תזכיר חוק

 

שם החוק המוצע

תזכיר חוק זיכיון ים המלח, התשפ"ו-2025

 

מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

ים המלח הוא הנקודה הגלויה הנמוכה ביותר על פני כדור הארץ, המנקזת לתוכה מקורות מים שונים לאגם ניקוז סופי של מים מלוחים. לים המלח מאפיינים ייחודיים בהיבטים סביבתיים, תרבותיים וגיאופוליטיים. בנוסף לים המלח יש חשיבות מסחרית-תעשייתית, כאשר ממימי ים המלח ניתן להפיק מינרלים ומחצבים ייחודיים (להלן – משאבי הטבע) בעלי ערך כלכלי גבוה, בהליך ייצור ייחודי וסינרגטי. בהתאם בעשרות השנים האחרונות מתקיים תהליך תעשייתי של הפקת משאבי טבע ממימי ים המלח לייצור חומרי גלם ומוצרים שונים, כאשר החשוב ביניהם הוא אשלג. הליך הפקת משאבי טבע מים המלח נעשה בהתאם להוראות חוק זיכיון ים המלח, התשכ"א-1961 (להלן – חוק הזיכיון הישן).

חוק זה מחליף את חוק הזיכיון הישן, והוא מסדיר את הפעילות המסחרית של הפקת משאבי הטבע ממימי ים המלח החל ממועד תום הזיכיון הישן. החוק קובע הסדרים שונים הנוגעים לתנאי הזיכיון העתידי, לאופן הקצאתו של הזיכיון העתידי, לתשלומים שיושתו על בעל הזיכיון והסדרים רלוונטיים נוספים, כמפורט להלן בהרחבה. חוק זה מאזן בין שתי מטרות עיקריות – השאת רווח לטובת כלכלת המדינה ואזרחי ישראל, ושמירה על הסביבה והטבע תוך הפנמת ההחצנות השליליות של פעילות הפקת המשאבים.

הוראות החוק יוצרות תנאים מסחריים ברורים, פשטות רגולטורית וכן וודאות עסקית שיאפשרו לבעל זיכיון עתידי לבצע השקעות שונות ולפעול להשאת רווחים במהלך הפקת משאבי הטבע מים המלח.

להלן עיקרי הצעת החוק:

הקצאת הזיכיון ועריכת המכרז – הסמכת שר האוצר להקצות זיכיון עתידי להפקת משאבי טבע מים המלח, תוך קביעת תנאים לאופן הקצאת הזיכיון, כללים בנוגע לדרישות ולתנאים שיכללו בזיכיון, תנאים בהם יתאפשר הפסקה או שינוי של תנאי הזיכיון וכללים בנוגע לחובת דיווח ופרסום שיחולו על בעל הזיכיון.

שיפור וייעול הרגולציה החלה על הזיכיון – מינוי ממונה שיהיה בעל הסמכות והאחריות לפקח על העמידה בדרישות הזיכיון, וכן הסדרת שיתוף הפעולה בין משרדי הממשלה השונים שיש להם סמכויות פיקוח ואסדרה של פעילות הזיכיון על ידי הקמת מינהלת לענייני זיכיון ים המלח שתתכלל את פעילות המאסדרים הרלוונטיים הנוגעים לזיכיון ים המלח. בנוסף, קובע החוק חובות בהיבטים סביבתיים החלות על הפעילות התעשייתית בשטח הזיכיון.

הכנסות המדינה – קביעת הוראות וכללים הנוגעים למשטר התשלומים אשר יושת על בעל הזיכיון בגין פעילות הזיכיון. כמפורט להלן בחוק ובדברי ההסבר בהרחבה, משטר תשלומים יורכב משלושה זרמי הכנסה שוטפים – תמלוגים, מס חברות והיטל רווחי יתר, כאשר התיקונים לשניים האחרונים יוסדרו בתיקון חקיקה עתידי. מטרת משטר התשלומים היא להגיע לחלקה הראוי של המדינה מהזיכיון, אשר עומד על 50% בממוצע רב שנתי מהרווח התפעולי של בעל הזיכיון. על מנת לייצר בהירות ופשטות ביחס לאופן חישוב התשלומים החלים על בעל הזיכיון, קובע החוק קריטריונים ומבחנים להגדרת מוצרי בסיס ומוצרי המשך עליהם נדרש בעל הזיכיון לשלם תמלוגים, וקביעת מנגנון מחירי העברה שיחולו במכירות בין בעל הזיכיון לבין צדדים קשורים.

לצד משטר התשלומים, כמפורט לעיל, יושתו על בעל הזיכיון תשלומים נוספים שעניינים הפנמת החצנות הנוצרות במסגרת פעילות הזיכיון, ובכלל זה היטל מים, היטלי כרייה וחציבה, עלויות קציר המלח ועוד.

היערכות לתום תקופת הזיכיון – החוק קובע הוראות ביחס לתום תקופת תום הזיכיון שיוקצה מכוח החוק, לצורך העברה תקינה של הזיכיון בין הזכיינים ולצורך קיומו של הליך מכרזי תחרותי ושוויוני.

 

השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

ככלל, החוק לא משפיע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות. יצויין כי העברת הזיכיון בין זכיינים עשויה להשפיע על עובדי מפעלי ים המלח, ברובם תושבי הנגב, ונושא זה יוסדר בהמשך הליך החקיקה אל מול הארגונים היציגים הרלוונטיים. וכן, חוק זה כולל הסדרים אשר יחולו על בעל הזיכיון הנוכחי, איי.סי.אל. גרופ בע"מ.

 

השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

ביחס להשפעה על התקציב, תכלית החוק כאמור היא להשיא את הרווחים למדינה מזיכיון ים המלח. ביחס להשפעה על התקן המנהלי, החוק במתכונתו הנוכחית לא צפוי לייצר שינוי בתקינה של משרד האוצר או של כל משרד או רשות אחרת.

 

להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:

 

תזכיר חוק זיכיון ים המלח, התשפ"ו-2025

 

 

 

                                                                     

 

                          

 

 

דברי הסבר

כללי

ים המלח הוא הנקודה הגלויה הנמוכה ביותר על פני כדור הארץ, המנקזת לתוכה מקורות מים שונים לאגם מים מלוחים, אשר סביבו בית גידול ייחודי לבעלי חיים וצמחיה. ים המלח הוא גם אתר היסטורי בעל חשיבות דתית ותיירותית ברמה הבינלאומית, אשר על גדותיו הן מהצד הישראלי והן מהצד הירדני מלונות ואתרי תיירות שונים. בנוסף רוב מקורות המים אשר מזינים את ים המלח הם מקורות מים שפירים חשובים למדינת ישראל וכן לממלכת ירדן ולסוריה שסובלות ממחסור במים שפירים, כשבים המלח עצמו עובר קו הגבול בינלאומי בין מדינת ישראל לממלכת ירדן.

לייחודו הסביבתי, תרבותי וגיאופוליטי של ים המלח מצטרפת חשיבותו התעשייתית. מימי ים המלח ניתן להפיק מינרלים ומחצבים ייחודיים (להלן – משאבי הטבע או חומרי הגלם) בעלי ערך כלכלי אדיר בהליך ייצור ייחודי וסינרגטי. בהתאם בעשרות השנים האחרונות משתי גדות ים המלח, בצד הירדני, וזה הישראלי מתקיים תהליך תעשייתי של הפקת משאבי טבע ממימי ים המלח לייצור חומרי גלם ומוצרים שונים, כאשר החשוב ביניהם הוא אשלג.  

השילוב בין ערכם הכלכלי של חומרי הגלם המופקים מים המלח, והרווחה שהוא יכול לייצר לאזרחי ישראל, לבין ייחודו הסביבתי וההיסטורי של האזור, מציב אתגרים באשר לאופן ניצול חומרי הגלם בים המלח בצורה בת קיימא.

הפקת חומרי גלם מים המלח לצרכים מסחריים החל בתקופת המנדט הבריטי, כאשר חברת אשלג ארץ-ישראלית קיבלה את הזכות הייחודית להפיק את המחצבים והכימיקלים שבים המלח (להלן – הזיכיון), תחת פקודת הזיכיון של ים המלח. לאחר הקמת המדינה, ובהתאם לחוק זיכיון ים המלח, התשכ"א-1961 (להלן – חוק הזיכיון הישן) הוענקה לחברה הממשלתית מפעלי ים המלח (להלן – מי"ה), שבמהלך שנות ה-90 הופרטה וכיום היא בבעלותה של חברת איי.סי.אל גרופ בע"מ (וביחד יכונה להלן – בעל הזיכיון הישן), זיכיון להפקת משאבים מים המלח. תנאי הזיכיון נקבעו בתוספת לחוק הזיכיון הישן (התוספת תכונה להלן – שטר הזיכיון הישן). בהתאם לסעיף 4 לשטר הזיכיון, ביום 31 במרץ 2030 עתיד להסתיים הזיכיון של מי"ה בים המלח.

עם תום חוק הזיכיון הישן, מוצע להסדיר מחדש את ההוראות והאסדרות, כך שייווצרו תנאים משופרים ועדכניים שיהוו את הבסיס להקצאה עתידית של הזיכיון להפקת חומרי גלם מים המלח. הוראות הצעת החוק מבוססות, בין היתר, על עבודת מטה מקצועית שנעשתה בממשלה לאורך השנים – מסקנות הוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים משנת 2014 (להלן – דו"ח ששינסקי 2); דו"ח הצוות לעניין פעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח משנת 2019 (להלן – דו"ח נווה); וטיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי-תכנוני בנושא "זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי" משנת 2024 (להלן – דוח הצוות הכלכלי-סביבתי) שבעקבותיו התקיים הליך שמיעת הערות מהציבור הרחב, הן בכתב והן בעל פה, ושחלק ממסקנותיו יושמו בנוסח חוק זה.

בתזכיר חוק זיכיון ים המלח, התשפ"ו-2025, (להלן – החוק או חוק הזיכיון או התזכיר) מוצע לקבוע את ההסדרים החוקיים והרגולטוריים שיאפשרו את המשך הפקת משאבי הטבע מים המלח, באופן אשר יתבסס על הקצאת זיכיון לגורם פרטי (יכונה להלן – בעל הזיכיון). החוק יסמיך את שר האוצר להקצות זיכיון כאמור, אחד או יותר (ראו להלן סעיף 16), כאשר החוק והזיכיון יחדיו יכללו את הסדרה של ההיבטים השונים הקשורים להפקת משאבים מים המלח, לרבות היבטים כלכליים הנוגעים לחלק המדינה בהכנסות מהזיכיון, הסמכה להקצאת מקרקעין לצורך הפקת משאבי הטבע, כללים הנוגעים לבטוחות לשיקום סביבתי ועוד היבטים רבים ומגוונים, כמפורט בסעיף 37 להלן.

זיכיון ים המלח מהווה מוקד תעסוקה חשוב, בפרט באזור דרום מדינת ישראל. בעל הזיכיון הישן מעסיק עובדים רבים באופן ישיר בפעילות הזיכיון, וכן בפעילות המשך שהיא תוצר של פעילות הזיכיון. חוק זה יאפשר את המשך פעילות הזיכיון ובהתאם המשך העסקתם של העובדים הרבים המעורבים בפעילות הזיכיון, באופן ישיר ובאופן עקיף. על מנת לוודא כי המעבר בין הזיכיון מכוח חוק הזיכיון הישן לזיכיון מכוח חוק זה ייעשה תוך פגיעה מינימלית בעובדים המועסקים באופן ישיר או עקיף בזיכיון, צפוי להתקיים שיח עם נציגות העובדים.

בהתאם, בשלב זה חסרים שני פרקים מהחוק המוצע – פרק בעניין התנאים הנוגעים לעובדי בעל הזיכיון הישן, וכן פרק בעניין ההתאמות הנדרשות ביחס להסדרי המס שיחולו על הזיכיון ועל בעל הזיכיון לפי חוק זה. פרקים אלו יושלמו בהמשך הליך החקיקה כאמור, כאשר בכל הנוגע לפרק שעניינו עובדי בעל הזיכיון הישן, לאחר דין ודברים עם הארגונים היציגים והגופים המקצועיים הרלוונטיים לנושא זה.

 

פרק א': מטרה ופרשנות החוק

סעיף 1

החוק המוצע יוצר מסגרת נורמטיבית שנועדה לאפשר הפקת משאבים מים המלח, באמצעות זיכיון אשר יוקצה בהתאם להוראות החוק. סעיף זה נועד לקבוע כי הקצאת הזיכיון כאמור תיעשה רק ככל שהיא מקיימת את התכליות הציבוריות שלשמם נחקק חוק הזיכיון. הסעיף קובע כי ההקצאה תיעשה לטובת הציבור, תוך הבטחת ניצולם היעיל ומניעת ניצול יתר של משאבי הטבע, השאת רווחים לטובת כלכלת המדינה, הגנה על ערכי הטבע והסביבה, מזעור השפעות שליליות ושמירה על המורשת של איזור ים המלח.

סעיף 2

סעיף זה קובע את ההגדרות הנדרשות לצורך החוק.

לעניין ההגדרות  "חברת שיווק" "יחסים מיוחדים" ו- "חברה בעלת קשר תאגידי לבעל הזיכיון" – נוכח המוצע בתזכיר כי בעל הזיכיון לפי חוק זה יהיה תאגיד ייעודי אשר עיסוקו הבלעדי הוא פעילות הזיכיון, כמפורט להלן בסעיף 17, ובהתאם התשלום בעד הזיכיון יושת כולו על בעל הזיכיון, יש צורך במסגרת החוק לייצר מנגנונים שונים שמטרתם מניעת הוצאת פעילות או רווחים מבעל הזיכיון לתאגידים שונים אשר מקיימים קשרים תאגידים עם בעל הזיכיון.

"חברת שיווק" – חברה המבצעת פעולות שיווק ומכירה של מוצרי בסיס (כמשמעותו בסעיף 28) לחברות שאין להן יחסים מיוחדים עם בעל הזיכיון (כמשמעותם להלן), במדינה שאינה ישראל. חברת שיווק מבצעת פעולות שיווק ומכירה בלבד, ואינה מבצעת במוצר שינויים, כשמובהר כי שינויים באריזת מוצר הבסיס, כגון חלוקה לאריזות בגודל מסוים וכיו"ב, לא ייחשבו כשינויים. חברות שיווק נועדו לשפר מכירות במדינות שונות שכן במכירה בשווקים מחוץ לישראל עשוי להידרש ידע ספציפי אודות השוק באותה מדינה או עמידה בתנאי רגולציה מסוימים. בהתאם למוצע בסעיף 17(ב) לתזכיר, חברת שיווק יכולה להיות  "חברת בת" בבעלות מלאה של בעל הזיכיון.

"יחסים מיוחדים" – הגדרה הלקוחה מחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע (להלן – חוק מיסוי רווחים), ומתייחסת להחזקה ב-20% או יותר מאמצעי השליטה עם בעל הזיכיון. הגדרה זו תשמש, בעיקר, לצורך יצירת בקרה על מחירי המכירה בין בעל הזיכיון לחברות כאמור ("מחירי העברה"), כמפורט בסעיפים 31-36 לתזכיר לצורך התמודדות עם מכירות שאינם במחירי שוק בין בעל הזיכיון לחברה כאמור.

"חברה בעלת קשר תאגידי לבעל הזיכיון" – חברה המקיימת יחסי שליטה עם בעל הזיכיון כאשר את ההגדרה ל-"שליטה" שואבת ההגדרה מחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א-1981. הגדרה זו תשמש לצורך מניעת מצב בו בעל הזיכיון מוציא את ליבת הפעילות של הפקת מוצרי בסיס מים המלח לחברה אחרת בה הוא שולט, או אשר שולטת בו, או אשר יש לחברה ולבעל הזיכיון את אותו בעל שליטה, וככזה מתרכזת בסיווג מוצרי בסיס או מוצרי המשך, כמפורט בסעיפים 28-29 לתזכיר באופן המאפשר לסווג מוצר שנוצר על ידי חברה כאמור כמוצר בסיס המחייב את בעל הזיכיון בתשלום תמלוגים.

לעניין ההגדרה "פעילות המשך" –הגדרה זו מתייחסת לפעילות במסגרתה מיוצרים מוצרי המשך על בסיס מוצרי הבסיס מים המלח, כהגדרתם בסעיפים 28-29 לתזכיר, של חברה בעל קשר תאגידי לבעל הזיכיון, וזאת הן בישראל והן במדינה אחרת.

 

פרק ב': הממונה והמינהלת

שטר הזיכיון הישן מסדיר בעיקרו חובות על בעל הזיכיון לשלם תמלוגים למדינה, וממעט להסדיר היבטים סביבתיים או תעשייתיים של הזיכיון. בנוסף, בהתאם לחוק הזיכיון הישן, כאשר המדינה סבורה שבעל הזיכיון אינו פועל בהתאם להוראות הזיכיון הישן, אין למדינה סמכויות אכיפה נגד בעל הזיכיון, אלא על המדינה לפנות להליך בוררות הקבוע בסעיף 26 לשטר הזיכיון הישן. כך, לפי שטר הזיכיון הישן אין רגולטור ממשלתי שאחראי על עמידה בדרישות הזיכיון, מעבר לבקרה על כך שבעל הזיכיון הישן משלם את התמלוגים הנדרשים ופתיחה בהליך בוררות במידה ויש חשש לתשלום בחסר.

מאידך, גופי האסדרה השונים מכוח סמכויות הנתונות להם על פי דין, עלולים לפעול לעיתים מול בעל הזיכיון הישן ללא תיאום ביניהם. דרך פעולה זו עלולה לעורר קשיים מיותרים על בעל הזיכיון וכן ביישום של אסדרה מיטבית.

כעת בזיכיון החדש, מוצע לייצר מנגנון אסדרה סדור בדמות הממונה, המינהלת והחברה הממונה, כמפורט להלן:

סעיפים 3-4, 6-7, 9-14

מוצע כי החשב הכללי או עובד בכיר באגף החשב הכללי שימונה על ידי החשב הכללי, יהיה הממונה לענייני זיכיון ים המלח, שיהיה אדם בעל ידע וכישורים מתאימים, ויעמוד בראש המינהלת לענייני ים המלח, כמפורט להלן. הממונה הוא הגורם הממשלתי האחראי על שטר הזיכיון ועל המכרז להקצאתו, וכן לוודא כי בעל הזיכיון פועל בהתאם לדרישות הזיכיון.

לשם כך, מוצע כי לממונה יהיו התפקידים והסמכויות הבאים, כמפורט בסעיף 6 לתזכיר – לערוך ולנהל מכרז לצורך הקצאת זיכיון לפי חוק זה; לפקח על פעולות בעל הזיכיון, על עמידתו בהוראות החוק והזיכיון, ועל נשיאתו בתשלומים למדינה הנדרשים ממנו. לצורך כך יכול הממונה לדרוש מבעל הזיכיון למסור לו כל ידיעה ומסמך הנדרשים לביצוע התפקיד; לייעץ לשר אודות קיום הוראות ומטרות חוק זה, ולדווח לוועדת הכלכלה של הכנסת על הבטחת מטרות החוק; לקבוע כללים להעברת מידע בין חברי המינהלת, וזאת על מנת להסדיר את המידע והידע אודות בעל הזיכיון בין המאסדרים השונים; לקבל כל החלטה בהתאם לסמכויותיו לפי החוק או הזיכיון.

זיכיון ים המלח הוא זיכיון בעל אופי מסחרי, והממונה בעיקרו יעסוק בהיבטים הכלכליים של הזיכיון, כמפורט. ואולם, ישנם היבטים נוספים שיש לקחת בחשבון במסגרת הזיכיון, לרבות היבטים תכנוניים, סביבתיים ועוד, שכן פעילות בעל הזיכיון כרוכה בפעילות תעשייתית ענפה, הנוגעת לדינים רבים שבסמכות רגולטורים, גופים רגולטוריים ומשרדי ממשלה שונים (להלן – המאסדרים), וכל זאת בתחומי הסמכות של רשויות מקומיות באיזור ים המלח ושל רשויות ממשלתיות או סטטוטוריות שונות (אשר ישמשו כמשקיפים, והכל כמפורט בהמשך). ביחס לחלק מתחומי הפעילות של בעל הזיכיון, קיימים דינים שהם בסמכות של יותר ממאסדר או רשות אחת, וייתכנו מצבים בהם כל מאסדר יפעל מול בעל הזיכיון בעניין מסוים, כאשר להחלטותיו השלכות על רגולציה המוטלת מטעם מאסדר אחר, וזאת מבלי לקחת בחשבון את פעילותו של המאסדר השני באותו עניין. היעדר סנכרון כאמור, בשטח הזיכיון, אשר בו יש פעילות תעשייתית של בעל הזיכיון, עשוי להטיל על בעל הזיכיון נטל אסדרתי מעבר לנדרש וכן להביא לתוצאה אסדרתית שאינה אופטימלית מצידה של המדינה. לפיכך, במטרה להבטיח אסדרה אחידה אל מול בעל הזיכיון החדש, מוצע כי לצורך הזיכיון העתידי יוסדר שיתוף הפעולה והעברת מידע בין המאסדרים השונים. שיתוף פעולה זה יתבצע על ידי המינהלת לענייני זיכיון ים המלח (להלן – המינהלת).

מוצע כי המינהלת תמונה על ידי שר האוצר ושבראשה יעמוד הממונה. תפקידה של המינהלת לייעץ לממונה בנוגע להפעלת סמכויותיו, וכן לייעץ למאסדרים השונים אודות הטלת אסדרה באיזור ים המלח ועל בעל הזיכיון. לצורך ביצוע תפקידה, יש צורך בהעברת מידע רלוונטי הנוגע לזיכיון בין חברי המינהלת והמאסדרים השונים. על כן, מוצע בסעיף 7(ב), כי במסגרת סמכויותיה של המינהלת, חברי המינהלת יהיו רשאים לחלוק ביניהם מידע הרלוונטי לזיכיון, והכל בהתאם לחובות הסודיות החלות על עובדי מדינה, בהתאם לדין ולהתחייבויות הנדרשות בהם נדרשים לעמוד הגורמים השונים על פי דין. כאמור, מטרת המינהלת תהא לייצר תיאום והשקה בין כלל המאסדרים הפועלים בתחום הזיכיון או הקשורים לחוק הזיכיון, וזאת בשל הרגולציה הייחודית המוטלת על בעל הזיכיון מכוח חוק זה ועל מנת לייצר יעילות בפיקוח של המדינה על פעולות בעל הזיכיון. יודגש כי אסדרה המנויה בתוספת השנייה לחוק, כמפורט בסעיף 13 לחוק, לא תותנה בקבלת אישור של המינהלת, אלא תבוא לידיעת חבריה. וכן, כאמור בסעיף 14, אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מסמכות כל רשות או משרד לקבוע אסדרה, והאמור בחוק זה לא יגרע מסמכויות הנתונות למאסדר על פי דין.

חברי המינהלת יהיו – עובד אגף התקציבים במשרד האוצר; עובד אגף החשב הכללי במשרד האוצר; עובד אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר; עובד רשות המיסים; עובד במשרד להגנת הסביבה שיימנה השר להגנת הסביבה; עובד משרד האנרגיה שיימנה שר האנרגיה; עובד רשות המים שיימנה שר האנרגיה; נציג מהועדה הלאומית לתשתיות לאומיות/ועדות תכנוניות שיימנה שימנה ראש מנהל התכנון. בנוסף לחברי המינהלת, ניתן יהיה למנות לה משקיפים שיהיו מנהל החברה הממונה, כמפורט להלן, אשר ישמש הוא או נציגו כמזכיר המינהלת; עובד רשות מקומית אשר ים המלח או שטח הזיכיון נמצא בתחום הרשות שימנה ראש הרשות; ועובד הרשות לשמירת הטבע וגנים הלאומיים שימנה ראש הרשות. על המשקיפים יוטלו הסדר ניגוד עניינים והסכמי שמירת סודיות, כמפורט בסעיף 9 ובסעיף 11 (בהתאמה), ונוכחותם לא תהיה תנאי לקיום ישיבות המינהלת ולדיוניה.

לעניין ישיבות וסדרי המינהלת, כמפורט בסעיף 12, המינהלת תתכנס לפחות פעמיים בשנה. נוכחותו של הממונה תהיה תנאי לקיומו של מניין חוקי ולקבלת החלטות, בנוסף לקביעה כי נדרש לכל הפחות קוורום של חמישה מחבריה, ודעתו של הממונה תהיה מכרעת כאשר הדעות שקולות. מוצע כי חברי המינהלת, למעט היושב ראש, ימונו לתקופה של חמש שנים וניתן לחזור ולמנותם ובלבד שלא יכהנו יותר משתי תקופות כהונה רצופות, וכי הודעה על מינוי חברי המינהלת תפורסם ברשומות.

עוד מוצע, כאמור בסעיף 13, כי גוף המיוצג על ידי חבר מינהלת או משקיף, המתכוון להטיל על בעל הזיכיון תנאי אסדרה המנויים בתוספת השנייה לחוק, שהינם תנאי אסדרה ייעודים הכוללים הוראות ותנאים פרטיים המחייבים את בעל הזיכיון – יעביר לידיעת המינהלת תנאים אלו. העברת מידע זו תיעשה בכתב למינהלת, ותינתן להם אפשרות להתייחס לאמור תוך 30 יום מיום הצגתה, או פחות אם קיימת דחיפות המצדיקה זאת. יודגש כי תהליך זה מובא על מנת להגשים את תכלית המינהלת, והיא לייצר שולחן עגול של כלל המאסדרים והנושאים הקשורים לחוק הזיכיון ולבעל הזיכיון, על מנת לייצר תיאום ולייעל את המנגנון הרגולטורי והבירוקרטי במסגרת הזיכיון. משכך, אסדרה המנויה בתוספת השנייה לחוק, לא צריכה לקבל את אישור המינהלת, אלא לבוא לידיעת חבריה ולאפשר להם להתייחס אליה. יודגש כי אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מסמכות כל רשות או משרד לקבוע אסדרה, והאמור בחוק זה לא יגרע מסמכויות הנתונות למאסדר על פי דין.

סעיפים 5 ו-8

נוכח מיקומו הגיאוגרפי וייחודית השטח באיזור ים המלח ומאפייניו המורכבים של שטח הזיכיון ופעילות הזיכיון, הממשלה מבצעת כיום פיקוח על אינטרסים חשובים בתחום התיירות והגנה על תשתיות באמצעות חברה ממשלתית, שהיא החברה הממשלתית להגנות ים המלח בע"מ, שהוקמה בהתאם להחלטה מספר חכ/70 של ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי-כלכלי) מיום 20 בפברואר 2008 אשר צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 13 במרץ 2008 ומספרה הוא 3262(חכ/70). מוצע להסדיר במסגרת החוק את היעזרות הממשלה בחברה ממשלתית לביצוע פעולות פיקוח ובקרה על בעל הזיכיון ועל שטח הזיכיון, וזאת על מנת לשמר את יכולות הפיקוח האפקטיביות הנדרשות לצורך קבלת החלטות מושכלות לצורך הזיכיון. בהתאם, מוצע למנות חברה ממונה, שתהיה חברה ממשלתית קיימת או שתקום בעתיד, שתהיה אמונה על יישום ופיקוח של ההסדרים שבחוק המוצע.

החברה הממונה תמונה על ידי שר האוצר ותהיה כפופה להנחיות הממונה לעניין הסדר זה. החברה הממונה תהיה אחראית על אכיפה ובקרה על בעל הזיכיון בדבר קיום תנאי חוק הזיכיון ושטר הזיכיון, וכן תוסמך לתת הנחיות לבעל הזיכיון לצורך כך. תפקידי החברה ממונה יהיו, בין היתר – ריכוז ותכלול עבודה המנהלת; טיפול בנושא תכנון וביצוע פעולות שנועדו להיות פתרונות מפני עליית מפלס המים בבריכות הדרומיות וירידת המפלס באגן הצפוני של ים המלח; טיפול בנושא אי יציבות הקרקע באיזור ים המלח, לרבות בנושא הבולענים; ביצוע, ליווי ובקרה של פרוייקט קציר המלח, בהתאם להסכם הקציר ולהחלטת הממשלה מס' 4060 מיום 1 בינואר 2012; אכיפה, בקרה ומתן הנחיות לבעל הזיכיון בדבר קיום תנאי חוק הזיכיון ושטר הזיכיון. לעניין זה, תפקיד החברה הממונה נוגע הן לבעל זיכיון חדש לפי חוק זה והן לבעל זיכיון ישן, ולהיערכות לקראת סיום הזיכיון; טיפול בנושא התיכנון והביצוע של פעולות ההגנות בים המלח ופיתוח תשתיות לצורך כך, לרבות פיתוח פרוייקטי התיירות השלובים בפעילות ההגנות. ככל הנדרש, החברה הממונה תתקשר עם גורמי חוץ, לרבות גורמים פרטיים, לצורך יישום החוק ותנחה את המפעילים שייבחרו.

בנוסף, על מנת לאפשר לרשות מרשויות המדינה להפעיל את סמכויותיה בצורה יעילה, נוכח מורכבות הפיקוח בשטח הזיכיון, וכן על מנת להביא להקצאת משאבים ומומחיות אופטימליים, לחברה הממונה יהיו סמכויות פיקוח מיוחדות לביצוע תפקידי פיקוח על בעל זיכיון לפי חוק זה ובהתאם לחוקים המנויים בתוספת הראשונה לחוק, אשר יבוצעו בהסכמת הממונה ולבקשת הרשות כאמור. יודגש כי בהתאם למוצע, לחברה הממונה לא יוקנו סמכויות אכיפה, אלא סמכויות פיקוח מיוחדות בלבד.

 

פרק ג': הקצאת הזיכיון והפסקתו

סעיף 15

החוק קובע כי הפקת משאבי טבע מים המלח תהא מותרת רק למי שניתן לו זיכיון על פי חוק זה. השר, בהתייעצות עם הממונה, יהא רשאי להקצות זיכיון אחד או יותר לצורך כך.

יצוין, כי בין אם יוענק זיכיון אחד ובין אם יותר, יהיה זיכיון אחד שהוא הזיכיון שמחליף את הזיכיון שניתן מכוח חוק הזיכיון הישן, ושיכלול את משאבי הטבע המופקים בהליך הייצור הסינרגטי הקיים בשטח הזיכיון ובהתאם, מעבר לזכות להפקת משאבים ולמכירת כלל מוצרי הבסיס, הוא יכלול בתוכו גם מקרקעין, נכסים רישיונות והסכמים הנדרשים לצורך תפעול שוטף של הזיכיון, לרבות תשתית תעשייתית פעילה ורווחית, וכן התחייבויות מסוימות אשר נוצרו על ידי בעל הזיכיון הישן (להלן – הזיכיון המרכזי), הכל כמפורט בחוק זה. בנוסף, החוק יאפשר, הקצאת זיכיונות ספציפיים למשאבי טבע ספציפיים כגון ליתיום.

סעיף 16(א)-(ג)

נוכח ההשקעות הרבות הנדרשות לצורך הפעלת זיכיון ים המלח, תקופת זיכיון להפקת משאבים מים המלח עומדת על עשרות שנים, וההזדמנות להקצות את הזיכיון ולעמוד על האינטרסים של המדינה מגיעה רק פעם בכמה עשורים.

בהתאם, ולאור עקרונות של שוויון ויעילות, השר יהא רשאי להקצות זיכיון לפי החוק, והאחריות על עריכת מכרז להקצאת זיכיון מכוח חוק זה תהיה על הממונה, כאמור בסעיף 6(א)(1) לעיל. ואולם, החוק מאפשר הקצאת זיכיון שלא במכרז, בהתקיים התנאים המפורטים בסעיף 16(ג). כלומר, במצב שבו קיומו של מכרז לא משרת את מטרת החוק או לא משיא את מירב התועלות ממנו, לרבות השאת רווח מקיומו של הליך מכרזי או שמירה על אינטרסים ציבוריים חיוניים, רשאי השר, באישור הממשלה, בהתאם להמלצת הממונה ובאישור ועדת הכלכלה, להחליט לתת זיכיון ללא קיומו של מכרז.

סעיף 16(ד)

כאמור לעיל, מכוח חוק הזיכיון רשאית המדינה להקצות מספר זיכיונות להפקת משאבים מים המלח. במסגרת כך, מכוח החוק, המדינה תקצה את הזיכיון המרכזי, אשר מחליף את הזיכיון הישן.

במסגרת ההקצאה של הזיכיון המרכזי, יקבל בעל הזיכיון העתידי, מעבר לזכות החוקית להפיק משאבי טבע לצרכים מסחריים, את המקרקעין הנדרשים לתהליך ההפקה (ראו סעיף 38 לחוק) וכן את שטחי התעשייה והנכסים המחוברים המשמשים להפקת המשאבים בזיכיון הישן. מעבר לכך, ייתכן שבעל הזיכיון החדש יידרש לקלוט חלק מההסכמים של בעל הזיכיון הישן (ראו סעיף 47(ב) לחוק) ובהמשך ייבחנו הסדרים ביחס לעובדים של בעל הזיכיון הישן, כמפורט בהקדמה לדברי ההסבר.

בהתאם, הקצאת הזיכיון המרכזי לזכיין עתידי דומה במהותה לרכישת חברה, בה בעל הזיכיון העתידי מקבל מקרקעין, מפעלי ומתקני תעשייה, הסכמים ועובדים יחד עם הזיכיון. משכך, נקבע בחוק שעל מנת להקצות את הזיכיון המרכזי לפי חוק זה, יכולה המדינה להשתמש במנגנון המעוגן בסעיף 16(ד), אשר נועד לאפשר את הקצאת הזיכיון ואת הנלווה אליו בדרך של מכירת אמצעי שליטה של בעל הזיכיון. יודגש שאין הכוונה למכירת אמצעי השליטה בבעל הזיכיון הישן, שהוא תאגיד פרטי עם פעילות ענפה בתחומים מעבר לזיכיון, אלא יצירת תאגיד חדש אשר יחזיק את כלל הרכיבים המנויים לעיל אשר יועברו מבעל הזיכיון הישן וזאת לצורך הקצאת הזיכיון.

מכרז לקבלת הזיכיון, בהתאם להוראות סעיף 16(א) עד (ג) לחוק, עלול לייצר מצב לפיו בעל הזיכיון ירשום את הנכסים, המקרקעין והזיכיון כנגד תשלום דמי הזיכיון אשר הוא שילם כחוב וכמגן מס, בהתאם לדיני המס הנוהגים בישראל. דבר זה צפוי להגדיל את גובה התשלום בגין דמי הזיכיון, ומנגד להקטין את ההכנסות השוטפות של המדינה מהזיכיון.

לעומת זאת, מכרז לרכישת אמצעי השליטה בבעל הזיכיון יגרום למצב שבו טרם מכירת הזיכיון, עלות הנכסים והמקרקעין ירשמו בספרי בעל הזיכיון על ידי המדינה בשווי נתון. בנוסף תעביר המדינה לידי התאגיד הייעודי את הזיכיון ולא תרשום כנגדו חוב בספרי החברה, כמקובל במקרים של הפרטת חברות ממשלתיות. בעת מכירת אמצעי השליטה בהתאם למנגנון המפורט בסעיף 16(ד) – יופרדו הפעילות והבעלות על הנכסים שיהיו בידי בעל הזיכיון לבין הבעלות על בעל הזיכיון (שיהיו בידי חברת האם), בדומה לכל עסקה שבה משולמת פרמיה על מניות בעד השווי העודף מעבר לערך הנכסים.

ישנם מספר יתרונות כלכליים להקצאת הזיכיון בדרך של מכירת אמצעי שליטה, כמפורט להלן –

1.  מודל התשלומים – המודל הכלכלי עליו מבוססות הוראות החוק מבטיח הכנסות שוטפות גבוהות של המדינה לאורך כל תקופת הזיכיון, כפונקציה להכנסות בעל הזיכיון. ככל שלאורך תקופת הזיכיון הכנסות בעל הזיכיון גדלות, כך הכנסות המדינה מהזיכיון צפויות לגדול בהתאם, ואף ביחסיות גבוהה יותר. ככל שמכירת הזיכיון תיעשה בדרך של מכירת הזיכיון עצמו, גובה הכנסות המדינה במועד מכירת הזיכיון צפוי לעלות. אולם לעלייה בתשלום בגין הזיכיון תהיה השפעה שלילית על ההכנסות השוטפות של המדינה מהזיכיון, מהסיבה הבאה; תשלום בגין מכירת הזיכיון הוא הוצאה המוכרת לצורכי מס, ולכן תהווה "מגן מס" אשר ייצר מודל כלכלי של תשלום גבוה עבור קבלת הזיכיון ותשלום נמוך לאורך תקופת הזיכיון.

2.  יציבות פיננסית – בהמשך למפורט לעיל, ככל שדמי הזיכיון יגלמו את עלות מכירת אמצעי השליטה בבעל הזיכיון, לא ניתן יהיה לרשום את דמי הזיכיון כחוב של בעל הזיכיון. כך תתאפשר הקטנת המינוף של בעל הזיכיון ובכך יוקטן הסיכון לפעילות רציפה של כריית המחצבים בים המלח.

3.  ודאות ותחרות הוגנת – הליך הקצאת הזיכיון עתיד להיות מכרז תחרותי. ככל שהליך המכרז יהיה למכירת הזיכיון ולא אמצעי השליטה, ייווצר מצב בו כל מציע ייחשב באופן עצמאי את גובה מגן המס לו הוא יהיה זכאי, ובכך פערי הידע הקיימים בין המציעים במכרז יגדלו, וטעות בביצוע התחשיב תפגע בכדאיות הכלכלית של בעל הזיכיון העתידי. עריכת המכרז על אמצעי השליטה, תוך קביעת שווי הנכסים והמקרקעין במועד מכירת הזיכיון, יאפשר וודאות ושוויון בין כלל המתמודדים במכרז, לצד העברה חלקה של הזיכיון בין בעלי הזיכיון.

יודגש כי ההחלטה על אופן הקצאת הזיכיון המרכזי תהיה ביד השר, במועד עריכת המכרז ובמטרה לקיים את מטרות חוק זה.

סעיף 17

מוצע להסדיר מראש את המבנה התאגידי של החברה שתהיה בעלת הזיכיון, כך שכלל פעילות הפקת המינרלים מים המלח בזיכיון הבא תרוכז בידי חברה אחת, ייעודית וחדשה ("Special Purpose Company", ולהלן – SPC או התאגיד הייעודי), אשר מטרתה תהיה הפעלת כל פעילות הזיכיון, והוא בלבד, ובהתאם לעקרונות הבאים –

ראשית, ליבת הפעילות של ה-SPC תהיה הפקת משאבי טבע בלבד בהתאם לחוק זיכיון זה; שנית, מוצע לקבוע כי ה-SPC יהא חברה שמרכז עסקיה וניהולה הוא בישראל; שלישית, התשלומים שה- SPC יהיו במתכונת של "קופסא סגורה" לעניין תמלוגים, מס חברות והיטל רווחי יתר. לפיכך, בין היתר, כל כללי התמלוגים והמיסוי המוחלים על ה-SPC יהיו אחידים מכוח חוק זה בלבד, ללא הבחנה בין סוגי הפעילויות השונים. כפי שצוין בהקדמה לדברי ההסבר, פרק המיסוי יושלם בהמשך הליך החקיקה; רביעית, על מנת לוודא כי עיסוקו היחידי של ה-SPC הוא פעילות הפקת משאבי הטבע בהתאם לזיכיון, וכי מיקודו העסקי  לא יוסט מליבת פעילות זו או כי יציבותו הפיננסית תעורער.

כמו כן, אין זה רצוי שה-SPC יוציא הון מהזיכיון באמצעות הלוואות, אלא רק באמצעות חלוקת רווחים על ידי דיבידנד. במסגרת כך, מוצע בסעיף קטן (ג) לקבוע כללים בעניין אופן המימון של ה-SPC, ובפרט כי בעל הזיכיון לא יוכל לתת הלוואות במישרין או בעקיפין, לרבות לחברות בעלות יחסים מיוחדים עם בעל הזיכיון, ולמעט פיקדונות לתאגיד בנקאי. בנוסף, בהקשר זה, אם ה-SPC מחלק דיבידנד מבלי שיש לו רווחים, מדובר בדרך עקיפה למשוך כספים מהזיכיון באופן שעלול לערער את יציבות ה-SPC, ומתוקף כך את יציבות הזיכיון כולו. לאור העובדה שבשונה מחברה בשוק הפרטי הרגיל, הזיכיון נוגע להפקת משאבי טבע של המדינה, מוצע בסעיף קטן (ד) כי הממונה, שאחראי על שמירה על פעילות שוטפת ותקינה של ה-SPC והזיכיון ועליו לשקול שיקולים שימנעו פגיעה בהכנסות המדינה, יהא צד לבקשה של בעל הזיכיון לבית המשפט לחלוקת דיבידנד באם מבחן הרווח לא מתקיים על פי סעיף 303 לחוק החברות, התשע"ט-1999. ואלו סעיפי חוק החברות:

303. (א) בית המשפט רשאי, לבקשת חברה, לאשר לה לבצע חלוקה שלא מקיימת את מבחן הרווח, ובלבד ששוכנע שמתקיים מבחן יכולת הפירעון.

(ב)  חברה תודיע לנושיה על הגשת בקשה לבית המשפט כאמור בסעיף קטן (א) באופן שיקבע השר.

(ג) נושה רשאי לפנות לבית המשפט ולהתנגד לבקשת החברה להתיר לה ביצוע חלוקה.

(ד)  בית המשפט רשאי, לאחר שנתן לנושים שהתנגדו הזדמנות להשמיע את טענותיהם, לאשר את בקשת החברה, כולה או חלקה, לדחותה או להתנות את אישורו בתנאים.

סעיף 18(א)

מוצע כי שר האוצר יהא רשאי לשקול שיקולים של ביטחון לאומי בנוגע להקצאת זיכיון. שיקולי ביטחון לאומי ישקלו בהתאם למנגנון אותו קבעה הממשלה לצורך זה, כמפורט להלן, ובשינויים שתקבע הממשלה לעניין זה, ככל שתקבע.

הקבינט המדיני-ביטחוני החליט ב-30 באוקטובר 2019 על הקמת ועדה מייעצת לבחינתם של היבטי ביטחון לאומי בתהליך אישור השקעות זרות (להלן – הוועדה המייעצת) בראשות הכלכלן הראשי במשרד האוצר ובהשתתפות נציג בכיר מטעם המטה לביטחון לאומי, נציג בכיר מטעם משרד החוץ ונציג בכיר מטעם משרד הביטחון. תפקיד הוועדה המייעצת הוא להעביר לרגולטורים, הנדרשים לאשר השקעות זרות, התייחסות להיבטי הביטחון הלאומי הנוגעים לאישור ההשקעה הזרה. ההחלטה היא תוצאה של רצון לייצר מנגנון לפיקוח על השקעות זרות, בדומה למנגנון מקביל הקיים בארצות הברית.

סעיף 18(ב)

מוצע לקבוע כי לא יוקצה הזיכיון לבעל זיכיון שנושא משרה או בעל עניין בו הוא מי שהורשע או הוגש כתב אישום בעבירה אשר מפאת חומרתה יש חשש של ממש לעמידה בתנאי הזיכיון, או לשמירה על האינטרסים ביטחוניים או מדיניים של המדינה. מטרת הסעיף היא למנוע מזיכיון להפקת משאבים מים המלח להפוך לכלי שמשרת אינטרסים הפוגעים במדינת ישראל, או חותרים תחת תנאי הזיכיון. הסעיף נכתב בשים לב להוראות חוק המידע הפלילי ותקנת השבים, התשע"ט-2019,[29] הקובע כי אין לדרוש או לשקול מידע פלילי, אלא אם סמכות כאמור נקבעה מפורשות בחוק. 

סעיף 18(ג)

בהתאם לשיקולים האמורים, שנועדו למנוע מהזיכיון להגיע לידיים של גורם אשר עלול לפעול נגד האינטרסים של מדינת ישראל ואזרחיה מוצע כי שר האוצר יהיה רשאי לקבוע צו אינטרסים, כאמור בסעיף 59י(א)(1) עד (9) לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, בשינויים המפורטים בסעיף קטן (ג) לחוק זה. מטרת צו האינטרסים היא לשמור על האינטרסים האסטרטגיים של מדינת ישראל במסגרת הזיכיון לאורך כל תקופת הזיכיון, תוך מעקב אקטיבי אחר אינטרסים אלו, תוך קביעה כי יהיו לממונה, שהוא הגורם הרגולטורי הממונה גם על שטר הזיכיון, סמכויות פיקוח על צו האינטרסים. כוחו של צו אינטרסים כאמור היא בתחולתו לא רק על בעל הזיכיון, אלא בדומה לדברי חקיקה דומים אחרים, אף על גורמים אחרים כגון בעלי שליטה בבעל הזיכיון.  

ואלו סעיפי חוק החברות הממשלתיות:

59י. (א) בצו לפי סעיף 59ח, רשאים השרים לקבוע, באישור ועדת השרים ובהתייעצות עם הרשות, לצורך הגנה על כל אחד מהאינטרסים החיוניים שעל יסודם הוצא הצו, הגבלות, תנאים והוראות כמפורט להלן, כולם או מקצתם, הכל כפי שייקבע בצו:

(1)  כי לא יחזיק אדם אמצעי שליטה או השפעה ניכרת, בחברה, מסוגים ובשיעורים שייקבעו בצו, בלא אישור מראש מאת השרים ובתנאים שיקבעו (בפרק זה – מגבלות אמצעי שליטה והחזקה); השרים רשאים לתת אישור כאמור אם שוכנעו, כי אין בהחזקת אמצעי השליטה בשיעור המבוקש או בהשפעה הניכרת המבוקשת, כדי לפגוע באינטרס החיוני שעל יסודו הוצא הצו כאמור בסעיף 59ח;

(2)  כי השליטה או החזקת אמצעי שליטה או השפעה ניכרת בחברה מסוגים ובשיעורים שייקבעו בצו, יהיו בידי אזרח ישראלי ותושב ישראל, לרבות בדרך של קביעת שיעור מרבי של אמצעי שליטה שיוחזקו בידי מי שאינו אזרח או תושב כאמור (בפרק זה – מגבלת הישראליות);

(3)  כי הניהול השוטף של החברה ומרכז עסקיה יהיו בישראל;

 (4) חובה למסור מידע לשרים לפי דרישתם, בענינים הקשורים לאינטרסים החיוניים בחברה, כפי שיפורטו בדרישה; אין באמור בפסקה זו כדי לגרוע מחובה אחרת למסירת מידע הקיימת לפי כל דין;

 (5) כי, מטעמים של ביטחון המדינה, נושאי משרה בחברה, כולם או מקצתם, ובעלי תפקידים אחרים בחברה, כפי שייקבעו בצו, יהיו אזרחים ישראלים ותושבי ישראל, וכי אלה, כולם או חלקם, יהיו בעלי סיווג ביטחוני מתאים כפי שיקבעו גורמי הביטחון המוסמכים;

(6)  כי העברה, שעבוד של נכסים מסוימים של החברה או של זכויות בהם, שלדעת השרים דרושים להבטחת האינטרסים החיוניים, טעונים אישור מראש של השרים, וכן קביעה לענין תוקפן של פעולות שנעשו בניגוד לפסקה זו, כלפי מי שידע או שיכול היה לדעת עליהן;

(7)  כי הליכי פירוק מרצון של החברה, פשרה או הסדר לגביה, וכן שינוי או ארגון מחדש של מבנה החברה, מיזוגה או פיצולה, טעונים אישור מראש מאת השרים;

 (8) קביעה כי לא יעביר אדם שליטה, אמצעי שליטה או השפעה ניכרת בחברה אם כתוצאה מההעברה יופרו מגבלות שליטה ומגבלות אמצעי שליטה והחזקה, בלא שהציג לו הנעבר אישור על פי פרק זה והצווים מכוחו;

 (9) הוראות, לפי החלטות ממשלה הנוגעות לענין, לגבי הצעדים הדרושים להגנה על מערכות ממוחשבות ובסיסי המידע של החברה המשמשים למתן שירותים, לתפעול ולשליטה על המערכות הממוחשבות.

סעיף 19

מוצע כי שר האוצר יקבע את משך הזיכיון, כאשר ככל ומשך הזיכיון יקבע לתקופה העולה של 20 שנים – ההקצאה תהיה באישור ועדת הכלכלה של הכנסת.

בהתאם לסעיף 5(ג) לחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951 ככל שהממשלה רוצה לתת זיכיון הנוגע למכרות או למחצבים כהגדרתם בפקודת המכרות, לתקופה העולה על 20 שנה, הדבר מותנה באישור ועדת הכספים של הכנסת. המשאבים המופקים מים המלח אינם נכנסים תחת הגדרת מכרות ומחצבים, ולכן מוצע להבהיר כי הקצאה כאמור דורשת את אישור ועדת הכלכלה של הכנסת. מוצע כי הדבר ייעשה באישור ועדת הכלכלה, על מנת שאותה ועדה אשר אישרה את כלל היבטי הזיכיון תדון אף במשך תקופתה.

קיים הגיון כלכלי בקביעת תקופת זיכיון מעבר ל-20 שנה וסביר כי הדבר יגדיל את התמורה למדינה במסגרת הקצאת הזיכיון העתידית, וזאת משני טעמים עיקריים – האחד, הערך הכלכלי מהזיכיון מבוסס על מחירי המחצבים, שהינם תנודתיים. מאחר שמרבית הוצאות ההפקה קבועות, בשנים שבהם ישנה קפיצת מחירים, שיכולה להגיע למאות דולרים לטון, בעל הזיכיון עשוי להגיע לרווחיות גדולה ביותר. ככל שהמציע ידע שבפניו תקופת זיכיון ארוכה יותר, גדל הסיכוי לכך שתקופת הזיכיון תכלול שנים עם מחירים גבוהים ורווחיות גדולה ובהתאם ערך הזיכיון יגדל; השני, כפי שצוין גם בדו"ח נווה, היא שחלק מההשקעות הקשורות בזיכיון הן לשנים ארוכות, ועל כן זכיין שיודע שבפניו אופק כלכלי ארוך יבצע השקעות אופטימליות להגדלת יעילות התפוקה וניהול תהליכי פיתוח ומחקר ארוכי טווח הקשורים לזיכיון.

יצוין כי ככל שתקופת הזיכיון תעלה על 25 שנה, יחויב בעל הזיכיון במס רכישה, בהתאם להוראות חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963.[30]

עוד יצוין כי כפי שיפורט להלן, בהתאם למוצע, ניתן יהיה לבצע שינויים והתאמות בתנאי הזיכיון במקרים מסוימים המנויים בסעיף 21, ובכך ניתן יהיה להתאים את תנאי הזיכיון למציאות משתנה גם במקרה שבו תקופת הזיכיון תהיה ממושכת.

סעיף 20

זיכיון ים המלח כולל שלושה רכיבי זכויות מרכזיים הניתנים לבעל הזיכיון, לצורך הפקת משאבים מים המלח ובכפוף להוראות הדין: (1) זכות מהמדינה לשאוב מים ממימי ים המלח, על מנת להפיק משאבי טבע, ומהם להפיק ולמכור את מוצרי הבסיס (בזיכיון המרכזי – בעיקר אשלג, ברום ומגנזיום), כפי שיוגדרו בזיכיון החדש ובהתאם לתנאיו; (2) מקרקעין בסמוך לים המלח (לרבות הבריכות הדרומיות), עליה ניתן לבצע את פעולות ההפקה (להלן – שטח הזיכיון); (3) נכסים בשטח הזיכיון – נכסים מוחשיים, לרבות משאבות, בריכות אידוי ומפעליים תעשייתיים בשטח הזיכיון, וכן נכסים נוספים, בין אם מוחשיים ובין אם לאו, שבאמצעותם מתבצע הליך הפקת משאבי הטבע.

פירוט הזכויות והמשמעויות שלהן, לצד החובות שיוטלו על בעל הזיכיון מתוקף קבלת הזכויות, יפורטו להלן.

סעיף 21

הקצאת זיכיון להפקת משאבים מים המלח נועדה לשרת את התכלית של השאת הרווחים מים המלח עבור אזרחי ישראל, תוך איזון מול האינטרסים המנויים במטרות החוק. בהתאם, והואיל ומדובר בזיכיון לשנים רבות, מוצע להסמיך את שר האוצר לבטל זיכיון זה או לשנות את תנאי הזיכיון במהלך תקופתו, אם יתברר כי הדבר דרוש להגשמת מטרות החוק, וכן מוצע להסמיך את הממונה, בהתייעצות עם המנהלת ובאישור השר, לגרוע, לבטל, לשנות או להתלות חלק מהתנאים או הזכויות הקבועים בזיכיון, אם בעל הזיכיון הפר הפרה חוזרת של תנאי מהותי בזיכיון, כפי שיוגדר.

הקצאת הזכות באמצעות הזיכיון נועדה לאפשר לבעל הזיכיון יציבות באשר לתנאי הזיכיון, על מנת שיוכל לערוך את ההשקעות הנדרשות לצורך תפעול והפעלת הזיכיון. מכיוון שהזיכיון יינתן במכרז, מן הראוי לפצות את בעל הרישיון על שינוי בתנאי הזיכיון אשר גורם להכבדה כספית מהותית שלא נלקחה על ידו בחשבון בעת הגשת הצעתו במכרז. הפיצוי יהיה בדרך כפי שיורה השר ולפי שיקול דעתי. שינוי תנאי הזיכיון והחלטות בעניין פיצוי כאמור יתקבלו לאחר מתן הזדמנות לבעל הרישיון להשמיע את טענותיו. יודגש כי שינויים שאינם בזיכיון עצמו אלא בהוראות הדין הכללי המשפיעים על הוראות חוק זה או על פעילות בעל הזיכיון, לא יהוו שינוי בתנאי הזיכיון ובעל הזיכיון לא יהיה זכאי לפיצוי בעבורם.

 

פרק ד': הכנסות המדינה מהזיכיון

על מנת להבטיח את הכנסות הציבור מפעילות הזיכיון מוצע לקבוע כי הכנסות המדינה מהזיכיון יורכבו משלושה זרמי הכנסה שוטפים: תמלוגים, מס חברות והיטל רווחי יתר (להלן – חלק המדינה השנתי). תמהיל ההכנסות נקבע בהתאם להמלצות ועדת ששינסקי 2, הנתמך גם על ידי ועדת נווה, אשר המליצה על הוספת היטל רווחי יתר על פעילות הזיכיון הישן. אם כך, בנוסף לתמלוגים אשר קבועים בחוק הזיכיון הישן, ולתשלום מס חברות, המעוגן בסעיף 126 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] ומוטל על הכנסתה החייבת של החברה, במסגרת הזיכיון מוטל גם היטל רווחי יתר, המעוגן בחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע, תשע"א-2011, והינו מס פרוגרסיבי המוטל על רווחים שעולים מעבר ל-"תשואה נורמטיבית", כלומר, על רווחים העולים מעבר לתשואה סבירה על ההשקעה. מטרתו, כפי שהוסבר בוועדת ששינסקי 2, להבטיח שהציבור, כבעלים של המשאב, יקבל נתח הוגן מהרווחים, במיוחד כאשר אלה נובעים מגורמים חיצוניים כמו עליית מחירים עולמית, ובכך להביא לאיזון בין הרצון להבטיח את הכדאיות הכלכלית שבהפקת משאבי הטבע ובין חובת המדינה להבטיח את חלקה הראוי של המדינה.

למען הסדר הטוב יצוין כי חוק זה מעגן את מנגנון תשלום התמלוגים בגין זיכיון ים המלח, כמפורט בתוספת השלישית. לעומת זאת, תיקוני המס הנוגעים למס חברות והיטל רווחי יתר, יפורסמו בהמשך כפרק נפרד, ויקבעו הסדרים שונים שמטרתם טיפול בקשיים השונים שעלו בעת מיסוי בעל הזיכיון הישן.

אם כך, התמהיל המוצע מאזן בין הכנסות קבועות מפעילות הזיכיון (תמלוגים), הכנסות מהרווחים של הזיכיון (מס חברות), והכנסות נוספות במקרים בהם נהנה בעל הזיכיון מרווחיות גבוה (היטל רווחי יתר). בהתאם לתמהיל המוצע, חלק המדינה השנתי אמור לעמוד בטווח שבין 46%-55%, ועל כ-50% בממוצע רב-שנתי. מנתוני ועדת ששינסקי 2, והסקירה שהוגשה לוועדה על ידי קרן המטבע הבינלאומית (IMF), עולה כי ברוב המדינות המפותחות שיעור חלקה המדינה השנתי נע בין 40% ל-60%, ובמדינות רבות נע סביב רף ה-50%.[31]  כפי שפורט בסקירה זו, יעד של 50% עבור חלקה השנתי של המדינה מגלם תפיסה מאוזנת אשר מבטיחה מחד תשלום ראוי למדינה ולציבור על ניצול משאב הטבע, בעל רמה מקובלת של תשלום עבור פעילות מסוג זה בעולם, ומאידך שומרת על כדאיות כלכלית עבור בעל הזיכיון באופן שייצר תמריץ עבורו להגדלת הפעילות.

יודגש כי גם לאחר יישום מסקנות דו"ח ועדת ששינסקי 2, חלקה של המדינה מהזיכיון הישן, עומד של שיעור ממוצע הנופל מ-50% מהכנסות בעל הזיכיון הישן, למרות שהיו שנים בהם בעל הזיכיון הישן נהנה מרווחיות גבוהה מפעילות הזיכיון, וזאת נוכח קשיים שונים במנגנון הקבוע בחוק הזיכיון הישן ובחקיקת המס הרלוונטית.

מעבר לחלק המדינה השנתי, שכאמור היעד הינו לעמוד על ממוצע רב-שנתי בגובה 50% מהרווחים של בעל הזיכיון, בהתאם להוראות החוק, ישנם תשלומים שונים בהם בעל הזיכיון יידרש לשאת, ושאינם חלק מחלק המדינה השנתי:

1.  תשלום דמי זיכיון – מוצע לקבוע כי בעל הזיכיון ישלם תשלום ראשוני עבור קבלת הזיכיון, כמפורט בסעיף 22 להלן. תשלום זה הוא תוספתי ולא מחושב במסגרת חלק מדינה השנתי.

2.  עלויות מכוח חוקים אחרים – ככל פעילות תעשייתית בישראל, ישנן הוצאות שוטפות של הזיכיון על פי דין, לדוגמת דמי כרייה וחציבה מתוקף פקודת המכרות, דמי מים מתוקף חוק המים[32], ועוד; 

3.  עלויות ייחודיות על בעל הזיכיון שנועדו למנוע החצנות שליליות –

  א.  עלויות בעד קציר המלח – על בעל הזיכיון הישן מושתת עלות (יחסית) בגין ביצוע קציר המלח, מכוח הסכם הקציר בין בעל הזיכיון הישן לבין המדינה והחלטת ממשלה מס' 4060 מיום 1 בינואר 2012, שאישרה את ההסכם. כפי שייקבע בזיכיון העתידי, מוצע כי בעל הזיכיון העתידי יחויב בכלל הוראות הסכם הקציר, באופן שיקבע בזיכיון, וכנגזרת מכך יישא במלוא העלויות הקשורות בביצוע של קציר המלח, שינועו, הטמנתו ופינוי ערמות המלח, זאת מבלי לגרוע מאחריות בעל הזיכיון הישן לביצוע פרויקט קציר המלח בהתאם להסכם האמור, והקמת התשתיות הנדרשות לצורך כך.

  ב. עלויות בגין שאיבת מים ממימי ים המלח – כפי שמפורט להלן בסעיף 24 ובתוספת הרביעית, מוצע כי בעל הזיכיון יישא בתשלום בעד מים שהוא ישאב מהאגן הצפוני של ים המלח, ואשר לא הושבו על ידו בתום הליך הייצור.

סעיף 22

מוצע לקבוע כי בעל הזיכיון ישלם תשלום חד-פעמי בעד קבלת הזיכיון, בין אם שניתן במכרז ובין אם לאו (להלן – דמי הזיכיון). תשלום זה יכלול את קבלת הזיכיון על כלל רכיביו, ובכלל זאת הזכויות שפורטו בסעיף 20. הכללים אודות אופן תשלום דמי הזיכיון, מועדו, גובהו, ואופן התשלום על הנכסים וקרקעות – יקבעו במסגרת המכרז ובהתאם לתוצאותיו. בזיכיון שלא ניתן על פי מכרז, פרטים אלו יקבעו על ידי השר, בהמלצת הממונה ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת. ככל והמכרז יהא על אמצעי השליטה בזיכיון, בהתאם לסעיף 16(ד) לחוק, יחול כל האמור בשינויים המחויבים, ובפרט דמי הזיכיון ישולמו בדרך של רכישת אמצעי השליטה בתאגיד הייעודי.

המודל הפיננסי של הזיכיון נבנה כך שדמי הזיכיון הם בנוסף לחלק המדינה השנתי, והם אינם מחושבים במסגרת 50% בממוצע הרב שנתי אליהם המדינה שואפת. כיוון שחלק המדינה השנתי הוא רכיב קבוע ונפרד מדמי הזיכיון, גובה דמי הזיכיון וחלק המדינה השנתי משפיעים זה על זה באופן הופכי.

למנגנון של תשלום שוטף גבוה על ידי בעל הזיכיון לאורך תקופת הזיכיון (חלק המדינה השנתי) וזאת על חשבון תשלום גבוה בעת הקצאת הזיכיון (דמי הזיכיון) מספר הצדקות. ראשית, ניצול המשאבים בים המלח נעשה לאורך תקופה ארוכה, שהיא תקופת הזיכיון. הניצול של משאבי הטבע הינו עתידי, ועל מנת לשקף תשלום ראוי בזמן אמת על השימוש במשאבי הטבע, יש להבטיח כי חלק מדינה שנתי, כלומר התשלום השוטף, יהא בגובה של כ-50% בממוצע רב שנתי, שאלמלא כן, ההפרדה בין הניצול בפועל לתשלום עלולה לפגועה בלגיטימציה הציבורית העתידית לניצול משאבי הטבע מים המלח, ובעקיפין אף בבעל הזיכיון; שנית, דמי הזיכיון גבוהים על חשבון תשלום שוטף נמוך מחייבים את בעל הזיכיון בהוצאות מימון גבוהות, דבר שיקשה על בעל הזיכיון לבצע השקעות בתחילת הזיכיון וכן עלול לפגוע ביציבות הפיננסית שלו וביכולת שלו לעמוד בהוראות השונות שיקבעו בשטר הזיכיון; שלישית, כיוון שבעת תשלום דמי הזיכיון בעל הזיכיון אינו יודע מה רמת הרווחיות הצפויה לזיכיון לאורך שנותיו, גובה דמי הזיכיון הוא במידה רבה ספקולציה וישנו חשש משמעותי להערכת יתר, או הערכת חסר. כתמונת מראה, התשלום בעד חלק המדינה השנתי, על מרכיביו השונים הוא רגיש לרווחיות ובהכנסות בעל הזיכיון כפי שהם משתנים לאורך השנים; רביעית, במצב דברים בו דמי הזיכיון  עלולים להיות מאוד גבוהים, הדבר עלול להרתיע מתחרים פוטנציאליים, דבר, אשר לכשעצמו, יפחית את התחרות במכרז וממילא את גובה דמי הזיכיון.

סעיף 23

 התמלוג מהווה תמורה ישירה למדינה על העמדת משאב הטבע לטובת בעל הזיכיון, והוא נגזר ממחזור המכירות ולא מרווחיות החברה, ככזה הוא מספק זרם הכנסות יציב, יחסית, למדינה.

בחוק זיכיון ים המלח הישן, נקבע מנגנון פרוגרסיבי לקביעת גובה התמלוגים בעד אשלג, כפונקציה לכמות הייצור השנתית של האשלג.[33] בדומה לחוק הזיכיון הישן, במסגרת התזכיר מוצע לקבוע מנגנון תמלוגים פרוגרסיבי, במספר השינויים, כאשר המרכזי שבהם הוא שהרכיב שישפיע על גובה התמלוגים הם המחירים העולמיים של האשלג ולא כמות הייצור של בעל הזיכיון.

הנימוק להסתמכות על מחירי עולמיים כנקודת המוצא לגובה התמלוגים הוא כמפורט להלן: השטח התעשייתי, לרבות בריכות תעשייתיות בזיכיון ים המלח כבר קיימות ופועלות, כך שבעל הזיכיון לא נדרש להשקעות גבוהות לצורך הפעלת הזיכיון. בהמשך לכך, ההוצאות והתפוקות בים המלח הן באופן יחסי קבועות, ובוודאי בעלות מחזוריות רב שנתית קבועה, כך שהמשתנה המרכזי המשפיע על רווחיות בעל הזיכיון קשור לרמות המחירים של המוצרים המופקים מים המלח, אשר מאופיינים בתנודתיות משמעותית.

הדיפרנציאליות בגובה התמלוגים כפונקציה של המחיר העולמי של משאב הטבע, תפחית את הסיכון לבעל הזיכיון בהינתן רמות מחירים נמוכות, ומאידך, תאפשר גבייה פשוטה של הכנסות מדינה ותגדיל את חלק המדינה ברמת הכנסות גבוהה.

בהמשך להפרדה לתמלוגים לפי מדרגות, מוצע כי גביית התמלוגים תתבצע ממחזור ההכנסות של כל קבוצת מוצרי הבסיס כמפורט בסעיף 27 להלן. גביית תמלוגים בעבור כל משאב טבע בנפרד מאפשרת להבחין מבחינה כלכלית בין הרווחיות של כל אחד ממשאבי הטבע, כך שתמלוגים בשיעורים גבוהים יותר, עקב מחיר מכירה גבוהה יותר של המשאב, ייגבו רק ממשאבי טבע בעלי רווחיות גבוהה יותר.

סעיף 24

השלב הראשון בהפקת משאבי הטבע מים המלח הוא שאיבת מי ים המלח מהאגן הצפוני של ים המלח אל מערכת הבריכות שנמצאת באגן הדרומי, כאשר בתום הליך הפקת המשאבים, המים שנותרו מושבים לאגן הצפוני. מוצע כי בעל הזיכיון יישא בתשלום בגין מים שנשאבים מהאגן הצפוני של ים המלח, ושאינם מושבים בתום הליך הפקת המשאבים מים המלח, וזאת בהתאם למנגנון הקבוע בתוספת הרביעית. לתשלום בעד השימוש שעושה בעל זיכיון במי ים המלח שתי תכליות – האחת, שיקוף עלות להחצנה השלילית של שאיבת המים לצורך הפקת המשאבים, הגורמת לירידת המפלס באגן הצפוני; והשנייה, תמריץ לשימוש יעיל יותר במים כדי למזער את היקף השימוש, ובפרט תמריץ למזעור החלחולים. יצוין כי לצד התועלות, תשלום על המים משפיע באופן משמעותי על המודל הכלכלי, יוצר סיכון לכפל תשלום בגין אותו משאב ומשית, באופן יחסי למיסים אחרים, סיכון גבוה על בעל הזיכיון. משכך, מוצע לקבוע מנגנון שיידע להפריד בין מים אשר מתאדים כחלק מהליך הפקת משאבים מים המלח, ובין מים אשר אינם מושבים מסיבות אחרות, כמפורט להלן.

בהתאם לנתונים של רשות המים בשנים האחרונות, היקף השאיבה ברוטו מהאגן הצפוני עומד על כ-450-470 מלמ"ק בשנה. לאחר שאיבתם לבריכות, המים מסיימים את דרכם באחד משלושה מצבים:

1.  אידוי כחלק מהליך הפקת המשאבים – האידוי הטבעי של המים בבריכות מהווה נדבך מרכזי בתהליך הפקת המשאבים הייחודי מים המלח. האידוי מושפע ממספר גורמים ובהם: (א) הטמפרטורה באזור; (ב) ריכוז המינרלים במי ים המלח הנשאבים; (ג) שטח הבריכות. ההערכה היא שהיקף האידוי השנתי בשנים האחרונות עומד על כ-160 מלמ"ק בשנה, כאשר יצוין כי האידוי אינו נמדד אלא מחושב כאומדן.

2.  החזרות עיליות לים המלח – החזרת תמלחות שהן תוצר לוואי של תהליך הפקת המשאבים מהבריכות אל האגן הצפוני. ההחזרה מתבצעת דרך נחל הערבה. היקף ההחזרה העילית נמדד, ועומד על כ-190 מלמ"ק בשנה.

3.  חלחולים – מים המחלחלים מהבריכות (בעיקר מבריכה מספר 5). נוכח הפרשי הגבהים מים אלה מוצאים את דרכם בסופו של דבר אל האגן הצפוני של ים המלח. קיימת אי ודאות בנוגע לתהליכי החלחול – בין היתר בנוגע לשאלה האם יש בו איבוד מים מסוים, ובאשר למשך הזמן שלוקח למים המחלחלים להגיע לים המלח (מוערך במספר שנים). אין מדידה של היקף החלחול, והאומדן השנתי לרכיב זה הוא ההפרש בין סך השאיבה מהאגן הצפוני לבין היקף ההחזרות העיליות והאידוי.

כך לדוגמא, בשנת 2022 שאבה מי"ה מהאגן הצפוני כ-470 מלמ"ק; מתוכם, כ-190 מלמ"ק הוחזרו באופן עילי, כ-110 מלמ"ק חלחלו מהבריכות וכ-160 מלמ"ק התאדו בבריכות של מי"ה (היתרה נותרה בבריכות כתוספת אוגר). יודגש, כמפורט לעיל, כי שטח בריכות האידוי אליהם מוזרמים המים לא השתנה בשנים האחרונות.

על כן מוצע לקבוע מנגנון המשקף עלות להיקף האידוי השנתי בש"ח למ"ק, בגובה העלות הנאמדת ליצירת מערכת להעברת מי ים לים המלח. בנוסף נקבעה עלות נמוכה יותר ככל שהיקף המים המחלחלים קטן יותר, וזאת כדי לתמרץ את בעל הזיכיון לנקוט בצעדים כדי למזער ככל הניתן את החלחול, ומאידך נקבע תשלום גבוה יותר אם החלחול עולה מעבר לכמות מסוימת. המנגנון המלא מפורט בתוספת הרביעית לחוק.

סעיף 25

על מנת למנוע תרחיש בו בעל הזיכיון מרוויח מדחיית תשלומים לפי הוראות החוק, מוצע לקבוע כי בגין איחורים בתשלומי חובה לפי הוראות החוק, ישלם בעל הזיכיון ריבית והצמדה בהתאם לחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961.

סעיף 26

במסגרת החוק גם רשות המיסים, וגם הממונה ייקחו חלק בגביית הכנסות המדינה מבעל הזיכיון, כאשר אצל כל אחד מהם ייצבר מידע רלוונטי אחר, וכל אחד מהם יידרש לפרש את הוראות חוק זה במסגרת הליך הגבייה. כיוון של פעילות גביית מס ישנה סודיות על פי דין, וכן על מנת למנוע מצב בו מידע לא מועבר בפועל בין גופי הגביה הרלוונטיים, באופן אשר יכול לפגוע בהכנסות המדינה, מוצע לקבוע כי הממונה ורשות המיסים יעבירו ביניהם כל מידע הנוגע לבעל הזיכיון, וזאת על אף האמור בכל דין.

 

פרק ה': מוצרים המופקים מהזיכיון וקביעת שווים

הזיכיון מקנה לבעל הזיכיון את זכות החציבה, הכרייה וההפקה של משאבי טבע מים המלח. משאבי הטבע המופקים מים המלח יכולים להימכר, לאחר הפרדתם ממי ים המלח, במצבם הגולמי כמוצר סחיר ראשון (להלן – מוצר בסיס), או לאחר עיבוד ויצירת תרכובות חומרים המבוססים על משאב הטבע (להלן – מוצר המשך).

ההבחנה בין מוצר בסיס למוצר המשך, כפי שיוסבר להלן, היא המוקד של פרק זה לחוק. הבחנה זו חשובה לצורך הגדרת התשלומים שעל בעל הזיכיון לשלם למדינה בגין הפקת משאבי הטבע מים המלח, המפורטים בפרק ד' לעיל ובתוספת השלישית. ההבחנה מתבססת על הרציונל שלפיו הציבור הוא הבעלים של משאב הטבע, וזכאי ליהנות מהתועלת המופקת מעצם ניצול המשאב. לעומת זאת, במוצרי המשך הוסיף בעל הזיכיון ערך מוסף משלו למוצר שאינו מים המלח, והרווח מהמוצר כבר אינו מבוסס על המשאב הציבורי בלבד, אלא על אותו ערך מוסף שיצר בעל הזיכיון, ועל החדשנות והיעילות שהוא מוסיף לתהליך. משכך, מוצע בפרק זה להשית את משטר התשלומים בגין זיכיון ים המלח על מוצרי הבסיס המופקים ממנו, ולא על פעילות ההמשך.

סעיף 27

לעניין הגדרת "מחיר" – מרבית  מן המכירות של בעל הזיכיון ושל חברות הקשורות לבעל הזיכיון הן מכירות שמתבצעות מחוץ לישראל. משכך, מוצע כי ביחס למחירים אודות עסקאות הנעשות במסגרת זיכיון מכוח חוק זה, המחיר שיקבע יהיה מחיר CIF, שהינו מחיר הכולל את העלויות עד שהסחורה מגיעה לנמל היעד (נמל התעופה או הנמל הימי) כאשר על הקונה לשלם את שאר העלויות עד הגעת הסחורה לידי הקונה. מחיר CIF הוא המחיר המקובל בעסקאות דומות בעולם, ובאופן ספציפי בעסקאות מים המלח.

לעניין ההגדרות "אזור מכירה" ו-"מחיר מכירה אזורי" – כמפורט בתוספת השלישית לחוק, התמלוגים אשר משלם בעל הזיכיון למדינה נגזרים ממחזור ההכנסות שלו עבור כל קבוצת מוצרי בסיס, ואלו נגזרים מהמחיר בו מכר בעל הזיכיון את המוצרים.

חלק משמעותי מהעסקאות של בעל הזיכיון הוא עם חברות עם יחסים מיוחדים עם בעל הזיכיון, לרוב לצורך ייצור מוצרי המשך, במחיר שאינו משקף בהכרח את מחיר השוק האמיתי של עסקה דומה בתנאי שוק לחברה שאין לה יחסים מיוחדים עם בעל הזיכיון. משכך, מוצע במסגרת החוק להגדיר מנגנונים שמטרתם לקבוע באופן מיטבי את המחיר שהיה נקבע לאותה עסקה אם היא הייתה מתבצעת במחיר שוק עם חברה שאינה קשורה לבעל הזיכיון ("מחירי העברה") כמפורט בסעיפים 31-36 לחוק, כשמחיר העברה מהווה בסיס לחישוב התמלוג והמיסים שעל בעל הזיכיון לשלם למדינה.

בהתאם מוצע, שמחירי ההעברה יתבססו על "מחיר מכירה איזורי", שהוא שקלול ממוצע של מחיר  העסקאות של יחידת מוצר בסיס מאותו סוג בחודש בו בוצעה המכירה באיזור המכירה של אותה עסקה, כמפורט להלן. לצורך קביעת מחיר מכירה איזורי, נדרש כי יהיה בסיס נתונים אודות עסקאות באיזור מסוים שיאפשר השוואה למחיר העסקאות המקובל באותו איזור. משכך, מוצע מדרג לקביעת "איזור המכירה" של עסקה מסוימת תוך עדיפות לקביעת מחיר על סמך מחיר עסקאות ממוקד ככל הניתן, כאשר ביחס כל איזור ייקבע המחיר על פי בחינת נתונים פומביים המפורסמים בדרך מקובלת (לדוגמא – באמצעות CRU Group אשר מציג נתונים בשוק האשלג אודות מחירי עסקאות דומות במדינות או אזורים מסוימים)[34] בהינתן שנתונים פומביים כאמור זמינים.

לעניין ההגדרה "מדינה בה יש לבעל הזיכיון השפעה מהותית על המחיר" – כאמור לעיל, לצורך קביעת מחיר איזור מכירה, יש צורך בבסיס נתונים אודות עסקאות באיזור מסוים אשר יאפשר השוואה למחיר העסקאות המקובל באותו איזור. נוכח היקף הייצור של מוצרי אשלג בשטח הזיכיון, ייתכנו מצבים בהם לבעל הזיכיון השפעה מהותית על מחיר מוצרים מקבוצת מוצרי הבסיס אשלג במדינה בה העסקה מתבצעת, וזאת בשל היקף מכירות המהווה מסה קריטית מעסקאות האשלג באותה המדינה, עד לכדי אפשרות להשפעה מודעת על המחיר המקובל באותה מדינה. משכך, מוצע להגדיר כי אותה מסה קריטית של מוצרים מקבוצת מוצרי הבסיס אשלג המגיע מבעל הזיכיון, תהא 50% או יותר מסך מכירות מוצרים מקבוצת מוצרי הבסיס אשלג (בטונות) באותה המדינה. באם מדינה מסוימת תוכרז כמדינה שבה לבעל הזיכיון יש השפעה מהותית על המחיר, אזי מחיר המכירה האזורי ישתנה בהתאם לאמור לעיל, כאשר לצורך קביעת המחיר בעסקאות של בעל הזיכיון עם אותה מדינה, לא ייבחנו נתוני המכירות הפומביים של אותה המדינה, אלא של מדינה אחרת בעלת היקף דומה של עסקאות דומות.

לעניין ההגדרות "קבוצת מוצר בסיס אשלג", "קבוצת מוצר בסיס ברום, "קבוצת מוצר בסיס כללית", "קבוצת מוצר בסיס ליתיום", "קבוצת מוצר בסיס מגנזיום", ו-"קבוצת מוצרי בסיס"– מוצרי הבסיס על פי חוק זה מסווגים לקבוצות מוצרי בסיס, וזאת בהתאם ליסוד הכימי העיקרי או לתרכובת הכימית במוצר ומשמש במסגרת הפרק לצורך האבחנה בין מוצר בסיס למוצרי המשך, ונועד לייצר פשטות וודאות ביחס לקבוצות המוצרים לפי החוק. קבוצות מוצרי הבסיס הן כדלקמן:

1 . קבוצת מוצר בסיס אשלג (KCl);

2 . קבוצת מוצר בסיס ברום (Br);

3 . קבוצת מוצר בסיס מגנזיום (Mg);

4 . קבוצת מוצר בסיס ליתיום (Li) ומלחיו;

5 . קבוצת מוצר בסיס כללית – קבוצה אשר תכלול יחד כל מוצר בסיס אשר אינו שייך לאחת הקבוצות האחרות לעיל.

סעיף 28

ברמה העקרונית, מוצר בסיס, הוא תוצר של הפקת המשאב הסחיר בנקודה הראשונה בשרשרת הייצור, דוגמת כלוריד האשלג וברום אלמנטרי, בטרם עובד למוצר המשך. כך לדוגמה, לעניין משאב טבע מסוג אשלג, המחצב הגולמי הוא המחצב המופק מים המלח בכל שלב של הפקתו, דוגמת קרנליט, סילבניט ועוד, עד להפיכתו לכלוריד האשלג. כיוון שנקודת הזמן המדויקת בו מוצר הופך להיות לסחיר היא נקודה הניתנת לפרשנויות שונות, מוצע בחוק כי כל מוצר אשר נמכר על ידי בעל הזיכיון ייחשב מוצר בסיס.

בנוסף ליצירת פשטות ובהירות ביחס למה הוא המוצר הסחיר הראשון, הקביעה לפיה כל מוצר אשר נמכר על ידי בעל הזיכיון הוא מוצר בסיס, משתלבת עם הקביעה כי בעל הזיכיון לפי חוק זה יהיה תאגיד ייעודי, אשר תחום פעילותו הוא הפקת מוצרים מים המלח, וכי משטר התמלוגים והמס חל על כלל הפעילות של בעל הזיכיון. מצב זה מקבע את התיחום התאגידי של פעילות בעל הזיכיון להפקת מוצרים מים המלח, וגם משרת פשטות תפעולית ביחס לגביית מס ותמלוגים מפעילות בעל הזיכיון. קביעה זאת, במידה מסוימת, יוצרת תמריץ לבעל הזיכיון לבצע פעילות המשך לפעילות הייצור המתקיימת בשטח הזיכיון, במסגרת הליך ייצור המוצרים, באמצעות חברה קשורה.

ביחס למוצר שנמכר על ידי חברה בעלת קשר תאגידי לבעל הזיכיון, המוצר ייחשב מוצר בסיס למעט אם המוצר עומד בדרישה של מבחנים מצטברים, כמפורט להלן, ושרק אם המוצר עומד במבחנים אלו, ייחשב המוצר כמוצר המשך.

סעיף 29

מוצר אשר יוצר על ידי חברה בעל קשר תאגידי לבעל הזיכיון יחשב כמוצר המשך, ולא כמוצר בסיס, אם ביחס אליו מתקיימים המבחנים המצטברים המפורטים להלן:

1 . מבחן השונות הכימית – מבחן זה קובע האם בוצע שינוי כימי אשר הפך את מוצר הבסיס למוצר שונה מבחינה כימית, והוא מוצר ההמשך. הנקודה בה יש לבדוק את השונות הכימית היא בין ההרכב הכימי של המוצר, לפי קבוצת הבסיס, לבין ההרכב הכימי הסופי, דהיינו ההרכב הכימי של המוצר שנמכר בסוף תהליך העיבוד. אופן או דרך השינוי אותו מבצעים לצורך כך, אינו רלוונטי לעניין מבחן זה. ככל שלמוצר הנבחן אין הרכב כימי אחר ביחס למוצר הבסיס, הוא לא יחשב כמוצר המשך.

ואולם, יודגש כי שונות מהסוגים המפורטים להלן, לא ייחשבו ככאלו היוצאים מולקולה כימית חדשה לצורך מוצר המשך, דהיינו יוגדרו כמוצר בסיס – שוני שנגרם בעקבות הוצאת מולקולת מים (H2O); עקבות (Traces) של מולקולות אחרות, כלומר חומרים שונים; וכן שינויים באריזה, מצב צבירה או צבע של המוצר.

2 . מבחן העלויות – מבחן זה בוחן אם העלות המשוקללת של מוצרי הבסיס שמקורם מים המלח במוצר נמוכה מהעלות המשוקללת של המוצרים שאינם מים המלח במוצר. כלומר, על מנת לבדוק אם מוצר יכול להיחשב מוצר המשך המבחן בוחן האם במוצר מסוים העלות של חומרי הגלם במוצר מים המלח הוא רכיב משמעותי, בהתאם להבחנה המפורטת להלן.

כיוון שהליך הייצור של המוצרים השונים מים המלח הוא במידה רבה סינרגטי, כאשר תהליך ייצור מסוים משרת מספר מוצרים מקבוצות מוצרי בסיס שונים, ישנו קושי לקבוע את העלות של מוצרי הבסיס מים המלח, בהתאם מוצע לקבוע מנגנון לקביעת עלות ייצור נורמטיבית לכל קבוצת בסיס המבוססת על יחסיות עלות הייצור אל מול יחסיות המכירות מהמוצר. 

מוצע לקבוע כי עבור מוצרים הנכללים בקבוצות מוצרי הבסיס אשלג, ליתיום, מגנזיום וכללית, מבחן העלויות יבחן, כתנאי לכך שהמוצר יוכל להיות מוצר המשך, האם העלות המשוקללת של מוצרי הבסיס שמקורם מים המלח נמוכה מהעלות בפועל של שאר הרכיבים במוצר שאינם מים המלח. ככל שהעלות של המוצרים שאינם מים המלח גבוהה מזאת של המוצרים מים המלח המוצר יכול להיחשב כמוצר המשך.

מוצע כי עבור מוצרים הנכללים בקבוצות מוצרי הבסיס ברום, מבחן העלויות יבחן את היחס בין העלות המשוקללת של מוצרי הבסיס מקבוצת מוצרי הבסיס ברום שמקורם מים המלח צריכה להיות 50% או פחות מזו של המוצר בכללותו.

הסיבה להבחנה בין מוצרי ברום לבין שאר המוצרים היא שמוצרים מקבוצת מוצר הבסיס ברום נמכרים רובם כמוצרי המשך. משאב טבע מקבוצת הברום, בתצורתו הגולמית כמוצר בסיס, הוא רעיל ודליק, ולכן יקר ומסוכן לשנע את הברום האלמנטרי ליעדים רחוקים. עלויות אלו גרמו לכך שמפיקי הברום בארצות שונות, וכך גם בישראל, מקימים גם את תעשיית ההמשך לייצור תרכובות ברום בסמוך למקום הפקת הברום האלמנטרי. לאור האמור, ובין היתר לאור העובדה שנכון לתמרץ ייצור של מוצרי המשך מקבוצת ברום, מוצע כי עבור מוצרים המכילים מוצרים מקבוצת מוצר הבסיס ברום, בחינת העלות המשוקללת של מוצרי הבסיס ברום יהיו ביחס לעלות המשוקללת של המוצר הנבחן, ובאופן זה תכלול גם עלות העבודה שהושקעה בייצור המוצר הנבחן.

3 . מבחן ההצדקה המסחרית – מבחן זה קובע כי מוצר לא יחשב כמוצר המשך אם אין הצדקה מסחרית להפיכתו לכזה, וכי כל מטרתה של הפעולה שעשה בעל הזיכיון לעניין מוצר זה הינה לצורך הימנעות מתשלום למדינה (בין אם תמלוגים לפי חוק זה ובין אם מס). זאת בדומה לסמכות הניתנת בסעיף 86 לפקודת מס הכנסה, במסגרתה ניתן להתעלם מפעולה מלאכותית או בדויה שעשה הנישום לצורך הפחתה או הימנעות מתשלום מס, ולגבות את המס המגיע כאילו לא נעשתה.

4 . מבחן מקום הייצור – מבחן זה קובע כי כל מוצר שיוצר בשטח הזיכיון ועל ידי בעל הזיכיון או חברה בעלת קשר תאגידי לבעל הזיכיון, חזקה עליו שהוא מוצר בסיס. לאור העובדה ששטח הזיכיון ניתן לבעל הזיכיון לצורך הפעלת הזיכיון, והיא ייצור מוצרי הבסיס, אזי הייצור של מוצרי ההמשך יכול להיעשות רק מחוץ לשטח הזיכיון. ואולם, יתכנו מקרים בהם תהיה תועלת כלכלית בכך שבעל הזיכיון יאפשר ייצור של  מוצרי המשך בשטח הזיכיון, ובלבד שזה מיטיב עם הזיכיון ועם האינטרסים שהוא מקדם. לצורך כך, מוצר, אשר עבר את שאר המבחנים, וקיבל את אישור הממונה בהתייעצות עם רשות המיסים, יוכל להיות מוצר המשך גם אם יוצר בשטח הזיכיון.

המבחנים שלעיל מהווים מעין "מסלול ירוק" עבור בעל הזיכיון, וזאת לצורך שמירה על המשכיות עסקית, יעילות רגולטוריות ועידוד יזמות וחדשנות של בעל הזיכיון. כלומר, בעל הזיכיון יכול לבצע בדיקה עצמאית ולבחון האם מוצר עומד בתנאים המצטברים וככל שכן, יוכל להתאים את הדיווח התשלומים לרשויות (תמלוגים או מיסים) באופן המשקף לדעתו את הסיווג הנכון.

מובן כי לרשויות שמורה הזכות לחלוק על הדיווח של בעל הזיכיון ולקבוע כי מוצר אשר בעל הזיכיון (לעניין ייצור המוצר בידי חברה בעל קשר תאגידי לבעל הזיכיון), או חברה בעלת קשר תאגידי לבעל הזיכיון סיווגה אותו כמוצר המשך הוא מוצר בסיס על פי הקריטריונים המנויים בסעיף קטן (א). במידה ובעל הזיכיון מעוניין לייצר לעצמו וודאות עסקית ורגולטורית לעניין סיווג המוצרים האמור, רשאי בעל הזיכיון לפנות אל הממונה לביצוע בחינה מקדימה לסיווג המוצר. הממונה, יבחן האם המוצר מקיים את התנאים המפורטים לעיל וזאת בהתייעצות עם רשות המיסים, כמפורט בסעיף קטן (ב).

סעיף 30

מוצע לאפשר הכרעה מהירה ומקצועית ביחס למחלוקות העולות לגבי סיווג מוצרי המשך כאשר בעל הזיכיון חולק על קביעת הממונה באשר לסיווג מוצר בסיס או מוצר המשך, על ידי גורם מקצועי שאופן בחירתו ייקבע בשטר הזיכיון. מונה מומחה בהתאם להוראות שטר הזיכיון, בעל הזיכיון יוכל לפנות להכרעה לפניו אם הוא אינו מסכים עם קביעת המדינה באשר לסיווג המוצר. בין אם קביעת המדינה ניתנה בשל שינוי הסיווג כפי שדווח לרשויות המוסמכות על-ידי בעל הזיכיון או במסגרת הליך של פניה מקדימה שהתבצעה ביוזמת בעל הזיכיון.

פוסק מומחה הינו גורם בר סמכא בתחום מקצועי ספציפי. לא מדובר בהליך בוררות בה הבורר מקבל את החלטתו על בסיס טענות הצדדים, אלא פוסק מומחה מקבל החלטותיו על בסיס הידע שלו בתחום הרלוונטי, כמובן גם בהסתמך על הנימוקים שהצדדים הציגו לו. מנגנון זה עדיף על פנייה לערכאות או פנייה לבורר מוסכם, שכן השאלה שנידונה היא שאלה מקצועית באופייה (כימית או כלכלית) ולא משפטית, אשר בירורה בערכאה משפטית ממילא תדרוש חוות דעת של גורמי מקצוע, ותתאפיין במיעוט טענות משפטיות.

סעיפים 31-36

במסגרת הזיכיון הנוכחי, חלק לא מבוטל מהמוצרים הנמכרים על ידי בעל הזיכיון נמכרים לחברות בעלות יחסים מיוחדים עימו, לטובת עיבודם ומכירתם לצדדים שלישיים כמוצרי המשך או במסגרת הליך מסחרי של מכירת המוצרים באמצעות חברות שיווק. בהמשך להגדרת מוצר בסיס ומוצרי המשך, ולכך שפעילות בעל הזיכיון תתמקד רק במוצרי בסיס, יש להניח שפרקטיקה זאת של מכירת מוצרי בסיס לחברות להן יש יחסים מיוחדים עם בעל הזיכיון לצורך יצירת מוצרי המשך, תימשך ואף ייתכן שהיא תתגבר.

במסגרת מכירות המתקיימות בין בעל הזיכיון לבין חברות עם יחסים מיוחדים ישנו חשש כי מחיר המכירה לא ייקבע כמחיר שוק תחרותי, וזאת נוכח אופי היחסים המתקיימים בין החברות, והאינטרסים המשותפים של החברות. בהתאם, ועל מנת שלא לפגוע בחלקו של הציבור בעסקאות אלו, מוצע לקבוע במסגרת החוק מנגנון לקביעת "מחירי העברה", שהוא מנגנון לשיערוך מחדש עסקאות בין בעל הזיכיון לבין חברות המקיימות יחסים מיוחדים עם בעל הזיכיון (להלן – המחיר הקובע).

 סעיף 31

המחיר הקובע כאשר העסקה היא עם חברה לה אין יחסים מיוחדים עם בעל הזיכיון – ככל שמוצר הבסיס נמכר לחברה שלבעל הזיכיון אין יחסים מיוחדים עימה, המחיר הקובע יהא מחיר המכירה בפועל. יחד עם זאת, ונוכח היקפי הייצור שיש לבעל הזיכיון ולכן שבפועל בעל הזיכיון יכול להפוך להיות מונופול של מכירת אשלג במדינה מסוימת, מוצע לקבוע מנגנון המתייחס למצב שבו לבעל הזיכיון ישנה השפעה מהותית על מחיר מוצר בסיס מסוג קבוצת אשלג במדינה מסוימת – כאשר במצב כזה המחיר הקובע יהא הגבוה מבין המחיר בפועל לבין מחיר המכירה האזורי.

 סעיפים 32-33

המחיר הקובע כאשר העסקה היא עם חברה שיש לה יחסים מיוחדים עם בעל הזיכיון – המחיר הקובע בעסקאות בהם יש לחברה יחסים מיוחדים עם בעל הזיכיון, יתבססו, ככל הניתן על פרסומים פומביים של מחירי השוק באותה המדינה. דבר זה אפשרי עבור עסקאות במוצר בסיס אשלג, נוכח קיומם של אינדקסים פומביים (בתשלום) המרכזים את מחירי העסקאות (לדוגמא – CRU). לעומת זאת עבור מוצרים מקבוצת הבסיס ברום, שם אין "בורסת מחירים" פומביים מהימנה, וכן שחלק בלתי מבוטל מהמכירות של הברום כמוצר בסיס נמכרות לחברות קשורות של החברה המפיקה אותו, לצורך הפקת מוצרי המשך מסוג ברום, ישנו אתגר משמעותי להסתמך על מחירי שוק כאינדיקציה מרכזית למחיר הקובע בעסקאות עם חברה המקיימת יחסים מיוחדים עם בעל הזיכיון.

בהתאם, על מנת לקבוע את המחיר הקובע בעסקה בין בעל הזיכיון לבין חברה המקיימת יחסים מיוחדים עימו, מוצע המנגנון הבא:

1 . כמפורט לעיל ובסעיף 32 לחוק, המחיר הקובע עבור מוצר בסיס שאינו מקבוצת ברום יהיה הגבוה מבין אלה – המחיר בפועל ליחידה או מחיר המכירה האזורי, מאותה איכות ומאותו סוג.

2 . המחיר הקובע עבור מוצר בסיס מקבוצת ברום, יהא לפי שני משתנים – היקף המכירות לחברה שאין לה יחסים מיוחדים עם בעל הזיכיון (להלן – צדדים ללא יחסים מיוחדים) והיקף המכירות בישראל – באופן הבא:

א.  אם באותה השנה היקף המכירות לצדדים ללא יחסים מיוחדים עלה על 20%, אזי המכירות לצדדים ללא יחסים מיוחדים יהוו מחיר ייחוס בעזרתו ניתן לקבוע את המחיר הקובע עבור ברום בעסקאות עם צדדים המקיימים יחסים מיוחדים עם בעל הזיכיון. במצב דברים זה, בו יש מחיר ייחוס לעסקאות, יש צורך להתחשב בהנחות כמות הניתנות במסגרת עסקאות לייצור מוצרי המשך בישראל (לצורך החוק נקבע על כ-40% מסך המכירות בתחום הברום בשנה), וזאת נוכח הרצון למנוע פגיעה בתעשיית מוצרי ההמשך בתחום הברום, שהיא עיקר השימוש במשאב טבע זה. בהתאם, לצורך קביעת מחיר קובע בעסקה בה יש מחיר ייחוס של עסקאות עם צד ללא יחסים מיוחדים, מוצע לבדוק את היקף המכירות שבעל הזיכיון מבצע לצורך פעילות המשך הנעשית בישראל על ידי חברה בעלת יחסים מיוחדים עימו (להלן – פעילות המשך בישראל) באופן הבא:

1) אם היקף מכירות הברום עבור פעילות המשך בישראל אינה עולה על 40%, אזי המחיר הקובע יהיה הגבוה מבין אלה – המחיר בפועל או ממוצע מחירים לצד ללא יחסים מיוחדים.

2) אם היקף מכירות הברום עבור פעילות המשך בישראל עולה על 40%, אזי לצורך עידוד תעשיית ההמשך בישראל, נקבע מנגנון הנחה במחיר, כאשר המחיר הקובע יהיה הגבוה מבין אלה – המחיר בפועל או 65% מממוצע המחירים לצד ללא יחסים מיוחדים (כלומר, הנחה של 35% ממחיר הברום עבור התעשייה בישראל) או מחיר מינימלי בגובה 900 דולר אמריקאי המהווה אינדיקציה למחיר נמוך באופן חריג אל מול נתוני מחיר הברום בפועל בעשרות השנים האחרונות.

לעניין עדכון המחיר המינימלי לפי סעיף זה, ייקבע מנגנון עדכון המחיר בצו על ידי שר האוצר אחת ל-5 שנים, בהתחשב ברמות המחירים המקובלות בעולם.

ב. אם באותה השנה היקף המכירות לצדדים ללא יחסים מיוחדים אינו עלה על 20%, אזי לראות בהיקף מכירות זה כמחיר ייחוס שבעזרתו ניתן לקבוע את המחיר הקובע עבור ברום. משכך, המחיר הקובע יחושב, בהתאם להוראות סעיף 20כב(ג) לחוק מיסוי רווחים ולפי כללי החשבונאות המקובלים (מנגנון המכונה – מנגנון NetBack). ואלה הוראות סעיף 20כב(ג) לחוק מיסוי רווחים:

20כב. (ג) המחיר הנורמטיבי המשוקלל של יחידת ברום יחושב כממוצע המשוקלל של המחיר הנורמטיבי של כל יחידות הברום שנמכרו לשם פעילות המשך בכל שנת מס; לעניין זה, "המחיר הנורמטיבי", של יחידת ברום – מחזור המכירות של מוצרי המשך המיוצרים במסגרת פעילות ההמשך, בניכוי ההוצאות והסכום המפורטים להלן, כשהתוצאה המתקבלת מחולקת במספר יחידות הברום ששימשו לייצור מוצרי ההמשך שנמכרו:

(1) הוצאות המיוחסות לפעילות ההמשך כאמור בפסקאות (1) עד (4) להגדרה "רווח תפעולי" שבסעיף 20ד(ב), לרבות פחת, לשם מכירת מוצרי המשך, למעט עלות רכישת ברום;

(2) סכום השווה ל-12% ממחזור המכירות של מוצרי ההמשך המיוצרים במסגרת פעילות ההמשך.

סעיף 34

המחיר הקובע למוצר בסיס שנמכר על ידי חברה עם יחסים מיוחדים – לאור העובדה שחוק זה מטיל את משטר התשלומים המוגבר רק על מוצרי בסיס ורק על מכירות שמבצע בעל הזיכיון, עלינו להבטיח שמי שמשיא את הרווח האמיתי ממוצרי הבסיס הוא בעל הזיכיון. משכך, מוצע לקבוע מנגנון לפיו אם מוצר בסיס או מוצר מקבוצת מוצרי הבסיס לא נמכר על ידי בעל הזיכיון, אלא נמכר על ידי מי שיש לבעל הזיכיון יחסים מיוחדים עימו, המחיר הקובע בעסקה הרלוונטית בין בעל הזיכיון לאותה חברה עם יחסים מיוחדים עם בעל הזיכיון, יהיה הגבוה מבין אלה – המחיר שנקבע לפי סעיפים 32 או 33, לפי העניין, בעסקת בין בעל הזיכיון לצד בעל יחסים מיוחדים או המחיר בפועל שנקבע בעסקה בין החברה עם היחסים המיוחדים לבין צד ללא יחסים מיוחדים.

 סעיף 35

המחיר הקובע למוצר בסיס אשלג שמשמש להפקת משאבי טבע – על מנת להבטיח שבעל הזיכיון לא מוכר חומר כלשהו לחברה מחוץ לזיכיון, ושהיא מפיקה מאותו חומר מוצר בסיס, בדגש על תחום האשלג –  מוצע לקבוע כי עבור אותו חומר שנמכר כמוצר שלא בשלב שממקסם את ערכו כמוצר בסיס, המחיר הקובע יהא כאילו היה מוצר בסיס מקבוצת מוצרי הבסיס אשלג, ובהתאם לסעיפים 30 עד 32 ו-34 בשינויים המחוייבים. קרי, סעיף זה נועד כדי למנוע מצב בו בעל הזיכיון מוכר קרנליט, לדוגמא, לחברה אחרת, ואותה חברה מפיקה מהקרנליט אשלג, כאשר במצב מעין זה, יהיו התמלוגים כאילו בעל הזיכיון מכר אשלג.

סעיף 36

קביעת מחיר קובע לעסקאות כאמור בפרק זה נדרשת עבור קביעת גובה התמלוגים, כמפורט להלן בתוספת השלישית וכן לעניין גובה תשלום המס המוטל על בעל הזיכיון. כמפורט לעיל, המידע הרלוונטי ביחס לפעילות בעל הזיכיון, נצבר הן ברשות המיסים, והן אצל הממונה. יחד עם זאת, מצב בו שני גופים ממשלתיים מסווגים את אותן העסקאות בהתבסס על אותם סעיפי חוק בנפרד, הוא מצב לא יעיל ולא רצוי. בהתאם מוצע כי סיווג עסקאות כאמור בפרק זה יעשה על ידי רשות המיסים, שהוא הגוף בעל המומחיות והסמכויות הרחבות ביותר בתחום סיווג עסקאות, תוך התייעצות עם הממונה, לו יש מומחיות ייחודית בפעילות ים המלח. סיווג זה יחול גם לעניין התמלוגים וגם לעניין מס.

בנוסף, ולמען הסדר הטוב מוצע להבהיר כי חוק הזיכיון אינו מצמצם מן הסמכויות הנתונות לרשות המיסים לסווג עסקאות לפי  סעיף 85 לפקודת מס הכנסה וסעיף 20כב לחוק מיסוי רווחים.

 

פרק ו': תנאי הזיכיון

סעיף 37

מכוח חוק זה שר האוצר יקצה זיכיון שיוענק לזכיין העתידי לידי המדינה, שיכלול תנאים, הגבלות וחובות שיוטלו על בעל הזיכיון מכוח החוק. סעיף זה נותן הסמכה לכלול את ההוראות הבאות בשטר הזיכיון – (1) תנאים שיוטלו על בעל הזיכיון לצורך הבטחת הפקה סדירה וממצה של מוצרי הבסיס על מנת להבטיח את חלקה הראוי של המדינה, ומגבלות שעניינן הבטחה כי בעל הזיכיון הוא היחידי המורשה להפיק מוצרי בסיס מים המלח; (2) תנאים לעניין מתן זיכיונות משנה על ידי בעל הזיכיון, ואופן הפיקוח והאישור שיידרש לצורך כך; (3) רשימה של מוצרי בסיס ומוצרי המשך עבור הזיכיון, אשר יהווה נקודת פתיחה לפרק ה' לעיל; (4) תנאים, מחירים וכמויות לעניין מכירת מוצרי בסיס מים המלח ללקוחות ישראלים, ובשים לב להסדרים שנועדו לשמר פעילות תעשיות המשך בישראל, המבוססות על הפקת המשאבים בזיכיון ים המלח, והכל בכפוף להיתכנות כלכלית של כלל הצדדים; (5) תנאים לעניין שמירה על ערכי הטבע והגנה על הסביבה, לרבות חובות לשיקום ולשמירה על תשתיות ציבוריות; (6) תנאים לעניין שימוש בקרקעות שהוקצו לבעל הזיכיון שלא על פי חוק זה, וכן לעניין אפשרות לתת לגורמים אחרים לעשות שימוש בקרקעות או לפעול בשטח שניתן לבעל הזיכיון; (7)  תנאים בדבר פיצויים ובטוחות (לדוגמת ערבויות, ביטוחים והתחייבויות) שבעל הזיכיון או בעליו מתחייב בפני המדינה לצורך הבטחת קיום הוראות החוק ושמירה על ערכי הטבע והסביבה, לרבות לעניין תשלום בגין עירום מלח בשטח הזיכיון; (8) תנאים בדבר מסירת מידע לממונה ולמינהלת בכל דבר ועניין הנוגע לזיכיון ולעמידת בעל הזיכיון בתנאיו; (9) תנאים הנדרשים בהיבטי חוץ וביטחון;  (10) תנאים בדבר דיווח תקופתי לעניין מכירות, הוצאות והכנסות של בעל הזיכיון או של חברות בעלות קשר תאגידי לבעל הזיכיון אחרות המוכרות או הרוכשות מוצרים מים המלח; (11) תנאים בדבר ביצוע, דיווח ובקרה על תשלומים מכוח חוק זה; (12) תנאים וכללים לעניין העברת מידע וחובת פרסום מידעים על ידי בעל הזיכיון לציבור; (13) תנאים בדבר תחזוק הנכסים והמתקנים הנחוצים לפעילות הזיכיון.

עוד יובהר כי שר האוצר ראשי לקבוע את תנאי הזיכיון בהתאם לסוג הזיכיון, לדוגמא – יתכן כי תנאי הזיכיון שיקבעו לזיכיון המרכזי יהיו שונים תנאי הזיכיון שיקבעו לזיכיון נוסף.

 

פרק ז': שטח הזיכיון

סעיף 38

 בדומה להסדר הקבוע בחוק הזיכיון הישן, מוצע להקצות בחוק קרקעות לבעל הזיכיון למשך תקופת הזיכיון ולצורך מימוש הזיכיון. סמכות להקצות את הזיכיון, ללא הקצאת הקרקעות כמוצע בסעיף זה, היא במידה רבה לא אפשרית.

בהתאם למפורט לעיל, מוצע כי שטח הזיכיון שיוקצה לזכיין העתידי לפי חוק זה יכלול את השטחים הנדרשים לליבת הפעילות התעשייתית ההכרחית להפקת המשאבים שיינתנו לו, ויגרעו משטח הזיכיון שטחים שאינם נדרשים לצורך כך, כמפורט בתוספת הראשונה לחוק. צמצום השטחים האמור, יצמצם קונפליקטים בין השימושים השונים ובין האזורים בעלי הערכיות והחשיבות האקולוגית, הנופית והסביבתית המשמעותיים באזור אל מול צרכי התעשייה, וזאת מבלי לפגוע בפעילות התפעולית של בעל הזיכיון. תחום השטחים שיינתנו לבעל הזיכיון יאפשר לו את היכולת לבצע את כלל הפעולות והפעילויות השוטפות עבור תהליכי הפקת המשאבים.

בזיכיון ייקבעו השימושים במקרקעין שיוקצו כאשר בחלק מהמקרקעין יוקצו לבעל הזיכיון עבור ליבת הפעילות תעשייתית ולא ניתן יהיה לעשות שימוש ציבורי או מעבר של הציבור בשטחים אלו ללא אישור של בעל הזיכיון. בנוסף, בחלק מהמקרקעין יוקצו לבעל הזיכיון זכויות שימוש ייעודיות לצרכיו התעשייתיים אולם יתאפשרו שימושים נוספים באישור המדינה, לרבות שימושים ציבורים (לדוג' –  בריכת האידוי מס' 5 אשר משמשת גם לצרכי תיירות).

לאור העובדה שהקרקעות הן חלק מהזכויות הניתנות לבעל הזיכיון לצורך הפעלת הזיכיון, והן כוללות את כל המפעלים התעשייתיים ובריכות האידוי שבלעדיהם אין משמעות לזיכיון, רכיב המקרקעין הוא חלק אינטגרלי מדמי הזיכיון אותם משלם בעל הזיכיון בגין הזיכיון, בהתאם לאמור בסעיף 22. אולם, אם בעל הזיכיון יעשה שימוש בקרקעות שהוקצו לו כחלק משטח הזיכיון, שלא לצורך מימוש הזיכיון, לרבות לצורך הקמת מפעל המשך על ידי חברה בעלת קשר תאגידי לבעל הזיכיון – יידרש אישור הממונה לשימוש כאמור ובעל הזיכיון לשלם דמי חכירה בהתאם לשומה שתיקבע על ידי רשות מקרקעי הישראל, וזאת בעבור החלק היחסי בהתאם לחלקיות השימוש בקרקע לצורך הזיכיון.

כמו כן, מוצע לקבוע הסדר כאמור בסעיף קטן (ה) שלפיו במקרה שבו בעל הזיכיון לא עושה שימוש בשטחים לצורכי הזיכיון ולא הציג תוכנית לשימוש עתידי באמצעותו או שהשטחים נדרשים לטובת מתן זיכיון נוסף להפקת משאבי טבע מים המלח מכוח חוק זיכיון זה, יוכל השר, בהמלצת הממונה ולאחר שנתן לבעל הזיכיון הזדמנות להשמיע את טענותיו, לגרוע שטחים אלו משטח הזיכיון ולהשיבם לידי המדינה. באופן הופכי, כמוצע בסעיף קטן (ד), רשאי השר בהמלצת הממונה ובהתייעצות עם המנהלת, להגדיל את שטח הקרקעות ככל שנדרש לצורך פעילות בזיכיון, וזאת לאחר פרסום לציבור על כוונתו כאמור.

סעיף 39

המדינה, הרשות המקומית, הממשלה או זרוע ביצוע של הממשלה וכן כל רשות מוסמכת אחרת המופקדת על עבודות ציבוריות תורשנה לבצע עבודות ציבוריות בשטח הזיכיון, ובלבד שהעבודות לא תפרענה במידה בלתי סבירה לפעילות התעשייתית, שלא תגרומנה נזק לרכוש ולתשתיות בעל הזיכיון וכן תינתן לבעל הזיכיון, ככל הניתן, הודעה מראש על ביצוע העבודות.

הגדרת "צרכי ציבור" לעניין סעיף זה תהא כהגדרתו בחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965.

סעיף 40

בהיבט הסביבתי על בעל הזיכיון לפעול לשימור ערכי הטבע והמורשת בשטח הזיכיון, וכן לוודא כי אין בפעילותו פגיעה בערכים אלו. כפועל יוצא מכך, כל פגיעה שנגרמת כתוצאה מפעילותו, יפעל בעל הזיכיון לשקמה מוקדם ככל האפשר, בין אם תקופת הזיכיון שלו עודנה בתוקף ובין אם נגמרה. לעניין אכיפת סעיף זה, כאמור בסעיף 37(5) ו-(7), הזיכיון שיוענק לזכיין העתידי לידי המדינה יכלול תנאים בדבר פיצויים ובטוחות (לדוגמת ערבויות, ביטוחים והתחייבויות) שבעל הזיכיון או בעליו מתחייב בפני המדינה לצורך הבטחת קיום הוראות החוק ושמירה על ערכי הטבע והסביבה.

מבלי לגרוע מהאמור, בעל הזיכיון יאפשר למדינה, לחברה הממונה או לרשות, וכן לבעל זיכיון קודם, לבצע בשטחו כל פעולה לטובת שיקום מפגעים סביבתיים. בנוסף, כאמור בסעיף 37(8), יקבע בזיכיון חובות הדיווח של בעל הזיכיון, בין היתר לעניין דיווחים מיידים אודות מפגעי סביבתיים.

סעיף 41

על אף הקצאת השטחים לבעל הזיכיון לצורך הפעילות התעשייתית, שטחים רבים משטח הזיכיון הינם שטחים שעוברים בהם תשתיות ציבוריות ותשתיות תיירותיות, לצד שמורות טבע ואזורים בעל ערך לציבור כולו. זאת ועוד, שטחי המלונות באיזור עין בוקק נמצאים על חופה של בריכת האידוי הידועה בשמה כבריכה מס' 5, שהינה בריכה תפעולית של מפעלי ים המלח. על כן, על בעל הזיכיון לאפשר גישה לשטח לכלל הציבור, וזאת באופן שימזער את הפגיעה בפעילותו התעשייתית ובהתאם לתנאים שיקבעו בזיכיון. מובן שלשטח המפעל, כמו כל מפעלי התעשיות בארץ, לא תהיה גישה לציבור.

 

פרק ח': דיווח ופרסום

סעיפים 42-43

ים המלח הוא משאב טבע ייחודי, והשימוש התעשייתי בו נעשה עבור רווחת הציבור. בהתאם ישנה חשיבות רבה לכך שהפעילות התעשייתית של בעל הזיכיון תיעשה בשקיפות מרבית. לפיכך, מוצע לקבוע חובת לפרסום פומבי של נתונים על ידי בעל הזיכיון, אחת לשנה, אודות סכום התשלומים ששילם למדינה וכן על תשלומי המס.

בנוסף, מוצע לקבוע חובת דיווח תקופתית של השר לוועדת הכלכלה של הכנסת, אחת לשנה, על הבטחת מטרות החוק בשנת הקודמת. מוצע כי דיווחים אלו יהיו חשופים לציבור. מוצע כי הדיווח התקופתי יכלול, בין היתר, מידע בנוגע להיבטים הבאים – סכום התשלומים שקיבלה המדינה מבעל הזיכיון; שינויים שבוצעו בזיכיון, ככל שהיו כאלו; פעולות שנעשו לטובת פיקוח על בעל הזיכיון בהוראות הזיכיון.

חובות נוספות וספציפיות בדבר דיווח, פרסום ומסירת מידע שיוטלו על בעל הזיכיון ייקבעו במסגרת הזיכיון, כאמור בסעיף 37 לתזכיר.

 

פרק ט': סיום הזיכיון

לאור העובדה שהזיכיון והכלול בו, לרבות הקרקעות והנכסים, הינם בעלי ערך כלכלי רב, אשר אי הסדרתם עלולה לעורר קשיים ובכך לפגוע בערך הזיכיון – מוצע לקבוע הסדרים ברורים  שיחולו בשנים האחרונות של הזיכיון הנוכחי ובתקופת המעבר לאחר תום זיכיון זה, במטרה לאפשר העברה סדורה ורציפה, ככל הניתן, של הפעילות עם פקיעת הזיכיון הנוכחי וכניסת הזיכיון החדש לתוקף.

סעיף 44

לצורך היערכות המדינה לקראת סיום הזיכיון, מוצע כי בעל הזיכיון יציג לממונה ולמנהלת תוכנית לסיום הזיכיון. התוכנית תפורסם במהלך הרבעון הראשון של השנה השביעית לפני תום תקופת הזיכיון. התוכנית תכלול, בין היתר, תוכנית לתחזוקה ושדרוג המתקנים, הנכסים, הבריכות והציוד הקיים בשטח הזיכיון עד למועד תום הזיכיון באופן שישמר או ישיא את ערכם, וזאת על מנת להבטיח כי כלל הנכסים אשר יועברו לקניין המדינה בתום תקופת הזיכיון, כאמור בסעיף 46 להלן, יהיו במצב ראוי; תכנית לשיקום סביבתי בשטח הזיכיון, וזאת על מנת לשמר וליישם את עקרון "המזהם משלם"; תכנית עסקית לניצול מסחרי מיטבי של הזיכיון עד לתומו; כל דרישה שיציג הממונה במטרה לאפשר את סיום הזיכיון תוך שמירה על התכליות הקבועות בחוק זה בתקופת הזיכיון שנותרה ובתקופה שלאחר סיומו.

הממונה יהיה רשאי לאשר או לאשר בתנאים את התוכנית לתום הזיכיון שיציג בעל הזיכיון, עד 120 ימים מיום הצגתה, וכן יהיה רשאי לדרוש ערובות או בטוחות לביצוע התוכנית באופן מיטבי. באשר לדרישות לעניין שיקום סביבתי כאמור, הממונה יפנה למנכ"ל המשרד להגנת הסביבה לקבל הסכמתו למוצג בתוכנית תום הזיכיון.

סעיף 45

בעת תום הזיכיון שניתן לפי חוק זה, הממונה יודיע לבעל הזיכיון אם בכוונת השר להקצות זיכיון חדש במקום הזיכיון הקיים, או שבתום התקופה תושב הפעילות של הזיכיון לידי המדינה. בהתאם להודעת הממונה יוטלו על בעל הזיכיון החובות הבאות:

1 . החליט השר כי לא יוקצה זיכיון חדש במקום זיכיון שניתן לבעל הזיכיון, על בעל הזיכיון להעביר את כלל הנכסים והמקרקעין לידי המדינה. הנכסים שיועברו יהיו במצב תקין, ויועברו בלוחות זמנים ובאופן שיקבע על ידי הממונה, למעט אלו שידרוש הממונה להסיר חלף השבתם במצב תקין.

2 . באם השר יחליט להקצות זיכיון חדש במקום זיכיון שניתן לבעל הזיכיון, בעל הזיכיון ישתף פעולה עם בעל הזיכיון החדש, ויעביר לידיו ולידי הממונה את כל המידע הנדרש לצורך תפעול שוטף ומיידי של המפעל, על מנת להבטיח את ההמשכיות העסקית של הפעילות. בנוסף, בעל הזיכיון יידרש לקבל את אישורו של הממונה, מבעוד מועד, על כל חוזה או הסכם (לרבות הסכמי שכר או עבודה קיבוצי) עליהם בעל הזיכיון מבקש לחתום, ואשר הינם חוצי זיכיון מעבר לתום תקופת הזיכיון. לצורך האמור, ולכל צורך אחר למען היערכות לסיום הזיכיון, הממונה יהא רשאי לערוך בדיקת נאותות לבעל הזיכיון, ותינתן לו כל הגישה והמידע שהוא נדרש לצורך ביצוע בדיקת נאותות זו.  

3 . בין אם יוקצה זיכיון חדש אם לאו, מועד תום הזיכיון אינו פוטר את בעל הזיכיון מהשלמה, על חשבונו, של שיקום וטיפול במפגעים סביבתיים בשטח הזיכיון שנוצרו בתקופת זכיונו, וזאת בהתאם לכל חובה שהוטלה על בעל הזיכיון מכוח כל הוראת דין, הסכם או פסק דין.  כלומר, בעל הזיכיון ישיב את מצב שטח הקרקעות בזיכיון למצב תקין ויישא באחריות לתיקון ושיקום כל מפגע סביבתי שנוצר במהלך תקופת הזיכיון, בהתאם לכל דין. על בעל זיכיון להבטיח את הסדרת וטיפול המפגעים, במידת האפשר, טרם פקיעת הזיכיון הנוכחי. עם זאת, אם במועד העברת הזיכיון נותרו מפגעים בשטח, יטופלו מפגעים אלו או ישירות על ידי בעל הזיכיון הישן, או שיטופלו במימון בעל הזיכיון ועל ידי בעל זיכיון עתידי, אם הטיפול בהם על ידי בעל הזיכיון הישן יפגע בפעילותו של בעל זיכיון עתידי.

כמו כן, בעל הזיכיון לא יגביל בשום צורה את המדינה או בעל זיכיון עתידי באופן שיפגע ביכולת להעביר את הזיכיון, לרבות ההגבלות המפורטות בסעיף 45(ג) לחוק זה, שעניינם מעבר עובדים, קבלני משנה וספקים.

סעיף 46

בתום תקופת הזיכיון, כלל הנכסים המצויים בשטח הזיכיון ונדרשים לצורך הפעלת הזיכיון יועברו לקניין המדינה לרבות נכסים לא מוחשיים הנדרשים לפעילות הזיכיון. בעל הזיכיון יהיה זכאי לקבלת תשלום מהמדינה בעד הנכסים אשר עברו לקניין המדינה. יודגש כי העברת הנכסים לקניין המדינה היא פעולה המתרחשת באופן ישיר עם תום הזיכיון, ללא קשר להעברת התשלום בעד הנכסים. זאת נוכח פקיעת הזיכיון מכוחו הם הוחזקו על ידי בעל הזיכיון, כאשר העברתם לידי המדינה היא לצורך הבטחת ההמשכיות העסקית והרציפות התפקודית של המפעילים.

בסעיף קטן (א) מוצע כי ביחס לזיכיון מתוקף חוק זה, בתום תקופת הזיכיון, יעביר בעל הזיכיון את הנכסים כאמור לקניין המדינה, וזאת בתמורה לתשלום בגובה ערך הנכסים כפי שהם מוכרים לעניין פחת לתשלום, קרי כפי שהם מופיעים בדו"ח המאושר לתשלום לרשות המיסים (כלומר, כפי שהם מופיעים בטופס י"א – טופס רכוש קבוע) ובכפוף לעמידה בתוכנית לתום הזיכיון לשביעות רצון הממונה.

עוד מוצע בסעיף קטן (ג) כי הממונה יהא רשאי להורות לבעל הזיכיון או לחברה בעלת קשר תאגידי לבעל הזיכיון להעביר לקניין המדינה, כחלק מההסדר האמור לעיל, גם נכסים שאינם בשטח הזיכיון, אך נדרשים לצורך הפעלת הזיכיון. התשלום בעד נכסים אלו יעשה באותו אופן כאמור בסעיף קטן (ב), ונכסים אלו יקומו לקניין המדינה עם העברת תשלום זה לפי החלטת הממונה.

סעיף 47

על מנת לאפשר מעבר חלק של הפעילות הזיכיון בין בעל הזיכיון הישן לבעל הזיכיון כאמור לעיל, לשמר ככל הניתן את תעסוקתם של עובדי המפעלים בשטח הזיכיון, ולהבטיח קיומו של מכרז תחרותי להקצאת זיכיון על פי חוק זה – מוצע לקבוע הוראות המעבר בין חוק זיכיון זה לבין חוק הזיכיון הישן שיחולו על בעל הזיכיון הישן. ההסדרים המוצעים אולי בקנה אחד עם הוראות הדין הקיים, ונועדו לייצר ודאות לכל הצדדים, כמפורט להלן:

1 . מכירות ומלאים לאחר תום הזיכיון – חוק הזיכיון הישן כולל ההוראות הנוגעות לתשלומים למדינה בעדו, ימשיכו לחול על כל מכירה של מוצר שהופק מים המלח בתקופת הזיכיון הישן, על ידי בעל זיכיון ישן. ואולם, אם חברה בעלת קשר תאגידי לבעל הזיכיון הישן תהיה גם בעל הזיכיון על פי חוק זה, יחולו לעניין המלאים אשר יוצרו בתקופת הזיכיון הישן הוראות חוק זה, וזאת בשל הקושי לייצר שני מנגנוני תשלומים שונים ביחס לגורמים קשורים.  

2 . הסכמים – במסגרת המכרז להקצאת הזיכיון, הממונה יהיה רשאי להגדיר כי בעל זיכיון חדש ייכנס בנעלי בעל זיכיון ישן, ביחס להסכמים מסוימים אשר הממונה סבור כי הם ישיאו את ערך הזיכיון. המטרה של סעיף זה היא לאפשר לבעל הזיכיון הישן להיכנס להסכמים ארוכי טווח שיש בהם ערך כלכלי גם לבעל הזיכיון העתידי.  

3 . זכות הקדימה –מוצע לבטל את סעיף 25 לחוק הזיכיון הישן שלפיו "אם אחרי פקיעת הזכיון תרצה הממשלה להציע זכיון חדש להפקת מלחי-מחצב, מחצבים וכימיקלים מים המלח לאיזה אדם שהוא שאינו בעל הזכיון, תציע הממשלה ראשונה לבעל הזכיון זכיון חדש בתנאים לא פחות נוחים מאלה שהיא אומרת להציעם לאותו אדם אחר". ביטול סעיף זה מוצע נוכח חובתה המוגברת של המדינה לפעול באופן שוויוני בעת הקצאת משאבי טבע, בדגש על מכרז בו הספק הזוכה יהווה היצרן היחיד במדינת ישראל של המוצרים המיוצרים בידי בעל הזיכיון, לצורך יצירת מכרז תחרותי והשאת הערך הכלכלי של הזיכיון לטובת כלל הציבור וכמו כן נוכח חלוף הזמן שמאז חקיקתו של הסעיף והרווחים שהשיא בעל הזיכיון הנוכחי מהזיכיון הקיים. בהתאם, על הקצאת הזיכיון העתידי על פי חוק זה יחולו הוראות סעיף 16 לתזכיר, לעניין הקצאת הזיכיון.

 

פרק ט': הוראות שונות

סעיף 48

מוצע לקבוע כי אין בהוראות חוק זה כדי לגרוע מסמכויות הנתונות למאסדר על פי דין ואין בהם כדי לגרוע מאחריות וחובות בעל הזיכיון על פי דין, ובכלל זה חובות תשלום החלות עליו, אלא אם נכתב באופן מפורש אחרת בחוק זה שהוראות דין אינן חלות.

סעיף 49

סעיף זה מסמיך את שר האוצר להתקין תקנות וכללים לביצוע החוק. סעיף זה בא להוסיף על סמכויות שונות להתקנת תקנות וכללים שהוענקו לשר האוצר, בהוראות שונות של החוק המוצע. עוד מוצע כי שר האוצר יהא רשאי לשנות בצו את התוספות לחוק זה, כאשר שינוי התוספת הרביעית תעשה גם באישור ועדת הכלכלה של הכנסת.

סעיף 50

מוצע לתקן את החוקים הבאים:

(א) תיקון חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 – לפי לוחות הזמנים הקבועים בחוק, על חברת מי"ה, להגיש בקשה להיתר פליטה אחוד עד לשנת 2030 על פעילות הפקת משאבי טבע מים המלח. על מנת לאפשר לבעל הזיכיון החדש להיערך להגשת הבקשה, מוצע לקבוע מועד חדש, והוא כשנתיים לאחר תחילת הזיכיון לפי חוק זה, ביום 1 בינואר 2032.

(ב)  תיקון סעיף 109(2) לפקודת המכרות – מוצע לקבוע כי בעל זיכיון מכוח חוק זה יידרש לרישיון כרייה וחציבה, על אף שאלו נעשים לצורך שימוש עצמי.

(ג) תיקון התוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 – מוצע להוסיף לתוספת הראשונה לחוק כי עתירה כנגד החלטה של השר או הממונה לפי חוק זיכיון זה, תהיה בסמכותו של בית המשפט לענינים מינהליים, כאמור בחוק בתי משפט לענינים מינהליים.

בנוסף לתיקון דברי החקיקה, מוצע, למען הסדר הטוב, לבטל מספר דברי חקיקה אשר כבר אינם בתוקף אולם עוסקים בזיכיון ים המלח. החוקים הרלוונטיים נחקקו בשנות ה-90 ובמקור נועדו על מנת לאפשר למי"ה להמשיך את פעילותה השוטפת בשטח הזיכיון במסגרת הכפפתה פעילות החברה בזיכיון לחוק התכנון והבניה, באופן שלא יפגע בהפעלת הזיכיון. לאור העובדה שחלק מדברי החקיקה חוקקו כהוראות שעה לעבודות מסויימות שכבר בוצעו והסתיימו, וחלק עבור קבלת רישיון שכבר ניתן, הביטול כעת נעשה למען הסדר הטוב בלבד:

(ד)  ביטול חוק זיכיון ים המלח (תכנון ובניה) (הוראות שעה לעבודות מסוימות), התשנ"ד-1994 – חוק זה הינו הוראת שעה הנועדה לאפשר למי"ה להמשיך את פעילותה השוטפת ואת תוכניות הפיתוח בשטח הזיכיון, המפורטות בתוספת לחוק, תוך בקרה על כך שלא יהיה בהם כדי לגרום למפגעים סביבתיים.

(ה) ביטול פרק י'2 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 – פרק י'2 הוא הוראת שעה, הצמודה להוראות חוק זיכיון ים המלח (תכנון ובניה) (הוראת שעה לעבודות מסוימות), התשנ"ד-1994, שהחילה את הוראות החוק האמור על עבודות מסויימות שלא היו כלולות במסגרתו, ואשר בעל הזיכיון הישן ביצע בשטח הזיכיון הישן, ונדרשות לצורך הגשמת התכליות וההוראות מכוח חוק הזיכיון הישן.  

(ו) ביטול סעיף 3א לחוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968 – הסעיף קבע כי יש לראות את העסקים והעבודות טעוני הרישוי של בעל הזיכיון הישן במועד חקיקת הסעיף ככאלו שניתן להם רישיון לפי חוק רישוי עסקים. הסעיף נחקק על מנת שלא לפגוע בתפקוד התקין של בעל הזיכיון הישן בשל המעבר ממצב שבו הוא לא חב ברישוי עסקים למצב שבו מחילים עליו את החוק האמור, שהוא המצב הנוהג כיום.

 

התוספת הראשונה

נוכח מורכבות הפיקוח הנדרש בשטח הזיכיון, על מנת לאפשר לרשות מרשויות המדינה להפעיל את סמכויותיה בצורה יעילה, וכן על מנת להביא להקצאת משאבים ומומחיות אופטימליים, מוצע כי לחברה הממונה יהיו סמכויות פיקוח מיוחדות לביצוע תפקידי פיקוח על בעל זיכיון לפי חוק זה אשר יבוצעו בהסכמת הממונה ולבקשת הרשות כאמור. יודגש כי ביחס לסמכויות המיוחדת לחברה הממונה לא תהא סמכויות אכיפה, אלא סמכויות פיקוח מיוחדות בלבד. יצוין כי הסדר דומה קבוע בחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, תשנ"ח-1998 ביחס לפעולתה של הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים בפעולתה עבור רשות מרשויות המדינה שמנויה בחוק האמור.

סמכויות הפיקוח אשר החברה הממונה תהיה מורשית לבצע כלפי בעל הזיכיון, יהיו רק אלו המוגדרות בחוקים המנויים בתוספת זו. 

 

התוספת השנייה

מטרת המינהלת לענייני זיכיון ים המלח הינה לייצר תיאום והשקה בין כלל המאסדרים הפועלים בתחום הזיכיון או הקשורים לחוק הזיכיון, וזאת בשל הרגולציה הייחודית המוטלת על בעל הזיכיון מכוח חוק זה וחוקים אחרים, וכן ועל מנת לייצר יעילות בפיקוח של המדינה על פעולות בעל הזיכיון. ואולם, מוצע כי אסדרה המנויה בתוספת השנייה לחוק לא תותנה בקבלת אישור של המינהלת, אלא תבוא לידיעת חבריה. תנאי האסדרה המפורטים בתוספת זו הינם תנאי אסדרה ייעודיים הכוללים הוראות ותנאים פרטיים המחייבים את בעל הזיכיון ונמצאים בסמכותם של אותם הגופים החברים במינהלת, אשר יכולים לקבוע אסדרות אלה על בעל הזיכיון ללא אישור המינהלת, אך על מנת לייצר תמונת מצב מקיפה של המינהלת על בעל הזיכיון נדרש להביאן לידיעת המינהלת כאמור, והכל כאמור בסעיף 13 לתזכיר.

 

התוספת השלישית

תמלוג נגזר ממחזור המכירות, של כל קבוצת מוצרי בסיס בנפרד כמפורט בסעיף 28, ולא מרווחיות החברה. ממחזור המכירות יש לנכות את ההוצאות השונות הכרוכות בייצור המוצר, אולם כיוון שההוצאות והתפוקות בים המלח הן קבועות באופן יחסי, ובוודאי בעלות מחזוריות קבועה, מוצע לקבוע ניכוי שהוא בעיקרו נורמטיבי למעט מספר חריגים קטן. כמו כן, כיוון שהמשתנה המרכזי המשפיע על רווחיות בעל הזיכיון קשור לרמות המחירים של המוצרים המופקים מים המלח מוצע לקבוע מנגנון פרוגרסיבי ביחס לתמלוגים כפונקציה של מחירי משאבי הטבע.

מנגנון התמלוגים הינו כדלקמן:

סעיף 2(א) לתוספת השלישית – מוצע לקבוע כי בעל הזיכיון ישלם תמלוגים בעד כל שנת מס, כאשר תמלוגים אלו יחושבו ממחזור ההכנסות של כל קבוצת מוצרי בסיס בנפרד, לפי המדרגות המפורטות, הקובעות אחוז תמלוג מחלק מחזורי הכנסות.

סעיף 2(ב) לתוספת השלישית – לאור העובדה שמחזורי ההכנסות, וכך גם כלל המכירות של בעל הזיכיון, הינם בדולר אמריקאי, מוצע כי הסכומים האמורים בסעיף 2(א) לעיל יהיו בהתאם לשער היציג של הדולר של ארה"ב כפי שמפרסם בנק ישראל בתחילת שנת המס. בנוסף, אחת ל-5 שנים, והחל משנת המס של 2030, יתעדכנו סכומים אלו בהפרשי ההצמדה בהתאם לשיעור שינוי המדד.

סעיף 3 לתוספת השלישית – על מנת לפשט את מנגנון גביית התמלוגים, ונוכח היציבות היחסית של הוצאות התפעול הכרוך בהפקת משאבים מים המלח במבט רב שנתי, מוצע להטיל את התמלוג ממחזור המכירות ולקבוע ניכוי של 0.5 נקודות אחוז מתוך שיעור התמלוג בעד הוצאות המוכרות בניכוי. הוצאות אלו יכללו הוצאות אריזה, הובלה וביטוח, אך לא יכללו הוצאות הובלה ושילוח בינלאומיות, אותן בעל הזיכיון יורשה לנכות בפועל וזאת בשל אופיין תנודתי. מנגנון ניכוי הוצאות זה דומה במהותו למנגנון הנקבע במסגרת פסק הבוררות,[35] שקבע ההפחתות המותרות (למעט הובלה בינלאומית וביטוח) לנורמטיביות, כלומר להפחתות שאינן קשורות להיקף ההוצאה של מי"ה בפועל, אלא להפחתה בסכום קבוע או בשיעור קבוע, זאת במטרה למנוע סרבול בכל הקשור לבדיקת נאותות ההוצאות בפועל.

סעיף 4 לתוספת השלישית – מוצע כי בעל הזיכיון ישלם לממונה את התמלוגים כאמור בתוך 30 יום ממועד הגשת הדו"ח השנתי למס הכנסה (כלומר, הדו"ח הכספי השנתי של ה-SPC), בעבור אותה שנת מס.

סעיף 5 לתוספת השלישית – מוצע לקבוע כי התמלוגים הסופיים שישולמו לממונה בעד שנת מס מסוימת יהיו בהתאם לשומה מתוקנת וסופית שתיקבע על ידי פקיד שומה בהתאם לסמכותו לפי חוק מיסוי רווחים ולפי פקודת מס הכנסה. כלומר, בעל הזיכיון ישלם לממונה את התמלוגים לפי סעיף 4 לתוספת כמפורט לעיל, ובמועד השומה הסופית תבוצע התחשבנות בין בעל הזיכיון לבין הממונה באופן הבא – כאמור בסעיף קטן (א), אם השומה הסופית תיקבע כי יש להגדיל את תשלום התמלוגים השנתי, ישלם בעל הזיכיון לממונה את יתרת התמלוגים הנדרשת (כלומר, את תשלום התמלוגים המעודכן בהתאם לשומה הסופית בניכוי התשלום ששולם בהתאם לסעיף 4); בהתאם למוצע בסעיף קטן (ב), אם השומה הסופית תיקבע כי יש להקטין את תשלום התמלוגים השנתי, תיזקף לזכות בעל הזיכיון הסכום העודף לתשלום התמלוגים בשנה העוקבת. ההתחשבנות הנ"ל תיעשה בתוספת הפרשי ריבית והצמדה, בהתאם לעניין.

סעיף 6 לתוספת השלישית – על מנת שיוכל הממונה להפעיל את סמכותו ולגבות את התמלוגים באופן יעיל, מוצע להחיל את פקודת המיסים (גביה) על תמלוגים לפי חוק זה.

 

התוספת הרביעית

כאמור לעיל בסעיף 24 לחוק, השלב הראשון בהפקת משאבי הטבע מים המלח הוא שאיבת מי ים המלח מהאגן הצפוני של ים המלח אל מערכת הבריכות שנמצאת באגן הדרומי, לצורך אידוי המים כחלק מהליך הפקת המוצרים. על מנת שבעל הזיכיון יפנים את ההחצנות השליליות של שאיבת המים ממימי ים המלח, מוצע לקבוע מנגנון המתבסס על עלות להיקף האידוי השנתי בש"ח למ"ק, כמפורט לעיל ולהלן. בנוסף נקבע מנגנון תשלום נוסף שלו עלות נמוכה יותר, ושמתייחס להיקף המים המחלחלים, וזאת, בנוסף להפנמת ההחצנות השליליות כאמור, כדי לתמרץ את בעל הזיכיון לנקוט בצעדים כדי למזער ככל הניתן את החלחול, ואף נקבע תשלום גבוה יותר אם החלחול עולה מעבר לכמות מסוימת. המנגנון הינו כדלקמן:

סעיף 2(א) לתוספת הרביעית – מוצע לקבוע חובת תשלום ביחס למים הנשאבים מים המלח ושאינם מוחזרים באופן עילי לים המלח.

סעיף 2(ב) לתוספת הרביעית – מוצע לקבוע שלוש מדרגות תשלום: המדרגה הראשונה שבפסקה (1) מתייחסת להיקף המים המתאדים מדי שנה, וקובעת תשלום של 0.65 ש"ח למ"ק בגינם; המדרגה השנייה שבפסקה (2) לתוספת מתייחסת להיקף חלחולים מינימלי שלגביו מוצע לקבוע היקף תשלום בגובה 5% מהתשלום בפסקה (1); המדרגה השלישית שבפסקה (3) מתייחסת להיקף חלחולים גבוה מהמינימלי שלגביו מוצע לקבוע תשלום בגובה 10% מהתשלום הקבוע בפסקה (1).

סעיף 2(ג) לתוספת הרביעית – נוכח ריבוי המשתנים המשפיעים על היקף האידוי, מוצע כי מדי 5 שנים, יעודכן היקף האידוי על ידי השר, בצו ובהמלצת הממונה, בהתבסס על חוות דעת מקצועיות מטעם המשרד להגנת הסביבה, רשות המים והמכון הגיאולוגי. בהתאם לעדכון היקף האידוי, יעודכנו כמויות המים האמורים בסעיף 2(ב)(1) לתוספת. יודגש כי שינוי התוספת הרביעית יהיה דרוש, בנוסף לצו שיוציא השר בהמלצת הממונה, אישור וועדת הכלכלה של הכנסת.

סעיף 2(ד) לתוספת הרביעית – בנוסף לעדכון היקפי האידוי, מוצע כי עדכון סכומי התשלומים בסעיפים 2(ב)(1) עד (3) לתוספת ייעשה, מדי 5 שנים, בהתאם לשינוי השיעור של מדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

סעיף 2(ה) לתוספת הרביעית – מוצע לקבוע כי בעל הזיכיון יתקין מד קריאה מרחוק לצורך מדידה של הגורמים הרלוונטיים ברשות המים לשאיבת והשבת המים מהאגן הצפוני על ידי בעל הזיכיון. הממונה יהא רשאי להורות לבעל הזיכיון להתקין את נקודות המדידה, ואלו יהיו בהתאם להגדרתם לכללי מדידת מים (מערכת מדידת מים), התשפ"ב-2022. 

 

התוספת החמישית

המפה המופיעה בתוספת החמישית מוצעת החלופה לשטח הזיכיון הנדרש לפעילות התפעולית של בעל הזיכיון העתידי. יצוין כי השטח המסומן הינו גבולות הגזרה המקסימליים אשר יכולים להיות מוקצים לבעל הזיכיון, כאשר בזיכיון יוקצו זכויות שונות בשטחים שונים הנדרשים לצורך ליבת פעילותו התעשייתית והתפעולית.