חדשות

הסמכות העניינית של בתי המשפט היא לכאורה סמכות רוחבית שאינה תלויה במיקום גיאוגרפי, אולם סיפור על שתי עתירות דומות עם תוצאות מנוגדות ממחיש את אי-הוודאות המשפטית השוררת כיום בנושא זה, לעומת זו ששררה בשלושת העשורים הראשונים לקום המדינה.

"הגיאוגרפיה של הסמכות העניינית". לכאורה כותרת זו טומנת בחובה סתירה פנימית, שהרי כידוע, בהבדל מהסמכות המקומית, הסמכות העניינית של בתי המשפט על ערכאותיהם השונות היא סמכות רוחבית שאינה תלויה במיקומו הגיאוגרפי של בית המשפט. בכל הקשור לסמכות העניינית, הרי שזו נלמדת מתוך הוראות חוק בתי המשפט, המחלקות את הסמכות העניינית בין בתי המשפט לדרגותיהם - כל ערכאה והסמכות העניינית שהוקנתה לה לדון בנושאים שיוחדו לה, ללא קשר למיקומה הגיאוגרפי.

כך למשל, עם חקיקת חוק בתי משפט לעניינים מנהליים, הוקנתה לבתי משפט אלה סמכות עניינית בלעדית להכריע בעתירות "נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בעניין המנוי בתוספת הראשונה", לרבות "בענייני מכרזים של גוף או רשות... וענייני מכרזים של רשות מקומית, שעניינם התקשרות בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין... וכן מכרזים שעניינם מתן רישיון או זיכיון לפי דין". עם השנים, מצאו בתי המשפט המנהליים את הדרך להקפיד בקנאות על מסגרת סמכות זו, ומנעו מבעלי דין להביא בפניהם סוגיות החורגות מהעניינים שפורטו בחוק או בתוספת לו, ולא אחת אף עורר בית המשפט המנהלי מיוזמתו את שאלת סמכותו העניינית-המנהלית לדון בעתירה שהובאה לפניו.

לקבלת עדכוני חדשות, פסיקה וחקיקה ישירות למייל, לחץ כאן

בינואר 2018 הוגשה לבית משפט לעניינים מנהליים בירושלים עתירה מנהלית, בה התבקש ביטול החלטה של עיריית ירושלים לסיים התקשרות חוזית מול זוכה במכרז להפעלת חניון המצוי בבעלותה ובתחומה של העירייה (עת"מ 16419-01-18). בהתאם לזכייה האמורה, נחתם בשנת 2014 הסכם בין העירייה לבין העותרת להפעלת החניון למשך תקופה בת שנה אחת עם אופציה להארכה. בכפוף למילוי התנאים למימוש האופציה, עמדה תקופת ההפעלה הכוללת על 5 שנים, קרי עד לשנת 2019. עם זאת, בחלוף 4 שנים הודיעה העירייה לעותרת על סיום ההתקשרות איתה, מבלי שניתנה לה הזכות להמשיך בהפעלת החניון בשנת ההפעלה החמישית ומבלי שהעותרת הפרה חיוב כלשהו מחיוביה עפ"י הסכם ההפעלה.

ההודעה נמסרה לעותרת בהסתמך על סעיף בהסכם ההפעלה, המקנה לעירייה את הזכות להודיע על סיום ההתקשרות בהודעה מוקדמת בת 30 יום, מבלי צורך לנמק את ההחלטה. בעקבות האמור, פנתה העותרת לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים וביקשה לבטל את ההחלטה על סיום ההתקשרות בטענה שההודעה ניתנה בחוסר תום לב ובהסתמך על שיקולים פסולים, ואף מבלי שהבקשה למימוש האופציה לשנה האחרונה הובאה כלל לדיון בפני הוועדה להארכת חוזים של העירייה, כמתחייב מהסכם ההפעלה. העותרת הוסיפה וטענה כי העילה להודעה על סיום ההתקשרות עמה טמונה בכוונתה של העירייה למסור את הפעלת החניון לתאגיד עירוני שלה, אף מבלי שהתקבלה החלטה כדין במועצת העיר ו/או בוועדת הכספים שלה, ומעל כל זאת, אף מבלי שהתקבל אישור שר הפנים לכך, כמתחייב מהוראת סעיף 188(ב) לפקודת העיריות.

שופט אחד מסלק על הסף ושופט שני דן לגופו של עניין

בית המשפט עורר מיוזמתו את שאלת סמכותו לדון בעתירה, ובהודעה מפורטת ומנומקת אותה הגישה העותרת לבית המשפט, היא פרשה יריעה רחבה לביסוס סמכותו של בית המשפט לדון בעתירתה. בתגובתה להודעת העותרת הגנה העירייה על החלטתה לסיים את ההתקשרות בין הצדדים, ואף העלתה טענה לפיה בית המשפט לעניינים מנהליים נעדר סמכות עניינית להיזקק לעתירה, שכן נושא העתירה אינו נופל לגדר אף לא אחד מהעניינים המפורטים בתוספת לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, המגדיר את הנושאים בהם מוקנית לו סמכות עניינית ייחודית. העירייה הוסיפה וטענה כי עניינה של העתירה הוא סיום התקשרות חוזית, המצוי בתחום סמכותו העניינית של בית המשפט האזרחי ולא של בית המשפט לעניינים מנהליים.

העותרת השיבה לטענות אלה של העירייה וטענה כי אכן נכון הוא שעניינה של העתירה הוא אכיפת ההסכם בינה לבין העותרת, ובתור שכזו מדובר בעתירה בעילה חוזית. עם זאת, לשיטתה, החלטת העירייה בדבר סיום ההתקשרות אינה מנותקת מהחלטתה הפסולה להעביר את הפעלת החניון לתאגיד העירוני שלה, החלטה הקשורה בטבורה להחלטה בדבר סיום ההתקשרות עם העותרת, ולמעשה מהווה חלק בלתי נפרד ממנה. על עובדה זו לא הייתה מחלוקת גם מצד העירייה, ובה במידה לא הייתה מחלוקת מצד העירייה על כך שהעתירה משלבת יסודות מהמשפט הפרטי עם יסודות מהמשפט המנהלי, אלא שלטענתה, יסודות אחרונים אלה היו משניים, ועיקר העתירה עסק במשפט הפרטי.

העותרת הוסיפה וטענה כי בהינתן הסכמת העירייה לכך שהעתירה משלבת יסודות הן מהמשפט המנהלי והן מהמשפט האזרחי-הפרטי, הרי שבהתאם לפסיקה יש לבחון מהו היסוד הדומיננטי מבין שני יסודות אלה לצורך הכרעה בשאלת סמכותו העניינית של בית המשפט. העותרת הדגישה כי היסודות המנהליים בעתירתה הם העיקר, ובין היתר מנתה את השיקולים "המנהליים" הבאים: ההחלטה על סיום ההתקשרות הייתה מונעת משיקולים זרים, פסולים ובלתי ענייניים; החלטת העירייה ניתנה ללא כל נימוק, דרישה העומדת בבסיס קבלתן של החלטות מנהליות; בנסיבות המקרה שנדון בעתירה, אף לא יכולה העירייה להסתמך על "הלכת ההשתחררות"; החלטת העירייה להעביר את הפעלת החניון לתאגיד העירוני שלה בלא קבלת האישורים המתאימים לכך ברוב הדרוש במועצת העיר, בלא קבלת אישור שר הפנים לכך, ובלא עריכת מכרז; וכן העדר סמכות של העירייה להפעיל חניון, סמכות שאינה מנויה בסעיף 249 לפקודת העיריות.

העותרת טענה כי כל הנושאים שפורטו לעיל ונכללו בעתירה הם עניינים מנהליים מובהקים המהווים את ליבת העתירה, ולאורם אין ספק כי היסוד הדומיננטי בעתירה הוא היסוד המנהלי, ומשכך - הסמכות לדון בה נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים אליו הוגשה העתירה. זאת, אף בהסתמך על המגמה הכללית הקיימת כיום בפסיקה להרחבת סמכויותיו של בית המשפט לעניינים מנהליים בנושאי רשויות מקומיות הקובעת כי "מאז חוקק החוק, המגמה היא להרחיב את סמכותם של בתי המשפט לעניינים מנהליים, ובפרט בנושאי רשויות מקומיות" [רע"א 8159/06 עיריית אילת נ' רוקסא].

בהחלטתו בשאלת הסמכות העניינית, קיבל בית המשפט את טענות העירייה וסילק את העתירה על הסף, תוך שקבע כי אכן אין העתירה נופלת בגדר סמכותו העניינית ודינה להתברר בבית המשפט האזרחי. לדבריו, "על פי טיבה ומהותה, עניינה של העתירה בסיום הקשר החוזי שבין הצדדים... בעובדה שהחוזה נכרת בעקבות זכיית העותרת במכרז אין כדי להביא לסיווג העתירה ככזו שעניינה במכרז... בנסיבות אלה, לא מדובר בעתירה בענייני מכרזים של רשות מקומית".

בחלוף 10 ימים בלבד, עוד בטרם יבשה הדיו על ההחלטה לסילוק על הסף, התפרסמה החלטה הפוכה של מי ששימשה בעבר רשמת בית המשפט העליון, כב' השופטת גאולה לוין, מבית המשפט לעניינים מנהליים בבאר-שבע (עת"מ 57244-10-17). בעניין זה, נדונה החלטת עיריית באר-שבע להפסיק התקשרות חוזית עם עותרת שזכתה במכרז להפעלת הסעות תלמידים בשנה"ל תשע"ח. גם בעתירה זו טענה העותרת כי החלטת העירייה להפסיק את ההתקשרות עמה לוקה באי-סבירות, והיא מהווה ניסיון חמור ופסול להטות את תוצאות המכרז בו זכתה ולהעביר את זכות ההפעלה לחברה מתחרה שלה. מנגד טענה העירייה כי על פי הסכם ההתקשרות, ולאור הפרות ההסכם מצד העותרת, היא רשאית להורות על ביטול שירותי ההסעה בהודעה מוקדמת של יממה מראש, וזאת מבלי שתהא לעותרת זכות לקבל תשלום או פיצוי כלשהו בגין שירותי ההסעה המבוטלת.

בהבדל מהעתירה הראשונה, ועל אף שגם בעתירה זו נושא העתירה היה "הפסקת התקשרות חוזית בין העירייה לבין העותרת", בית המשפט לעניינים מנהליים לא מצא לנכון לעורר מיוזמתו את שאלת הסמכות העניינית, ואף באי-כוח העירייה לא העלו טענת סף כזו. בפתח החלטתו התייחס בית המשפט לסיווג הסוגיה שנדונה בפניו וקבע כי יש לבחון את חוקיות החלטת העירייה לבטל את ההתקשרות החוזית עם העותרת על פי דיני החוזים, מבלי שסבר כי יש לדחות את העתירה על הסף, וכך נאמרו הדברים שם: "הטענה המרכזית עליה נסובה העתירה היא כי החלטת העירייה להפסיק את ההתקשרות עם העותרת... היא החלטה בלתי סבירה, ועל כן יש להורות על ביטולה. על פי הפסיקה, עם מסירת ההודעה למציע הזוכה בדבר זכייתו במכרז, נכרת חוזה בינו לבין הרשות המנהלית ורואים את המכרז ככזה שפקע ועבר מן העולם. על כן, בשלב זה, בחינת חוקיותה של ההחלטה לבטל את ההתקשרות או את סמכותה של הרשות להשתחרר מהחוזה תיעשה על פי דיני החוזים".

פעם נוספת נגרמה פגיעה בעיקרון הוודאות המשפטית

על פני הדברים נראה כי בית המשפט המנהלי בבאר-שבע עשה שימוש במונחים זהים לחלוטין לאלה של בית המשפט המנהלי בעתירה הראשונה, ואף הוא קבע כי עסקינן בעתירה נגד החלטת עיריית באר-שבע "להפסיק את ההתקשרות עם העותרת", התקשרות שנערכה בעקבות זכייתה במכרז, זאת על אף שבית המשפט בבאר-שבע מאזכר את קיומה של ההלכה לפיה "עם מסירת ההודעה למציע הזוכה בדבר זכייתו במכרז, נכרת חוזה בינו לבין הרשות המנהלית ורואים את המכרז ככזה שפקע ועבר מן העולם", ומכאן שמונחת לפניו עתירה שאינה עוסקת עוד בדיני מכרזים אלא בדיני החוזים ("הפסקת התקשרות חוזית"). במאמר מוסגר יצוין, כי בית המשפט בבאר-שבע ניתח בהרחבה את טענות הצדדים ומצא לבסוף לדחות את העתירה לגופה, לאחר שקבע כי העותרת אכן הפרה את חיוביה עפ"י ההסכם שנכרת עמה. אולם זאת הוא עשה רק לאחר שהגיע למסקנה כי הוא מוסמך לדון בעתירה על-פי דיני החוזים.

התוצאה היא שבעוד העתירה הראשונה סולקה על הסף בטענה להעדר סמכות לבית המשפט לעניינים מנהליים בשל היותה עוסקת "בסיום הקשר החוזי שבין הצדדים", הרי שהעתירה השנייה נדונה לגופו של עניין למרות היותה עוסקת "בהתקשרות חוזית" בין העותרת לבין העירייה, התקשרות שנכרתה בעקבות זכיית העותרת במכרז. תוצאה מנוגדת זו היא קשה, והיא משמיעה לנו כי סמכות עניינית, אפשר שתהיה נתונה לפירושים שונים בשתי ערכאות משפטיות שונות ובשתי ערים שונות בישראל, בעוד שסבורים היינו כי הסמכות העניינית היא תורה אחת שיש לפרשה באופן אחיד בכל ערכאה שהיא, יהא מיקומה הגיאוגרפי אשר יהא.

כידוע, לא אחת עולה בהקשרים שונים הטענה לפיה במקרה שבו תלויים ועומדים שני הליכים בין אותם בעלי דין עם תשתית עובדתית דומה בשתי ערכאות שונות, הרי יש לעכב את הדיון בהליך האחד עד למתן הכרעה בהליך האחר, או אף לאחד את הדיון בשני ההליכים בפני מותב אחד, מחשש שמא יינתנו החלטות או פסקי-דין סותרים בשני ההליכים, דבר העלול לפגוע בטוהר ההליך המשפטי ובוודאות המשפטית, שהיא יסוד מוסד בשיטת המשפט בישראל, שכן הדעת אינה סובלת מצב שבו שני שופטים יגיעו לתוצאות משפטיות סותרות בשני ההליכים, אך בשל העובדה שאלה התבררו בשתי ערכאות שונות, משל כל ערכאה כפופה למערכת דינים ותקדימים שונה מרעותה.

בעבר כבר הזדמן לנו לחבר רשימה שעסקה בשאלת "אי הוודאות המשפטית בימינו" ובה הצבענו על כך שבשלושת העשורים הראשונים לקום המדינה הייתה קיימת מידה גדולה של וודאות משפטית, וגיבוש עמדות והערכות משפטיות במקרה נתון נעשה בהסתמך על פסקי דין ותקדימים של בית המשפט העליון. זאת, מבלי שריחפה בחלל אולם הדיונים עננת אי הוודאות והסָפֵק בתוצאה העתידה להתקבל. הוספנו והדגשנו כי משעה שנבדקה לעומקה סוגיה משפטית בנושא מסוים (קל וחומר בסוגיית הסמכות העניינית), ומשעה שנמצא לה ביסוס איתן בתקדימים ברורים ומפורשים בפסיקת בית המשפט העליון, ניתן היה להניח במידת מה של וודאות כי תוצאת הדיון תעלה בקנה אחד עם התקדימים.

סקירת הדיונים בשאלת הסמכות העניינית בשתי העתירות המנהליות שהובאו לעיל נועדה להמחיש פעם נוספת, את הקושי איתו מתמודדים פרקליטים בהווה בשאלת אי-הוודאות המשפטית השוררת כיום לעומת זו ששררה בשלושת העשורים הראשונים לקום המדינה. תיאור הדברים בשתי העתירות המנהליות המובא לעיל, על התוצאות המשפטיות ההפוכות אליהן הגיעו שני בתי המשפט לעניינים מנהליים באותה סוגיה ממש, יתרמו גם הן בוודאי את תרומתן למסקנה המצערת, כי פעם נוספת נגרמה פגיעה בעיקרון הוודאות המשפטית, אף מבלי לנקוט עמדה ערכית-מקצועית בשאלה מי מבין שתי הערכאות צדקה בהחלטתה. די לנו בכך שנפנה את תשומת הלב לפער הבלתי מוסבר בין גישתו של בית המשפט בעתירה הראשונה, אשר קבע כי בשל כך שהעתירה עוסקת "בסיום הקשר החוזי שבין הצדדים", אין לו הסמכות העניינית לדון בה, ועל כן מצא לנכון לסלק אותה על הסף, לבין גישתו של בית המשפט בעתירה השנייה, אשר לא מצא כלל לעורר מיוזמתו הוא את שאלת סמכותו העניינית לדון בעתירה, על אף שקבע באופן שאינו משתמע לשתי פנים כי "העתירה עוסקת בהחלטת העירייה להפסיק את ההתקשרות עם העותרת", ולא זו בלבד אלא שהוא אף הוסיף וקבע כי "בחינת חוקיותה של ההחלטה לבטל את ההתקשרות, או את סמכותה של הרשות להשתחרר מהחוזה, תיעשה על פי דיני החוזים".

המסקנה העגומה המתבקשת מניגוד עמדות זה היא כי בבוא בעל-דין ופרקליטו לקבל החלטה מושכלת בשאלה האם לנקוט בהליך של עתירה מנהלית, במקרה שבו העתירה מעלה שאלות של משפט מנהלי בצוותא חדא עם שאלות מהמשפט החוזי-פרטי, תהיה המבוכה מנת חלקם, ויהיה עליהם לשקול בזהירות רבה את צעדיהם כדי למנוע את סילוק העתירה על הסף, ואולי יתמזל מזלם ובית המשפט שאליו תוגש העתירה יאות לדון בה, אף מבלי ששאלת הסמכות העניינית תהיה להם למכשול.

מסקנתנו העגומה לעיל אין בה כל חידוש, והיא העסיקה רבות את טובי המלומדים. כך פרופ' אהרון ברק בספרו "שיקול דעת שיפוטי" ובספרו "שופט בחברה דמוקרטית" קובע כי "שיקול הדעת השיפוטי מתקיים בגדרו של מתחם סבירות שיפוטית, המכיל כמה פתרונות שכולם סבירים", ובתוך כך הוא מכיר במובלע בקיומה של אי וודאות במשפט. כמוהו גם פרופ' מנחם מאוטנר, במאמרו המאלף "על אי-הוודאות במשפט" (משפט וממשל, כרך ט' תשס"ו), המגיע אף הוא למסקנה כי "עלינו להשלים עם כך שבמקרים רבים תוצאת ההליך השיפוטי שבו נתון אדם תהא עניין של אקראיות ומזל... חוסר הוודאות הוא אינהרנטי למשפט". ואם לדעת ארזי משפט אלה "אקראיות ומזל" הם חלק בלתי נפרד ממרכיבי המשפט בישראל, האם ייתכן שגם "הגיאוגרפיה" של בית המשפט היא חלק ממנו?...

רוצים גם לפרסם אצלנו מאמר מקצועי? צרו קשר