חדשות

מהו מרחב שיקול הדעת הנתון לתובע בהחלטה על העמדה לדין? במאמר הבא עוסק ד"ר יניב ואקי, מנהל מחלקת עררים בפרקליטות המדינה, בסוגיות שטרם הוכרעו או שטרם הובהרו דיין במסגרת תהליך העבודה של הפרקליט בהעמדה לדין פלילי, ובוחן את מעמדו והיקף שיקול הדעת הנתון לו בהחלטה על העמדה לדין. בשל חשיבותה ומשמעויותיה של ההחלטה על העמדה לדין ועל בסיס התובנות העולות מהמאמר, הוא גם ממליץ על גיבושו וכינונו של קוד תביעה שיאפשר הפעלה ראויה של שיקול הדעת בהחלטה על העמדה לדין, ויכלול גם הנחיות פנימיות וכללים מנחים בשאלת העמדה לדין. מאמר נבחר מתוך גיליון הבכורה של כתב העת החדש של הפרקליטות: "משפט מפתח"

 

[1]

 

"העמדה לדין היא עניין רציני. יש בה כדי לשנות את חייו של אדם. צל מעיב עליו. החיים שוב אינם כשהיו".[2]

 

1.       מבוא

2.       ההחלטה על העמדה לדין

א.      כללי

ב.      סיכוי סביר להרשעה

ג.        עניין לציבור

ד.      על היחס בין "סיכוי סביר להרשעה" ובין "עניין לציבור"

ה.      על ההבחנה בין "העדר אשמה" ובין "חוסר ראיות"

3.       סגירת תיק בהסדר מותנה

4.       ביקורת שיפוטית על ההחלטה לסגור תיק

5.       במקום סיכום: הצעה לכינון קוד תביעה בהעמדה לדין

 

1. מבוא

ההחלטה על העמדה לדין[3] טומנת בחובה השלכות כבדות משקל והרות גורל על חייו של אדם. סמכות ההחלטה על העמדה לדין או על סגירת התיק נתונה בידי התביעה, ויש בסמכות זו כדי להטיל אחריות כבדה על כתפיה. בשל חשיבותה והשלכותיה, לא יהיה זה מופרז לראות בהחלטה על העמדה לדין ככזו, אשר עומדת בליבת עבודתה של התביעה במשפט הפלילי.

המאמר מבקש לעסוק בכמה סוגיות הרלוונטיות לשאלת ההעמדה לדין, אשר באמצעותן אפשר לבחון את מרחב שיקול הדעת הנתון לתובע בהחלטה על העמדה לדין.[4] למאמר שתי מטרות עיקריות: האחת, דיון בסוגיות שטרם הוכרעו או שטרם הובהרו דיין במסגרת תהליך העבודה של התובע בהעמדה לדין פלילי; השנייה, בחינת מעמדו של התובע והיקף שיקול הדעת הנתון לו בהחלטה על העמדה לדין.

בשל חשיבותה ומשמעויותיה של ההחלטה על העמדה לדין ועל בסיס התובנות העולות מן המאמר, אמליץ על גיבושו של קוד תביעה, אשר יאפשר הפעלה ראויה של שיקול הדעת בהחלטה על העמדה לדין ויכלול, בין היתר, הנחיות פנימיות וכללים מנחים בשאלת העמדה לדין.

 

2. ההחלטה על העמדה לדין

א. כללי

סעיף 62 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, מסמיך את התובע להחליט על העמדה לדין:

"ראה תובע שהועבר אליו חומר החקירה שהראיות מספיקות לאישום אדם פלוני, יעמידו לדין, זולת אם היה סבור שאין במשפט עניין לציבור".

בהתאם ללשונו של הסעיף, לצורך ההחלטה על העמדה לדין, נדרשים שני יסודות מצטברים: יסוד ראייתי ויסוד שעניינו במדיניות. על יסודות אלה, כמו-גם על היחס ביניהם, נעמוד בהמשך.

אחד מסימני ההיכר של מערכת המשפט הישראלית הוא, כי ההחלטה על העמדה לדין נתונה בידי התביעה. עם זאת, התחקות אחר ההיסטוריה החקיקתית בסוגיה זו מגלה, כי בעבר הייתה סמכות זו נתונה בידי בית-המשפט ולא בידי התביעה הכללית. כך, עד לשנת 1958, עת תוקנו הוראות החוק בנושא, העמדה לדין בעבירה מסוג פשע הייתה מותנית בקיומו של הליך מוקדם ובקבלת אישור מבית-המשפט.[5] על אף שגם כיום יש המצדדים בדעה, שלפיה יש להעניק את שיקול הדעת בהחלטה על העמדה לדין לבית-המשפט,[6] נדמה, כי אין כיום מחלוקת אמתית במשפט הישראלי באשר לזהותו של הגורם המוסמך להחליט על העמדה לדין, ועל כך כי סמכות זו הוענקה לתביעה ולא לרשות השופטת.[7]

ההתפתחות החקיקתית בנושא מצביעה על מגמה ברורה ורצופה של הרחבת מתחם שיקול הדעת הנתון לתביעה בהחלטה על העמדה לדין. אמנם, עד שלהי שנות השישים היקף סמכותה של התביעה היה מוגבל, ואולם מאז ועד היום הלכה, השתרשה והתקבעה התפיסה, כי יש להעניק לתובע שיקול דעת רחב עד שניתן לומר כי כיום המדובר במאפיין המרכזי של סמכות התביעה בעניין העמדה לדין. הן מהוראות החוק והן מהפסיקה הענפה בנושא עולה, כי כיום מוקנית לתביעה סמכות רחבה לטיפול בתיק, ובמסגרת סמכות זו עומדות לבחירתה כמה דרכי פעולה לטיפול בתיק, אם בדרך של סגירת התיק ללא תנאי, סגירתו בתנאים, או בדרך של הגשת כתב אישום.

ב. סיכוי סביר להרשעה

תנאי הכרחי להעמדה לדין הוא תשתית ראייתית מספקת, אשר בכוחה להניב הרשעה. דרישה זו נועדה להבטיח, כי לא ינוהל הליך סרק, שעלול להביא לפגיעה אנושה בצדדים המעורבים בו וכן לפגיעה במעמדו של ההליך הפלילי ובאמון שהציבור רוחש לו ולמערכת אכיפת החוק.

חרף מרכזיותו של הרף של "סיכוי סביר להרשעה" בשאלת ההעמדה לדין, סוגיה זו טרם מוצתה והיא מעוררת כמה שאלות חשובות אשר נותרו פתוחות.[8]

המחוקק מסתפק בהפניה כללית על-אודות קיומה של דרישה ראייתית ואינו קובע במפורש את הרף הראייתי הנדרש לצורך העמדה לדין.[9] המבחן המקובל בשיטתנו הינו רף ראייתי של "סיכוי סביר להרשעה".[10] מדובר ברף של "מאזן הסתברויות", אשר לפיו נדרש, כי הסיכוי להרשעה יהיה רב יותר מאשר הסיכוי לזיכוי. רף ראייתי זה נקבע בראשונה בעניין בארי.[11] בהתאם לדרישה זו, על התובע להעריך את סיכויי ההרשעה ולהציבם אל מול סיכויי הזיכוי. העמדה לדין תתאפשר רק כאשר סיכויי ההרשעה הם סבירים, ממשיים ומציאותיים.[12]

מבחן זה מציב בפני התובע דרישה להערכה הסתברותית על-אודות ההכרעה הצפויה בתיק, והוא כולל בחינה משפטית של הראיות והערכה של סיכויי ההרשעה לאור הראיות. בהתאם לכך, על התובע לנבא מה תהא תוצאת המשפט והאם יש סיכוי סביר להכרעה של הרשעה. עליו להעריך האם, בסופו של משפט, אפשר יהיה לבסס אשמה מעבר לכל ספק סביר. אין התובע יכול להסתפק בהערכה אישית שלו את הראיות, אלא נדרש הוא להעריך כיצד בית-המשפט יכריע בהתאם לאותן ראיות. מכאן, שאין די לו לתובע כי יאמין באשמתו של החשוד (על-פי, כמובן, מצב הראיות בתיק) אלא עליו להעריך האם וכיצד יתרשם בית-המשפט מהראיות אשר יובאו לפניו. יתרה מכך, אין הוא יכול לבסס הערכתו זו על מצב הראיות כפי שהוא קיים לפניו עובר למשפט, אלא עליו לעשות כן תוך הערכה של מצב הראיות בתום המשפט.

"מדובר הוא בשאלה מובהקת של הערכה – עובדתית ומשפטית".[13] לשם בחינת סיכויי ההרשעה על התובע להיכנס לנעליו של בית-המשפט ולבחון את מכלול הראיות שיובאו לפניו הן מבחינה כמותית והן מבחינה איכותית. לצורך כך, עליו לנבא, בין השאר, את ההכרעה שתינתן מאת בית-המשפט באשר לשאלת קבילותה של כל אחת מהראיות שיוצגו לפניו, ואת המשקל שיינתן לה. מבחן זה כולל בחינה לא רק של ראיות התביעה, אלא של כל חומר הראיות, ובכלל זה אלה שיש בהן כדי לתמוך בגרסת הנאשם. כך גם על התובע להידרש למהימנות העדים ולהעריך את הרושם שעדים אלה יותירו על בית-המשפט. לא זו בלבד, אלא שעליו אף להידרש להסתברות שעדים אלה יימנעו מלהעיד בבית-משפט. כן עליו לברר את טענות ההגנה האפשריות של החשוד גם אם הלה לא העלה אותן באופן מפורש.[14]

יוצא אפוא, כי מבחן ראייתי זה מחייב את התביעה ליטול תפקיד שיפוטי בהערכת הראיות, ובכך יש כדי להשליך על תפיסת התפקיד של התובע במערכת אכיפת החוק ועל היקף שיקול הדעת הניתן לו בשאלת העמדה לדין בהנעתו של הליך פלילי.[15] לעומת אמת מידה אשר הייתה מסתפקת בקיומן של "ראיות לכאורה" לצורך העמדה לדין, רף ראייתי של "סיכוי סביר להרשעה" מחייב את התובע לקחת על עצמו את תפקיד השופט ולא להסתפק בהעברת ההכרעה לבית-המשפט.[16] מסיבה זו היו שכינו את התובע כ"שופט קטן". היקף שיקול הדעת הניתן לתובע בשאלת העמדה לדין בכלל, ובייחוד בנושא דיות הראיות, הוא רחב ביותר. בפסיקה הוטעם לא אחת, כי היקף זה של שיקול הדעת נעוץ בכישורים הייחודיים של התובע, כמו גם בניסיון ובמקצועיות המאפיינים אותו ומשמשים אותו בהערכת הראיות.[17]

ודוק, לצורך העמדה לדין די בסיכוי סביר כלשהו להרשעה. אין מדובר בדרישה לרף הראייתי המחמיר של "מעבר לכל ספק סביר" הנדרש לצורך הרשעה, כך גם לא נדרש מהתובע סיכוי גבוה או ודאי להרשעה, ודאי לא קיומה של תשתית ראייתית המבטיחה הרשעה. מכאן שאין לראות בתוצאה של זיכוי כשלעצמה כטעות בהפעלת שיקול הדעת של התובע.[18] דרישה שכזו אינה מתיישבת עם אופייה של ההחלטה על העמדה לדין, אשר מבקשת לנבא את החלטתו של השופט בשלב טרומי ובטרם קוים הליך פלילי, שבמסגרתו נבחנו קבילותן של הראיות ומשקלן, דרישה אשר הייתה מעמידה בפני התביעה משוכה בלתי עבירה ועלולה הייתה להוביל לתביעת חסר ולפגיעה באינטרסים ציבוריים חיוניים ובהם באינטרס המלחמה בפשיעה.

מבחינה הסתברותית, מקובלת ההתייחסות אל רף זה כדרישה לרמת ודאות שהיא מעבר ל-50%, או בשיעור של 51%. מחד גיסא, דרישה זו אינה מתקיימת במצב של "תיקו ראייתי", מצב שבו כפות המאזניים מעוינות ואי-אפשר להעריך איזו מההכרעות – זיכוי או הרשעה – מסתברת יותר. מאידך גיסא, לצורך עמידה ברף הראייתי הנדרש די במידת ודאות, שלפיה הסיכוי להרשעה עולה על הסיכוי לזיכוי ולו במידה קלה בלבד.

ההערכה הראייתית היא דו-ממדית. מימד ראשון עניינו שאלת העמידה ברף המינימלי של סיכוי סביר להרשעה, ואילו המימד השני בוחן את דרגת ההסתברות המדויקת ועומד על מידת ודאותה של אותה הערכה. כך, ייתכנו מצבים שבהם ההערכה הראייתית תעמוד על סיכוי סביר להרשעה, ובמקרים אחרים מדובר יהיה בסיכוי גבוה וממשי יותר להרשעה וההערכה בדבר הרשעה תעלה כדי דרגת הסתברות גבוהה יותר. מימד שני זה, אשר עניינו בעוצמת הסתברותה של ההרשעה, רלוונטי אף הוא בשאלת העמדה לדין ויש בו כדי להכריע, במצבים מסוימים, כפי שניווכח בהמשך, על ההחלטה אם להעמיד לדין אם לאו.

ג. עניין לציבור

תנאי נוסף ומצטבר להעמדה לדין פלילי הוא קיומו של "עניין לציבור". כאמור בהוראת החוק, התנאי לקיומו של סיכוי סביר להרשעה הינו הכרחי אך אין בו די להעמדה לדין, ובנוסף לו נדרש גם קיומו של "עניין לציבור". בפרשת גנור הודגש, כי "נקודת המוצא העקרונית הינה, כי משקבע המחוקק כי התנהגות פלונית פלילית היא, הרי שיש אינטרס ציבורי כי החשוד בעבירה יועמד לדין".[19] עם זאת, ייתכנו מקרים שבהם למרות קיומה של תשתית ראייתית מספקת יוחלט שלא להעמיד אדם לדין פלילי, אם ייקבע כי אין במשפט "עניין לציבור".

מרבית שיטות המשפט המודרניות מכירות בקיומו של תנאי ה"עניין לציבור" לצורך העמדה לדין במקרים מסוימים,[20] אם כי הגדרתו של אותו תנאי, היקף שיקול הדעת בהפעלתו ושאלת תחולתו אינם זהים.[21] גם בשיטה הישראלית נודעו תמורות בקשר לכך, ורק בשנת 1958 נקבע בחוק, כי יש לשקול ולהתחשב באינטרס הציבורי כתנאי להחלטה להעמיד לדין.[22]

ההכרעה בדבר קיומו של "עניין לציבור" היא נורמטיבית והיא נתונה לתובע במסגרת החלטתו בשאלת העמדה לדין. סמכות זו מעניקה בידי התביעה מרחב שיקול דעת רחב במלאכת אכיפת החוק (הפלילי)[23] ויש בה כדי לאפשר גיבושה של מדיניות אכיפה בהתאם לשיקולים ולאינטרסים השונים.[24] עמדה על כך השופטת פרוקצ'יה: "רוחב שיקול הדעת נגזר מן הצורך להפקיד בידי הגורם המקצועי את ההערכה הנורמטיבית באשר לערכים השונים שיש להתחשב בהם בתהליך קבלת ההחלטה בעניין העמדה לדין במובנה הרחב. ברשות הגורם המקצועי לא רק הכישורים והמיומנות, אלא גם הידע, הנתונים והניסיון המצטבר בהכרת מערכות אכיפת החוק והאינטרסים החברתיים הרלבנטיים המשמשים בקבלת ההחלטה".[25]

תנאי זה עניינו בבחינת טובת הציבור. אין עסקינן במידת ההתעניינות שמגלה הציבור בשאלת ההעמדה לדין, אלא המדובר בהכרעה ערכית המבקשת לאזן בין התועלת החברתית שתצמח מהעמדה לדין פלילי והנזק שייגרם ממנה ובין התועלת והנזק שייגרמו לחברה מאי-העמדה לדין בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה ובהתייחס לערכים החברתיים הרלוונטיים לאותו מקרה. יש לשים אלה מול אלה את היתרונות שבהפעלת האכיפה הפלילית אל מול חסרונותיה. עסקינן בהכרעה מורכבת, הנגזרת משקלול ומאיזון של ערב-רב ומגוון של שיקולים, ובהם חומרת העבירה ונסיבות ביצועה; שכיחות העבירה ונפיצותה; חלוף הזמן מעת ביצוע העבירה; נסיבותיו האישיות של החשוד, ובכלל זה עברו הפלילי ואורח חייו; הנסיבות האישיות של נפגע העבירה; האינטרסים החברתיים שעלולים להיפגע מההעמדה לדין פלילי; ושיקולים מוסדיים של התביעה ושל בתי-המשפט, לרבות כוח האדם והמשאבים המוגבלים העומדים לרשות התביעה, מחסור בזמן שיפוטי וקביעת סדרי עדיפויות והקצאה יעילה של משאבים לטיפול בעבריינות בכללותה.[26]

לצורך ההכרעה האמורה יש לאזן בין השיקולים השונים, ובכלל זה להביא בחשבון לא רק את היתרונות של ההליך הפלילי אל מול חסרונותיו, אלא גם את התועלת שתצמח מפנייה אל האפיק הפלילי לעומת תועלת שתופק מדרך טיפול חלופית.[27] בשוקלו האם להעמיד אדם לדין פלילי, על התובע לשאול עצמו מהי דרך הטיפול המטבית, והאם העמדה לדין פלילי הינה מידתית ועדיפה על-פני אמצעי אכיפה אחרים.

ד. על היחס בין "סיכוי סביר להרשעה" ובין "עניין לציבור"

מהוראת סעיף 62 עולה לכאורה, כי החלטת התובע אם להעמיד לדין מתקבלת בתהליך דו-שלבי. בשלב הראשון בוחן התובע אם בחומר החקירה קיימות ראיות מספקות לצורך העמדה לדין. אם התשובה על כך חיובית, עובר התובע לשלב השני, ובו נבחן קיומו של עניין לציבור. בהתאם לכך, שלב בחינת הראיות קודם עניינית וכרונולוגית לשלב שבו נבחן קיומו של עניין לציבור.[28] עם זאת, אפשר לסבור, כי המדובר בתהליך מחשבתי אחד, משולב, שקיימת בו תלות בין שלב בחינת הראיות לשלב בחינת העניין לציבור, או, למצער, מתקיימים יחסי גומלין הדוקים בין השניים. ואכן, אפשר למצוא בפסיקה דעות מנוגדות לעניין היחס שבין שני היסודות בשאלת העמדה לדין. כך, מצד אחד הובעה הדעה כי שני השלבים מקיימים יחס של נביעה הדדית, ואילו מצד שני נמתחה ביקורת על עמדה זו בטענה, כי יש לקיים הפרדה מוחלטת בין שני היסודות הנדרשים לצורך העמדה לדין. 

בעניין פלונית הביע השופט לוי את דעתו, כי אין מתקיימת הפרדה בין שני השלבים האמורים ולשיטתו כאשר הבחינה הראייתית אינה מגלה תוצאה חד משמעית וה"מאזניים מעוינים", אין בכך בהכרח כדי למנוע העמדה לדין: "ישנה זיקה ברורה בין היסוד הראייתי לבין העניין הציבורי שבניהול משפט, ולעתים זיקה זו היא מפתח בהפעלתו הנכונה של סעיף 62(א)".[29] לגישתו, בכוחו של העניין הציבורי להכריע לטובת העמדה לדין במצב של תיקו ראייתי, "מקום בו לא נשלל היסוד הראייתי, אך גם לא מתאשר". בהתאם לגישה זו, ככל שהעניין לציבור גדול ומובהק יותר כך אפשר להסתפק בתשתית ראייתית חלשה יותר.

הנשיאה ביניש חלקה על דעה זו והדגישה, כי "ראוי לשאוף להפרדה ברורה בין שני היסודות הנדרשים [...] [ו]יש להישמר מפני מצב בו קביעת הרף הראייתי הנדרש להגשת כתב-אישום פלילי, תהא מושפעת מהאינטרס הציבורי הטמון בהעמדתו לדין של הנחקר".[30] עם זאת, בהתייחסה לגישתו של לוי ולדעות נוספות הקוראות ליחסי תלות בין הרף הראייתי לנסיבות העניין, קבעה, כי סוגיה זו אינה דרושה הכרעה במקרה דנן והותירה אותה "בצריך עיון".[31] מפתיע לגלות כי סוגיה זו, על אף חשיבותה, טרם הוכרעה בפסיקה, וגם באחרונה, עת התעוררה הסוגיה בעניין חיים, התיר אותה השופט ג'ובראן ללא הכרעה.[32]

התהליך המחשבתי הנדרש לצורך הכרעה בדבר העמדה לדין הינו מורכב. הוא כולל שיקולים מקצועיים-משפטיים לצד שיקולי מדיניות ושיקולים ערכיים אחרים, ואפשר להניח כי לעתים אין זה מן הנמנע כי שתי ההחלטות – זו העוסקת בבחינת התשתית הראייתית וזו אשר נדרשת לשאלת קיומו של עניין ציבורי – מתקבלות הלכה למעשה באורח משולב.[33] לצד מקרי "הליבה" (Core) המובהקים, שבהם ברורה ההכרעה בדבר קיומו של סיכוי סביר להרשעה, ישנם אותם אזורי "אפלוליות יחסית" (Penumbra),[34] שהינם "גבוליים" מבחינה ראייתית, שבהם ההכרעה בדבר התשתית הראייתית אינה ברורה, כגון ש"המאזניים מעוינים" מבחינה ראייתית. מצבים אלה עשויים להביא לתחימתן של תת-קבוצות נוספות, העומדות בצלה של הדרישה הראייתית של מאזן ההסתברויות. אפשר להניח, כי במצבים אלה ימצאו שיקולי עניין לציבור את ביטוים ביתר שאת ויכריעו בשאלת ההעמדה לדין. עם זאת, אין בכך כדי להשלים עם מצב, שבו קיומו של עניין לציבור בא במקומה של תשתית ראייתית מינימלית הולמת, הנדרשת לצורך העמדה לדין, וקשה להסכים עם גישה שתאפשר העמדה לדין במקום שהראיות מצביעות על סיכוי סביר לזיכוי גם בהינתן קיומו של עניין רב לציבור.

יש לזכור גם, כי ההכרעה בדבר קיומו של סיכוי סביר להרשעה, המאופיינת בניבוי על-אודות סיכויי ההרשעה על-ידי השופט, תלויה אף היא בשאלת העניין לציבור שימצא השופט באירוע הנדון, וגם בכך יש כדי להביא לזיקה הדוקה בין שני סוגי השיקולים. שונים היו פני הדברים לו היה מדובר במודל הכרעה, המסתפק בקיומן של ראיות לכאורה לצורך העמדה לדין, המשקף תפיסה צרה יותר של תפקיד התובע בהחלטה על העמדה לדין, ובמסגרתו אין התובע נדרש לשאלת העניין הציבורי ואין לו כל שיקול דעת מעבר לקביעה אם יש בידו די ראיות לכאורה להגשת כתב האישום.

הקשר בין שני סוגי ההכרעות מוצא את ביטויו גם במצבים שבהם ההכרעה בדבר עניין לציבור משפיעה על ההחלטה אם נדרשת השלמת חקירה על-ידי המשטרה, ובכך יש בה כדי להשפיע על היקפה של התשתית הראייתית ועל קיומה. בנוסף, יש מצבים שבהם ההכרעה בדבר עניין לציבור תהא קודמת לבחינת הראיות ותייתר את שלב בחינת הראיות, ובמקרים מסוימים אף תוביל לאי פתיחה בחקירה.

יוצא אפוא, כי בין יסוד הראיות ליסוד העניין לציבור יש יחסי גומלין מורכבים, ובמצבים מסוימים שני יסודות אלה מקיימים יחס של נביעה הדדית.

 

ה. על ההבחנה בין "העדר אשמה" ובין "חוסר ראיות"

סגירה של תיק בהיבט הראייתי יכולה להיעשות באחת משתי עילות: "העדר אשמה" או "חוסר ראיות". כל אחת מהן מייצגת נקודה שונה על ציר האשמה, שבקצהו האחד חפות ובקצהו האחר אשמה.[35]

בשונה מיתר העילות, העילה בדבר "העדר אשמה" אינה מוצאת את דרכה לרישום הפלילי.[36] על אף שאפשרות העיון במאגר זה מוגבלת למדי,[37] יש ברישום זה כדי להטיל כתם על שמו הטוב של אדם שהוגשה נגדו תלונה חסרת בסיס.[38]

בעבר, המבחן לסגירת תיק בעילת "העדר אשמה" היה מחמיר יותר כלפי החשוד וקבע, כי די ב"שמץ ראיות לביצוע העבירה" כדי להוביל לסגירת תיק בעילה של "חוסר ראיות". עם זאת, בעקבות בג"צ קבלרו,[39] שונה המבחן לסגירת תיק בעילת "העדר אשמה" ונקבע, כי יש לסגור תיק בעילה של העדר אשמה גם אם נותר "שמץ של ראיה", כל עוד אין בכך כדי להותיר "ספק סביר בחפותו של החשוד". מבחן אשר יש בו כדי להרחיב את קשת המקרים שבהם ייסגרו תיקים מהעדר אשמה. בשונה מהמבחן שהיה נהוג בעבר, מדובר במבחן המתמקד בבחינת איכותן של הראיות ואשר אינו מאפשר להסתפק אך בבדיקת קיומן. בהתאם למבחן זה יש לאמץ את כלל הראיה המינהלית, שלפיו יש לבחון אם אדם סביר היה קובע כי נותר ספק סביר בחפותו של החשוד, וזאת על סמך הראיות הקיימות בתיק.

יוצא אפוא, כי ככל שההחלטה על סגירת התיק נעוצה בנימוק ראייתי, ההחלטה על-אודות עילת הסגירה הינה דו-שלבית. בשלב ראשון נדרש התובע להכריע על-אודות שאלת קיומה של תשתית ראייתית מספקת לצורך העמדה לדין. אם הגיע למסקנה כי אין בתיק ראיות מספיקות להעמדה לדין, עליו להכריע בדבר עילת הסגירה של התיק. בשלב זה עליו לבחון האם נותר ספק סביר בחפותו של החשוד. אם התשובה על כך חיובית, עליו לסגור את התיק מחוסר ראיות. אם אף לא נותר כל ספק סביר בחפותו של החשוד, עליו לסגור את התיק בהעדר אשמה.[40]

ההכרעה בדבר עילת סגירת התיק היא חלק מההכרעה בשאלת ההעמדה לדין וגם היא מאופיינת בקיומו של מרחב שיקול דעת רחב לתובע.

 

3. סגירת תיק בהסדר מותנה

ביום 2.8.12 אושר בכנסת תיקון מס' 66 לחוק סדר הדין הפלילי,[41] אשר עניינו סגירת תיק בהסדר מותנה.[42]

החוק מעניק בידי התביעה מנגנון אכיפה מינהלי, חלופי למנגנון הפלילי המקובל. בהתאם לחוק זה נתונה הסמכות בידי התובע להתנות סגירה של תיק בהודאת החשוד בעובדות ובעבירות שיוחסו לו ובמילוים של תנאים שעליהם סוכם בין הצדדים.[43] החוק נותן בידה של התביעה את האפשרות להפנות תיקים פליליים לטיפול בהליך מינהלי מחוץ לכותלי בית-המשפט וללא התערבותו של בית-המשפט.

החוק מעמיד בידי התביעה כלי נוסף – נוסף על סגירת תיק מצד אחד או העמדה לדין מן העבר השני – אשר יאפשר מתן מענה מידתי וראוי יותר בעבירות מסוימות ובנסיבות מסוימות הן מבחינת האינטרס הציבורי והן מבחינת טובת החשוד. הבחירה בין החלופות הללו לטיפול בתיק נתונה לשיקול דעתו של התובע. ההכרעה בין החלופות היא קשה ומורכבת ועליה להיעשות על בסיס שיקולי התביעה בדבר עוצמתה של התשתית הראייתית ומידת היקפו של העניין לציבור בנסיבות העניין. לצורך כך על התובע לשקלל את עוצמת הראיות מצד אחד ואת השיקולים שיביאו בנסיבות העניין למילוי האינטרס הציבורי באופן מיטבי מצד שני. הגם שלצורך כינונו של הסדר מותנה נדרשת קיומה של תשתית ראייתית של סיכוי סביר להרשעה, מידת הסתברותו של סיכוי זה, יחד עם שיקולי עניין לציבור, הם אלה שצריכים להנחות את התובע בבחירתו בין החלופות.

מטבע הדברים, לחוק זה נודעת השלכה משמעותית לעניין מרחב שיקול הדעת הניתן לתובע בהחלטה על העמדה לדין, בכך שהוא מעשיר את ארגז הכלים הנתון בידיו של התובע ומעניק לו כלי אכיפה חדש לטיפול בתיק פלילי. לתובע נתון שיקול דעת רחב באשר להחלטה אילו תיקים יטופלו במסלול של הסדר מותנה ולו גם נתון שיקול הדעת באשר לתנאים אשר יוטלו על החשוד כתנאי לקיום ההסדר, בכפוף להסכמת החשוד.[44]

בכך, למעשה, האציל המחוקק לתובע סמכות מעין שיפוטית נוספת והפך אותו הלכה למעשה ל"שופט קטן".[45] עם זאת, מעיון בהוראות החוק ניכר רצונו של המחוקק למצוא את נקודת האיזון הראויה בין הצורך ביצירת מנגנון אכיפה יעיל ואפקטיבי, אשר מצריך מתן סמכות רחבה לתביעה באשר לאופן הטיפול בתיק, ובין הצורך בהבניית שיקול הדעת של התביעה בבואה לערוך הסדר מותנה וביצירת מנגנוני פיקוח ובקרה על התנהלותה במישור זה.[46] בהינתן תפקידה של התביעה במלאכת אכיפת החוק, אין זה הכרחי ואולי אף לא רצוי להגביל מראש ובאופן גורף את שיקול דעתה של התביעה ולצמצם את קשת המצבים שבהם תוכל התביעה לבחור בחלופה של הסדר מותנה. אפשר היה, לטעמי, להסתפק באמת מידה רחבה, המסמיכה את התביעה לבחור בחלופה זו כל אימת שהגיעה למסקנה, כי יהיה בכך כדי לענות על העניין הציבורי. אמת מידה כזו היה בכוחה לאפשר את הגמישות הרצויה ואת היכולת להגיע להכרעה המיטיבה עם האינטרס הציבורי בכל מקרה ומקרה בהתאם לנסיבותיו המיוחדות ולצרכים המשתנים המתגלים מעת לעת וממקרה למקרה.[47]

4. ביקורת שיפוטית על ההחלטה לסגור תיק

החלטת התביעה בנושא העמדה לדין נתונה לביקורת שיפוטית בפני בית-המשפט הגבוה לצדק.[48] ככל החלטה מינהלית, גם ההחלטה על העמדה לדין אינה חסינה מפני ביקורת שיפוטית, עם זאת, להיקף הביקורת השיפוטית על ההחלטה על העמדה לדין יש מאפיינים מיוחדים.

הביקורת השיפוטית מתפרשת הן על שאלות הנוגעות להגינותן של ההחלטות וליושרן, לרבות שאלות הנוגעות לתום לב, לטוהר המידות, לניגוד עניינים או לשיקולים זרים, לשוויון או לאפליה המאפיינות אותן החלטות והן על שאלת סבירותן של ההחלטות.[49] עם זאת, הודגש כי כאשר עסקינן בעילת התערבות של סבירות, היקף הביקורת מצומצם יותר.[50]

ואכן, מבדיקה שערכתי מצאתי שני מקרים בודדים שבהם התערב בית-המשפט בהחלטות היועץ המשפטי לממשלה.[51] בשניהם דובר בביקורת שעסקה בסבירות ההחלטה לעניין יסוד ה"עניין לציבור". לפי מיטב ידיעתי, מאז קום המדינה ועד היום לא התערב בית-המשפט אף לא פעם אחת בהחלטות היועץ המשפטי לממשלה על סגירת תיק בשל חוסר ראיות.

 בפרשת גנור,[52] אשר עסקה בפרשת ויסות מניות הבנקים בשנת 1983, קיבל בית-המשפט את העתירה שהוגשה כנגד החלטתו של היועץ המשפטי לממשלה שלא להעמיד לדין את הבנקים, את הבנקאים ואת רואי החשבון בשל העדר "עניין לציבור", וקבע כי קיים "עניין לציבור" בהעמדתם לדין.[53] בית-המשפט קבע, כי החלטתו של היועץ המשפטי אינה סבירה, וכי חוסר סבירות זה מהווה סטייה מהותית מהאיזון הראוי בין השיקולים השונים, היורדת לשורש העניין, עד שהמסקנה הסופית היא מופרכת מעיקרה, ובשל כך בלתי סבירה לחלוטין.

בפרשת שאקי, שעסקה בחשדות כנגד חה"כ אבנר חי שאקי,[54] ביקר בית-המשפט את החלטתו של היועץ המשפטי לממשלה, שלפיה לא קיים עניין לציבור בהעמדתו לדין של שאקי וקבע, כי במידה שיש תשתית ראייתית מספקת להעמדה לדין אי-אפשר להימנע מהעמדתו לדין.[55]

בעתירות הרבות, אשר ביקשו לטעון כנגד סבירות ההחלטה של התביעה בנושא העמדה לדין, שב בית-המשפט וקבע, כי מרחב התפרשותה של הביקורת השיפוטית על החלטות מעין אלה הוא צר מאוד. הוטעם, כי היקף הביקורת השיפוטית נגזר ממרחב שיקול הדעת של התובע בהעמדה לדין, וכי "קיים יחס הפוך בין היקפו של מתחם שיקול הדעת הנתון לרשות לבין מרחב הביקורת השיפוטית על אופן הפעלתו".[56] בהתאם לכך נקבע, כי כיוון שהיקף שיקול הדעת של התובע לעניין העמדה לדין הוא רחב מאוד ולתובע עומדות מגוון של אפשרויות פעולה, שכולן עשויות להיות סבירות, מרחב התפרשותה של הביקורת השיפוטית הוא צר. בית-המשפט שב והדגיש, פעם אחר פעם, כי אין הוא "תובע-על" או "יועץ משפטי-על",[57] ועל כך ש"בית-המשפט לא ישים עצמו בנעלי הרשות המוסמכת",[58] וכי עליו להימנע "מלהמיר את שיקול דעתו של היועץ המשפטי בשיקול דעתו שלו".[59]

בנוסף נקבע, כי יש להבחין בין היקף הביקורת השיפוטית לעניין המישור הראייתי שבהחלטה ובין הביקורת העוסקת בפן של האינטרס הציבורי ולהפעיל כלל התערבות מצומצם יותר ככל שמדובר בהחלטה אשר עוסקת בפן הראייתי.[60] לעניין זה נקבע, כי החלטת התובע לסגור תיק חקירה מחוסר ראיות מספקות "נופלת ברגיל בגדרו של 'מתחם הכיבוד' המוענק לרשויות",[61] ובביקורת על החלטה מסוג זה ינהג בית-המשפט "מידת ריסון כפולה ומכופלת".[62] בית-המשפט ראה בהתערבות מסוג זה כלא פחות מ"הסגת גבול"[63] והדגיש, כי מרחב ההתערבות במקרים אלה הוא צר "כמעט עד כדי אין".[64]  משכך, הוטעם כי אל לו לבית-המשפט לבקר את "סבירות ההחלטה בדבר דיות הראיות", אלא רק את "בחינת התהליך לקבלת ההחלטה".[65] יוצא אפוא, כי גם אם סבר בית-המשפט כי לו היה במקומו של התובע היה מחליט אחרת, ואף אם סבר שהחלטתו של התובע הינה שגויה, אין בכך כדי להקים עילה להתערבות בהחלטתו של התובע או להצדיקה.[66]

שותף אני לדעה, שלפיה יש להפעיל כלל התערבות מצומצם בכל הנוגע להחלטות תובע בהעמדה לדין, ולעניין הפן הראייתי שבהחלטה יש להפעיל כלל התערבות מצומצם אף יותר. שוני זה בין היקף ההתערבות לגבי כל אחת מההחלטות מוצדק, כיוון שההכרעה בדבר "עניין לציבור" מבוססת על הערכה נורמטיבית הניתנת למדידה, וככזו אפשר להפעיל לגביה ביקורת שיפוטית ביתר קלות.[67] נימוק נוסף להתערבות המצומצמת בהחלטות הנוגעות לפן הראייתי נעוץ גם בהשלכות, שעלולות להיגרם על תוצאת ההליך שיתברר בערכאה הדיונית. התערבות שיפוטית מרוסנת מוצדקת גם לאור העובדה, כי לתביעה יש סמכות לבחון שוב את החלטתה ולשנותה,[68] ובנוסף, נקבע בחוק מנגנון פיקוח מינהלי על החלטה שלא להעמיד לדין בדמותו של הליך ערר על ההחלטה שלא להעמיד לדין, אשר נבחן על-ידי דרג בכיר מזה שהחליט על סגירת התיק.[69]

5. במקום סיכום: הצעה לכינון קוד תביעה בהעמדה לדין

"הכרעת היועץ המשפטי לממשלה בעניין העמדה לדין של חשוד בעבירה נושאת עמה [...] אחריות כבדה מאוד. אחריות זו כורכת עמה את השאלה האם במקרה נתון יש הצדקה לפגוע בזכויותיו החוקתיות של הפרט בפתיחת הליך פלילי נגדו, כדי לקדם ערכים חברתיים כלליים שההליך הפלילי נועד להגשימם".[70]

ההחלטה על העמדה לדין היא מורכבת. היא מחייבת בחירה בין דרכי פעולה שונות. היא מצריכה שקלול עדין בין מגוון רב של אינטרסים וערכים רלוונטיים שונים ותוך מתן משקל ראוי לשיקולי מדיניות. מומחיותה של התביעה וניסיונה מאפשרים ומצדיקים ליתן לה מרחב שיקול דעת רחב. בנוסף, התביעה היא בעלת הסמכות בנושא העמדה לדין, ולכן היא זו שגם נושאת באחריות. סמכות זו, והאחריות הנגזרת הימנה, מצדיקות אף הן הענקת מרחב שיקול דעת רב לתביעה בהחלטה על העמדה לדין.

תפיסה זו, המכירה ומצדיקה מתן שיקול דעת נרחב לתביעה בהחלטה על העמדה לדין לצד ביקורת שיפוטית מצומצמת, עומדת גם בקנה אחד עם הרציונל העומד בבסיסה של השיטה האדברסרית הנהוגה בשיטת המשפט הישראלית, שלפיה התביעה היא זו אשר אמונה לייצג את האינטרס הציבורי בהגנה מפני פשיעה. תפיסה אשר מושרשת במסורת המשפט האנגלו-אמריקני.[71] בנוסף, יש בכך כדי לשמור על עצמאותה של התביעה כחלק מהתפיסה של הפרדת רשויות, המחייבת כי "תהליך עשיית הצדק ומראית הצדק מחייבים שהגורם המאשים, הגורם השופט והגורם האוכף את העונש יהיו נפרדים ובלתי תלויים".[72] מתן שיקול דעת עצמאי לרשות התובעת שומר על מנגנון קבלת החלטות אוטונומי ובלתי תלוי במערכות השלטון האחרות.

החלטות בדבר העמדה לדין מצריכות מומחיות מיוחדת, ניסיון ומקצועיות הנתונים לרשות התביעה. שיקול דעת זה הופקד בידי אנשים בעלי הכישורים המתאימים להפעלתו, המשרתים בגוף שיש לו האתוס המקצועי המתאים להחלטות מעין אלה. כמו כן, ביכולתה של התביעה, לאור המידע המצוי בידה, לגבש מדיניות אחידה של אכיפה והעמדה לדין בעבירות השונות.

סמכות ההפעלה של שיקול הדעת בהעמדה לדין מעוגנת בחוק, אולם אין בחוק קווים מנחים מחייבים לגבי אופן הפעלת שיקול הדעת בהעמדה לדין. כיוון שכך, קיימת חשיבות רבה בפיתוחו ובגיבושו של קוד תביעה, אשר יתווה מדיניות מרכזית בנושא העמדה לדין ויכלול, בין השאר, דפוסי אכיפה מגובשים וקווים מנחים לגבי אופן הפעלת שיקול הדעת, כמו-גם הנחיות פנימיות וכללים מנחים לפירוש התנאי הראייתי והתנאי של עניין לציבור ויישומם;[73] קוד אשר יגובשו בו אמות מידה, שיבנו את שיקול דעתה של התביעה בשאלת העמדה לדין בכלל ובשאלת עילת הסגירה בפרט;[74] קוד אשר יתווה את הכללים והעקרונות העומדים בבסיסה של ההחלטה על בחירה בין כמה דרכי טיפול אפשריות;[75] הנחיות אשר יהיה בהן כדי לסייע לתובעים ולהבנות את שיקול דעתם ואשר יביאו ליצירת אתוס מקצועי משותף, המאגד לתוכו נורמות וערכים המשותפים לכלל גורמי התביעה בישראל.[76] קוד אשר יבנה את שיקול הדעת של התביעה ויהפוך את תהליך ההעמדה לדין למקצועי יותר.

פיתוחם של מבחנים מנחים על-פני קביעת כללים נוקשים רצוי הוא, שכן יש בכך כדי לאפשר גמישות בהפעלת שיקול הדעת הנדרשת לצורך התמודדות ולהכרעה במגוון התיקים והמצבים,[77] ובו-בזמן יקנה הדבר אחידות בהפעלת שיקול הדעת בהחלטה על העמדה לדין. הקוד יסייע לכל תובע בהפעלת שיקול דעתו בהתאם למדיניות, לערכים, לעקרונות ולכללים הקבועים בו.

שיקול הדעת של התובע בשאלות של העמדה לדין צריך להיות מונחה על-פי ערכי יסוד של השיטה, עקרונות המשפט הפלילי ותכליותיו של ההליך הפלילי, וזאת במשולב עם עקרונות המשפט המינהלי. משכך, מעבר לצורך בהכרעה נכונה וצודקת, ההחלטה בשאלת העמדה לדין צריכה להיות, למצער, סבירה ועליה להתקבל בהגינות ובתום לב, ללא אפליה וללא משוא פנים, ביושר ומבלי שנשקלו שיקולים זרים.

בידיה של התביעה נתון כוח רב עוצמה ושיקול דעת רחב. על התביעה לעשות שימוש מושכל בסמכות הרחבה שהוענקה בידיה, ועליה לנהוג בה בזהירות כפולה ומכופלת. לתביעה ניתן מרחב שיקול דעת רחב בהחלטה על העמדה לדין בשל כישוריה, מקצועיותה וניסיונה, ועליה לשמר את כישוריה אלה כל העת. ככל שהתביעה תטפח את מאפייניה אלה יהא זה מוצדק להמשיך ולהעניק לה מרחב שיקול דעת רחב בהחלטה על העמדה לדין, אשר יהיה נתון להתערבות שיפוטית צרה ומרוסנת. עליה להמשיך לשמר ולפתח את המומחיות המקצועית של התובעים ולהקפיד על רמה מקצועית גבוהה. עליה להקפיד על יושרתם של התובעים ולהפעיל כלי בקרה ופיקוח פנימיים על עבודתם. עליה להמשיך ולטפח תרבות של פתיחות, הרחבת דעת ומתן לגיטימציה לקיום שיח מקצועי והבעת דעות, הנשענים על ברכי תורת הפרקליטות, המשפטית והערכית. עליה להפעיל סמכותה בהגינות ובזהירות, בתבונה וביישוב דעת ולייצג באופן מטבי את האינטרס הציבורי שעליו היא אמונה, תוך שמירה על שלטון החוק[78] וחתירה לגילוי האמת ולהגשמת הצדק.

 כותב המאמר הוא מנהל מחלקת עררים בפרקליטות המדינה. מאמר זה מתפרסם באדיבותו של ד"ר יניב ואקי, עורך כתב העת החדש של הפרקליטות "משפט מפתח", שהתפרסם לראשונה בגיליון הבכורה שיצא לאחרונה. כתב העת עתיד לצאת פעמיים בשנה

 

לקריאת גיליון הבכורה:

http://index.justice.gov.il/Units/Advocacy/Journal/Journal1/Journal1-Dec2013.html