חדשות

הנשיאה מרים נאור דחתה את עתירתם של הטכניון והאוניברסיטאות העברית, בר אילן, חיפה ובן גוריון וקבעה כי מוסדות אלו נהנים ממימון ציבורי ועל כן כפופים לנורמות ציבוריות כגון ריסון תקציבי וכי אין בחופש האקדמי שניתן להם כדי להצדיק היעדר פיקוח על נורמות שכר ראויות

בג"ץ בראשות הנשיאה נאור דחה את עתירתם של חמישה מוסדות להשכלה גבוהה שבה ביקשו להורות לשר האוצר ולממונה על השכר להימנע מלהפעיל כלפיהם סמכויות אכיפה לפי חוק יסודות התקציב. טענתם המרכזית של המוסדות הייתה כי הדבר מנוגד לעיקרון "החופש האקדמי" המקנה להם חירות רחבה לנהל את ענייניהם. הרכב השופטים קבע כי בעתירה נפל שיהוי כבד, וכי מלבד זאת דינה להידחות גם לגופה בהתחשב בין היתר בעקרונות החשובים העומדים בבסיס חוק יסודות התקציב – ריסון תקציבי, יציבות המשק ושמירה על מסגרת השכר במגזר הציבורי.

לקבלת עדכוני חדשות, פסיקה וחקיקה ישירות למייל, לחץ כאן

בשנת 1985 חוקק חוק יסודות התקציב על רקע משבר כלכלי עמוק במשק הישראלי. החוק קובע שורה של כללי פיקוח ובקרה על משרדי הממשלה, שירות המדינה וגופים ציבוריים המתחלקים ל"גופים מתוקצבים" ול"גופים נתמכים" כהגדרתם בחוק.

העותרים – הטכניון והאוניברסיטאות העברית, חיפה, בר אילן ובן גוריון – הוגדרו באמצע שנות השמונים על ידי שר האוצר כ"גופים נתמכים" המוגדרים כ"תאגיד שהממשלה משתתפת בתקציבו במישרין או בעקיפין". אחת ההוראות המהותיות בחוק (סעיף 29) אוסרת על גופים ציבוריים להנהיג שינויים בתנאי השכר של עובדיהם שלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה. במקור הוחלה הוראה זו רק על גופים מתוקצבים, אולם בסוף שנות השמונים הוחלה גם על גופים נתמכים. תכלית ההוראה היא למנוע העלאות שכר "בלתי מרוסנות" בגופים ציבוריים. בשנת 1993 הוספה לחוק הוראה המחייבת גופים ציבוריים לדווח לשר האוצר ולממונה על השכר במשרדו על תנאי השכר של עובדיהם. בין היתר, מוסמך השר להפחית סכומים להם זכאי הגוף הציבורי מתקציב המדינה על פי דין, וכן להפסיק או להפחית מענק או השתתפות אותו הוא מקבל מהממשלה. כן מוסמך השר לקבוע כי הסדר שנקבע בניגוד לסעיף 29 לחוק בטל ולקבוע את ההסדר שיחול תחתיו.

בסוף שנות החמישים נחקק חוק המועצה להשכלה גבוהה אשר נועד להסדיר את פעילותם של מוסדות אלו בישראל. בעקבות החוק הוקמו המועצה להשכלה גבוהה והוועדה לתכנון ותקצוב שתפקידיה נוגעים בעיקר לתקצוב המוסדות. סעיף 15 לחוק מעגן את עיקרון האוטונומיה העצמית והחופש האקדמי, שהוא עיקרון יסוד בפעולתם של המוסדות להשכלה גבוהה.

משחק כפול 

טענתם המרכזית של המוסדות העותרים היא שקביעת שר האוצר בדבר היותם גופים נתמכים מנוגדת לסעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה ומהווה חריגה מסמכותו. לפי טענה זו, חוק המועצה להשכלה גבוהה עומד במדרג נורמטיבי גבוה יותר מקביעת השר ועל כן גובר עליו. בפרט הלינו העותרים על כך שבמשך השנים הלכו והוחמרו החובות שהוטלו עליהם כגופים נתמכים באופן העומד "בניגוד בוטה" לחופש האקדמי שהוקנה להם. לחילופין טענו העותרים כי קביעת השר לפיה הם גופים נתמכים נעשתה שלא על בסיס קריטריונים מפורסמים ובאופן מפלה ביחס לגופים אחרים המתוקצבים על ידי המדינה.

המשיבים מאידך, טענו כי העתירה נגועה בשיהוי כבד העולה עד כדי "חוסר תום לב של ממש". זאת, נוכח התנהלותם של העותרים מאז שהוכרזו כגופים נתמכים, ביתר שאת מאז שהעלו לראשונה את הטענה בדבר עליונותו של החופש האקדמי. לטענת המשיבים, העותרים שיחקו לאורך תקופה זו "משחק כפול" בו מצד אחד הסכימו להידברות עם הממונה על השכר ושיתפו עמו פעולה בנושאים מסוימים, אך בה בעת המשיכו לטעון כנגד סמכותו.

לגופו של עניין טענו המשיבים כי אין בפיקוח על הוצאות שכר ושמירה על נורמות שכר ראויות כדי לפגוע בחופש האקדמי שהוענק לעותרים, וכי לשכרם של עובדי העותרים השלכות גם על שכרם של עובדים אחרים במגזר הציבורי, אשר דורשים לעצמם את שמוענק לעותרים. לסיכום טענו המשיבים, כי ההכרזה על העותרים כגופים נתמכים הייתה החלטה "ראויה, מוצדקת ונכונה", שהתקבלה בהתאם לכל כללי המשפט המנהלי.

הנשיאה מרים נאור דחתה את העתירה וקבעה כי היא לוקה בשיהוי סובייקטיבי כבד. לשיטתה של נאור, מקור השיהוי עוד בשנת 1985, עת שהעותרים לא העלו כל טענה כנגד הכרזת השר כי הם גופים נתמכים. כמו כן, בפי העותרים אף לא הייתה כל טענה עת שבשנים 1988 ו-1993 הורחבו החובות שהוטלו עליהם כגופים נתמכים, ורק בסוף אותו עשור העלו לראשונה את טענתם כי החופש האקדמי המוקנה להם בחוק המועצה להשכלה גבוהה גובר על קביעתו של שר האוצר כי הם גופים נתמכים. לא זו אף זו, גם לאחר העלאת טענה זו נקטו העותרים בשיהוי עת שנמנעו מלהביא להכרעה את המחלוקת בפני ערכאה שיפוטית מזה מעל לעשרים שנה. נאור הבהירה כי העותרים אמנם לא זנחו טענה זו מאז העלו אותה לראשונה אולם לא יכלו להסתפק בהעלאתה בתכתובות שונות, ומשעה שהמשיבים דחו אותה היה עליהם להביא את המחלוקת להכרעה שיפוטית. בעניין זה, טענת העותרים כי נמנעו מלהביא את המחלוקת לפתחו של בית המשפט מאחר שהעדיפו לנסות להגיע להסכמות עם המשיבים, אינה יכולה להצדיק חוסר מעש של מעל ל-20 שנה.

עוד קבעה הנשיאה נאור כי הימנעות העותרים מלהביא את טענתם להכרעה שיפוטית עולה אף כדי שיהוי אובייקטיבי, שכן אף שבתי המשפט נמנעו מלקבוע כללים נוקשים בעניין פרק הזמן שיעלה כדי שיהוי, ישנן "קטגוריות" של מקרים שבהן מצופה מן העותר להגיש בקשתו במהרה ובהם עתירות שעניינן החלטות תקציביות בהן מצופה מן העותר להגיש את עתירתו טרם בוצעה הפעולה התקציבית. זאת, מכיוון שלאחר חלוקת התקציבים עלולה העתירה לגרום נזק לרשות או לצדדים שלישיים אשר שינו מצבם בהסתמך על המדיניות הנתקפת. במקרה זה, מרבית תקציבם של העותרים, אשר ברובו הגדול משמש להוצאות שכר, משולם מתקציב המדינה והמשיבים המשיכו להעביר כספים אלה לכל אורך השנים תוך שהם נסמכים על התנהלותם של העותרים והסכמתם לשתף פעולה עמם. כן הוסיפה הנשיאה כי גם האינטרס הציבורי הרחב תומך בדחיית העתירה מחמת שיהוי, שכן ודאי שאין בשיהוי בו נקטו העותרים כדי לקדם את התכלית בדבר זירוז ההליכים ופתרון המחלוקת עם הרשות המנהלית, פיזור הערפל המשפטי וקידום הוודאות.

ביקורת ציבורית בנושאים פיננסיים

מעבר לצורך, קבעה הנשיאה נאור כי דין העתירה להידחות גם לגופה. זאת, שכן מושג "החופש האקדמי" מכוון להיקף גדול של חסינויות מפני מגבלות ערכיות ומקצועיות לגופם של תחומי מחקר והוראה, ונהוג להבחין בין חופש אקדמי אישי לחופש אקדמי מוסדי. הראשון נועד להגן על חירותו של החוקר מהשפעות זרות ולא ענייניות על המחקר, ההוראה והפרסום המדעי, ואילו השני נועד להגן על עצמאותה של האקדמיה כמערכת מוסדית מול המערכות השלטוניות המסדירות ומממנות אותה. לדברי נאור, ליבת החופש האקדמי היא החופש לקבוע את הרכב הסגל האקדמי, את תנאי הקבלה ללימודים, את תחומי הלימוד ואופן ההוראה והמחקר  אולם הוא משתרע גם על תחומים נוספים ותחולתו פורשה בהרחבה בפסיקה. לצד זאת, נקבע כי החופש האקדמי אינו "חזות הכל" ואינו מאפשר למוסד להשכלה גבוהה לפעול בהתאם לגחמות לבו בלא כפיפות לכללים שונים.

לדעת נאור, אין בחופש האקדמי שניתן לעותרים, על אף חשיבותו, כדי להצדיק היעדר פיקוח על נורמות שכר ראויות בהתאם לחוק יסודות התקציב. לדבריה, לעותרים תפקיד ציבורי ובעיקר הם נהנים ממימון ציבורי, ועל כן מן הראוי להטיל עליהם כללים מתחום המשפט הציבורי ונורמות ציבוריות ראויות. כל זאת, תוך התאמה לאופיים המיוחד ולחופש האקדמי שניתן להם. הודגש, כי חופש זה אין משמעותו היעדר פיקוח כלל והוא אינו מאפשר לחמוק מכללי המנהל התקין ולנקוט בהיעדר ריסון בתחום השכר. זאת ועוד, העותרים לא הצביעו על פגיעה קונקרטית בחופש האקדמי שנגרמה כתוצאה מפעילות הממונה על השכר ובפיהם היו רק טענות כלליות. בעניין זה, הוזכר כי כל שבסמכות הממונה הוא לקבוע את תנאי השכר והתגמול בתפקיד מסוים ואין בסמכותו לקבוע מי ישמש באותו תפקיד, מה יהיה תפקידו וכיצד יבצע תפקיד זה. כמו כן, אכיפת חוק יסודות התקציב נועדה אך כדי לוודא שמשאבי המדינה המוקצים לעותרים אכן ישמשו למטרה שלשמה הוקצו. בנסיבות אלה, הפגיעה בחופש האקדמי (אם קיימת כזו בכלל) היא פריפריאלית בלבד. עוד הוסיפה נאור כי הטענה שהחופש האקדמי אינו מאפשר פיקוח על הוצאותיהם התקציביות של העותרים אף אינה עומדת בקנה אחד עם המקובל בעולם. כך, מדינות רבות עיגנו בחקיקה את עיקרון החופש האקדמי של מוסדות ההשכלה הגבוהה לעיתים אף ברמה החוקתית, ולצד זאת הכפיפו אותם לביקורת של גופים ציבוריים, בפרט בנושאים פיננסיים. לבסוף, קבעה הנשיאה כי אין מקום להידרש לטענתם החלופית של העותרים לפיה קביעת שר האוצר כי הם גופים נתמכים נעשתה שלא על בסיס קריטריונים מפורסמים ובאופן מפלה ביחס לגופים אחרים המתוקצבים על ידי המדינה.

בג"ץ 3250/13