חדשות

הרכב השופטים בראשות הנשיאה נאור דחה את העתירה נגד תיקון לחוק יסוד הממשלה אשר הסיר את המגבלה על מספר השרים וסגני השרים בממשלה. לצד זאת, שניים מהשופטים סברו כי ייתכן שמכוח הדין ראש הממשלה צריך לתת לכל שר בלי תיק עם מינויו הוראות בדבר התפקיד המוטל עליו והתחום שבו יעסוק

הרכב בג"ץ בראשות הנשיאה נאור דחה עתירה שהגישה מפלגת "יש עתיד" נגד תיקון לחוק יסוד הממשלה אשר השיב על כנה את הסמכות למנות שר בלי תיק והסיר את המגבלה על מספר השרים וסגני השרים בממשלה. בכך, ביטל התיקון כהוראת שעה תיקון קודם שקבע מגבלות אלו, אשר נועד לחול בכנסת הנוכחית. השופטים קבעו כי לא נפל בהליך החקיקה המזורז פגם היורד לשורשו של ההליך, למרות שהיה ראוי אילו מפלגות הקואליציה יחד היו מכבדות את התכליות הראויות של התיקון. לצד האמור, סברו שניים מהשופטים כי ייתכן שמכוח הוראות הדין יקבל כל שר בלי תיק עם מינויו הוראה בדבר התפקיד המוטל עליו והתחום בו הוא יעסוק.

לקבלת עדכוני חדשות, פסיקה וחקיקה ישירות למייל, לחץ כאן

בחודש מרץ 2014 קיבלה הכנסת את תיקון מס' 1 לחוק יסוד הממשלה, אשר ביטל את האפשרות למנות שר בלי תיק וכן קבע מגבלה על מספר השרים וסגני השרים היכולים לכהן בממשלה. בדברי ההסבר לתיקון נאמר כי זה בא על רקע מחקר שהראה כי בהשוואה למדינות אחרות, גודל ממשלות ישראל אינו תואם את גודל האוכלוסייה ואת גודל בית המחוקקים. עוד נאמר כי לממשלה גדולה מדי יש חסרונות בהם קשיים בתפקוד ובקבלת החלטות, מעבר תדיר של עניינים ממשרד למשרד, צמצום יתר של מספר חברי הכנסת הנושאים בעבודת החקיקה והפיקוח על עבודת הממשלה, בזבוז כספי ציבור ופגיעה באמון הציבור ברשות המבצעת.

התיקון היה מיועד לחול החל מהכנסת הבאה באותו מועד (הכנסת ה-20), אלא שבמרץ 2015 נערכו הבחירות לכנסת ה-20 ובעקבותיהן נחתמו הסכמים קואליציוניים שבגדרם הוסכם על תיקון חוק יסוד הממשלה שיבטל את המגבלות שקבע התיקון הקודם. בעקבות זאת קיבלה ממשלת המעבר החלטה בה צוין כי בשל הדחיפות בהקמת הממשלה החדשה הוחלט לוותר על הליך הגשת תזכיר חוק ולפעול לקיצור פרק הזמן בין הנחת התיקון על שולחן הכנסת לבין הדיון בו בשלוש הקריאות. לפיכך, הועבר התיקון לידי הוועדה המסדרת שנבחרה עם כינוסה של הכנסת ה-20 ושלה נתונות הסמכויות הנוגעות לסדרי הבית ולדיוני הכנסת עד לבחירתה של ועדת הכנסת.

בעקבות האמור פנה ב"כ העותרת אל היועץ המשפטי לכנסת בטענה כי לוועדה המסדרת אין סמכות לדיון בחוקים כהכנה לקריאה שנייה ושלישית. על כך השיב היועץ המשפטי כי לעמדתו, אכן אין הוועדה מוסמכת לדון בתיקון וכי לאור זאת נראה שמליאת הכנסת תתבקש לאשר את הקמתה של ועדה מיוחדת לדיון בהצעת התיקון. למחרת דנה הוועדה המסדרת בתיקון ולבסוף אישרה את בקשת הממשלה לפטור את הצעת התיקון מ"חובת הנחה" בשלוש הקריאות ואת הקמתה של ועדה מיוחדת שתדון בהצעת התיקון. כן אושרו סדרי הדין המיוחדים שהוצעו להליך התיקון.

בהמשך אותו יום אישרה מליאת הכנסת את הצעת התיקון בקריאה ראשונה ואת הצעת הוועדה המסדרת להקים ועדה מיוחדת לדיון בתיקון. למחרת התכנסה הוועדה המיוחדת ואישרה את הצעת התיקון לקריאה שנייה ושלישית ולאחר מכן אישרה גם מליאת הכנסת את הצעת התיקון, בהתאם לסדרי הדין המיוחדים שנקבעו. מכאן העתירה.

לטענת העותרת, אסור לממשלת מעבר ליזום תיקון בחוק יסוד אשר באמצעותו היא כובלת את שיקול דעתה של הממשלה העתידית. עוד נטען כי בשל מעמדם של חוקי היסוד לא ניתן לתקן הוראות בחוק יסוד בדרך של הוראת שעה וכי נפלו פגמים בהליך החקיקה אשר יורדים לשורשו של ההליך ומצדיקים את ביטולו, ובהם סד הזמנים שבמסגרתו עבר התיקון, סדרי הדיון המיוחדים שננקטו וקידום ההליך בוועדה המיוחדת ולא בוועדת החוקה, חוק ומשפט.

חקיקה בהליך מזורז

הנשיאה מרים נאור דחתה את העתירה וקבעה כי לא נפל בהליך חקיקת התיקון פגם היורד לשורשו של ההליך. לשיטתה, אין לקבל את טענותיה של העותרת לפיהן הוועדה המיוחדת אינה מוסמכת לדון בתיקון חוק היסוד, שכן תקנון הכנסת מתיר לכנסת לבחור ועדה מיוחדת לעניין מסוים לפי הצעת ועדת הכנסת, וכל עוד זו לא נבחרה – לפי הצעת הוועדה המסדרת. זאת ועוד, אף שחוקי היסוד הם ככלל תחומי עניינה של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הרי שוועדת הכנסת (או הוועדה המסדרת) מוסמכת לפסוק בחילוקי דעות בעניין זהות הוועדה שתטפל בהצעת חוק מסוימת ולהעביר הצעות חוק לטיפולן של ועדות שונות שלא בהתאם לחלוקה הנושאית הקבועה בתקנון הכנסת. לאור האמור, סברה הנשיאה כי לא ניתן לראות בהכנת הצעת התיקון לקריאה שנייה ושלישית בוועדה המיוחדת משום פגם, ובוודאי לא כזה היורד לשורש ההליך. למסקנה דומה הגיעה הנשיאה באשר לטענת העותרת בנוגע לקיצורי המועדים ולסדרי הדין המיוחדים שננקטו במסגרת הליך אישורו של התיקון. לשיטתה, הוועדה המסדרת פעלה במסגרת סמכותה כאשר קיצרה את תקופת ההנחה של הצעת התיקון בקריאה ראשונה, וכך גם כאשר קבעה סדרי דין מיוחדים לדיון בתיקון במליאת הכנסת.

עוד התייחסה הנשיאה נאור למחלוקת בנוגע לפרק הזמן הקצר שבמסגרתו עבר התיקון, וציינה כי אין חולק שהתיקון נחקק בהליך מזורז אשר ככלל אינו רצוי, בפרט כאשר מדובר בחוק יסוד שמעמדו מחייב את מירב שיקול הדעת האפשרי בכינונו או בתיקונו. עם זאת, יש לתת את הדעת מנגד גם לאילוצי חוסר הזמן עליהם הצביעו המשיבים, בהינתן סד הזמנים הקבוע להצגת הממשלה בפני הכנסת. גם עיון בפרוטוקולים שצירפו המשיבים מלמד לדעת הנשיאה כי חרף פרק הזמן הקצר התנהלו לגבי התיקון דיונים ערים וארוכים בוועדה המסדרת, בוועדה המיוחדת ובמליאת הכנסת, שבמסגרתם נשמעו עמדותיהם של חברי הכנסת שהתנגדו לתיקון, כמו גם עמדותיהם של הייעוץ המשפטי לוועדת החוקה, חוק ומשפט ושל היועץ המשפטי לכנסת. מכאן, שלא ניתן לומר שלא הייתה לחברי הכנסת אפשרות מעשית לגבש את עמדתם בקשר להצעת התיקון, מה גם שאין המדובר בדבר חקיקה מורכב וסבוך.

"שר בלי תיק – כן, שר בלי עיסוק – לא"

בכל הנוגע לסוגיה של תיקון חוק יסוד בהוראת שעה, ציינה הנשיאה כי בפסיקה נדחתה הגישה הגורפת לפיה לעולם אין לשנות חוק יסוד בדרך של הוראת שעה, אולם נקבע כי קביעת הסדר חוקתי כהסדר זמני צריכה להיעשות במשורה בשל פגיעתה במעמדם של חוקי היסוד. משכך, לא די בעובדה שחוק יסוד נחקק כהוראת שעה כדי לפסול אותו מעיקרו, אלא נדרשת בחינה מדוקדקת של נסיבות המקרה. במקרה זה, הוראת השעה נוגעת לסוגיה שעיקר השלכותיה תקציביות-מנהליות ולא מדובר בפגיעה בזכויות אדם או בפגיעה בעיקרון יסוד של משטרנו הדמוקרטי. בנוסף, הוראת השעה נועדה להותיר את המצב החוקתי הקיים בפועל על כנו לתקופת כהונתה של הכנסת ה-20 ולא דובר בקביעת הסדר חוקתי חדש לפרק זמן מוגבל. לבסוף, דחתה הנשיאה גם את טענת העותרת לפיה נפל פגם מהותי בכך שהתיקון הונח על שולחן הכנסת על ידי ממשלת מעבר, ונקבע כי ממשלת מעבר נדרשת אמנם להפגין ריסון ואיפוק בהפעלת סמכויות השלטון, אולם איפוק זה יסודו בעובדה שמדובר בממשל זמני שאינו נשען על אמון הכנסת ועל אמון הציבור. במקרה זה, התיקון מושא העתירה עבר ברוב קולות במליאת הכנסת ה-20, ומכאן שמדובר בתיקון שהתקבל בכנסת החדשה שחבריה זכו לאמון הציבור בבחירות האחרונות.

בשולי הדברים הוסיפה הנשיאה נאור כי אין לפרש את דבריה כתמיכה ברעיון של ממשלה מרובת שרים או סגני שרים, והיה זה ראוי להערכה אילו מפלגות הקואליציה יחד היו מכבדות את התכליות הראויות של תיקון מס' 1 ומסכימות שלא לדרוש תיקים נוספים. עם זאת, לשיטת הנשיאה, כנראה שבמציאות הישראלית קשה לצפות לכך ויש להצר על כך.

השופטים ניל הנדל וחנן מלצר הסכימו למסקנתה של הנשיאה, אולם ביקשו להעיר מספר הערות לבר-משפטיות. לשיטת השופט הנדל, ייתכן שמכוח הוראות הדין, ובוודאי מבחינת הדין הרצוי, יקבל כל שר בלי תיק עם מינויו הוראה בדבר התפקיד המוטל עליו והתחום בו הוא יעסוק, תוצאה המיטיבה עם השירות לציבור, יציבות השלטון ועיקרון המשילות. בהתאם לכך, יש לומר כי "שר בלי תיק ומשרד – כן, שר בלי תפקיד ותחום עיסוק – לא".

השופט מלצר הוסיף כי לשיטתו הייתה עדיפה הצגת ממשלה חלקית לאמון הכנסת בנסיבות המקרה, שכן הודעת המיועד להרכיב את הממשלה שעלה בידו להרכיב ממשלה צריכה להתבסס על המצב המשפטי הקיים, אף שניתן להסכים על הצורך בשינוי התשתית הנורמטיבית מיד בסמוך לאחר כינון הממשלה (החלקית). עם זאת, לאחר שהתיקון בחוק היסוד אושר ברוב של 61 חברי כנסת בשלוש קריאות והממשלה כוננה וקיבלה את אמון הכנסת, הליקוי האמור רופא בדיעבד. כן הסכים השופט מלצר לפרשנותו המוצעת של השופט הנדל ביחס למוסד ה"שר ללא תיק" והוסיף כי ההיסטוריה החוקתית של מדינת ישראל מלמדת שלעתים לשרים בלי תיק הייתה תרומה נכבדה ביותר למדינה, לאיכות ההחלטות בממשלה ובוועדותיה, לחברה ולציבור.

בג"ץ  3234/15

לקריאה נוספת, ראו:

אהרן ברק: הכנסת יכולה לבטל ברוב של שניים מול אחד את חוק יסוד כבוד האדם

גרוניס: פסקת ההתגברות בחוק היסוד תמנע מביהמ"ש להוות מחסום לעריצות הרוב