בית המשפט המחוזי קיבל את תביעתו של שלמה קרמר, כלכלן בעל שם, שהעניק למדינה שירותי ייעוץ וסיוע בקשר לרפורמה החדשנית בשוק העבודה שנודעה כ"תכנית ויסקונסין". השופט משה בר-עם פסק כי המדינה התנהלה כלפי קרמר בחוסר תום לב במשא ומתן לגיבוש תשלום התמורה בגין שירותיו, לאחר שהנציג מטעמה פרש מהמשא ומתן בשלב מתקדם כשכל ההסכמות כבר גובשו
שלמה קרמר הוא כלכלן בעל שם ששימש בעבר כחבר הנהלת אגף התקציבים במשרד האוצר והממונה על התקציבים החברתיים ולאחר פרישתו מילא תפקידים בגופים שונים. בעקבות ביקורות שעלו במהלך השנים אודות דרכי ההתמודדות של ממשלת ישראל עם סוגיית האבטלה במדינה, החלה להתגבש רפורמה חדשנית שבבסיסה תכנית להשבת מובטלים למעגל העבודה שנודעה לימים כ"תכנית ויסקונסין".
בסוף שנות ה-90, מונה קרמר כיועץ כלכלי מטעם הממשלה לעניין זה, ומאותו מועד נתן שירותי יעוץ בקשר לרפורמה שהתגבשה הן באופן ישיר והן באמצעות חברה שהקים, וסייע בהקמת מערך צוותים לתכנון, קידום, הפעלה, מחקר וגיוס מומחים ותאגידים מקצועיים בינלאומיים ומקומיים.
התעורר צורך בשינוי תפיסה
בתחילת הדרך, הועסק קרמר באמצעות התקשרות חוזית פורמלית קצרה ומוגבלת בזמן, אך בהמשך נחתם עמו הסכם מסגרת לשלוש שנים. המסגרת החוזית התבססה על תכניות עבודה שהוגשו לאישור נציגי הממשלה, כאשר תשלום התמורה נקבע לפי תשומות. עם זאת, בהמשך התעורר הצורך בשינוי התפיסה לעניין חישוב התמורה על מנת שיגלם נכונה את השקעת קרמר ברפורמה לפרק זמן מוגבל, ולכן החל להתנהל בין הצדדים מו"מ לגיבוש הסכמה לעניין תמורה ייחודית-נפרדת שהייתה אמורה לשקף את תרומתו של קרמר להצלחת המיזם.
בסופו של יום, הושג סיכום בו נקבע כי קרמר יפעל מול המדינה תקופה של שנה תמורת 160 אלף דולר לחודש, כאשר התוצרים שנקבעו בהסכם היו בחירה בזוכים במכרז להפעלת מרכזי תעסוקה, סיום עריכת ההסכמים עִמם ופתיחת ארבעה מרכזי שירות. במסגרת תביעה שהגיש לבית המשפט המחוזי, עתר קרמר לחייב את הממשלה בתשלום פיצויי קיום בסך 10 מיליון שקל וסעדים נוספים, לאור טענתו כי המדינה התנערה מהסיכום עמו באופן חד-צדדי.
לשיטתו, חזרת המדינה מהסיכום הובילה לסיום מערכת היחסים ביניהם בתוך מספר חודשים עם הדחתו מהרפורמה, תוך שהמדינה העדיפה להתקשר ישירות עם מומחים שהובאו מחו"ל מבלי לשלם לו את חלקו בסכומים ששולמו להם. עוד נטען, כי התנהלות המדינה פגעה קשות במוניטין שצבר ובאפשרויות העסקתו, כך שהותירה אותו קירח מכאן ומכאן. המדינה מצידה, טענה כי הסיכום הנטען כלל לא השתכלל לכדי חוזה מחייב אלא מהווה לכל היותר הצעה שנדחתה. עוד טענה כי ההתקשרות עם קבלני המשנה נעשתה בהסכמת קרמר, כמו גם סיום תקופת ההתקשרות עִמו לפי הסכם המסגרת וקבלת מלוא התמורה על-פיו.
דואליות נורמטיבית
השופט משה בר-עם קיבל את התביעה בחלקה, כך שהמדינה חויבה לשלם לקרמר סך של 2,200,000 שקל. טרם נדרש לגופו של עניין, הקדים בית המשפט מספר מילים על הדין החל על המדינה בכל הנוגע להתקשרויות בחוזים, וציין כי המדינה כפופה למשטר של "דואליות נורמטיבית", במובן זה שחלות עליה במקביל שתי מערכות דינים – דיני החוזים מהמשפט הפרטי ודיני המשפט המנהלי והציבורי. בהתאם, מוטלת על הרשות חובה מוגברת להתנהל בתום לב ולקיים סטנדרט גבוה של הגינות, אולם מאידך חריגה מסמכות של האורגנים הפועלים בשמה עשויה להוביל לבטלות החוזה. כמו כן רשאית הרשות, בהתקיים נסיבות מתאימות, להשתחרר מהתחייבותה לפי חוזה.
במקרה דנן, אין חולק כי מי שניהל את המו"מ עם קרמר לצורך מעבר להתקשרות מוגבלת בזמן על בסיס תפוקות, לא הוסמך בחוק או על-פיו לקבל התחייבויות בשם המדינה. זאת ועוד, נוכח ההתקשרות רבת השנים בין הצדדים, קרמר צריך היה לדעת כי התחייבויות המדינה כלפיו משתכללות על דרך של חוזה בכתב חתום על-ידי הגורמים הרלוונטים המוסמכים לייצג את המדינה. משכך, קבע השופט בר עם, אין מנוס מהמסקנה כי לא נכרת הסכם מחייב בין הצדדים.
על אף האמור, פנה בית המשפט לבחון את התנהלותה של המדינה בשלב הטרום-חוזי, בהתחשב בחובה המוטלת על הצדדים לנהוג בתום לב ובדרך מקובלת אף בשלב זה, כאשר בנוגע לרשות מנהלית החובה היא "כפולה ומכופלת". לדעת בית המשפט, מהראיות שהוצגו עולה תמונה עגומה בנוגע להתנהלות גורמי המדינה מול קרמר במשא ומתן שהתנהל לפני, עובר ולאחר הסיכום ביניהם, ועל כן שוכנע כי הסיכום אכן שיקף את מיצוי המשא ומתן שקדם לו ואת עיקרי תנאיו המהותיים של חוזה, וכל שנדרש היה לערוך על פיו הסכם פורמלי.
צוין כי מעיון בחומר עולה כי המדינה באמצעות נציגה הסכימה הן לתשלום התמורה של 160 אלף דולר לחודש, והן לתקופה החוזית של 12 חודשים, ומכאן שלמרות שהסיכום נקט בלשון "הצעה" הוא משקף את הסכמת הנציג לתנאים שפורטו בו. על יסוד האמור, דחה בית המשפט את טענת המדינה ל"העדר מסוימות" בשל כך שלא הועברה לנציג תכנית עבודה מפורטת, שכן אין חולק כי הצדדים ניהלו משא ומתן לקראת חוזה תפוקות חלף הסכם תשומות ולכן לא נדרשה באמת תכנית מפורטת של התשומות המושקעות ודי היה בקבלת לוח זמנים. בנסיבות אלה, סבר בית המשפט כי פרישתו של נציג המדינה מהמשא ומתן בשלב כה מתקדם והחלטתו החד צדדית להפחית מהתמורה ולקצר את התקופה החוזית לא הודרכה על ידי שיקולים ענייניים ועולה כדי חוסר תום לב במשא ומתן.
זעקת ההגינות
לאור המסקנה לפיה נציג המדינה הפר את חובת ההגינות ותום הלב בשלב הטרום-חוזי, פנה בית המשפט לבחון האם קרמר זכאי לפיצויי קיום מן המדינה. בעניין זה, הוזכר כי בית המשפט העליון כבר הכיר בכך שייתכנו מקרים חריגים בהם יהיה מוצדק לפסוק פיצויי קיום על אף שלא נכרת חוזה, כאשר המשא ומתן בין הצדדים הגיע לשלב כה מתקדם עד כי תוכנו של ההסכם ידוע. כך, גם במקרה דנן התנהלותו חסרת תום הלב של נציג המדינה היא שמנעה את השתכללותו של החוזה, ונוכח ההתקשרות הקודמת וארוכת הטווח בין הצדדים בקשר לרפורמה, הסכמתם המשותפת להשגת יעדיה ותוצאותיה וההכרה בכישוריו ובמומחיותו של קרמר – התקיימו התנאים החריגים שנקבעו לעניין פסיקת פיצויי קיום בשל "זעקת ההגינות" העולה מנסיבות המקרה.
עם זאת, סבר בית המשפט כי יש להפחית מסכום הפיצוי שייפסק, היות והאחריות על אי שכלול הסיכום כדי חוזה מוטלת גם על קרמר, שהתבטאה בין היתר בהשתהות בקיום מפגש עם נציג המדינה לאחר הסיכום, או למצער בסירובו להחלטה בדבר הפחתת התמורה, שיכולה הייתה להוביל להשתכללות החוזה כדי ביצועו בקירוב של הסיכום שהושג בין הצדדים. למסקנה זו הגיע בית המשפט הן דרך הדוקטרינה של "אשם תורם" בחוזים, והן דרך המוסד של "חוזה שלטוני" המאפשר למדינה להשתחרר מחוזה כל אימת שצרכיה החיוניים מחייבים את ביטולו. במקרה דנן, הניח בית המשפט לטובת המדינה קיומן של נסיבות מוצדקות ואינטרס ציבורי להשתחררות מהמשא ומתן.
לאור האמור, ולאחר שקלול השיקולים הנוגעים בדבר לרבות התנהגות הצדדים, תקופת ההתקשרות הארוכה ביניהם, הסכומים ששולמו לקרמר במהלכה ועוד, הגיע בית המשפט לכלל מסקנה כי יש מקום להעמיד את הפיצוי הראוי המגיע לקרמר על דרך האומדן ובסכום גלובלי של 2,200,000 שקל. כמו כן, תישא המדינה במחצית מאגרת המשפט וכן שכר טרחת עו"ד בסך של 250 אלף שקל.
