תזכיר חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2026), התשפ"ו-2025, פרק __': ייעול וקידום משק הדלק /

 

תזכיר זה כולל תיקוני חקיקה שצפויים להיכלל במסגרת התכנית הכלכלית לשנת 2026, ואשר מפורטים בטיוטת הצעת החלטה לממשלה, אשר הופצה להערות הציבור ביום 21 בנובמבר 2025 ביחד עם יתר הצעות ההחלטה לעניין התכנית הכלכלית האמורה.

 

תזכיר זה מיישם את החלטות הממשלה מיום 4 בדצמבר 2025 בעניין התכנית הכלכלית לשנת 2026, והוא צפוי לעלות על סדר יומה של ועדת השרים המיוחדת לעניין התכנית הכלכלית האמורה, לאחר המועד האחרון למתן הערות הציבור.

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2026), התשפ"ו-2025, פרק __': ייעול וקידום משק הדלק /

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

 

משק הדלק והגפ"מ (גז פחמימני מעובה – גז בישול) בישראל מצוי בשנים האחרונות בתהליך שינוי מבני, בין היתר בעקבות החלטת ממשלה מס' 1231 מיום 6 במרץ 2022, אשר קובעת מעבר הדרגתי ממשק המבוסס על זיקוק מקומי למשק המבוסס על ייבוא תזקיקים ופיתוח תשתיות ייעודיות. שינוי זה מחייב התאמות מוסדיות ורגולטוריות, על מנת לאפשר פיתוח תשתיות, שמירה על רציפות האספקה וחיזוק התחרות במשק.

במסגרת תהליך זה מקודמות השקעות נרחבות בהקמת מתקני פריקה, טעינה ואחסון. עם זאת, מבנה השוק הקיים יוצר קושי לפיתוח תשתיות חדשות, שכן מתקנים חדשים, הכרוכים בהשקעות הון גבוהות, נדרשים להתחרות במתקנים ותיקים שכבר החזירו את השקעתם ופועלים בעלויות נמוכות יותר. מצב זה מקשה על כניסת תשתיות חדשות, מצמצם תמריצים לשדרוג מתקנים קיימים, ופוגע ביכולת לפתח תחרות בין תשתיות.

המסגרת התעריפית הקיימת במשק הדלק, הנשענת על פיקוח מחירים, אינה נותנת מענה מספק לצורכי הפיתוח החדשים, בין היתר בשל קושי בהכרה מוקדמת בהשקעות הון ובשל היעדר מנגנון לחלוקת עלויות קבועות בין משתמשים שונים בתשתיות. כתוצאה מכך, מתקשה המשק לקדם השקעות בהיקף הנדרש בהתאם למדיניות הממשלה.

מוצע לקבוע בחקיקה מנגנון תעריפי של דמי תשתית, בדומה להסדרים הקיימים במשקי תשתית אחרים, אשר יאפשר החזר עלויות הון ועלויות קבועות של מתקני תשתית, תוך השארת התחרות במקטעי ההפעלה והשירות. מנגנון זה נועד לאפשר הקמה ושדרוג של מתקני תשתית חיוניים, לשפר את היתירות והעמידות של משק הדלק, ולבסס פעילות על פי עלות שולית נמוכה.

בנוסף, מוצע להסדיר בחוק קביעת תכנית מתקנים למשק הדלק, אשר תשמש כלי תכנוני לפיתוח התשתיות בהתאם למדיניות הממשלה ולתחזיות ביקוש והיצע ארוכות טווח. לצד זאת, מוצע להסדיר סמכויות פיקוח, דיווח ואכיפה, שיאפשרו יישום אפקטיבי של ההסדרים החדשים.

החקיקה המוצעת מהווה חקיקה משלימה להסדרים הקיימים במשק הדלק, ונועדה לתת מענה לאתגרים הצפויים בשנים הקרובות, לרבות שינוי אופן האספקה, פיתוח תשתיות ייבוא, והבטחת רציפות אספקה ויכולת תפקוד בשעת חירום.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

 

מוצע לקבוע בחוק מנגנון של דמי תשתית במשק הדלק והגפ"מ, אשר יחול על שירותי תשתית שייקבעו. מנגנון זה נועד לאפשר הקמה, שדרוג והפעלה של מתקני תשתית לפריקה, טעינה ואחסון של מוצרי דלק וגפ"מ, תוך יצירת מסגרת לחלוקת עלויות ההון והעלויות הקבועות של המתקנים בין כלל המשתמשים בשירותים.

נקבע כי התעריף ייקבע בידי מועצה ייעודית שתוקם לפי החוק, על בסיס עקרון העלות, וייקבע בנפרד לכל סוג שירות ולכל משק. במסגרת קביעת התעריף יוכרו עלויות ההון וההוצאות הקבועות של מתקני התשתית, וכן עלויות נוספות שאינן מושפעות מהיקף הפעילות, בהתאם להוראות החוק. התעריף ייקבע באופן אחיד לכל שירות, ובסיסו יעודכן מזמן לזמן, ולכל הפחות אחת לחמש שנים.

עוד מוצע כי המתקנים שעליהם יחולו דמי התשתית ייקבעו במסגרת תכנית מתקנים, שתפורסם בידי השרים בהתייעצות עם המועצה. תכנית זו תשמש כלי תכנוני לפיתוח תשתיות במשק הדלק.

לשם גבייה וניהול של דמי התשתית, מוצע לקבוע כי הפעולות יבוצעו בידי חברה מתפעלת שתיבחר במכרז. החברה תפעל בהתאם להוראות החוק ולכללים שייקבעו, ותשמש גוף אחראי לגבייה, לניהול הכספים ולהעברתם למפעילי התשתיות בהתאם לתעריף שנקבע.

בנוסף, מוצע לקבוע כי השרים יפרסמו תכנית מתקנים רב־שנתית לפיתוח תשתיות במשק הדלק. התכנית תתבסס, בין היתר, על מדיניות ממשלתית, תחזיות ביקוש והיצע לטווח ארוך, בחינת חלופות שימוש בתשתיות קיימות וניתוחי עלות–תועלת למשק.

לצורך יישום ההסדרים המוצעים, מוצע להקנות למנהל סמכויות דרישת מידע, פיקוח ודיווח, וכן לקבוע מנגנון של עיצומים כספיים במקרים של אי־מסירת מידע או הפרת חובות הדיווח. הסדרים אלה נועדו לאפשר פיקוח אפקטיבי על יישום החוק.

לבסוף, מוצע לכלול תיקונים משלימים בדין הקיים, לרבות הרחבת חובת הדיווח של חברות הדלק הקבועה בחוק ההסדרים במשק המדינה, לשם חיזוק היכולת להבטיח רציפות תפקודית של משק הדלק, לרבות בשעת חירום.

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים

אין

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה

אין

 

ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי

אין

ז. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע

 

תזכיר חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2026), פרק ___': ייעול וקידום התחרות במשק הדלק

 

 

דברי הסבר

משק הדלק והגפ"מ (גז פחמימני מעובה – גז בישול) בישראל מצוי בשנים האחרונות בתהליך שינוי מבני, בין היתר בעקבות החלטת ממשלה מס' 1231 מיום 6 במרץ 2022, אשר קובעת מעבר הדרגתי ממשק המבוסס על זיקוק מקומי למשק המבוסס על ייבוא תזקיקים ופיתוח תשתיות ייעודיות. שינוי זה מחייב התאמות מוסדיות ורגולטוריות, על מנת לאפשר פיתוח תשתיות, שמירה על רציפות האספקה וחיזוק התחרות במשק.

במסגרת תהליך זה מקודמות השקעות נרחבות בהקמת מתקני פריקה, טעינה ואחסון. עם זאת, מבנה השוק הקיים יוצר קושי לפיתוח תשתיות חדשות, שכן מתקנים חדשים, הכרוכים בהשקעות הון גבוהות, נדרשים להתחרות במתקנים ותיקים שכבר החזירו את השקעתם ופועלים בעלויות נמוכות יותר. מצב זה מקשה על כניסת תשתיות חדשות, מצמצם תמריצים לשדרוג מתקנים קיימים, ופוגע ביכולת לפתח תחרות בין תשתיות.

המסגרת התעריפית הקיימת במשק הדלק, הנשענת על פיקוח מחירים, אינה נותנת מענה מספק לצורכי הפיתוח החדשים, בין היתר בשל קושי בהכרה מוקדמת בהשקעות הון ובשל היעדר מנגנון לחלוקת עלויות קבועות בין משתמשים שונים בתשתיות. כתוצאה מכך, מתקשה המשק לקדם השקעות בהיקף הנדרש בהתאם למדיניות הממשלה.

 

מטרת החוק המוצע היא הגברת התחרות, יצירת יתירות, גיבוי ושמירה על רציפות תפקודית וזאת באמצעות הסדרת הדרך למימון פרויקטי תשתית חיוניים הנדרשים למשק הדלק, באמצעות קביעת תעריף "דמי תשתית". מנגנון זה יאפשר הקמה של מתקנים חדשים לפריקה, טעינה ואחסון של תזקיקים, גפ"מ ונפט תוך יצירת שוק תחרותי שבו הפעילות תתבצע במקומות בהם העלות למשק היא הנמוכה ביותר.

המנגנון החדש נועד להבטיח תנאי תחרות שווים בין תשתיות חדשות לבין מתקנים ותיקים שכבר הפחיתו את עלות ההון שלהם. בכך, יימנע מצב בו מתקנים וותיקים קובעים את המחירים בשוק, ויבטיח שהשוק יתנהל על בסיס עלות שולית ותחרות. הגברת התחרות צפויה להפחית את עלויות הלוגיסטיקה והאחסון במשק הדלק, עלויות שמתגלגלות ישירות למחיר בתחנה ולעלות התחבורה והתעשייה בישראל.

הצעד צפוי להביא לייעול משק הדלק, לשיפור רציפות האספקה ולחיזוק התחרות – צעדים שיתרמו להפחתת עלויות האנרגיה, להוזלת מחירי הדלקים ולחיזוק הצמיחה הכלכלית.

כהשלמה לצעד זה מוצע בחוק להקים מועצה עצמאית שתקבע את התעריף, מתן סמכות לשרים לפרסום תכנית מתקנים שקובעת את המתקנים שעליהם יוחל התעריף. לבסוף, מוצע להסדיר את הכניסה למקרקעין של חברות תשתית בתחום הדלק, לטובת הקמה וטיפול בתשתיות בצורה יעילה, בדומה למשקי תשתית אחרים.

 

פרק א': פרשנות

סעיף 1 – כולל הגדרות של מונחים מרכזיים שישמשו ליישום החוק. ההגדרות הנוגעות ל"חברה מתפעלת", "המועצה", "השרים" ו"המנהל" נועדו להבהיר את זהות הגורמים הפועלים מכוח החוק ואת חלוקת הסמכויות ביניהם. ההגדרות של מוצרי הדלק, לרבות גפ"מ, דלק, נפט, נפט גולמי, תזקיקים ותחליפים, נועדו לקבוע את תחולת החוק על סוגי מוצרים שונים במשק הדלק. הבחנה זו נדרשת לשם החלה מדויקת של ההסדרים על פעילות רלוונטית בלבד. עוד נקבעות הבחנות בין סוגי חברות תשתית ובין סוגי השירותים הניתנים באמצעות מתקנים, כגון אחסון, ניפוק, פריקה וטעינה. הבחנות אלה נועדו לאפשר קביעת תעריפים נפרדים ומותאמים לכל סוג פעילות ולכל משק. לבסוף, ההגדרות של עלויות הון, הוצאות קבועות ועלויות משתנות קובעות את הבסיס הכלכלי לחישוב התעריף לפי החוק, ומאפשרות הבחנה בין רכיבי עלות המשפיעים על התעריף לבין רכיבים שנותרים נתונים לתחרות.

 

פרק ב' : קביעת תעריפי דמי תשתית

בפרק זה מוצע לקבוע מנגנון תעריפי של דמי תשתית שיחול על שירותי תשתית במשק הדלק, וזאת לגבי מתקנים הכלולים בתכנית המתקנים. מטרת ההסדר היא לאפשר החזר עלויות ההשקעה והעלויות הקבועות של מתקני תשתית, ובכך לאפשר הקמה ושדרוג של מתקנים חדשים לצד מתקנים קיימים.

דמי התשתית יאפשרו חלוקה של עלויות ההון והעלויות הקבועות של מתקני התשתית בין כלל המשתמשים בשירותי אחסון, פריקה וטעינה. התעריפים ייקבעו בנפרד לתזקיקים,  לכל סוג שירות ולכל משק, באופן שיאפשר החלה מותאמת של ההסדר על פעילויות שונות, בדומה לאופן שבו מוסדרים תעריפים במשקי תשתית אחרים.

מוצע כי התעריף לא יכלול עלויות משתנות של הפעלת התשתיות, ועלויות אלה יוותרו נתונות לתחרות בין נותני השירות. התעריף ייקבע ברמה אחידה לכל שירות, כך שמשתמשים שונים יחויבו בתעריף זהה עבור אותו סוג שירות ובהיקף שימוש זהה, ללא תלות בזהות מפעיל התשתית או במיקום הגיאוגרפי. ככל שנקבעה תמיכה תקציבית לצורך הפחתת מחיר שירות מסוים, סכום התמיכה יופחת מהעלות המוכרת במסגרת קביעת התעריף. בסיס התעריף יעודכן מזמן לזמן, ולכל הפחות אחת לחמש שנים, וכן בעת הכרה בעלויות הקמה של מתקנים חדשים.

קביעת התעריפים תיעשה בידי מועצה שתוקם לפי החוק. המועצה תקבע הוראות לעניין אופן חישוב התעריף, עדכונו, גבייתו ותשלומו, לרבות הוראות בדבר הצמדה או ריבית בגין איחורים בתשלום. כמו כן תקבע המועצה כללים בדבר אופן ניהול הכספים שנגבו עד להעברתן למפעילי התשתיות. גביית דמי התשתית וניהולם יבוצעו בידי חברה מתפעלת שתיבחר במכרז, ותפעל בהתאם להוראות החוק. עלות פעילות החברה המתפעלת תיכלל במסגרת התעריף.

ההסדר מאפשר הכרה מוקדמת בעלויות השקעה במתקנים חדשים הכלולים בתכנית המתקנים, בכפוף לעמידה בתנאים שייקבעו, לרבות קביעת תקרת עלות מוכרת מראש וקיומם של מנגנוני בקרה ודיווח על ביצוע ההשקעה. הזכאות לתשלומים לפי התעריף תחול ממועד תחילת הפעלת המתקן. המועצה תהיה רשאית להתאים את היקף ההכרה בעלויות לצורך קידום ביצוע פרויקטים או שיפור יעילותם, וכן להכיר בעלויות נוספות שאינן תלויות בהיקף הפעילות, ככל שנמצא כי מהותן דומה לעלויות הון או לעלויות קבועות.

המנהל יפרסם את התעריפים שנקבעו ברשומות, ובאתר משרד האנרגיה. הסדר דמי התשתית נועד לאפשר פיתוח תשתיות נדרש במשקי הדלק והגפ"מ, לשפר את היתירות והיכולת התפקודית של המשק, ולבסס תחרות במקטעי השירות, תוך מימון ההשקעות באמצעות המשתמשים בתשתיות ולא מתקציב המדינה.

סעיף 2(א) – בסעיף זה נקבע כי קביעת תעריפי דמי התשתית תיעשה בידי המועצה. קביעה בידי גוף מקצועי עצמאי נועדה לאפשר קביעת תעריפים על בסיס עמדה מקצועית בלבד. כמו כן, מוצע לקבוע תעריפים נפרדים לשירותי תשתית שונים. בכך נמנעת הכללה של עלויות שירות אחד בתעריף של שירות אחר, ומובטחת חלוקה מדויקת של העלויות בין משתמשים בהתאם לשירות שנצרך. בנוסף, בסעיף זה מוגדרות המטרות שבעדן ניתן לקבוע תעריף. הוראה זו נועדה לאפשר למועצה לקבוע כי דמי התשתית ייגבו בעד סוגי עלויות שונים הכרוכות בפיתוח ובהבטחת זמינות של תשתיות במשק הדלק. הכללת רכיבי תשתית, פיתוח, גיבוי ויתירות מאפשרת מימון לא רק של שימוש שוטף במתקנים, אלא גם של החזקת גיבוי תפעולי והשקעות הנדרשות לשמירה על רציפות תפקודית ועמידות המשק, וכן שכלול תחרות, אף אם יכולות אלה אינן מנוצלות באופן מלא.

סעיף 2(ב) - בסעיף זה נקבעים רכיבי העלות שיובאו בחשבון בעת קביעת התעריף, עלויות ההון והעלויות הקבועות של מתקני התשתית. ההסדר מבוסס על עקרון העלות, ונועד לאפשר החזר השקעות במתקנים, תוך הותרת העלויות המשתנות למנגנון תחרותי בין נותני השירות. כמו כן, מוצע שיהיה ניתן לגבות תעריף עבור תשלום לחברה המתפעלת ושהתעריף ייקבע רק על בסיס מתקנים זמינים באותה עת.

סעיף 2(ג) – הסעיף מסמיך את המועצה לקבוע הוראות משלימות לעניין עדכון התעריף, גבייתו, תשלומו וניהול הכספים שנגבו. סמכות זו נדרשת, בין היתר,  לשם עדכון  בסיס התעריף ושמירה על ערכו הריאלי. הסדר זה מאזן בין הצורך לשמירה על הערך הריאלי לבין שמירה על יציבות רגולטורית ואי שינוי התעריף באופן תכוף.   

סעיף 2(ד) – בסעיף זה מוצע לקבוע כי בסיס התעריף יעודכן מזמן לזמן ולכל הפחות אחת לחמש שנים, וכן בעת הכרה בעלויות הקמה של מתקנים חדשים. ההסדר נועד להבטיח שהתעריף ישקף עלויות עדכניות. עדכון התעריף ייעשה לאחר שניתן למפעילי התשתיות להשמיע עמדותיהם בעניין זה ורשאית המועצה לתת לכל אדם אחר שעשוי להיפגע מההחלטה להשמיע עמדתו.

סעיף 2(ה) – הסעיף קובע כי תעריף של שירות יחול לראשונה רק לאחר השלמת הקמת מתקן. בכך מתאפשרת תקופת מעבר עד להחלת התעריף בכל שירות, שתאפשר התארגנות. באופן זה, לא מתבצע שינוי דרסטי בדרך שהשוק עובד עד כניסת תשתית חדשה שמחייבת שינוי רגולטורי.

סעיף 2(ו) – בסעיף זה נקבעת חובת פרסום של התעריפים ברשומות ובאתר החברה המתפעלת. חובת הפרסום נועדה להבטיח שקיפות ולאפשר בקרה ציבורית ומקצועית על יישום ההסדר וודאות לחברות לגביי התשלום שהן נדרשות לשלם.

פרק ג': חברה מתפעלת

בפרק זה מוצע לקבוע כי גביית דמי התשתית, ניהולם והעברתם למפעילי התשתיות יבוצעו בידי חברה מתפעלת. החברה תפעל בהתאם להוראות הרלוונטיות לפי חוק זה, ותנהל את כספי התעריף בחשבון ייעודי ונפרד מכל פעילות אחרת. הכספים שיועברו למפעילי התשתיות ישקפו את העלויות המוכרות לכל מתקן כפי שאושרו בידי המועצה. קביעת גורם ייעודי לניהול המנגנון נועדה להפריד בין מפעילי התשתיות לבין ניהול הגבייה וההתחשבנות, ולמנוע מצב שבו מפעיל תשתית מעורב בניהול תשלומים למתקנים אחרים.

עוד מוצע כי השרים יהיו רשאים לקבוע בתקנות כללים לעניין פעילות החברה המתפעלת, לרבות אופן שמירת הכספים שנגבו על ידי החברה, העברות הכספים למפעילי התשתית, דיווח ופרסום תקופתיים של יתרות הכספים והיקפי הגבייה. הסדר זה נועד למנוע ניגודי עניינים ולהבטיח כי הגוף האחראי על גבייה וניהול כספים יוכל לבצע את תפקידו באופן תקין ועקבי.

בהתאם למוצע, החברה המתפעלת לא תראה בכספי התעריף חלק מנכסיה, ותנהל אותם בהתאם להוראות שתקבע המועצה. ניהול הכספים בחשבון נפרד נועד לאפשר שקיפות ופיקוח על גביית התעריף ועל העברתו למפעילי התשתיות בהתאם לעלויות המוכרות. עוד מוצע כי גביית דמי התשתית והתשלום למפעילי התשתיות יבוצעו בתדירות קבועה. במסגרת זו יתאפשר קיזוז בין תשלומים שמפעיל תשתית נדרש לשלם לבין תשלומים שהוא זכאי לקבל, וזאת לשם פישוט ההתחשבנות וצמצום העברות כספיות מיותרות.

החברה המתפעלת תעביר למפעילי התשתיות מידע שוטף בדבר יישום התעריף וההתחשבנות. חובת הדיווח נועדה לאפשר בקרה שוטפת של המועצה ושל מפעילי התשתיות על אופן גביית התעריף והעברתו.

כמו כן במסגרת תזכיר החוק תיבחן החלה של הסדרים מפקודת המיסים (גביה) על גביית התשלומים ממפעילי התשתית. 

סעיף 3 – מוצע כי גביית דמי התשתית, ניהולם והעברתם למפעילי התשתיות יבוצעו בידי חברה מתפעלת שתיבחר על פי חוק חובת המכרזים, תשנ"ב-1992 ותקנות חובת המכרזים התשנ"ג-1993. ההסדר נועד ליצור הפרדה בין מפעילי התשתיות לבין מנגנון הגבייה וההתחשבנות, ולהבטיח ניהול מקצועי של הכספים שייגבו.

סעיף 4 – בסעיף זה מוסמכים השרים לקבוע תנאים לעניין פעילות החברה המתפעלת. מטרת ההסדר היא להבטיח שהחברה תפעל באופן תקין.

סעיף 5 – מוצע  כי כספי דמי התשתית לא יהוו חלק מנכסי החברה המתפעלת. הוראה זו נועדה להבטיח שהכספים ישמשו אך ורק למטרות שנקבעו בחוק ובהחלטות המועצה.

סעיף 6 – מוצע לקבוע מועדי גבייה ותשלום וכן אפשרות לקיזוז בין תשלומים. ההסדר נועד לפשט את ההתחשבנות ולצמצם העברות כספיות מיותרות. כמו כן, מועדי הגבייה והתשלום יקטינו את פער הזמנים ויסייעו ברמה התזרימית למפעילי התשתית.

פרק ד'

בפרק זה מוצע לקבוע את הרכב המועצה שתשמש גוף מקצועי לעניין קביעת תעריפי דמי התשתית וליישום ההסדרים לפי החוק.

סעיף 7 – מוצע לקבוע כי השרים ימנו את חברי המועצה באישור הממשלה. הרכב המועצה כולל את המנהל כיושב ראש, נציג משרד האוצר, נציג משרד האנרגיה ושני נציגי ציבור בעלי ידע וניסיון מקצועי רלוונטיים. הרכב זה נועד לשלב שיקולים מקצועיים, תקציביים ומשקיים במסגרת קבלת ההחלטות. כמו כן, נציגי הציבור יאפשרו פיקוח אפקטיבי על פעילות נציגי הממשלה.

סעיף 8 – בהתאם למוצע לא יכהן  בתפקיד של חבר מועצה מי שהורשע או שהוגש נגדו כתב אישום בעבירה פלילית או בעבירת משמעת אשר מפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לכהן בה. תכליתו של הסעיף להבטיח כי בתפקיד זה, שהוא תפקיד ציבורי, בעל חשיבות ואשר למחזיק בו עשויות להיות סמכויות שלטוניות כחלק מהגוף עליו הוא נמנה, יכהן אדם הראוי לכהונה זו, וזאת לרבות בהיבט הערכי-נורמטיבי, בין היתר כדי להבטיח את אמון הציבור במערכת השלטונית.

סעיף 9 - סעיף זה נועד להגביל את תקופת כהונתם של חברים במועצה. מגבלת תקופת הכהונה נועדה לאפשר ריענון שורות ולהבטיח החלפה בין חברי המועצה. הדבר חיוני הן בכדי לאפשר גיוון דעות ועמדות והן בשל העובדה שחברות במועצה ציבורית מהווה משאב ציבורי שאין מקום להקנותו לגורם בלעדי למשך תקופה ממושכת מדי. ככלל, משך זמן מוצע לתקופת כהונה תקנית הוא ארבע שנים. עם זאת, ניתן  להאריך תקופה זו בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה ובלבד שלא יכהן יותר משתי תקופות כהונה רצופות.; יובהר כי קציבת כהונה לא תחול על חבר מועצה שמינויו הוא מכוח תפקידו.

סעיף 10 - הסעיף מסדיר את הנסיבות שבהן תסתיים כהונתו של חבר מועצה בטרם הגיע מועד סיומה. סיום כהונה כאמור יעשה מקום שבו חדלו להתקיים בחבר המועצה הנסיבות שבשלהן מונה, וכן כאשר בעל התפקיד התפטר באמצעות הגשת כתב התפטרות לשרים. בנוסף, כהונתו של חבר מועצה תובא אל סיומה בדרך של העברתו מהכהונה על ידי השרים מקום בו חבר המועצה הורשע או הוגש נגדו כתב אישום בעבירה אשר מחמת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לשמש עוד כחבר מועצה; כאשר נבצר ממנו לשמש בתפקיד דרך קבע; וכן כאשר חדלו להתקיים בחבר המועצה הנסיבות שבשלהן מונה. בנוסף, הסעיף המוצע מסדיר סיטואציה בה יכולים השרים  להעביר חבר מועצה מכהונתו כאשר הוא נעדר בלא סיבה מוצדקת משלוש ישיבות רצופות של המועצה, לאחר שהתייעצו ביו"ר המועצה. מטרת הסעיף היא לתת בידי השרים סמכות להעביר מכהונתו חבר המועצה שאינו ממלא את תפקידו כנדרש. סעיף קטן (ה) קובע כי מקום שבו הפסיק חבר המועצה לכהן לפי הוראות סעיף הפסקת הכהונה, יפעלו השרים  בהקדם האפשרי למנות חבר אחר תחתיו, בהתאם לסעיף המינוי ותנאי הכשירות, וזאת כדי שלא להותיר את המועצה בלא איוש ובאופן שיפגע בתפקודה. 

סעיף 11 – סעיף זה נועד לשמור על רצף תפקודה ותוקף החלטותיה של המועצה, במקרה שבו נתפנה מקומו של מי מחבריה.

סעיף 12 - הסעיף קובע את סדרי  עבודת המועצה, בהיבט החברים המכהנים בה. סעיף 12(א) נועד לקבוע כי המניין החוקי המזערי שבו יכולה המועצה לפעול ולקבל החלטות הוא רוב חבריה. סעיף 12(ב) קובע את הרוב הנדרש לקבלת החלטות המועצה וסעיף 12(ג) מתיר למועצה לקבוע את סדרי עבודתה שלא נקבעו בחוק.

סעיף 13 - בשל הזמן והמאמץ הנדרשים מחברי המועצה לשם ביצוע תפקידם כיאות, מעוגנת בסעיף האפשרות לשלם גמול או החזר הוצאות לחברי המועצה שאינם עובדי המדינה. הגמול או החזר ההוצאות שיהיו זכאים לקבל חברי המועצה בעבור השתתפות בישיבות המועצה יהיו בהתאם להוראות שקבע החשב הכללי במשרד האוצר לעניין חברי ועדות ציבוריות. הוראה זו אינה חלה על חברי המועצה שהם עובדי מדינה, עובדי גוף מתוקצב או גוף נתמך, נוכח ההבנה ששכר העבודה המשולם להם ממעבידם מגלם גם את התשלום בגין השתתפותם בישיבות המועצה.

סעיף 14 - הסעיף מבקש להחיל על עובדי המועצה שורה של דינים שמטרתם היא ככלל שמירה על טוהר המידות בשירות הציבורי ושמירת עצמאותו המקצועית. הוראה זו נדרשת מקום שבו מעמדה הציבורי של המועצה מחייב כי חבריה יעמדו בכללים המחמירים הנהוגים בשירות המדינה.

לגבי חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם–1979 – החוק קובע כי על עובד ציבור וכן על בן או בת זוגו ומי שסמוך על שולחנו חל איסור על קבלת מתנה הניתנת לו נוכח תפקידו כעובד הציבור. החוק נועד למנוע פגיעה בטוהר המידות ובכלל זאת למנוע תופעות פסולות של הענקת מתנה או גמול לעובד ציבור על מנת להטות את שיקול דעתו ולהשפיע על הליך קבלת ההחלטות.

לגבי חוק העונשין, התשל"ז-1977, מוצע להחילו מקום שבו חבר המועצה אינו נכנס להגדרת "עובד ציבור" לפי סעיף 34כד לחוק, הגדרה הכוללת בפסקה (10) גם "נושא משרה או תפקיד לפי חיקוק, בין במינוי, בין בבחירה ובין בהסכם [...]". החוק קובע שורה של עבירות העוסקות, בין היתר, בעובדי ציבור. חלק מהעבירות הן ייחודיות לעובדי ציבור, ביניהן העבירה של מרמה והפרת אמונים, גילוי בהפרת חובה, שימוש לרעה בכוח המשרה, לחץ של עובד ציבור, גניבה בידי עובד ציבור; וחלקן נועדו לתת הגנה מוגברת לעובד ציבור, ביניהן העבירה של תקיפת עובד ציבור, הפרעה לעובד ציבור והעלבת עובד ציבור.

לגבי חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט-1969 – חוק זה קובע שורה של מגבלות על מעבר של פורש משירות הציבור אל גופים אשר הפורש עסק בעניינם או היה מעורב במתן זכות להם במסגרת תפקידו הציבורי. זאת, בהתאם למטרתו של החוק, שהיא שמירה על טוהר המידות ואמון הציבור במערכת, ומניעת תופעות שליליות הכרוכות בניצול קשרים אישיים של עובד הציבור שרכש בתוקף תפקידו לפני פרישתו.

לגבי חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט-1959 –על חברי המועצה שאינם עובדי המדינה, יחולו החובות והאיסורים החלים מכוח החוק על כלל עובדי המדינה – איסור על השתתפות בבחירות (למעט חשאיות) ב"גוף בוחר" (סעיף 3א); איסור לעסוק בפעילות מפלגתית בתחומם של נכסי הציבור (סעיף 3ב); איסור לארגן הפגנה או תהלוכה בעלת אופי מדיני (סעיף 4); איסור להתרים כספים זולת לאוצר המדינה (סעיף 5).

לגבי פקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971, יובהר כי משמעות החלתה על חברי המועצה שאינם עובדי המדינה נוגעת בעיקרה ל"תעודת עובד ציבור", כפי שבאה לידי ביטוי בסימן ג' בפרק ב' לפקודה  בו נקבע בין השאר כי בית המשפט רשאי לקבל כראיה תעודה על דבר שנרשם במסמך רשמי, וכי התעודה תהיה חתומה בידי עובד הציבור שעשה את הרישום או את המעשה (סעיף 23 לפקודה), וכי דין תעודת עובד הציבור כדין עדות, כלומר, עובד הציבור לא נדרש להתייצב לעדות בבית המשפט, אלא אם כן יידרש להיחקר בחקירה נגדית (סעיף 25 לפקודה). תכליתן של ההוראות העוסקות בתעודת עובד ציבור היא לחסוך מעובדי הציבור את הצורך להגיע לבתי משפט באופן תכוף ולטלטל את המסמכים לבית המשפט, וכך למנוע שיבוש של עבודת המנהל.  

לעניין המגבלה על הזכות להתמודד לכנסת יצוין כי בהתייחס לחברי מועצה שאינם עובדי המדינה תחול המגבלה הקבועה בסעיף 56(ב) לחוק הבחירות לכנסת, כפי שהיא חלה ביחס לעובדי מדינה שאינם בכירים. ככלל, המגבלה הקבועה בסעיף 56(א1) לחוק, אשר הוחלה על עובדי מדינה בכירים לא תוחל על חברי המועצה שאינם עובדי המדינה.

סעיף 15 - הסעיף המוצע נועד להחיל על חבר המועצה את העיקרון האוסר על עובדי ציבור להימצא במצב של ניגוד עניינים. האיסור על ניגוד עניינים מתייחס למצב שבו ישנו חשש סביר שעובד הציבור יימצא בניגוד עניינים – הן כאשר מדובר בעניין אישי שלו או של קרובו והן כאשר מדובר בתפקיד אחר של אותו אדם.

סעיף קטן (א) קובע את ההגדרות הדרושות לסעיף המוצע. הוא יוצק תוכן להגדרת המונח "ניגוד עניינים", ומבהיר כי יש לבחון קיומו של ניגוד עניינים ביחס למילוי תפקידו של חבר במועצה, בהתחשב בענייניו האישיים או בתפקיד אחר, שלו או של קרובו, וכן קובע מי ייחשב "קרוב" לעניין זה. משמעות הדברים היא כי חבר המועצה עשוי להיות במצב של ניגוד עניינים גם כאשר אין לחבר המועצה עצמו עניין אישי, אך יש לו עניין במצב של אדם אחר, הנכלל בהגדרת "קרוב" (ובכלל זה, כאשר מדובר בחבר קרוב). הסעיף קובע הגדרה רחבה ומקיפה של גורמים אשר יש לבחון את ענייניהם ביחס לתפקידו של חבר המועצה, אך יש להדגיש כי לא בכל מקרה שיש לקרוב עניין אישי אכן מתעורר חשש סביר לניגוד עניינים, ויש לבחון את פוטנציאל ההשפעה של העניין האישי בהתחשב גם במידת הקרבה.  

סעיף קטן (ב) אוסר על מינוי של חבר המועצה אם הוא עלול להימצא באופן תדיר במצב של ניגוד עניינים, באופן שימנע ממנו למלא את עיקר תפקידו. ככלל, ההנחה היא שזיקות שיש לחבר המועצה לתפקיד עשויות להצריך הטלת מגבלות על חבר המועצה במילוי תפקידו, ואלו יבואו לידי ביטוי בהסדר ניגוד עניינים שייערך עבורו. על פי סעיף קטן זה, רק אם חבר המועצה יימצא במצב של ניגוד עניינים שלא ניתן למנוע אותו במסגרת הסדר ניגוד עניינים, או שהסדר ניגוד העניינים ימנע ממנו למלא את עיקר התפקיד לא יהיה ניתן למנותו.

סעיף קטן (ג) מתייחס לאופן שבו יש לנהוג במקרה של חשש לניגוד עניינים במהלך הכהונה, וקובע כי חבר המועצה לא יטפל בנושאים שהטיפול בהם יגרום לו להימצא במצב של ניגוד עניינים. בהתאם להגדרת "טיפול" בסעיף קטן (א), על חבר המועצה להימנע מכל סוג של מעורבות באותו נושא, לרבות נוכחות בדיון לעניין אותו נושא. לצד זאת, יובהר כי סעיף קטן זה אינו מייתר את הצורך בעריכת הסדר למניעת ניגוד עניינים, אשר במסגרתו יש להתייחס לכל הזיקות הרלוונטיות ולקבוע כיצד על חבר המועצה לנהוג כדי להימנע מלהימצא במצב של ניגוד עניינים. הסדר ניגוד עניינים עשוי לכלול צעדים אישיים (כגון התפטרות ממילוי תפקיד מקביל או שינוי באופן הפעילות) או הימנעות מטיפול באותו עניין, כאמור בסעיף קטן זה. לצד זאת, במקרים המתאימים ניתן לנקוט בצעדים אחרים שאינם שוללים את הטיפול באותו עניין, כגון קבלת החלטות בשיתוף עם גורם אחר, גילוי נאות, מתן הנמקה מיוחדת וכיוצא בזה.

סעיף קטן (ד) מתייחס לחובת ההודעה המוקדמת המוטלת על חבר המועצה כאשר הוא עלול להימצא במצב של ניגוד עניינים. על פי הסעיף, בכל מצב שבו נודע לחבר המועצה על אפשרות להימצאות במצב של ניגוד עניינים, הוא נדרש לעדכן את הגורם הממנה, ובהתאם יהיה מקום לגבש בעניינו הסדר למניעת ניגוד עניינים כמפורט לעיל. 

פרק ה': תוכנית המתקנים במשק הדלק

סעיף 16(א) – מוצע לקבוע את תוכן תכנית המתקנים ואת החובה לעדכנה לפחות אחת לחמש שנים. מוצע, כי התכנית תכלול תכנית עבודה לקידום תכניות סטטוטוריות ולביצוע פעולות תשתית, תוך חלוקה לפי תזקיקים, נפט וגפ"מ, סוגי שירות והבחנה בין מתקנים קיימים למתקנים חדשים. חלוקה זו נועדה לאפשר תכנון מדורג של פיתוח התשתיות, ולהבחין בין צרכים של הקמה חדשה לבין שדרוג ושימוש בתשתיות קיימות. על בסיס תכנית המתקנים ייקבעו תעריף דמי תשתית כמפורט בחוק המוצע.

סעיף 16(ב) - בסעיף מוצע לקבוע את תוכן תכנית המתקנים ואת העקרונות שלפיהם תיערך ותעודכן. מוצע, כי התכנית תתבסס על מדיניות הממשלה, תחזיות ביקוש והיצע ארוכות טווח, בחינת חלופות לשימוש בתשתיות קיימות, ניתוחי עלות–תועלת למשק והערכת השפעת ההשקעות על התחרות, היתירות והעמידות בשעת חירום. שילוב עקרונות אלה נועד להבטיח שתכנון התשתיות ייעשה בראייה משקית כוללת, יתחשב בצרכים עתידיים של המשק, ויחזק את רציפות האספקה והתפקוד של משק הדלק.

פרק ו': סמכויות פיקוח

בפרק זה מוצע לקבוע סמכויות למנהל או למי שהוסמך על ידו, לצורך פיקוח על יישום הוראות החוק. הסמכויות כוללות דרישת פרטי זיהוי, דרישת מידע ומסמכים הנדרשים לביצוע החוק, וכן כניסה למקום שאינו משמש למגורים, לרבות כלי תחבורה נייח. הסדר זה נועד לאפשר פיקוח אפקטיבי על מתקני התשתית ועל יישום מנגנון דמי התשתית.

עוד מוצע לקבוע הוראות לעניין אופן הפעלת סמכויות הפיקוח, ובכלל זה חובת הזדהות של המנהל או מי שהוסמך על ידו באמצעות תג ותעודה המעידים על סמכותם. עם זאת, נקבע חריג לחובת ההזדהות במקרים שבהם קיומה עלול לסכל את ביצוע הסמכות או לפגוע בביטחון המפקח או אדם אחר. לאחר שחלפה הנסיבה, תחול חובת הזדהות בהקדם. הוראות אלה נועדו לאזן בין הצורך בפיקוח יעיל לבין ההגנה על זכויות הפרט.

בנוסף, מוצע להחיל על מתקנים הכלולים בתכנית המתקנים את חובת הדיווח הקבועה בחוק פיקוח על מצרכים ושירותים, בשינויים המחויבים. החלה זו נועדה ליצור אחידות בדרישות הדיווח והבקרה החלות על תשתיות הדלק, ולאפשר למנהל קבלת מידע הדרוש ליישום החוק.

סעיף 17 - סעיף זה מקנה למנהל או לעובד משרד האנרגיה שהוסמך לכך סמכויות פיקוח לצורך יישום הוראות החוק. הסמכויות כוללות דרישת פרטי זיהוי, דרישת ידיעות ומסמכים הנוגעים לביצוע החוק, וכן כניסה למקום שאינו משמש למגורים, לרבות כלי תחבורה נייח. הסדר זה נועד לאפשר פיקוח אפקטיבי על מפעילי התשתית ועל יישום ההוראות והתעריפים שנקבעו לפי החוק, ולספק לגוף המפקח  כלים לאיסוף מידע ולבקרה שוטפת.

סעיף 18 - סעיף זה מסדיר את אופן הפעלת סמכויות הפיקוח וקובע חובת הזדהות של המנהל או מי שהוסמך על ידו, באמצעות תג ותעודה המעידים על תפקידו וסמכויותיו. לצד זאת נקבע חריג לחובת ההזדהות במקרים שבהם קיומה עלול לסכל את ביצוע הסמכות או לפגוע בביטחון המפקח או אדם אחר, וכן חובה להשלים את ההזדהות בהקדם לאחר שחלפה הנסיבה. הסדר זה נועד ליצור איזון בין הצורך בפיקוח יעיל ואכיפה אפקטיבית לבין שמירה על זכויות הפרט ומניעת שימוש בלתי מוסמך בסמכויות שלטוניות. עוד מוצע לקבוע כי חובת הדיווח הקבועה בחוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים תחול על מתקנים הכלולים בתכנית המתקנים, בשינויים המחויבים. החלה זו נועדה ליצור אחידות בדרישות הדיווח והבקרה החלות על תשתיות במשק הדלק, ולאפשר למנהל גישה למידע הנדרש לצורך פיקוח ויישום החוק.

סעיף 19 – מוצע לקבוע תנאי סף למינוי מפקחים לצורך הפעלת סמכויות הפיקוח לפי החוק. התנאים כוללים בדיקת עבר פלילי מטעמי ביטחון הציבור, קבלת הכשרה ייעודית והתקיימות תנאי כשירות נוספים שייקבעו על ידי השר, בהתייעצות עם השר לביטחון הפנים. הסדר זה נועד להבטיח כי סמכויות פיקוח יופעלו בידי גורמים מיומנים, כשירים ואמינים בלבד, וזאת נוכח הרגישות הכרוכה בהפעלת סמכויות שלטוניות כלפי גורמים הפועלים במשק הדלק.

 

פרק ז' : עיצום כספי

בפרק זה מוצע לקבוע כי מפעיל תשתית שלא ימסור מסמך שנדרש לפי סמכויות הפיקוח הקבועות בחוק, יהיה נתון לעיצום כספי מנהלי בגובה כפל הקנס הקבוע בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין. הסדר זה נועד לחזק את אכיפת חובות הדיווח ומסירת המידע, ולאפשר טיפול מהיר ויעיל בהפרות, מבלי להיזקק להליך פלילי.

סימן א': הטלת עיצום כספי

סעיף 21 - תכליתה של הסנקציה המינהלית היא תכלית הרתעתית-מניעתית. היא מניחה כי ביצוע הפרות של עבירות הסדר נעשה מתוך שיקולים תועלתניים של המפר, שסבור, למשל, שאי קיום ההוראה עשוי לחסוך לו הוצאות. מסיבה זו גובה הסכום של העיצום הכספי נועד למנוע את התמריץ הכלכלי להפר את החוק, קרי לנטרל את קיומה של "ההפרה היעילה". עם זאת, גובה הסכום של העיצום הכספי צריך להיות מידתי ולא לסכן את המשך פעילותו הכלכלית של המפר, שכן מטרת הסנקציה המינהלית היא החזרת המפוקח למשטר ציות ולא לגרום, בפועל להפסקת פעילותו.

הסכום שנקבע, כפל הקנס האמור בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין, הינו כפי שנקבע להפרה דומה בפרק ח' בחוק משק הגז הטבעי, תשס"ב-2002 להפרה דומה של אי דיווח או דיווח שגוי.

 

סעיף 22 - ההפרה בחוק זה היא אי דיווח או דיווח חלקי או שגוי בנוגע לכמויות עבורן נתן מפעיל התשתית, כדי למנוע מצב שבו מפעיל תשתית לא משלם את התעריף בהתאם לשירות שהעניק לפי החוק. למפעילי תשתיות יש תמריץ כלכלי להקטין כמויות בשביל לשלם פחות תעריף אך קנס משמעותי בגובה שנקבע יכול להביא למצב שבו ההפרה לא תשתלם.

 

סעיף 23-25 - בסעיפים אלו מוצע לקבוע את אופן הפעלת הסמכות להטיל עיצום כספי. ההוראות המוצעות הן ההוראות המקובלות בהסדרי החקיקה הכוללים כבר היום סמכות זו. הוראות מפורטות אלו נועדו להבטיח זכויות בסיסיות של מפר במסגרת הליך מינהלי ראוי, הפעלה שיוויונית של הסמכות ביחס למפרים ושקיפות של פעולת הרשות.

בסעיף 23 מתואר השלב הראשון בהפעלת הסמכות כלפי מפוקח שיש לגביו תשתית ראייתית המעידה על יסוד סביר להניח כי בוצעה על ידו הפרה של הוראות החוק הוא משלוח הודעה על כוונה להטיל עיצום כספי (להלן – הודעה על כוונת חיוב). הודעה זו מבהירה למפר כי למנהל יש תשתית ראייתית מבוססת המעידה על ביצוע הפרה על ידו. עוד מבהירה ההודעה מהו סכום העיצום הכספי הצפוי להיות מוטל על המפר בגין ביצוע ההפרה האמורה, כפי שמשתקפת מהתשתית הראייתית שבפני המנהל.

בסעיף 24 המוצע מעוגנת זכות הטיעון של המפר בפני הרשות, כמקובל בהליך מינהלי. מוצע כי מפר יוכל לטעון את טענותיו בפני המנהל בתוך 30 ימים מיום שנמסרה לו הודעה על כוונת חיוב, והמנהל רשאי להאריך את התקופה האמורה מטעמים מיוחדים שיירשמו. למפר זכות לטעון את  טענותיו בכתב אולם למנהל שמורה הזכות להיענות לבקשת מפר לטעון את טענותיו בעל פה בפני המנהל.

בסעיף 25 מוצע לקבוע כי רק לאחר ששקל המנהל את טענות המפר יחליט האם יש להטיל עיצום כספי ומה גובהו. ככל שהמנהל יחליט כי לא נתגלו עובדות חדשות הסותרות או משנות את התשתית הראשונית שעליה נסמך כי אכן בוצעה הפרה, יטיל על המפר עיצום כספי. סכום העיצום הכספי יהיה כפי שצוין בהודעה על כוונת חיוב, או בסכום מופחת, ככל שהמפר הביא בפני המנהל עדות לקיום נסיבות שבשלהן יכול המנהל להפעיל את סמכותו להפחית את סכום העיצום הכספי.

ככל שהמפר בחר שלא לטעון את טענותיו, תהפוך ההודעה הראשונית על כוונת החיוב לסופית (קרי: ל"דרישת תשלום"), בחלוף 30 ימים מהמסירה למפר ויהיה על המפר לשלם את סכום העיצום הכספי המצוין בה.

 

סעיף 26 - חלק מההפרות הרגולטוריות הן הפרות נמשכות לפי טבען. מוצע לקבוע כי על ההפרה הנמשכת יווסף הסכום הקבוע בסעיף 61(א)(1) לחוק העונשין, לכל חודש שבו נמשכת ההפרה. בהפרה חוזרת, מוצע לקבוע כי יוטל על המפר כפל העיצום הכספי. ההפרה החוזרת מבטאת את הסלמת האמצעי הננקט ביחס למפר רצידיביסט.

 

סעיף 27 - מאחר שההסדר המוצע מסמיך את המנהל להטיל עיצום כספי בסכום קבוע, נדרשת הסמכה של המנהל להטיל עיצום כספי בסכום נמוך מזה הקבוע בחוק. הסמכה כזו קבועה בצורה מפורשת בסעיף זה. מוצע להקנות סמכות לשר, בהסכמת שר המשפטים, לקבוע בתקנות נסיבות ושיקולים שבהתקיימם יפחית המנהל את העיצום הכספי בשיעורים הקבועים לצידם (להלן- תקנות ההפחתה).

בתקנות ההפחתה רשאי השר להביא בחשבון, נסיבות ושיקולים המעידים על כך שמדובר במפוקח המציית בדרך כלל להוראות החוק או במפוקח המשתף פעולה עם המנהל אשר נכון לנקוט לגביו אמצעים למניעת הישנות ההפרה או לתקן את הנזקים שנגרמו בשלה.

 

סעיף 28 - מוצע לקבוע הוראות עדכון בנוגע לסכום העיצום הכספי הקבוע בסעיף 22 שיבהירו מהו הסכום שיש לשלם בשל פער זמנים בין ההודעה על כוונת חיוב ובין דרישת התשלום, או במקרה של ערעור לבית משפט השלום. העיצום הכספי יהיה לפי הסכום המעודכן במועד מסירת דרישת התשלום, ולגבי מפר שבחר שלא לטעון את טענותיו לפני המנהל – הסכום המעודכן ביום מסירת ההודעה על כוונת החיוב. כמו כן, במקרים שבהם הוגשה עתירה לבית המשפט או הוגש ערעור על פסק דין  כאמור, ובית המשפט או המנהל הורה על עיכוב תשלומו של העיצום הכספי, יהיה סכום העיצום הכספי (אם לא בוטל העיצום) - הסכום המעודכן ביום ההחלטה  בערעור, לפי העניין.

 

סעיפים 29-32 - מוצע לקבוע כי העיצום הכספי ישולם בתוך 30 ימים מיום מסירת דרישת התשלום. אם לא שולם עיצום כספי במועד, יתווספו עליו לתקופת הפיגור, החל מהיום הראשון לאיחור בתשלום, ריבית שקלית ודמי פיגורים לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן – חוק פסיקת ריבית והצמדה), עד לתשלומו (סעיף 29 המוצע). תוספות אלה הן החלופה המידתית והמתאימה ביותר החל מיום 1.1.25, יום כניסתם לתוקף של תיקון מס' 9 לחוק פסיקת ריבית והצמדה ושל תיקון מס' 149 לחוק העונשין. בנוסף, מוצע להסמיך את המנהל להחליט על פריסת התשלום של העיצום הכספי לבקשתו של מפר. יובהר כי סמכות זו נתונה למנהל כל עוד לא חלף מועד התשלום. לאחר שחלף מועד התשלום, החוב עובר לגבייה במרכז לגביית קנסות ויחול חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995 (להלן – חוק המרכז לגביית קנסות). 

המנהל יקבע את מספר התשלומים למפר בהתחשב בסכום העיצום הכספי שהוטל ובנסיבות מיוחדות אחרות. אם המפר לא שילם את אחד מהתשלומים החודשיים במועדו, ההחלטה על  פריסת התשלומים תבוטל, יתרת החוב תעמוד לפירעון מידיי ויחולו הוראות סעיף 29 בנוגע לריבית פיגורים עד לתשלום החוב במלואו. בהתאם לרציונל התמריצי של דמי הפיגורים, מוצע לקבוע כי ככל שהמפר עומד בהסדר התשלומים שהוצע לו, לא יתווספו דמי פיגורים בתקופת הפריסה, וזאת בהתאם לרציונלים של תיקון 9 לחוק פסיקת ריבית והצמדה. עוד מוצע לקבוע כי עיצום כספי ייגבה לאוצר המדינה וכי על גבייתו יחול חוק המרכז לגביית קנסות.

 

סימן ב': התראה מינהלית

סעיפים 33-35 - התראה מינהלית היא כלי אכיפה המקל עם המפר, ומחליף במקרים מסוימים, הטלה של עיצום כספי. ההתראה המינהלית מאפשרת למפר הזדמנות לתקן את ההפרה, ללא תשלום העיצום הכספי. זאת, למרות שהתשתית העובדתית שלפני המנהל מעידה כי הייתה הפרה של הוראות החוק. מנקודת מבטו של המנהל, מנגנון ההתראה מאפשר לו להבהיר את דרישותיו למי שנתון לפיקוחו, בטרם יטיל עליהם עיצום כספי. ההנחה בבסיס הוויתור על הטלת עיצום כספי היא שהוראות הרגולציה אינן בהירות דיין או שהרגולציה מחייבת תקופת התארגנות מבחינת המפוקחים שבמהלכה יהיה להם קושי לקיים את דרישותיה. ההתראה המינהלית מאפשרת להבהיר גם למפר וגם לציבור המפוקחים הרחב, כי ההתנהגות שבשלה נשלחה ההתראה היא הפרה של הוראות החוק. סעיף 33 מבנה את שיקול הדעת בהפעלת הסמכות וקובע כי הנסיבות למתן התראה ייקבעו בנהלים, באישור היועץ המשפטי לממשלה.

מפוקח שנמסרה לו התראה מינהלית ואינו מסכים עימה, יכול לתקוף את החלטת המנהל בשתי דרכים. האחת היא הגשת בקשה לביטול ההתראה, מאחת העילות המנויות בסעיף 34. השניה היא הגשת ערעור לבית המשפט כאמור בסעיף 41. אם המפר לא ביקש את ביטול ההתראה או לא פנה לבית המשפט (או שפנה ובית המשפט דחה ערעורו), רואים את המפר כמי שביצע את ההפרה. בעת ביצוע הפרה נוספת (שבשלה יוטל עיצום כספי מוגבר), מנוע המפר מלטעון כי לא ביצע את ההפרה הראשונה. תחימת אפשרות העלאת הטענות לשלב משלוח ההתראה בלבד נועדה ליצור סופיות להליכים, וכן ודאות ומתן תוקף להתראה ככזו שאמורה להניע את המפר לציית לחוק.

עוד מוצע לקבוע בסעיף 35 כי אם נמסרה למפר התראה והמפר המשיך להפר את ההוראה שבשלה נשלחה ההתראה, ימסור לו המנהל הודעה על כוונת חיוב בשל הפרה נמשכת. לעניין זה יובהר כי מכיוון שבהתראה מינהלית מוותר המנהל, כאמור לעיל, על העיצום הכספי בשל ההפרה, סכום העיצום הכספי שיוטל במקרה זה הוא בשל הימשכות ההפרה, ואינו כולל את סכום העיצום הכספי בשל ההפרה הראשונה שבגינה ניתנה ההתראה. ההודעה על כוונת חיוב שימסור המנהל למפר במקרה זה תהיה כאמור בסעיף 24, בשינויים המחויבים. כך למשל במקרה זה תכלול ההודעה פרטים הנוגעים להפרה הנמשכת ובין השאר נתונים לעניין התמשכות ההפרה ולעניין תקופת ההפרה (ממועד משלוח ההתראה). במקרים שבהם ביצע המפר הפרה חוזרת לאחר משלוח התראה על ביצוע ההפרה הראשונה, ימסור לו המנהל הודעה על כוונת חיוב כאמור בסעיף 24, בשינויים המחויבים. כך למשל במקרה זה תכלול ההודעה פרטים הנוגעים להפרה החוזרת ולסכום העיצום הכספי המוטל בגינה, שהוא סכום גבוה יותר.

 

סימן ג': התחייבות להימנע מהפרה

 סעיפים 36-40 - התחייבות להימנע מהפרה היא אמצעי אכיפה נוסף המקל עם המפר ומאפשר לממונה גמישות ומידתיות בהפעלת סמכויותיו. ההתחייבות מחייבת את הסכמת המנהל והמפר, ומאפשרת למפר לחזור לציות בלי שיוטל עליו עיצום כספי. חלף התשלום המפר יפקיד כערבון את סכום העיצום הכספי בלבד, שיושב לו בחלוף התקופה שבעדה ניתנה ההתחייבות. סעיף 35 מבנה את שיקול הדעת בהפעלת הסמכות וקובע כי הנסיבות שבהן יתאפשר למפר להגיש כתב התחייבות ולהפקיד עירבון ייקבעו בנהלים, באישור היועץ המשפטי לממשלה. הפעלת מנגנון ההתחייבות מותנה בנסיבות שבהן קיימת תשתית ראייתית לביצועה של הפרה שניתן להטיל בשלה עיצום כספי, אך נוכח מאפייני ההפרה והמפר, ניתן להסתפק באמצעי אכיפה זה.

בכתב ההתחייבות יתחייב המפר להפסיק את ההפרה ולהימנע מהפרה נוספת של אותה הוראה מהוראות החוק בתוך תקופה שלא תעלה על שנתיים, לפי קביעת המנהל. כמו כן עליו לעמוד בתנאים נוספים ככל שקבע המנהל בכתב ההתחייבות, במטרה לגרום להקטנת הנזק מההפרה או למניעת הישנותה.

כאמור לעיל, בנוסף לכתב ההתחייבות יפקיד המפר בידי המנהל עירבון בגובה העיצום הכספי שניתן היה להטיל עליו. המנהל רשאי לפטור מהפקדת העירבון או להפחיתו, אך יובהר כי הקלה זו נוגעת רק לעצם הפקדת העירבון. אם המפר ימשיך בביצוע ההפרה או יבצע הפרה נוספת – ניתן יהיה לגבות ממנו את מלוא הסכום, כמפורט בסעיף 39 המוצע.

ככל שהמפר ימשיך להפר את אותה הוראה שבשל הפרתה נתן את כתב ההתחייבות, או יבצע הפרה נוספת של אותה הוראה, יחולט העירבון שהפקיד המפר, במועד דרישת התשלום בשל ההפרה הנמשכת או ההפרה החוזרת, לפי העניין - קרי, לאחר בירור טענותיו של המפר והחלטת המנהל כי המפר המשיך בביצוע ההפרה או חזר וביצע הפרה נוספת. עוד מוצע לקבוע כי גם במקרה שבו המפר הפר את אחד התנאים הנוספים שקבע המנהל בכתב ההתחייבות, יחלט המנהל את העירבון שהפקיד המפר, לאחר שנתן למפר הזדמנות לטעון טענותיו לעניין זה. העירבון שהופקד מבטא את סכום העיצום הכספי שניתן היה להטיל על המפר בשל ביצוע ההפרה הראשונה, אלמלא נשלח לו כתב התחייבות. בכך מבטא כתב ההתחייבות למעשה הטלה של עיצום כספי "על תנאי". חילוט העירבון במקרה של הפרה נמשכת, הפרה חוזרת או הפרת תנאי מתנאי כתב ההתחייבות ייחשב כהטלת עיצום על ההפרה המקורית שבשלה הוא ניתן. לכן, במקרה של הפרה נמשכת או הפרה חוזרת, סכום העיצום הכספי שיוטל, בנוסף לחילוט העירבון, כאמור בסעיף 39, יהיה בשל הימשכות ההפרה או הישנותה, ולא יכלול את סכום העיצום הכספי בשל ההפרה הראשונית.

עוד מוצע לקבוע כי אם המפר לא עמד בתנאי כתב ההתחייבות שנתן בשל הפרה מסוימת, לא יתאפשר לו בעתיד להגיש כתב התחייבות נוסף אם חזר והפר אותה הפרה. ככל שהמפר עמד בכל תנאי כתב ההתחייבות, יוחזר לו כתב העירבון שהפקיד בתוספת ריבית שקלית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, מיום הפקדתו ועד יום החזרתו.

 

סימן ד': שונות

סעיף 41 - מוצע לקבוע כי על כל החלטה סופית של המנהל לפי הפרק המוצע, כגון ההחלטה להטיל עיצום כספי (לאחר מסירת דרישת תשלום), למסור התראה מינהלית או לפרסם שמו של יחיד,  ניתן יהיה להגיש ערעור לבית משפט השלום שבו יושב נשיא בית משפט שלום. החלטות אלה הן החלטות מִנהליות ועל כן יש לקיים בעניינן ביקורת שיפוטית לפי כללי המשפט המינהלי, ככל החלטה מינהלית אחרת.

עוד מוצע להבהיר כי עיכוב ביצוע החלטה של המנהל במקרה של הגשת ערעור, נתונה לשיקול דעתו של המנהל או של בית המשפט שאליו הוגש הערעור. כן מוצע לקבוע כי אם התקבלה העתירה או ערעור על פסק דין בערעור כאמור, סכום הכסף שיוחזר למפר יהיה בתוספת ריבית שקלית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, כדי למנוע פגיעה כלכלית במפר שטענותיו נמצאו מוצדקות.

סעיף 42 - מוצע לחייב את המנהל לפרסם את החלטותיו בדבר הטלת עיצום כספי. תכלית חובת הפרסום היא הבטחת שקיפות ביחס להפעלת שיקול דעתו של המנהל, אשר בידיו מסורה סמכות רבת עוצמה. באמצעות הפרסום מובטחת בקרה ציבורית על כך שהשימוש בסמכות להטיל עיצום כספי הוא שוויוני וענייני. החובה לפרסם חלה על ההחלטות בדבר הטלת העיצומים הכספיים, סכומי העיצומים הכספיים שהוטלו והמקרים והשיעורים שבהם הם הופחתו. מידע זה יאפשר בחינה רוחבית מושכלת של הטלת העיצומים הכספיים ויאפשר למפר לדעת כי העיצום הכספי המוטל במקרה שלו תואם את המדיניות הכללית הנוגעת להפעלת הסמכות האמורה.

מוצע להבהיר כי חובת הפרסום כפופה למגבלות המנויות בסעיף 9(א) לחוק חופש המידע. עוד מוצע להבהיר כי המנהל רשאי שלא לפרסם פרטים שהם בגדר מידע שרשות ציבורית אינה חייבת למסור לפי סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע, כדוגמת מידע שהוא סוד מסחרי.

עם זאת, על אף חשיבותו של הפרסום כמפורט לעיל, הרי שכדי למנוע פגיעה מעבר לנדרש במפר כתוצאה מהפרסום האמור, מוצע להגביל את תקופת הפרסום לארבע שנים אם מדובר בתאגיד, ולשנתיים אם מדובר במפר יחיד.

פרק ח': כניסה למקרקעין

הרציפות התפקודית של משק הדלק מחייבת אפשרות הקמה ותחזוקה של תשתית דלק תת קרקעית, הכוללת בעיקר קווי הדלק המאפשרים הזרמה של הדלק לכל מקום בארץ. חלק מקווי הדלק מונחים בקרקעות שאינם בבעלות בעל התשתית, ועל כן נדרש להסדיר את אפשרות הכניסה למקרקעין אלה לצורך הקמה ותחזוקה של הקווים. הוראות המסדירות הקמה ותחזוקה של קווים קיימות במשקים אחרים, ובפרט במשק החשמל ובמשק הגז הטבעי. אך בהיעדר חקיקה ייעודית שמסדירה את משק הדלק, נושא הכניסה למקרקעין לצורך הקמה ותחזוקה של תשתית דלק לא הוסדר עד היום, למעט הסדרת הקווים של חברת קצא"א בחוק תשתיות להולכה ולאחסון של נפט על ידי גורם מפעיל, תשע"ז-2017, ולפיכך מוצע לאמץ את ההסדרים הקיימים בחקיקה במשקים דומים, ובפרט בחוק החל על קצא"א.

סעיף 43 - בסעיף זה מוצע לקבוע את ההגדרות הנצרכות לפרק, ובפרט הגדרת "בעל תשתית" שהוא הגורם שמשתמש בהוראות החוק, ומוגדר כמי שמקים או מפעיל תשתית דלק והוא אחד מאלה: חברה ממשלתית שעיקר עיסוקה מתן שירותי תשתית,  בעל חזקה לפי חוק הנפט, המקים קו דלק שאושר בידי מהממונה על ענייני הנפט, מי ששר האנרגיה הודיע כי הוא רשאי להקים או להפעיל תשתית דלק המפורטת בהודעה, וכי אין מניעה להחיל עליו את הוראות פרק זה, המדינה, רשות שהוקמה לפי דין, גוף הפועל מטעם המדינה לפי דין או גוף הפועל מטעם המדינה לאחר שהוסמך לכך לפי החלטת ממשלה.

כן מוגדר כי "תשתית דלק תת קרקעית" היא מתקן המשמש לאחסון, הולכה, ניפוק או להספקה של דלק המוקם מתחת לפני הקרקע, לרבות כל קו דלקי תת קרקעי המוליך דלק, ולרבות מבנים נלווים ומתקנים נלווים כמשמעותם בחוק התכנון והבניה.

סעיף 44 - בסעיף זה מוצע להסמיך בעל תשתית (או מי מטעמו) להיכנס למקרקעין שבתחום תכנית, לשם הקמה, הפעלה ותחזוקה של תשתית דלק תת־קרקעית, ולבצע פעולות הנדרשות לכך (כגון מדידות ובדיקות, עבודות חפירה ובנייה, בדיקה ותחזוקה לרבות החלפה או הסרה, וכן פעולות נלוות כמו מעבר ברכב במקרקעין סמוכים ופתיחת דרך זמנית לפי הצורך). ההסדר נדרש משום שחלק מן התשתיות עובר במקרקעין שאינם בבעלות בעל התשתית, ובהיעדר סמכות כניסה מוסדרת עלול להיווצר קושי לבצע עבודות תשתית ותחזוקה הנדרשות לרציפות האספקה ולהפחתת סיכוני בטיחות.

סעיף 45 - בסעיף זה מוצע לקבוע מנגנון הודעה לבעל המקרקעין כתנאי להפעלת סמכויות הכניסה: במקרקעין המיועדים למגורים תימסר הודעה מראש, שתכלול את הכוונה לבצע פעולות לפי סעיף 44, את העיתוי המתוכנן ואת אפשרות ההשגה, ורק לאחר חלוף 21 ימים ממסירת ההודעה ניתן יהיה להיכנס; במקרקעין שאינם מיועדים למגורים – לאחר חלוף 15 ימים. ההבחנה בין מקרקעין למגורים לבין מקרקעין אחרים נועדה לאזן בין הצורך לבצע עבודות תשתית ותחזוקה לבין פגיעה אפשרית בפרטיות ובשימוש בנכס, תוך מתן זמן סביר לבעל המקרקעין להיערך ולהעלות טענותיו.

סעיף 46 - בסעיף זה מוצע לקבוע כי מי שרואה עצמו נפגע מהחלטת המנהל שניתנה במסגרת מנגנון ההשגה (כאמור בסעיף 23(ה)) יוכל לערער לבית המשפט המוסמך שבתחום שיפוטו נמצאים המקרקעין, בתוך 21 ימים ממועד מסירת ההחלטה. ההסדר נועד לתת מסלול ביקורת שיפוטית על הכרעה מינהלית הנוגעת לפגיעה אפשרית בזכויות קניין ושימוש במקרקעין, בלי לשתק את היכולת לבצע עבודות תשתית הנדרשות לתפעול משק הדלק.

סעיף 47 - בית המשפט ידון בדרך הנראית לו מועילה להכרעה צודקת ומהירה. ההסדר נועד לאפשר טיפול יעיל במחלוקות מסוג זה, שמטבען מערבות גם שיקולים תשתיתיים וגם פגיעה אפשרית בפרט, ולהתאים את ההליך לאופי הביקורת על החלטה מינהלית.

סעיף 48 – בסעיף זה מוצע לקבוע חריג לכללי ההודעה: בעל התשתית יהיה רשאי להיכנס למקרקעין גם ללא הודעה מראש, כאשר נדרשת פעולה דחופה החיונית למניעת דליפת דלק, למניעת נזק לאדם או למניעת נזק משמעותי לרכוש. עם זאת, נקבע כי תימסר הודעה מפורטת לבעל המקרקעין ולמנהל בהקדם האפשרי ולא יאוחר מ-48 שעות ממועד ביצוע הפעולה, וכן יינתן לבעל המקרקעין פתחון פה בהקדם ולא יאוחר מ-72 שעות מתחילת ביצוע הפעולה. ההסדר נועד לאפשר תגובה מיידית לאירועי סיכון ובטיחות, תוך יצירת מנגנון בדיעבד של שקיפות ושמיעת טענות.

סעיף 49 - סעיף זה מסדיר את חובת בעל התשתית לפעול באופן מצמצם פגיעה בעת שימוש בסמכויות הכניסה והביצוע לפי סעיף 44, וכן את אחריותו לפיצוי בגין נזקים שנגרמו עקב פעולות אלה. בסעיף קטן (א) נקבע עיקרון שלפיו על בעל התשתית להימנע, ככל שניתן, מגרימת נזק למקרקעין, ולהשיבם, במידת האפשר, למצבם הקודם לאחר סיום הפעולות. עיקרון זה נועד לצמצם פגיעה בזכויות קניין ולהפחית נזקים שאינם הכרחיים לביצוע העבודות.

בסעיף קטן (ב) נקבעת זכות לפיצוי בגין נזק שנגרם כתוצאה מביצוע הפעולות, לפי דרישת הניזוק. הסדר זה מבטיח כי בעל מקרקעין או מי שנפגע מהפעולות לא יישא בנזק שנגרם לו עקב שימוש בסמכויות שניתנו לצורך אינטרס ציבורי, וכי האחריות הכלכלית לנזק תחול על בעל התשתית.

בסעיף קטן (ג) נקבע מנגנון מוסדר לבירור מחלוקות בדבר הפיצוי. נקבע כי אם בעל התשתית דוחה דרישת פיצויים, עליו למסור הודעה מנומקת בתוך פרק זמן קצוב ולשלם את הסכום שאינו שנוי במחלוקת. כמו כן נקבע כי כל אחד מן הצדדים רשאי להעביר את המחלוקת להכרעת ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה לפי חוק התכנון והבנייה. מנגנון זה נועד לאפשר הכרעה מקצועית, יעילה ומהירה במחלוקות כספיות, תוך הסתמכות על גוף בעל מומחיות בתחום המקרקעין והפיצויים.

סעיף 50 - מוצע לקבוע כי בהוראות פרק זה לא יחולו על גורם מפעיל ונכסי פעילות כהגדרתם בחוק תשתיות להולכה ולאחסון של נפט על ידי גורם מפעיל, תשע"ז-2017.

פרק ט' : הוראות שונות

סעיף 51 - סעיף זה קובע כי שר האנרגיה יהיה הממונה על ביצוע החוק, ומסמיך אותו להתקין תקנות לצורך יישומו, בהסכמת שר האוצר. הסדר זה נועד לרכז את האחריות ליישום החוק בידי השר המופקד על תחום משק הדלק, תוך הבטחת מעורבות שר האוצר בנושאים בעלי השלכות תקציביות, תעריפיות ומשקיות, ולאפשר קביעת הוראות משלימות וגמישות הנדרשות להפעלה השוטפת של החוק.

סעיפים 52-53 – סעיף זה נועד לקבוע כי אין בהוראות חוק זה כדי לגרוע מהוראות צו העונשין (הכרזה על עניין סודי) (הוראת שעה), תשע"ז-2016 וכי החלתו על גורם מפעיל תהיה בהסכמת שר האוצר ובכפוף לכללים שייקבע. עם זאת, נוכח תפקידו של הגורם המפעיל כאמור בשוק הדלק, מוצע לקבוע כי אם קבע שר האוצר כי חוק זה לא יחול על מתן שירות מסוים בידי גורם מפעיל, לא יכלל השירות בתכנית המתקנים.