‏30 נובמבר 2025

‏י' כסלו, תשפ"ו

 

הוראות המנהל לעניין האסדרה האירופית לפי סעיף 16א לחוק אוויר נקי, התשס"ח-2008

ולפי סעיף 13א לחוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993

 

מבוא

1. ביום 16.4.24 פורסם ברשומות^[1] חוק הגנת הסביבה (ייעול הליכי רישוי סביבתי)(תיקוני חקיקה), התשפ"ד–2024 (להלן – חוק רישוי סביבתי), אשר תיקן את חוק אוויר נקי, התשס"ח –2008 (להלן – חוק אוויר נקי) ואת חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג–1993 (להלן – חוק החומרים המסוכנים). מטרת תיקוני החקיקה לטייב ולייעל את מערכי הרישוי הסביבתי הקיימים הן בפן הרגולטורי והן בפן הסביבתי, באמצעות רפורמה כוללת המבוססת על התאמה לסטנדרטים המקובלים באיחוד האירופי.

2. חוק רישוי סביבתי קובע כי החל משנת 2027 האסדרה הסביבתית עבור עסקים בעלי השפעה משמעותית על הסביבה, תקבע בהיתר אחד לכל עסק במקום מספר היתרים. המשמעות היא, שפעילות מקור פליטה הטעונה גם היתר רעלים לפי חוק החומרים המסוכנים או אישור מטעם נותן האישור במשרד להגנת הסביבה לפי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח – 1968 (להלן – חוק רישוי עסקים) תוסדר במסגרת היתר פליטה אחוד מכח סמכויות המשרד לפי שלושת החוקים האמורים. כך, גם עיסוק בחומרים מסוכנים הטעון אישור מטעם נותן האישור במשרד להגנת הסביבה לפי חוק רישוי עסקים יוסדר במסגרת היתר רעלים אחוד מכח סמכויות המשרד לפי שני החוקים האמורים (להלן - עסקים ופעילויות הטעונים היתרים אחודים).

3. בסעיף 16א לחוק אוויר נקי ובסעיף 13א לחוק החומרים המסוכנים נקבע, כי התקנת תקנות, מתן הנחיות, בחינת בקשות או השגות והחלטה בהן, ומתן היתרים או אישורים או קביעת תנאים בהם, יופעלו על בסיס גישה סביבתית משולבת ובהתאם לאסדרה האירופית, ובלבד שבעניין שבו האסדרה האירופית אינה מתאימה לתנאי הארץ, יופעלו הסמכויות על בסיס אמות מידה מקצועיות המיושמות במדינות מפותחות.

4. בנוסף, נקבע כי הסמכויות יופעלו גם בשים לב לכל אלה: בחינת השפעות הדדיות בין מרכיבי הסביבה השונים ובחינת השפעות על הסביבה ועל בריאות הציבור כמכלול; ניהול סיכונים; העדפת הפחתה במקור המיועדת למניעה של השפעות שליליות על הסביבה העלולות להיווצר, טרם היווצרותן, ובמקום שמניעה אינה אפשרית – צמצום השפעות כאמור; מניעה או צמצום כאמור יכול שייעשו בין היתר בשלבי הבחירה של החומרים ובאפיון התהליכים; והפחתת נטל אסדרה עודף ככל האפשר, ובכלל זה צמצום עלויות עודפות הכרוכות בציות לאסדרה, וכן יצירת ודאות ויציבות אסדרתית.

5. מבלי לגרוע מהאמור לעיל, נקבע כי על המנהל לפרסם הוראות לעניין האסדרה האירופית שעליה יש להתבסס בהפעלת הסמכויות כאמור, ובעניינים שלגביהם לא ניתן להורות על אסדרה אירופית מסוימת – הוראות לעניין אופן הבחירה בהסדר שעליו יש להתבסס בהפעלת הסמכויות. הוראות אלה יפורסמו לציבור באופן שנקבע בחוק.

6. במסמך זה, ובטבלה המצורפת אליו, יפורטו מסמכי האסדרה האירופית שעליה יתבססו גורמי המשרד בהפעלת הסמכויות לפי חוק אוויר נקי וחוק החומרים המסוכנים בהליכי הרישוי של עסקים ופעילויות הטעונים היתרים אחודים ומסמכי אסדרה שאינם אירופים כאשר נמצא שהאסדרה האירופית אינה מתאימה לתנאי הארץ (להלן – הוראות המנהל).

7. יובהר, כי הליכי הרישוי הם הליכים פרטניים ובמסגרתם נבחנת הבקשה להיתר וכן התנאים שייקבעו בהיתר שיינתן, על בסיס נסיבותיו של כל עסק. לפיכך, התנאים בהיתר יתבססו על הוראות האסדרה האירופית כפי שהן מפורסמות במסמך זה, בשים לב לפרטי הבקשה ולמכלול הנסיבות לרבות  תנאי המקום והארץ ומאפייניו הפרטניים של המפעל.

8. יודגש, כי במקרה שקיימת חקיקה ישראלית המסדירה היבטים שההיתר האחוד נדרש אליהם, חקיקה זו היא מחייבת, גם אם אינה זהה לאסדרה האירופית.

 

האסדרה האירופית

9. האסדרה האירופית כוללת מספר רבדים של חקיקה ותקינה, כאשר בראש המדרג מצויות דירקטיבות כלל אירופיות, שחלקן מתייחסות לתחומים סביבתיים מסוימים וחלקן להסדרי רישוי. שניות במדרג הן תקנות אירופיות החלות במישרין בכלל מדינות האיחוד. בנוסף, האסדרה האירופית יכולה לכלול גם חקיקה או תקנות של מדינות שונות שנועדה ליישם את הדירקטיבות באופן קונקרטי בהליכי רישוי ואסדרה וכן, מסמכי רגולציה מסוגים שונים לרבות תקנים, נהלים, הנחיות וצווים.

10. הוראות המנהל מתייחסות לכלל הרבדים של האסדרה האירופית על פי המדרג האמור, והן כוללות את הטבלה המצורפת שבה מפורטות הפניות למסמכי אסדרה אירופיים שונים שיישומם נדרש לצורך הליכי הרישוי של העסקים והפעילויות המוסדרים בהיתרים הסביבתיים האחודים. יצוין כי הפניה למסמך מסוים היא בנוסחו המעודכן מעת לעת.

11. עוד יש לציין כי חלק מהאסדרה האירופית היא רוחבית, ועוסקת בהיבט סביבתי מסוים לגבי מספר סוגי פעילויות (אסדרה רוחבית), ואילו חלקה ממוקד בסוג הפעילות או הסקטור, ומתייחס לכלל ההיבטים הסביבתיים (אסדרה סקטוריאלית). במקרים כאלה יחולו על הפעילות הן ההוראות הסקטוריאליות והן ההוראות הרוחביות.

12.  בחלק מהוראות האסדרה האירופית קיימת הפנייה לתקנים בינלאומיים, תקינה בינלאומית או תקינה אמריקאית. יובהר כי במקרים אלה ההפניות ייחשבו לחלק מהוראות האסדרה האירופית.

13. הטבלה המצורפת למסמך זה מתייחסת לכל סקטור הקבוע בתוספת השלישית לחוק אוויר נקי ובתוספת השלישית לחוק החומרים המסוכנים, ומפנה למסמכי הייחוס ומסמכים רלבנטיים נוספים בכלל המדיות. יש לשים לב שמסמכי ייחוס מסוימים כגון BATC עשויים לכלול התייחסות למספר מדיות. מסמכי הייחוס הרוחביים מופיעים בתחתית הטבלה.

 

מסמכי אסדרה אירופית מרכזיים

14. להלן תוצג רשימת מסמכי הייחוס המרכזיים לעניין האסדרה האירופית, המפורטים בטבלה המצורפת:

א. Industrial Emissions Directive (IED) (Directive 2010/75/EU  ועדכונה משנת 2024 (Directive 2024/1785) - הדירקטיבה העיקרית המתייחסת לרישוי סביבתי משולב (אינטגרטיבי) באיחוד האירופי.

ב.   BREF (BAT Reference Document)  ו- (BAT Conclusion) BATC  - מסמכי ייחוס לעניין סוגי פעילויות וסוגי מפעלים המתפרסמים מכוחה של דירקטיבת ה-IED.

  ג.  דירקטיבת SEVESO III (Directive 2012/18/EU) - רגולציה של האיחוד האירופי שמטרתה למנוע תאונות תעשייתיות חמורות הכרוכות בעיסוק בחומרים מסוכנים, ולהפחית את השפעתן על בריאות הציבור והסביבה. בין היתר, עוסקת הדירקטיבה בזיהוי מתקנים תעשייתיים בעלי סיכון גבוה, ביצוע הערכות סיכונים, תכנון חירום, ודיווח לרשויות, יישום אמצעים טכנולוגיים וניהוליים למניעת תאונות, שיתוף הציבור במידע על סיכונים ואמצעי הגנה.

ד. Classification, Labelling and Packaging Regulation (CLP) - רגולציה אירופאית ((EC) No 1272/2008) שמטרתה להבטיח רמת הגנה גבוהה לבריאות האדם ולסביבה, באמצעות סיווג, סימון ואריזה של חומרים וכימיקלים באופן אחיד ומחייב ברחבי האיחוד האירופי.

ה. Waste Framework Directive - רגולציה מרכזית של האיחוד האירופי בתחום ניהול הפסולת, שנועדה להבטיח טיפול אחראי, בטוח ובר-קיימא בפסולת. הדירקטיבה מגדירה את המושגים הבסיסיים בתחום, כולל "פסולת", "מיחזור", "שימוש חוזר" ו"השבה", ומבססת את עקרון היררכיית הפסולת.

  ו.  BImSchG -  חוק מניעת הפליטות הגרמני (Federal Emission Control Act), והתקנות מכוחו כגון:

· BImSchV 1. מתקני שריפה עד 1 MW

· BImSchV .12 אירועי חומרים מסוכנים

· 13. BImSchV  מתקני שריפה גדולים 50  MW ומעלה 

· 44. BImSchV מתקני שריפה בינוניים 1–50 MW  

· BImSchV 17. שריפת פסולת

·  31. BImSchVשימוש בממסים (צבע, דפוס, ציפוי)

· 30. BImSchV טיפול ביולוגי בפסולת

  ז.  TA LUFT – Technical Instructions on Air Quality Control. מסמך במעמד של חקיקת משנה בגרמניה ברמה פדרלית, שנועד להנחות את הרגולטורים במדינה בקביעת תנאים בהיתרים ורישיונות.

ח. Waste Water Ordinance - תקנות פדרליות גרמניות המסדירות את תנאי ההזרמה של מי שפכים תעשייתיים וציבוריים לגופי מים. התקנות קובעות ערכי סף המחייבים לריכוז מזהמים, בהתאם לסוג התעשייה ולמאפייני השפכים, ומחייבת טיפול מוקדם, ניטור שוטף ודיווח לרשויות וכן דרישות ענפיות ליותר מ־50 מגזרי תעשיה.

ט. Technische Regeln für Gefahrstoffe (TRGS) - הן תקנות טכניות גרמניות המסדירות את אופן העיסוק בחומרים מסוכנים. התקנות מבוססות על פקודת החומרים המסוכנים מכח חוק הבטיחות והגהות התעסוקתית הגרמני וכוללות הנחיות לסיווג, סימון ואריזה של חומרים מסוכנים, לביצוע הערכות סיכונים ועוד, כגון:

· 510 TRGS – דרישות כלליות לעיסוק בחומרים המסוכנים;

· 509 TRGS – דרישות למכלי אחסון חומרים מסוכנים;

· 201 TRGS - סיווג ותיוג בפעילות הכללית בחומרים מסוכנים.

 

הפניה לרגולציה שאינה אירופית

15. סעיף 16א לחוק אוויר נקי וסעיף 13א לחוק החומרים המסוכנים קובעים כי "בעניין שבו האסדרה האירופית אינה מתאימה לתנאי הארץ, יופעלו הסמכויות על בסיס אמות מידה מקצועיות המיושמות במדינות מפותחות".  תנאי הארץ יכולים להיות בהיבטים הנוגעים לאקלים המקומי (טמפרטורות ממוצעות, משטר רוחות ומשקעים, זיהום רקע, אופי מקורות המים הטבעיים, היבטים גיאולוגיים וסייסמיים, וכו'); שימוש בחומרים או אופן תפעול ייחודי (שימוש במלחים מטעמי כשרות, הפסקת פעילות בשבתות וחגים וכו'); משטר שונה לניהול תוצרי לוואי ופסולת (שימוש בקולחין, טיפול בשפכים ובפסולת, וכו');פעילות המתבצעת בישראל וכמעט שאינה קיימת באירופה (בריכות אידוי, הפקת משאבי טבע ייחודיים, וכו'); שיקולים משקיים הייחודים למשק בישראל; ומקרים בהם קיימת בישראל רגולציה משיקה לרגולציה הסביבתית שאינה מבוססת על הרגולציה האירופית שמחייבת התאמה ברגולציה הסביבתית.

16. בחלק מהמקרים היבטים ייחודיים אלה מוסדרים בחקיקה הישראלית שהיא כאמור מחייבת. במקרים אחרים ניתן להשלים את היבטי האסדרה הנדרשים בהפניה לאסדרה במדינות אחרות או לפי הנחיות ונהלים שגובשו במשרד לצורך מתן מענה לאותם ההיבטים.

17. לגבי חלק מתחומי האסדרה, כגון בהיבטים של שיטות מדידה, דיגום וניטור, אומצו זה מכבר סטנדרטים מקצועיים וטכניים שהתבססו על אסדרה שאינה אירופית, בעיקר אסדרה אמריקאית. במקרים כאלה, שינוי של האסדרה לסטנדרט אירופי לא משנה באופן מהותי את הסטנדרט הסביבתי, אך מייצר נטל עודף על התעשייה והמשק. למשל, שינוי של שיטות המדידה מחייב היערכות כוללת לשינוי של עבודת המעבדות והדוגמים על מנת לעמוד בדרישות הסמכה. במקרים כאלה מצוין בטבלה המצורפת, מסמך האסדרה הרלוונטי שאינו אסדרה אירופית.

 

אופן בחירה בהסדר בעניינים שבהם לא ניתן להורות על אסדרה אירופית מסוימת

18. במקרים שאינם מקבלים מענה מתאים בטבלה המפורטת, ושנדרש מבחינה סביבתית להסדיר את אותה הפעילות, הממונה יבצע ככל הניתן בדיקה והשוואה למדינות מפותחות בעלות תנאים דומים באותו הקשר שבו נדרשת הבדיקה. הממונה ישקול חלופות וייבחן את המשמעויות שלהם על אותו מפעל או הסקטור, הכל לפי העניין. יצוין כי ייתכנו מצבים בהם לא יימצא מסמך אסדרה רלוונטי במדינות מפותחות דומות, ובמקרה כזה יידרש הממונה לגבש חוות דעת מקצועית המבוססת על הידע הזמין ועל נתונים מקצועיים פרטניים ביחס לתנאים שיש לקבוע בהיתר אחוד.

 

                                                                                    אוהד קרני

מנהל אגף בכיר רישוי משולב

                                                                                    (המנהל)