חדשות

דוח המבקר מציין כי למרות תוספת התקנים וכלי האכיפה, טרם מצא מנהל ההסדרה והאכיפה את הדרך לביצוע אכיפה יעילה של זכויות העובדים. העובדים העניים, החשופים יותר לניצול, נמנעים ברובם מלהתלונן – בין היתר בשל מודעות נמוכה לזכויותיהם ובשל החשש שהתלונה תוביל לפיטוריהם ולאי העסקתם בעתיד

אין פיקוח על הפרת זכויות עובדים חלשים מצד משרד הכלכלה, כך קובע עקרונית מבקר המדינה השופט (בדימוס) יוסף חיים שפירא הניח על שולחן הכנסת את הדוח השנתי מס' 65ג.

במסגרת דו"ח מבקר המדינה נבחנו בין השאר פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך. מבקר המדינה מצביע על תופעת "העובדים העניים", הנובעת כתוצאה מכך שמעסיקים רבים מפרים את זכויות המגן של העובדים. הפרות אלה משפיעות ישירות על גובה התשלומים שמקבלים העובדים. הביקורת של השופט שפירא מצאה ליקויים משמעותיים בנושא וקבעה כי על משרד הכלכלה המופקד על התחום לוודא את תיקון הליקויים.

לקבלת עדכוני חדשות, פסיקה וחקיקה ישירות למייל, לחץ כאן

למרות שני דו"חות קודמים של מבקר המדינה על פעילותו של מינהל הסדרה ואכיפה, ליקויים משמעותיים שכבר עלו עודם מתקיימים: תכנית העבודה אינה מבוססת על נתונים ומחקר לגבי הענפים, משלחי היד ותתי-המגזרים שבהם קיימים השיעורים הגבוהים ביותר של עובדים בשכר נמוך ושל הפרות זכויות עובדים; יחידת המודיעין אינה מאוישת כנדרש ותפוקות המודיעין במינהל מועטות; לא נקבעו יעדים כמותיים שיאפשרו בקרה על האכיפה; ומערכת המחשוב מיושנת ואינה מאפשרת למטה המינהל להפיק דוחות מנהלים עם נתונים עדכניים ושוטפים, הדרושים לבקרה על פעולות המינהל ותפוקותיו ולקביעת יעדים מבוססי נתונים.

כמחצית פעילות המינהל מבוססת על תלונות המתקבלות בו, אך מספרן אינו מאפשר בסיס רחב דיו לאכיפה, והן אינן ממקדות את האכיפה במעסיקי עובדים בשכר נמוך, לרבות עובדים מהאוכלוסייה הערבית, ובעבירות המשפיעות על השכר. גם האכיפה היזומה אינה בהיקף מספק ואינה מתמקדת די במגזרים מועדים להפרות שממעטים להתלונן, כגון האוכלוסייה הערבית.

עבודה ללא ניתוח המבוסס על נתונים

למרות תוספת התקנים וכלי האכיפה שקיבל מינהל הסדרה ואכיפה בשנתיים שחלפו מכניסתו לתוקף של החוק להגברת האכיפה, הנהלת המינהל טרם מצאה את הדרך לבצע אכיפה יעילה ואפקטיבית של זכויות עובדים: "צווארי בקבוק" באכיפה המינהלית גורמים להימשכות הליכים בטיפול בתיקים. בין היתר ייתכן שהדבר נובע מקשיי התארגנות בהפעלת ההליך המינהלי החדש יחסית, כך ש-30% מהתיקים מטופלים משך שנה ויותר, והזמנים הולכים ומתארכים, עד שעולה חשש שיגיעו למשכי הטיפול של שנה וחצי שהיו נהוגים בעבר באכיפה הפלילית. למרות מדיניות הממשלה והמינהל להתמקד בעבירות משפיעות שכר כדי לשפר את מצבם של עובדים עניים, ניתוח התיקים המינהליים שבהם הושתו סנקציות מעלה כי בקרוב למחציתם לא הוטלו סנקציות על עבירות שכר. האכיפה אינה מממשת את הפוטנציאל שמגולם בחוק להגברת האכיפה, בין היתר בכך שאין עומדים ביעדים הספורים שהציב המינהל, שלא קיימו בדיקות חוזרות ושממעטים באכיפה על מזמיני שירות.

לדעת משרד מבקר המדינה, לא ראוי שמינהל הסדרה ואכיפה, שבין תפקידיו מזעור הפגיעה בעובדים ואכיפת דיני העבודה, ושקיבל תקציבים ומשרות רבות מאז נכנס לתוקף החוק להגברת האכיפה, ימשיך לפעול – יותר מעשור ולמרות הערות חוזרות ונשנות של מבקר המדינה – ללא ניתוח המבוסס על נתונים, שעל פיו ייקבעו תכנית העבודה ופעילות האכיפה בפועל. על משרד הכלכלה להביא ללא דיחוי לכך שהנהלת המינהל תתקן ליקוי יסודי זה.

תמריץ נמוך לתלונות על מעסיקים

כמחצית פעילות האכיפה של המינהל מבוססת על תלונות המתקבלות בו. בדוחות של מבקר המדינה, של ועדת אקשטיין ושל ועדת טרכטנברג ובדברי ההסבר להחלטת הממשלה מינואר 2012 צוינו שוב ושוב החסמים המונעים מעובדים בשכר נמוך להתלונן: רבים מהם אינם מודעים די הצורך לזכויותיהם, לדרכים להגן עליהן ולקיומם של גורמים שעשויים לסייע להם; רבים חוששים שתלונה תוביל לפיטוריהם או לאי-העסקתם בעתיד; לרבים מהם רמות נגישות נמוכות לבתי המשפט, הם חשופים יותר לניצול ומתקשים להיות "שומרי הסף של עצמם".

השופט שפירא מציין כי "בכל הנוגע לתלונה למינהל, לנוכח החסמים שהוזכרו אין לעובדים תמריץ גדול להתלונן, שכן המינהל אינו עוסק כלל בתיקון הפרות ביחס לעובדים או בהשבת כספים. מינהל הסדרה ואכיפה מתמקד באכיפה על מעסיקים ומשתמש בתלונות כמקור מידע לשם כך, ואילו עובד המבקש למצות את זכויותיו האישיות מול מעסיקו יצטרך לרוב לפנות להליך משפטי, שכרוך בעלות כספית ומציב חסמים נוספים בפני עובדים בשכר נמוך".

ואכן, נתוני המינהל משקפים מצב של היעדר תמריץ להתלונן. מספר הפניות המגיעות למינהל בשנה אינו גבוה: בשנים 2013-2010 התקבלו בו בממוצע 880 תלונות רלוונטיות בשנה (מבין כ-2,500 פניות שהתקבלו בממוצע בשנה), אף שהמינהל אמון על זכויותיו של כל שכיר במשק, קרי, קרוב לשלוש מיליון שכירים ב-2012, שמחציתם הרוויחו שכר נמוך – פחות מכ-6,000 שקל לחודש. בחלק ממחוזות המינהל מספר התלונות מועט במיוחד. לשם השוואה, החברה למשק וכלכלה (משכ"ל) מפעילה מוקד תלונות בנושא זכויות עובדים לעובדי שמירה וניקיון ברשויות המקומיות שהיא מספקת להן שירותים, סך הכול כ-12 אלף עובדים; המוקד של המשכ"ל מקבל יותר מ-400 תלונות בשנה.

התלונות לא מגיעות מהאוכלוסיות החלשות

ניתוח מאפייני התלונות המתקבלות במינהל מצביע על כך שהן אינן מתמקדות באוכלוסיות החלשות, הצפויות להיפגע מהפרות זכויות עובדים באופן הקשה ביותר, או בענפים שמחקרים מראים שיש בהם הפרות רבות. כך, למשל, ב-2013 רק 4% מהתלונות שהתקבלו במינהל היו מהאוכלוסייה הערבית, ורק תלונות ספורות התקבלו מענפים המובילים בהפרות במשק (כגון בניין, בריאות וסיעוד). זאת ועוד, התלונות אינן מתרכזות בהכרח בהפרות החמורות ביותר. מספר התלונות שהתקבלו במינהל על הפרה חמורה כגון אי תשלום שכר מינימום היה ב-2013 כמעט רבע ממספר התלונות בדבר חוק הגנת השכר – תלונות שרוב האכיפה בהן היא על עבירות שאינן משפיעות על השכר .

המבקר מצא אפוא כי אף שהתלונות משמשות בסיס לכמחצית פעילות האכיפה, בפועל יותר משליש מפעילויות החקירה שהסתיימו ללא אף ממצא, מקורן בתלונות. זאת ועוד, 31% מהמתלוננים  משתכרים יותר מ-6,000 שקל לחודש ולכן אין הם מוגדרים על פי רוב כעובדים בשכר נמוך.

כך יוצא שמספר התלונות שמגיעות למינהל אינו מאפשר בסיס רחב דיו לאכיפה, והן אינן ממקדות את האכיפה בהכרח במעסיקי עובדים בשכר נמוך, לרבות עובדים מהאוכלוסייה הערבית, ובעברות המשפיעות על השכר. התוצאה היא שפעילות האכיפה המושתתת על תלונות מוסטת לכיוונים מרכזיים פחות, ובכך עלולה להיפגע היעילות שלה.

על פי בדיקת המבקר, אמנם הייתה עלייה במספר הפעילויות היזומות שביצע המינהל בין 2010 ל-2013, אך שיעור הפעילות היזומה מכלל הפעילות ב-2013 הגיע ל-48%, והיה נמוך משמעותית משיעורי הפעילות היזומה ב-2010 ו-ב-2011, שעמדו על 63% ו-58% בהתאמה. שיעור הפעילות היזומה מכלל הפעילות אמנם עלה בשנת 2013, אך לא הגיע לשיעור שהעריך המינהל (שני שלישים).

משרד מבקר המדינה מציין כי במצב הדברים הנוכחי אין לעובד תמריץ להתלונן. המינהל כאמור אינו עוסק בהשבת כספים לעובדים אלא רק באכיפה על מעסיקים, ולכן הסיכון של העובד לאבד את מקום עבודתו עשוי לגרום לו להימנע מלהתלונן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הכלכלה והמינהל לבחון דרכים לעודד עובדים בשכר נמוך להתלונן, ובכך להגביר את ההרתעה בקרב מעסיקים מפרי זכויות עובדים. ראוי עוד כי יבחנו מהם הכלים לסייע לעובדים בשכר נמוך שהופרו זכויותיהם.

סחבת בטיפול בתיקים

מבקר המדינה בדק ומצא כי בקרוב למחצית התיקים לא ניתנו סנקציות על עבירת פגיעה בשכרו של העובד, ובאחד מכל ארבעה תיקים נמצאו רק עברות מסמוך. עוד עלה בבדיקה כי כ-60% מכלל הסנקציות המינהליות שהשית המינהל בין דצמבר 2012 לבין יוני 2014 (לא לפי תיק) ניתנו על עבירות מסמוך, וכי רק 25% מהסנקציות ניתנו על עבירות שכר. הנתונים שעולים מבדיקת משרד מבקר המדינה מצביעים על היעדר התמקדות בעבירות שכר, שהן שמשפיעות ישירות על כיסו של העובד, אף אם קיימת אכיפה של חוקים משפיעי שכר.

משרד מבקר המדינה בחן במסגרת הבדיקה גם את משכי הטיפול בתיק באגף לאכיפה מינהלית: מהבדיקה עלה כי בכ-30% מהתיקים באגף לאכיפה מינהלית  היה זמן הטיפול (מפתיחת התיק ועד מתן ההחלטה הסופית בו) יותר משנה. במחוזות מסוימים המצב חמור בהרבה – למשל, במחוז דרום, שם בכ-84% מהתיקים היה זמן הטיפול יותר משנה, וזמן הטיפול הממוצע בתיק עמד על 13.5 חודשים.

משרד מבקר המדינה מעיר עוד כי ראוי שמשרד הכלכלה, האמון על תחום התעסוקה, ינגיש לעובדים מידע על זכויותיהם הבסיסיות באתר האינטרנט שלו, באמצעים טכנולוגיים מתקדמים  ובאופן פשוט וברור ככל האפשר. כן ראוי שתהיה באתר הנגשה שפתית מתאימה למידע, מאחר שרבים מן העובדים בשכר נמוך הם דוברי ערבית, רוסית ואמהרית  ולא בהכרח שולטים בעברית באופן מיטבי.

מבקר המדינה מסכם בדו"ח החדש כי "הפרת זכויות המגן של עובדים בשכר נמוך תורמת לתופעת 'העובדים העניים' בישראל. כדי להתמודד עם ההפרות, הגבירה המדינה במשך השנים את משאבי האכיפה ואת סמכויותיו של מינהל הסדרה ואכיפה, האמון על אכיפת זכויות עובדים, במטרה להתמקד במעסיקי עובדים בשכר נמוך. למרות שני דוחות קודמים של מבקר המדינה על פעילות המינהל, ולמרות הגדלת משאבי המינהל שנועדה לחזק את יכולת האכיפה שלו, ליקויים משמעותיים שכבר עלו בעבר עודם מתקיימים. על משרד הכלכלה, האמון על תחום התעסוקה, לוודא את תיקון הליקויים שעלו בדוח להפחתה משמעותית של הפרות חוקי המגן כלפי עובדים בשכר נמוך".

ממשרד הכלכלה נמסר בתגובה לפנייתנו כי "מנהל ההסדרה ואכיפה שבמשרד הכלכלה ביצע בשנים האחרונות – וביתר שאת מאז כניסת החוק להגברת האכיפה של דיני עבודה לתוקף בשנת 2012 – שינוי משמעותי בעל השלכות רוחב על שוק העבודה והמשק. שינוי זה, הוביל לשילוש היקף הפעילות בתחום האכיפה והטלת עיצומים כספיים כבדים, כתבי אישום וקנסות על מעסיקים פוגעניים. המינהל לומד את ממצאי הדו"ח וכבר החל ביישום המלצות המבקר במסגרת עבודת מטה לתיקון הליקויים והפערים. בתוך כך, בונה המינהל קשרי עבודה עם גורמים שונים במטרה לטייב את האכיפה המתבצעת בכל הנוגע לאכיפת זכויות עובדים – בדגש על זכויות עובדים בשכר נמוך, לרבות שכלול העבודה באמצעים מודיעיניים ואחרים על מנת להתמודד עם האתגרים".

לקריאה נוספת, ראו:

ענישה מחמירה על העסקת עובדים בשעות נוספות ללא היתר וללא מנוחה שבועית

מסר מרתיע למעסיקים: בית המשפט הרשיע עמותה באי תשלום שכר מינימום לעובד