תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק להסדרת הטיפול באריזות (תיקון - הסדרת התחרות), התשפ"ו-2025

 

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

החוק להסדרת הטיפול באריזות, תשע"א-2011 (להלן – "החוק" או "חוק האריזות"), מבוסס על עקרון "אחריות יצרן מורחבת", המטיל על יצרנים ויבואנים את האחריות למימון הטיפול בפסולת שנוצרה ממוצריהם, במטרה לקדם צדק סביבתי וחלוקתי. מטרותיו של חוק האריזות, כפי שנקבעו על ידי המחוקק, הן קביעת הסדרים לייצור וטיפול בפסולת אריזות כדי לצמצם את כמות פסולת האריזות; מניעת הטמנת פסולת האריזות באתרי סילוק פסולת; עידוד השימוש החוזר באריזות; והקטנת ההשפעה השלילית הסביבתית של אריזות ופסולת אריזות.

התיקון המוצע הוא חלק מאסטרטגיה כוללת של המשרד להגנת הסביבה, שמטרתה בין היתר לצמצם את כמות הפסולת המועברת להטמנה ולהגדיל את היקף המיחזור והשימוש המושכל בחומרי גלם ובמשאבי טבע. בהתאם למדיניות המשרד, יש לבסס את הסדרי הטיפול בפסולת על האסדרה האירופית, ובראש ובראשונה על דירקטיבת המסגרת לעניין פסולת באיחוד האירופי (EC2008/98 Framework directive on Waste) (להלן – הדירקטיבה).

כמו כן, התיקון המוצע מבוסס על המלצות צוות בין-משרדי שהוקם לפי החלטת הממשלה מספר 179 מיום 24.02.2023 שעניינה "טיפול בפסולת". בהחלטה נקבע כי על מנת להגביר את התחרותיות בתחום הטיפול בפסולת, ימונה צוות בראשות מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה ובהשתתפות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, ראש המועצה הלאומית לכלכלה, הממונה על התחרות, החשב הכללי והממונה על התקציבים במשרד האוצר, מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה, היועץ המשפטי של משרד האוצר, או נציגיהם. פעילות הצוות התמקדה בהגברת התחרות בשוק האריזות, וביולי 2024 הצוות פרסם את מסקנותיו (להלן – המלצות הצוות הבין-משרדי).

התיקון המוצע כולל גם תיקונים נוספים שמטרתם לשפר את יישום החוק, ובעיקר את מנגנוני הפיקוח והבקרה שבו. עיקרי התיקונים המוצעים הם: הסדרת מבנה שוק האריזות כשוק מרובה גופים מוכרים והקמת מנגנון תיאום; הקמת מרשם יצרנים ויבואנים; והעלאת יעדי המיחזור בהתאם לנהוג באיחוד האירופי. יש לציין כי בשנים 2019-2022 קיים המשרד פרויקט "תאומות" (Twining) עם האיחוד האירופי במטרה לקדם את האסדרה בתחום הפסולת (להלן – הליך הטווינינג), שחלק מהמלצותיו בהיבטים הרלוונטיים שולבו בתיקון המוצע.

 

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

לצורך יישום החוק והגברת האכיפה תידרש תוספת תקציב ותקני כוח אדם למשרד, בהיקף שייקבע.

 

 

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

 

תזכיר חוק מטעם המשרד להגנת הסביבה:

תזכיר חוק להסדרת הטיפול באריזות (תיקון - הסדרת התחרות), התשפ"ו-2025

 

דברי הסבר

רקע

החוק להסדרת הטיפול באריזות, תשע"א-2011 (להלן – "החוק" או "חוק האריזות"), מבוסס על עקרון "אחריות יצרן מורחבת", המטיל על יצרנים ויבואנים את האחריות למימון הטיפול בפסולת שנוצרה ממוצריהם, במטרה לקדם צדק סביבתי וחלוקתי. מטרותיו של חוק האריזות, כפי שנקבעו על ידי המחוקק, הן קביעת הסדרים לייצור וטיפול בפסולת אריזות כדי לצמצם את כמות פסולת האריזות; מניעת הטמנת פסולת האריזות באתרי סילוק פסולת; עידוד השימוש החוזר באריזות; והקטנת ההשפעה השלילית הסביבתית של אריזות ופסולת אריזות.

חוק האריזות הביא בעשור הראשון ליישומו להישגים משמעותיים באיסוף פסולת אריזות, בהגברת המיחזור בישראל ובחיסכון בנפחי הטמנה. באמצעות המנגנון הקבוע בחוק נאספו ומוחזרו כשלושה וחצי מיליון טונות של פסולת אריזות מתוך כארבעה וחצי מיליון טונות של אריזות שדווחו למשרד. אלמלא החוק, חלק ניכר מאריזות אלו היה מגיע להטמנה, מבזבז משאבי קרקע יקרים ויוצר מפגעים סביבתיים.

מבין זרמי הפסולת שלגביהם נקבעו בחקיקה הסדרי מימון ייעודיים, זרם פסולת האריזות הוא הגדול ביותר מבחינת נפח ומשקל. רשויות מקומיות אשר מיישמות את החוק כנדרש, ומפעילות הסדרי הפרדה ואיסוף לפסולת האריזות בנפרד מזרם הפסולת המעורבת, חוסכות מיליוני שקלים חדשים בשנה בעלויות שינוע והטמנה. החוק הוביל גם לקידום תחום המיחזור, וכיום פועלים בישראל מספר מפעלי מיחזור, בעיקר בתחום הפלסטיק, הקרטון והנייר, המספקים חומרי גלם שניוניים לתעשייה המקומית.

 עם זאת, היקף היישום של הוראות החוק גם כיום לוקה בחסר, הן מבחינת היקף היצרנים והיבואנים שלא התקשרו עם גוף מוכר ("טרמפיסטים"), הן מבחינת היקף היישום של הוראות החוק על ידי האחראים לפינוי פסולת. כתוצאה מכך, שיעור ההשתתפות של הציבור בהפרדת הפסולת גם הוא לוקה בחסר. לפי סקר הפסולת האחרון, משנת 2023, שסקר את תכולת פחי הפסולת המעורבת ממשקי הבית בלבד, עולה שכ-25% ממשקל הפסולת הביתית המעורבת ו-47% מנפחה, היא פסולת אריזות שלא הופרדה (ממוצע ארצי הכולל את כלל הרשויות, לרבות כאלה שלא קבעו הסדרי הפרדה כנדרש לפי החוק). כמו כן, לפי הערכות המשרד, משקל האריזות המשווקות בישראל גבוה פי שניים מזה המדווח, לכל הפחות.

בצד הצורך בחיזוק האכיפה לשם הגברת היישום של הוראות החוק על ידי כלל הגופים האחראים לפי החוק, נבחן הצורך להכיר בגופים מוכרים נוספים, בנוסף על הגוף המוכר היחיד כיום – תאגיד ת.מ.י.ר - תאגיד מחזור יצרנים בישראל ב"מ (להלן – תמיר), על מנת לאפשר מבנה תחרותי בשוק האריזות. מטרת שינוי זה, בין היתר, להביא לשיפור רמת השירות לציבור, הגדלת כמויות המיחזור וצמצום כמות הפסולת המוטמנת.

התיקון המוצע הוא חלק מאסטרטגיה כוללת של המשרד להגנת הסביבה, שמטרתה בין היתר לצמצם את כמות הפסולת המועברת להטמנה ולהגדיל את היקף המיחזור והשימוש המושכל בחומרי גלם ובמשאבי טבע. בהתאם למדיניות המשרד, יש לבסס את הסדרי הטיפול בפסולת על האסדרה האירופית, ובראש ובראשונה על דירקטיבת המסגרת לעניין פסולת באיחוד האירופי (EC2008/98 Framework directive on Waste) (להלן – הדירקטיבה). אחד מיסודות האסדרה האירופית בתחום זה הוא סדר העדיפות המקובל כ"היררכיית הטיפול בפסולת" כפי שנקבעה בדירקטיבה:

(1) הפחתה במקור – הקטנה של כמות הפסולת באמצעות פעולות שננקטו בשלבי הייצור (למשל באמצעות הפחתת משקל האריזה, הימנעות מתוספות שאינן הכרחיות או ייצור אריזות שנועדו לשימוש חוזר);

(2) שימוש חוזר – שימוש נוסף באריזה לאותה מטרה שלשמה יוצר בראשונה;

(3) מיחזור – עיבוד פסולת אריזות למוצרים, לחומרים או לחומרי גלם, למטרה שלשמה יועד החומר או האריזה לראשונה;

(4) הפקת אנרגיה מפסולת (השבה לאנרגיה) – הפקת אנרגיה מפסולת אריזות או תהליך עיבוד של פסולת אריזות לחומר המשמש להפקת אנרגיה;

(5) הטמנה של הפסולת הנותרת, כעדיפות אחרונה לאחר נקיטת כל הפעולות המפורטות לעיל. 

כמו כן, התיקון המוצע מבוסס על המלצות צוות בין-משרדי שהוקם לפי החלטת הממשלה מספר 179 מיום 24.02.2023 שעניינה "טיפול בפסולת". בהחלטה נקבע כי על מנת להגביר את התחרותיות בתחום הטיפול בפסולת, ימונה צוות בראשות מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה ובהשתתפות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, ראש המועצה הלאומית לכלכלה, הממונה על התחרות, החשב הכללי והממונה על התקציבים במשרד האוצר, מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה, היועץ המשפטי של משרד האוצר, או נציגיהם. פעילות הצוות התמקדה בהגברת התחרות בשוק האריזות, וביולי 2024 הצוות פרסם את מסקנותיו (להלן – המלצות הצוות הבין-משרדי).

התיקון המוצע כולל גם תיקונים נוספים שמטרתם לשפר את יישום החוק, ובעיקר את מנגנוני הפיקוח והבקרה שבו. עיקרי התיקונים המוצעים הם: הסדרת מבנה שוק האריזות כשוק מרובה גופים מוכרים והקמת מנגנון תיאום; הקמת מרשם יצרנים ויבואנים; והעלאת יעדי המיחזור בהתאם לנהוג באיחוד האירופי. יש לציין כי בשנים 2019-2022 קיים המשרד פרויקט "תאומות" (Twining) עם האיחוד האירופי במטרה לקדם את האסדרה בתחום הפסולת (להלן – הליך הטווינינג), שחלק מהמלצותיו בהיבטים הרלוונטיים שולבו בתיקון המוצע.

 

לסעיף 1           מוצע לתקן הגדרות בסעיף 2 לחוק העיקרי ולהוסיף הגדרות נוספות, כפי שיפורט להלן.  

פסקה (1), תיקון הגדרת "אריזה"       הגדרת "אריזה" בחוק הקיים כוללת מספר סוגים של אריזות, וביניהם אריזת הובלה. ההגדרה הנוכחית מתייחסת להובלה של מספר מוצרים או אריזות קבוצתיות, כאשר בפועל היא יכולה לשרת גם מוצר אחד. התיקון המוצע מבהיר כי אריזת הובלה, שהיא אריזה נוספת על אריזת המוצר עצמו, גם היא נחשבת לאריזה ללא קשר לכמות המוצרים.

פסקה (2), תיקון הגדרת "יצרן של מוצרים ארוזים"    הגדרת "יצרן של מוצרים ארוזים" בחוק כיום כוללת את מי שמייצר מוצרים ארוזים בעצמו או באמצעות אחר. בפועל, הבהרה זו אינה נדרשת מאחר שכל גורם האחראי לייצור המוצרים הארוזים נושא באחריות לעמידה בהוראות החוק, ואופן היישום של החובה עשוי להיות נתון להסכם המסחרי בין הצדדים. נוכח טענות על העדר בהירות בחלוקת האחריות לאור ההגדרה הקיימת, מוצע למחוק את המילים "בעצמו או באמצעות אחר".

פסקה (3), הוספת הגדרה "פסולת מהמגזר ביתי"      סעיף 6 לחוק האריזות קבע יעדי מיחזור של פסולת אריזות הנחלקים ליעד כולל וליעדים לפי סוגי חומר. במסגרת החוק נקבעו היעדים באופן מדורג, וכיום יעד המיחזור הכולל הוא 60 אחוזים מסך משקל האריזות החד פעמיות של כלל המוצרים. ככלל, יעד זה מושג על ידי תמיר לאורך השנים. עם זאת, כפי שעולה מדיווחי תמיר, שיעור האיסוף והמיחזור של פסולת האריזות ממשקי הבית נמוך משמעותית משיעור האיסוף מבתי עסק. לשם השגת מטרות החוק ושיפור השירות לציבור ולרשויות המקומיות, יש להגביר את שיעור האיסוף של הפסולת ממשקי הבית. ההגדרה המוצעת של "פסולת מהמגזר הביתי" מתייחסת לפסולת זו באופן מובחן, במטרה לקבוע יעדים ייעודיים לגביה, כפי שיפורט בתיקון המוצע לסעיף 6 לחוק.  

פסקה (4), תיקון הגדרת "מכירה"       הגדרת "מכירה" בחוק כוללת כל פעולה של מכר, לרבות העברה למשתמש סופי, בתמורה או שלא בתמורה. הגדרה זו משמשת בעיקר לזיהוי כמות המוצרים הארוזים ואריזות השירות שהוראות החוק חלות לגביהם מדי שנה. מוצע לתקן את הגדרת המכירה כך שיובהר כי היא כוללת כל פעולה של שיווק כפי שהיא מוגדרת באסדרה האירופית. ההגדרה המוצעת כוללת כל פעולה של "הכנסה ראשונה של אריזה לשוק" במסגרת פעילות עסקית, בין אם האריזה, או המוצר הארוז יוצרו בישראל או יובאו אליה, לשם הפצה, קידום מכירות, שימוש או צריכה עצמית, בתמורה או שלא בתמורה.

פסקה (5), הגדרת "מנגנון תיאום"       על מנת לאפשר הכרה במספר גופים מוכרים שיפעלו במקביל, נדרש מנגנון לתיאום ובקרה בין הגופים. לפי המלצות ארגון ה-OECD [  Extended Producer Responsibility: Basic facts and key principles, OECD, 2024] (להלן – המלצות ה- OECD), מנגנון תיאום הוא חלק משיטה מיטבית (Best Practice) במסגרת תכנון מדיניות "אחריות יצרן מורחבת". המלצה על הקמת מנגנון תיאום נכללה גם בהמלצות הצוות הבין-משרדי. ההגדרה המוצעת מפנה להסדרים המוצעים בסעיף 6 לתיקון המוצע, כפי שיפורט להלן.

 

לסעיף 2    הוספת סעיף 5א

מוצע להקים מרשם יצרנים ויבואנים לפי החוק, ולחייב כל יצרן ויבואן המשווק מוצר ארוז או אריזת שירות בישראל, לדווח למנהל על כך וכן על הגוף המוכר עימו התקשר עד מועד תחילת פעילותו. המרשם יאפשר בקרה על כלל היצרנים והיבואנים ועל הגופים המוכרים, באופן שיצמצם את פעילותם של "טרמפיסטים" החומקים מחובות לפי החוק. המרשם יהיה פתוח לציבור וישמש את העוסקים השונים בתחום, לרבות בתי העסק השונים, רשויות מקומיות, הציבור וכן את המכס. מרשם מסוג זה נחשב לשיטה מיטבית לפי המלצות ה-OECD להקטנת תופעת טרמפיסטים (Free Riders), והומלץ גם בהליך הטווינינג.

על מנת לשפר את הבקרה על יבואנים ומניעת התחמקות מחובותיהם לפי החוק, מוצע לקבוע כי המכס לא ימסור אריזות שירות או מוצרים ארוזים ליבואן שאינו רשום במרשם. הבדיקה והבקרה יוכלו להתבצע על בסיס ממשק מקוון ופשוט ליישום.

 

לסעיפים 3 ו- 14          תיקון סעיף 6 לחוק העיקרי והוספת תוספת

סעיף 6 לחוק העיקרי קובע את יעדי המיחזור של פסולת האריזות. היעדים נקבעו בשנת 2011 עם חקיקת החוק, באופן מדורג ועל בסיס הסטנדרטים שהיו נהוגים באיחוד האירופי באותה עת לפי הדירקטיבה האירופית משנת 2004 (European Parliament and Council Directive 94/62/EC on packaging and packaging waste). מאז, עודכנו היעדים באירופה לפי תקנות האיחוד האירופי לאריזות ופסולת אריזות (Regulation (EU) 2025/40 on packaging and packaging waste) (להלן – התקנות האירופיות). התיקון המוצע נועד להתאים את היעדים בישראל ליעדים האירופיים, באופן מדורג ולאחר בחינה של הנתונים הקיימים לעניין שיעור העמידה ביעדים בישראל בשנים האחרונות.

בפסקה (1) מוצע לתקן את סעיף קטן (א), באופן שיעדי המיחזור יכללו את משקל כלל האריזות שנמכרו בכל שנה. על פי החוק הקיים, יעדי המיחזור נספרים בהתאם למשקל האריזות החד פעמיות, שהן הרוב המכריע של אריזות. משמעות הדבר היא, בין היתר, שיצרנים ויבואנים לא חייבים לשלם דמי טיפול בגין אריזות רב פעמיות. אין ספק שהשימוש באריזות רב פעמיות עדיף על פני השימוש באריזות חד פעמיות, אולם גם אריזות אלו הופכות לאחר מספר שימושים לפסולת שיש לטפל בה בהתאם להוראות החוק. לפיכך מוצע לכלול גם אריזות אלה ביעדי המיחזור. לא למותר לציין כי דמי הטיפול לגבי אריזות רב פעמיות יהיו מופחתים בהשוואה לאריזות חד פעמיות.

בפסקות (1) עד (6) מוצע להפריד בין יעדי מיחזור הזכוכית לבין יעדי מיחזור הקרטון והנייר שמופיעים בחוק הקיים יחד, וכן להפריד בין יעד מיחזור אלומיניום לבין מתכות ברזליות. כמו כן, מוצע כאמור לעדכן את היעדים בהתאם לתקנות האירופיות, למעט את היעד למיחזור זכוכית. זאת מכיוון שלגבי היעד הכללי והיעדים לפי סוג חומר ניתן על פי ההערכות המקצועיות להשיג עמידה באותם יעדים, למעט לגבי זכוכית. יש לציין כי משקל אריזות הזכוכית הנמכרות בישראל קטן יחסית לשאר החומרים, הנגישות לכלי האצירה הייעודיים לזרם זה אינה מספקת ובפועל טרם הושגה עמידה ביעד הנוכחי העומד על 60 אחוזים.

בפסקה (9) מוצע לקבוע הסדר מדורג לאורך השנים 2028-2032 שבו ייקבעו יעדי מיחזור בכל שנה, עד שתידרש עמידה ביעדים הסופיים בשנת 2033 ואילך. כאמור, המדרגות המוצעות בפסקה זו, שתחליף את סעיף קטן (ג) הקיים בחוק שמועדיו חלפו זה מכבר, מבוססות על הערכות מקצועיות לגבי ישימות היעדים ותקופת ההיערכות הנדרשת. יצוין כי בתקופת הזמן הראשונה, מיום התחילה, יישמרו היעדים הנוכחיים לכל סוג חומר ועבור היעד הכולל.

בפסקה (7) מוצע לתקן את סעיף 6(ב) לחוק העיקרי, אשר קובע יעד מיחזור של 60% עבור כלל האריזות החד פעמיות. מוצע להתאים יעד זה לתקנות האירופיות ולהעמיד את היעד הכולל על 70% מכלל האריזות. בנוסף, בהתאם להמלצות הצוות הבין-משרדי, מוצע לקבוע יעדים למיחזור פסולת מהמגזר הביתי, כך שלפחות 50% מהעמידה ביעדים לפי סוג חומר, וכן מהיעד הכללי, יהיה באמצעות מיחזור פסולת מהמגזר הביתי.

כיום, רק כ-25% מהפסולת הממוחזרת נאספת מהמגזר הביתי, ואף פחות מכך בהתייחס לסוגי החומר השונים. כפי שעולה מדיווחי תמיר לאורך השנים, שיעור איסוף פסולת האריזות ממשקי הבית נמוך משמעותית לעומת שיעור האיסוף מבתי עסק. משמעות הדבר היא שהיצרנים והיבואנים עומדים ביעדי המיחזור בעיקר באמצעות איסוף ומיחזור אריזות שמקורן בבתי עסק (כ- 75 אחוזים), ממספר סיבות. פסולת שנאספת מבתי העסק הומוגנית יותר מזו של משקי הבית ולכן בעלת ערך כלכלי גבוה יותר, כמו כן, הגוף המוכר אינו מחויב לממן את פינויה, בשונה מהפסולת הנאספת על ידי הרשויות המקומיות. נוסף על כך, אי פריסה מספקת של כלי אצירה ייעודיים לפסולת אריזות ברשויות המקומיות, מורכבות ועלות גבוהה של האיסוף במקטע הפנים עירוני, מפחיתים את היקף המיחזור של פסולת זו.

שיעור ההשתתפות הנמוך של הציבור מוביל לכך שחלק ניכר מהאריזות מגיע לפסולת המעורבת ולבסוף להטמנה, בניגוד להוראות החוק. בהתאם להמלצות הצוות הבין-משרדי לבחינת התחרות בשוק האריזות, יש לפעול להרחבת האיסוף והמיחזור של פסולת האריזות מהמגזר הביתי באופן שישקף בצורה טובה יותר גם את שיעור ההשתתפות של היצרנים והיבואנים בעלויות האיסוף והפינוי של הפסולת, ולשם שיפור השירות לציבור.

בנוסף, ועל מנת להקל את הנטל על היצרנים והיבואנים מחד, ולהפוך את המיחזור לנגיש יותר לציבור הרחב מאידך, מוצע בפסקה (8) להכיר במסגרת יעדי המיחזור למגזר הביתי גם במיחזור פסולת בעלת מאפיינים דומים לפסולת אריזות, אם נאספה לפי הסדר ההפרדה, האיסוף והפינוי של פסולת האריזות העומד בתנאים המפורטים בתוספת המוצעת לחוק. פסולת אריזות מסוג עץ הוחרגה מהסדר זה המתייחס לפסולת דומה, כיוון ששיעור אריזות העץ המשווקות למגזר הביתי אפסי והסדר זה יאפשר ניצול עץ וגזם לשם עמידה ביעדים לפי חוק זה, ללא הצדקה סביבתית.

 

לסעיף 4    תיקון סעיף 7

סעיף 7 לחוק העיקרי קובע חובת דיווח של יצרן ויבואן למנהל. הדיווח כולל דוח חצי שנתי ודוח שנתי. בין היתר נדרש בסעיף קטן (א)(3) כי היצרנים והיבואנים ידווחו למנהל על "משקל פסולת האריזות של המוצרים הארוזים או של אריזות השירות שמכרו, אשר אותה מיחזרו או השיבו, וכן אופן מיחזורה או השבתה ופרטי מפעל המיחזור או ההשבה...". דיווחים אלה מוגשים על ידי הגוף המוכר מטעם היצרנים והיבואנים עימם התקשר.

בסעיף קטן (ד), מוסמך המנהל לדרוש מיצרנים ויבואנים, ומהגוף המוכר, כל מידע ששימש לעריכת הדוח. בפועל, קיים קושי לקבל מידע מהימן ומלא לגבי פעולות המיחזור וההשבה, הן בשל טענות עקרוניות על העדר אחריות למידע והן בשל קושי בקבלת המידע בפועל מהמפעלים. יובהר כי על פי החוק האחריות לקבלת המידע אכן מצויה בידי היצרנים והיבואנים וכן הגוף המוכר, אשר מתקשרים עם המפעלים לשם קבלת השירות ועמידה בחובותיהם לפי דין. עם זאת, על מנת לאפשר טיוב של הליכי הבקרה, מוצע להסמיך את המנהל לדרוש את המידע מהמפעלים הרלוונטיים במישרין. למותר לציין כי המידע שיידרש יכלול אסמכתאות מהימנות על פעילות המיחזור או ההשבה.

 

לסעיף 5    תיקון סעיף 10

סעיף 10 לחוק העיקרי קובע הסדר המאפשר ליצרן או ליבואן שמשקל האריזות שבעיסוקו אינו עולה על 1,000 קילוגרם לקבל פטור מהוראות החוק, בכפוף למסירת הודעה למנהל. על פי נוסחו של החוק, משקל האריזות נבחן על פי ההיקף אותו מכר היצרן או היבואן, באופן שאינו מאפשר בקרה אפקטיבית. לפיכך מוצע להבהיר כי המשקל הפטור נקבע לפי הייצור או הייבוא, לפי העניין.

 

לסעיף 6    תיקון סעיף 12

סעיף 12 לחוק העיקרי מסדיר את תנאי ההכרה בגוף מוכר. הסעיף הקיים מאפשר, באופן פורמלי, הכרה במספר גופים מוכרים, אך אינו קובע הסדרים ייעודיים לפעילות בשוק מרובה גופים. יובהר, כי פעילות של מספר גופים ללא הסדר לאיזון ולתיאום עלולה להביא לתוצאה לפיה גוף מוכר אחד יתקשר עם מרבית היצרנים והיבואנים ויגבה מהם דמי טיפול, בעוד גוף מוכר אחר יתקשר עם מרבית הרשויות המקומיות ויידרש לשלם להן את המימון בגין עלויות ההפרדה, האיסוף והפינוי. במצב כזה אף אחר מהגופים לא יוכל לעמוד בחובותיו כנדרש, תוך פגיעה בסביבה, בציבור ובגורמים המפוקחים עצמם.

לאור זאת, לא ניתן היה בפועל להכיר בגופים נוספים עד כה, ובקשות שהוגשו למנהל סורבו לפי סמכותו בסעיף קטן (ב), בין היתר נוכח החשש לפגיעה ביישום מטרות החוק. על מנת לאפשר הכרה בגופים נוספים ולעודד תחרות בשוק זה, מוצע לקבוע מנגנון לתיאום כפי שיפורט להלן בסעיף 22א המוצע. במקביל, מוצעים מספר תיקונים לתנאים למתן הכרה שיפורטו להלן, שמטרתם לחזק את הבקרה על התנהלות הגופים המוכרים ובין היתר לצמצם חשש לעבריינות ושימוש לרעה, ולהבטיח כי כספי היצרנים והיבואנים והציבור בכללותו ישמשו להשגת המטרות הציבוריות שבבסיס החוק ולא לשם השאת רווחים לגורמים פרטיים.

בפסקה (1) מוצע לתקן את סעיף 12(א)(3) לחוק, אשר קבע הסדר ייעודי לגוף מוכר שהוקם למטרת רווח. הסעיף הקיים קובע כי המנהל רשאי להכיר רק בחברה לתועלת הציבור לפרקי זמן קצובים שהשר רשאי להאריכם בשנה בכל פעם. כמו כן נקבע כי אם החברה הוקמה למטרת רווח, תקנון החברה יגביל את האפשרות לחלק רווחים אם החברה לא עמדה ביעדי המיחזור או בחובות אחרות.

כאמור, מוצע לתקן הוראה זו, על מנת להבטיח כי ההסדר שנקבע בחוק לא יאפשר שימוש לרעה, ומתוך הבנה כי דמי הטיפול הנגבים מיצרנים ויבואנים נועדו לתכלית ציבורית. לפיכך מוצע לקבוע שגוף מוכר יהיה חברה לתועלת הציבור, ובכך למנוע ניגוד עניינים בין מטרות החוק לבין שיקולי רווח של בעלי המניות, וליצור תנאים שוויוניים לכלל הגופים המוכרים לשם מניעת תחרות בלתי הוגנת שתביא לפגיעה בטיפול נאות בפסולת.

עוד מוצע להוסיף את פסקה (א3) המוצעת, לפיה מי שאינו יצרן או יבואן לא יחזיק אמצעי שליטה בחברה בשיעור של חמישה אחוזים או יותר, או השפעה ניכרת בחברה, אלא אם המנהל שוכנע כי אין בהשפעה או בהחזקה של אמצעי שליטה אלו, כדי לפגוע בביצוע חובותיו של גוף מוכר או בהשגת המטרות לפי חוק זה. הוראה זו נועדה להבטיח זהות אינטרסים בין הגוף המוכר לבין היצרנים והיבואנים שאת חובותיהם עליו ליישם.

בפסקה (2) מוצע לתקן את סעיף קטן (א)(7)            . ההסדר הקיים קובע שתנאי למתן הכרה הוא שמנכ"ל ובעל שליטה בחברה לא הורשעו בעבירה שמפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה, אין החברה ראויה להיות גוף מוכר. בהתאם למגמה עדכנית בחקיקה, ולאור החששות בדבר רמת העבריינות בתחום הטיפול בפסולת, מוצע לקבוע כי גם פתיחה בחקירה והגשת כתב אישום יוכלו להיות עילה לפסילת חברה המבקשת הכרה.

בפסקה (3) מוצע להוסיף את סעיף קטן (ד1) המוצע. בסעיף 12(א)(2) הקיים נקבע כי מטרתו היחידה של גוף מוכר תהיה קיום חובות היצרנים והיבואנים לפי חוק זה וביצוע הפעולות הנדרשות לשם כך. על מנת להקל בנטל על יצרנים ויבואנים ועל הרשויות המקומיות, מוצע לאפשר לגוף מוכר לפעול גם כגוף יישום מוכר לשם קיום חובות יצרנים ויבואנים לפי חוק לטיפול סביבתי בציוד חשמלי ואלקטרוני ובסוללות, התשע"ב-2012 (להלן – חוק פסולת אלקטרונית) או לפעול להשגת מטרות לפי חוק הפיקדון על מכלי משקה, התשנ"ט-1999 (להלן – חוק הפיקדון), וזאת בכפוף לאישור שיינתן על ידי המנהל אם שוכנע כי לא יהיה בכך כדי לפגוע ביישום הוראות החוק. תיקון זה יאפשר ליצרנים ויבואנים של מוצרים ואריזות המוסדרים במספר חוקים להתקשר עם גוף אחד ולקיים חובותיהם באמצעותו, וכן לייעל את השירות לרשויות המקומיות ולציבור. יצוין כי התיקון עולה בקנה אחד עם המלצות ה- OECD.

בפסקה (4) מוצע לתקן את סעיף קטן (ה) אשר קובע את תקופת ההכרה בגוף מוכר, והיא חמש שנים. מוצע לקבוע כי תקופת הכרה תחל ביום ה-1 בינואר של השנה העוקבת לשנה בה ניתנה ההכרה, על מנת לקבוע תקופות הכרה אחידות על בסיס שנה קלנדרית, בהתאמה ליעדי המיחזור.

 

סעיף 7      תיקון סעיף 13       

סעיף 13 לחוק מסדיר את הגשת הבקשה להכרה. מוצע לקבוע את המועדים להגשת בקשה באופן אחיד, כך שאפשר יהיה לדון בכל בקשות ההכרה על פי אותם תנאי שוק ותחרות הוגנת לכל המבקשים. מוצע כי בקשה להכרה או לחידוש הכרה תוגש שנה לפחות, ולא מוקדם מ- 18 חודשים, לפני תום תקופת ההכרה. זאת על מנת להבטיח כי הליכי בדיקת הבקשה יושלמו זמן מספק לפני תום תקופת ההכרה הקודמת ולאפשר היערכות לשינויים. עם זאת, מוצע כי חברה המבקשת לקבל הכרה במהלך תקופת ההכרה רשאית לבקש מהמנהל אישור להגיש בקשה שלא במועד האמור. כמו כן, מוצע כי אם נוכח המנהל במהלך תקופת הכרה כי לשם השגת מטרות החוק ניתן לאפשר לחברות נוספות להגיש בקשות הכרה, רשאי הוא לעשות כן.

 

לסעיפים 8 ו- 10          תיקון סעיפים 17 ו- 23

כפי שצוין לעיל לעניין תיקון סעיף 6 לחוק, מוצע לתת לגוף המוכר אפשרות לעמוד ביעדי המיחזור באמצעות פסולת בעלת מאפיינים דומים שהופרדה בהתאם להסדרי ההפרדה, האיסוף והפינוי לפסולת האריזות. בסעיף 17 נקבעו הוראות לעניין היקף המימון של הסדרים אלה על ידי הגוף המוכר, כך שהובהר כי הגוף המוכר אינו חייב לממן פסולת שאינה פסולת אריזות אם לא הופרדה מפסולת אחרת. נוכח התיקון בסעיף 6, מוצע להבהיר כי היקף המימון של הגוף המוכר יהיה בהתאמה, כלומר, כאשר מדובר בפסולת בעלת מאפיינים דומים המוכרת לצורך עמידה ביעדים למגזר הביתי, תחול לגביה גם חובת המימון. עם זאת, בתיקון המוצע לסעיף 23 מוצע לקבוע שיעור מירבי של מימון שלא יעלה על משקל האריזות שמכרו היצרנים והיבואנים שהתקשרו עם הגוף המוכר באותה שנה.

 

לסעיף 9           הוספת סימן ג׳ בפרק ה׳         

כפי שצוין בדברי ההסבר לסעיף 4 לעיל, על מנת לאפשר מתן הכרה במספר גופים נדרש מנגנון תיאום ובקרה שיבטיח תנאי שוק מאוזנים ושיוויוניים ומניעת שימוש לרעה. מנגנון תיאום הוא הפרקטיקה המיטבית לפי המלצות ה-OECD, במסגרת תכנון מדיניות ליישום "אחריות יצרן מורחבת". הקמת מנגנון תיאום או מסלקה נכללה גם בהמלצות הצוות הבין-משרדי.

איזון בין מקורות לשימושים בשווקים המוסדרים לפי עקרון 'אחריות יצרן מורחבת' מחייב לוודא שהתחרות בין הגופים המוכרים על התקשרות עם יצרנים ויבואנים וקבלת מימון מהם ('מקטע המימון'), לא תפגע בהשגת מטרות החוק ובהן השירות לציבור שניתן באמצעות התקשרות עם 'אחראים לפינוי פסולת', והטיפול הנאות בפסולת ('מקטע הטיפול'). למשל, גוף מוכר שהתקשר עם שיעור קטן של יצרנים ויבואנים מחד, אך עם שיעור ניכר של רשויות מקומיות מאידך, יתקשה לספק שירותים במקטע הטיפול באמצעות סך דמי הטיפול ששילמו היצרנים והיבואנים הקשורים עימו במקטע המימון. בבסיס האיזון בין הגופים המוכרים מוגדר 'נתח השוק' של כל גוף מוכר – והוא נקבע לפי שיעור משקל האריזות שדווח לכל גוף מוכר על-ידי היצרנים והיבואנים הקשורים עימו.

תחרות בין גופים מוכרים ללא מנגנון תיאום עלולה להוביל ל"מרוץ לתחתית", קרי, תחרות המבוססת על הורדת מחירים, ואינה מאפשרת שירות הולם לציבור וטיפול נאות בפסולת. מנגנון תיאום מסייע לקבוע כללים אחידים ומבטיח רמת שירות שוויונית לרשויות המקומיות ולאחראים אחרים לפינוי פסולת. מנגנון תיאום מאפשר גם למנוע התקשרות עם אחראים לפינוי פסולת שהם "רווחיים" והימנעות דה-פקטו מהתקשרות עם אחראים שעלויות הפינוי מהן גבוהות יותר כגון בפריפריה. מנגנון התיאום יוכל לפעול לכך שהתחרות בין הגופים המוכרים תהיה הוגנת יותר, וכך שגם רשויות קטנות ומרוחקות בהן איסוף הפסולת יקר יותר, ייהנו משירותים מיטביים.

מנגנון תיאום יכול גם לאפשר תגובה מהירה ומתן גיבוי במקרה של כשל שוק, למשל במקרה שבו אחד הגופים המוכרים חדל לפעול. במקרה כזה, מנגנון התיאום מבטיח המשך שירות מיטבי לכלל המשק, הן בהיבט המימוני והן בהיבט הפינוי והטיפול. בנוסף, מנגנון תיאום יכול לסייע לשיפור ניטור, בקרה ושקיפות בפעולת הגופים המוכרים אול מול הרגולטור מצד אחד ואל מול הציבור מצד שני.

לפי סעיף 22א(א) המוצע, המנהל לפי החוק יהיה רשאי להורות על כלל הפעולות לשמן נדרש מנגנון התיאום, ובין היתר, להורות לגוף מוכר על היקף ההתקשרויות עם יצרנים, יבואנים ורשויות מקומיות שהוא נדרש להן לצורך איזון חלוקת שוק הפסולת; במקרים שבהם אין התקשרות עם גוף מוכר, להורות ליצרן, ליבואן או לרשות מקומית להתקשר עם גוף מוכר; להכריע במחלוקות לעניין תנאי התקשרות; להורות לגוף מוכר לפנות פסולת אריזות מתחום רשות מקומית שלא התקשרה על גוף מוכר; להורות על העברת תשלומים בין הגופים המוכרים או לאחראי לפינוי פסולת.

עוד מוצע, בסעיפים קטנים (ב) ו- (ג), שמנגנון התיאום יופעל על ידי המשרד, על ידי מי מטעמו או על ידי חברה שקבלה הרשאה לכך מהמנהל, והוא זה שיורה על הקמתו והפעלתו. המנהל יהיה רשאי להסמיך את מנגנון התיאום לסייע לו במכלול פעולות אלה, ובין היתר לעניין - ביצוע ביקורת חשבונאית; ריכוז מידע בנוגע להפרות הוראות החוק, קבלה ותיעוד תלונות; ריכוז כל מידע הדרוש ליישום החוק ובכלל זה קבלת דיווחי מכר, עלויות איסוף, פינוי וטיפול; ביצוע בקרה על עמידה בתנאי ההכרה, דרישת ערבויות והבטחת ניהול תקין. בין היתר, אם היקף ההתקשרויות עם יצרנים ויבואנים אינו תואם את היקף ההתקשרויות עם אחראים לפינוי פסולת, מוצע שמנגנון התיאום יוכל להורות על העברת תשלומים בין הגופים המוכרים או העברת תשלום לאחראי לפינוי פסולת, וכן לבצע פעולות הסברה לציבור הרחב.

יצוין כי מנגנון התיאום המוצע יוכל לשמש גם חוקי אחריות יצרן נוספים בישראל, ועל כן מוצע שהמנהל יוכל להורות כי המנגנון יופעל גם לצורך תיאום שנדרש לפי חוק פסולת אלקטרונית או לפי חוק הפיקדון (ור' להלן בדברי ההסבר לסעיפים 11 ו- 12).

בנוסף, מוצע בסעיף קטן (ה) שבמקרה שלא ניתן להביא לאיזון התשלומים בין הגופים המוכרים באמצעות הפעלת הסמכויות באופן זה, המנהל יהיה רשאי להורות כי התשלומים בין יצרנים, יבואנים, אחראים לפינוי פסולת, גופים מוכרים ומתקני טיפול - ייעשו באמצעות מנגנון תשלומים שיפעיל מנגנון התיאום, קרי, מסלקה. במקרה כזה, מוצע שמנגנון התשלומים יופעל באמצעות בעל רישיון של חברת תשלומים או של תאגיד בנקאי או בעל רישיון נותן שירותי תשלום יציבותי. עוד מוצע כי, מנגנון התיאום יורה לחברת התשלומים על התנאים והמועדים להעברת תשלומים, אופן קבלת אסמכתאות, מתן שירות או כל הוראה אחרת הדרושה על מנת להבטיח את הבקרה ואמינות המנגנון. מוצע כי הגופים המוכרים יהיו אחראים למימון עלות הפעלתו של מנגנון התיאום.

בסעיפים קטנים (ז) עד (יא) מוצע גם לקבוע מנגנון השגה בכל הנוגע להחלטות לתיאום לפי הסעיף המוצע.

 

לסעיף 11         תיקון סעיף 31

סעיף 31 לחוק קובע עבירות בניגוד להוראות החוק. מוצע לתקן את סעיף העונשין בהתאם לתיקונים המוצעים בחוק, ולהוסיף עבירה של אי מתן הודעה של יצרן או יבואן למנהל לצורך רישום במרשם, בניגוד להוראות סעיף 5א המוצע. כפי שפורט לעיל, הרישום במרשם מהווה תנאי הכרחי לזיהוי כלל היצרנים והיבואנים שחלות עליהם הוראות לפי החוק. יצרן או יבואן שלא נרשם יכול בפועל להתחמק ממילוי כלל חובותיו לפי החוק. מוצע לכלול עבירה זו בסעיף קטן (ב), שהעונש המירבי המוטל בו הוא קנס כאמור בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין, התשל"ז-1977.

 

לסעיף 12         תיקון סעיף 34

סעיף 34 לחוק קובע את רשימת ההפרות שבגינן המנהל רשאי להטיל עיצום כספי. מוצע לתקן סעיף זה להוסיף עיצום על מי שלא קיים את הוראות המנהל או מנגנון התיאום לפי סעיף 22א המוצע. יצוין כי בהתאם לסעיף 34(א)(6) לחוק, גם אי רישום במרשם יהווה הפרה שניתן להטיל בגינה עיצום. סכום העיצום הכספי לפי סעיף זה כיום עומד על כ- 90 אלף ש"ח ליחיד או כ- 180 אלף ש"ח  לתאגיד.

 

לסעיפים 13-14           תיקון סעיפים 43 ו-44

סעיף 43 לחוק העיקרי קובע את הליכי הביקורת השיפוטית על דרישת תשלום של עיצום כספי. עת חוקק החוק לראשונה נקבע בו כי הליך על ערעור לבית משפט השלום. בשנים שחלפו הוברר כי הליך הביקורת השיפוטית המתאים ביותר להחלטות אלה הוא עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. התיקונים המוצעים בסעיפים 13 ו- 14 לחוק נועדו לתקן את סוג ההליך וערכאת הביקורת בהתאם.

 

לסעיף 15         תיקון חוק הפיקדון על מכלי משקה    

חוק הפיקדון על מכלי משקה, התשנ"ט-1999 קבע את חובותיהם של יצרנים ויבואנים של מכלי משקה לשאת בעלות האיסוף והמיחזור של מכלי משקה באמצעות הסדר המחייב גביית פיקדון והחזרתו. כמו כן, החוק הטיל על בתי עסק חובות לעניין השתתפותם בהליך זה. חוק הפיקדון אינו קובע מנגנון של גוף מוכר אחד או יותר (לאחר שהסדר ייעודי שהיה קבוע בו לעניין תאגיד מיחזור בוטל בשנת 2010).

כיום, כל יצרן ויבואן של מכלי משקה נדרש לעמוד בחובותיו באופן עצמאי כלפי כלל הגורמים בשוק, כאשר בפועל ישנן חברות עסקיות המספקות שירותים ליצרנים וליבואנים. יצוין כי המשרד להגנת הסביבה מקדם בימים אלה תיקון לחוק הפיקדון שנועד לטייב ולשפר את המנגנונים שנקבעו בו, ובחודש יוני פורסם להערות הציבור תזכיר חוק בעניין זה. בנוסף, מוצע במסגרת תיקון חוק האריזות והקמת מנגנון התיאום בו, לאפשר גם את פעילות המנגנון כלפי הגורמים המפוקחים לפי חוק הפיקדון, באופן שיאפשר התערבות בכשלי שוק גם בהסדר זה. יובהר כי התיקון המוצע יכול שיחול בין אם יתוקן חוק הפיקדון כפי שהוצע בתזכיר החוק ובין אם לאו.

 

לסעיף 16         תיקון החוק לטיפול סביבתי לציוד חשמלי ואלקטרוני ובסוללות        

חוק פסולת אלקטרונית שנחקק בשנת 2012 קבע הסדר של אחריות יצרן מורחבת שאפשר מלכתחילה הכרה במספר גופים במקביל. מאז כניסת החוק לתוקף היו 2 גופי יישום מוכרים במקביל. מצב זה יצר קשיים מרובים, בהעדרו של מנגנון תיאום שנקבע בחוק. בפועל, לאורך השנים ניכר כי הקשיים בתיאום בין הגופים הולכים ומתגברים, בין היתר, בשל חוסר איזון בין היקף ההתקשרויות עם יצרנים ויבואנים מחד ועם רשויות מקומיות מאידך. בשנים האחרונות נעשו ניסיונות בין גופי היישום המוכרים להביא להסדר וולונטרי של תיאום, אך מטבע הדברים מנגנון זה לא הוקם עד כה.

לאור האמור, מוצע לאפשר כי מנגנון התיאום המוצע בסעיף 22א יפעל גם ליישום של הוראות לפי חוק פסולת אלקטרונית. כמו כן, מוצע כי המנהל לפי חוק האריזות ימונה גם כמנהל לפי חוק פסולת אלקטרונית, באופן שכלל היישום של שני החוקים ייעשה מלכתחילה על ידי גורם מוסמך אחד. לא למותר לציין כי בפועל אותו גורם במשרד להגנת הסביבה, שהוא הסמנכ"ל המופקד על תחום זה, הוא שמוסמך גם כיום לפי שני החוקים.

 

לסעיף 17         תיקון חוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה)    

חוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה), התשע"א-2011 קובע מסגרת כללית להסמכה של מפקחים מקרב עובדי המשרד, על קיום הוראות לפי החקיקה הסביבתית. בתוספת הראשונה לחוק מנויים חוק האריזות, חוק פסולת אלקטרונית וחוק הפיקדון בין החוקים שלגביהם ניתן להסמיך את עובדי המשטרה הירוקה במשרד, המחזיקים גם בסמכויות אכיפה פלילית. בתיקון העקיף המוצע בסעיף 13, תתוקן התוספת השנייה לחוק האמור באופן שיוסיף גם אליה את החוקים האמורים. משמעות הדבר היא שניתן יהיה למנות עובדים נוספים של המשרד כממוני הגנת הסביבה, והם יחזיקו בסמכויות פיקוח מינהליות מקובלות לפי סעיף 5 לחוק, ובהן סמכות כניסה, דרישת מידע ומסמכים, נטילת דגימות ומדידות, ודרישת הזדהות.

 

לסעיף 19         הוראות תחילה והוראות מעבר

מוצע כי יום התחילה של החוק המוצע ייקבע ביום 1.1.2027, באופן שישמור על התנהלות קבועה לפי שנה קלנדרית. בנוסף, מוצע כי ההוראות לעניין מרשם ייכנסו לתוקף שנה לאחר מכן, באופן שיאפשר היערכות של המשרד מחד ושל כלל הגופים המפוקחים מאידך למעבר להסדר הכולל מספר גופים מוכרים ומנגנון תיאום.

לצורך המעבר, תוארך תקופת ההכרה של תמיר (שניתנה עד נובמבר 2026) לפרק זמן נוסף, עד כניסתה לתוקף של הכרה ראשונה שייתן המנהל לפי חוק זה. בקשות להכרה לפי חוק זה יוגשו בתקופה של 3 חודשים בין פברואר לאפריל 2027, ייבדקו ותתקבל החלטה לגביהם במהלך השנה, כך שיוכלו להתחיל לפעול במקביל למנגנון התיאום החל ביום 1.1.2028.