טיוטת כללים
א. שם הכללים המוצעים
כללי התחרות הכלכלית (פטור סוג להסדרים תפעוליים שעניינם תובלה בין-לאומית בים) (הוראת שעה) (תיקון) התשפ"ה - 2025
ב. מטרת הכללים המוצעים והצורך בהם
פטור הסוג להסדרים תפעוליים שעניינם תובלה בינלאומית בים, התשע"ג-2012 (להלן פטור הסוג הימי) פורסם לראשונה בתאריך 31.10.2012 ותוקפו הוארך בתאריך 19.9.2022, לשלוש שנים, עד ליום 17 באוקטובר 2025. הסיבה שבגינה הוארך הפטור לשלוש שנים בלבד היא שכבר במועד ההארכה, הנציבות האירופית הייתה בהליך בחינה של הצורך בקיומו של פטור הסוג האירופי להסדרי קונסורציום בתחום הספנות (CBER). ואכן, ב-10 באוקטובר 2023, בעקבות בדיקת הנציבות האירופית, הודיעה הנציבות כי ה-CBER לא יוארך ויסתיים ב-25 באפריל 2024. לקראת תאריך פקיעת תוקפו של פטור הסוג הימי, ערכה רשות התחרות בחינה האם יש מקום להאריך את פטור הסוג הימי, לשנות אותו, או לחלופין, לאפשר לו לפוג מבלי להאריך אותו. ביום 19.10.2025 פורסם ברשומות תיקון להארכת פטור הסוג הימי לחצי שנה נוספת עד ליום 17 באפריל 2026.[1]
בהמשך לפטור הימי שפרסמה רשות התחרות לראשונה בתאריך 31.10.2012, פורסם גם גילוי דעת להסדרים תפעוליים שעניינם תובלה בינלאומית בים ("גילוי הדעת"). כפי שנכתב בגילוי הדעת, הפטור נוצר מתוך רצון לפעול במתווה הדומה לרגולציה האירופית ביחס להסדרים כובלים בתחום הובלת מטען בספנות ובמיוחד בעקבות פטור הסוג האירופי להסדרי קונסורציום בתחום הספנות. עניינו של פטור הסוג הימי הישראלי, בדומה לפטור האירופי, הינו בשיתופי פעולה ביו חברות ספנות בהובלת מטען במסגרת קווי הפלגה, הפוקדים נמלים לפי תכנון ידוע מראש ובלוחות זמנים קבועים המתפרסמים מראש. התפיסה שעמדה בבסיס פטורי הסוג הישראלי והאירופי היא כי הסדרים תפעוליים ביו מובילים בים (דהיינו: הסדרי קונסורציום), אשר אינם כוללים כבילות ביחס למחיר ושומרים על עצמאות המשתתפים בשיווק שירותיהם, טומנים בחובם, ככלל, יתרונות פרו-תחרותיים, היכולים במקרה מתאים לגבור על חששות תחרותיים שמקימים הסדרים מסוג זה.
פטור הסוג הימי קובע כי הסדר תפעולי יהיה פטור מאישור של בית הדין לתחרות, כאשר הוא עומד בתנאים הכלולים בפטור הסוג. סעיף 2 מפרט אילו פעולות ניתן לכלול בהסדרים, סעיף 3 קובע את התנאים שעליהם ההסדרים לעמוד כדי להיות זכאים לפטור, סעיף 4 מתייחס לנתח השוק וסעיף 5 קובע באילו מקרים הפטור לא יחול. על פניו, כללי פטור הסוג הימי אמורים להבטיח שההסדרים החוסים תחתם אינם פוגעים בתחרות, אך מכיוון שמדובר בכללים מובנים וקשיחים, כשמנגד המציאות היא דבר דינמי ומשתנה – יכול שיחסה תחת נמל המבטחים גם הסדר שעלול לפגוע בתחרות. כאשר הסדר חוסה תחת פטור הסוג, אזי אין ביכולתה של רשות התחרות לבצע בגינו אכיפה בדיעבד.
כלומר, פטור הסוג הימי מאפשר לבצע הסדרים בין מתחרים תחת כללים מובנים וקשיחים שנועדו להבטיח כי ההסדר החוסה תחתם אינו פוגע בתחרות. כללים אלו מכונים "תנאי נמל מבטחים". אולם, ובפרט בהינתן שינויים כלכליים העשויים להתרחש על פני זמן בשווקים שונים, קיים חשש, גם אם בסבירות נמוכה, כי הסדר שייחסה תחת כללי נמל המבטחים יפגע בתחרות.
מסיבה דומה, פטורי סוג רבים הקיימים כיום מבוססים על בחינה עצמית. המעבר לביצוע בחינה עצמית, כך שעמידתו של ההסדר בתנאי פטור סוג מותנית בכך שההסדר אינו מקים עלילות לפגיעה משמעותית בתחרות, הוא בעל תועלת רבה. בבחינה עצמית, הצדדים מבצעים בעצמם בדיקה כלכלית הבוחנת האם ההסדר הספציפי שלהם מעלה חשש לפגיעה משמעותית בתחרות בשוק. רק כאשר התשובה ביחס להסדר הספציפי העומד על הפרק היא שלילית, הם רשאים לבצע את ההסדר. ככל שהצדדים שגו בהערכה שביצעו להסדר ומדובר בהסדר שמעלה חשש לפגיעה משמעותית בתחרות בשוק, אזי הוא אינו עומד בתנאי פטור הסוג, ומדובר על הסדר כובל אסור על פי חוק התחרות ולממונה על התחרות סמכות לאכוף כנגד הצדדים לו בגין עריכתו ולהטיל עליהם את הסנקציות הקבועות בחוק, למשל, עיצומים כספיים. כמו כן, כחלק מההערכה העצמית, על הצדדים להבטיח כי תנאי ההערכה עצמית מתקיימים ביחס להסדר לאורך כל חיי ההסדר. הסדר החוסה תחת תנאי הערכה עצמית הקבועים בפטור סוג - אין די בכך שההסדר אינו עלול לפגוע פגיעה משמעותית בתחרות בזמן תחילתו, אלא הוא צריך לעמוד בתנאים אלו לאורך כל חיי ההסדר. ככל שלאחר זמן מה הסדר לא עומד יותר בתנאי והופך (נוכח שינוי נסיבות השוק או מסיבה אחרת) לכזה המקים חשש תחרותי, אזי ההסדר אינו חוסה יותר תחת פטור הסוג, והופך באותו רגע לאסור על פי החוק. הסדרים "עירומים", כלומר, הסדרים שעיקרם בהפחתת תחרות או שהם כוללים כבילות שאין נחוצות למימוש עיקרן, אינם יכולים, בכל מקרה, לעבור את הבחינה העצמית ומדובר בהסדרים אסורים.
לאור האמור, מוצע לצמצם את היקף פטור הסוג הימי, כך שיימחקו ממנו החלקים שמעניקים נמל מבטחים וייוותרו בו רק החלקים שמאפשרים לבצע בחינה עצמית של הסדרים תפעוליים בין מובילים בים.
ג. להלן נוסח טיוטת הכללים המוצעים:
כללי התחרות הכלכלית (פטור סוג להסדרים תפעוליים שעניינם תובלה בין-לאומית בים) (הוראת שעה) (תיקון) התשפ"ה -2025
|
|
|
בתוקף סמכותי לפי סעיף 15א(א) לחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988,[2] ובאישור הוועדה לפטורים ומיזוגים, אני קובעת כללים אלה: |
|
ביטול סעיף 2
|
1. |
סעיף 2 לכללי התחרות הכלכלית (פטור סוג להסדרים תפעוליים שעניינם תובלה בין-לאומית בים) (הוראת שעה) (תיקון) התשע"ג– 2012[3] – בטל. |
|
ביטול סעיף 4 |
2. |
סעיף 4 לכללים העיקריים – בטל. |
|
ביטול סעיף 5 |
3. ס |
סעיף 5 לכללים העיקריים – בטל. |
|
תיקון סעיף 6
|
4. |
בסעיף 6 לכללים העיקריים, במקום " תוקפם של כללים אלה עד יום ל' בניסן התשפ"ו (17 באפריל 2026)" יבוא " תוקפם של כללים אלה עד יום ל' בניסן התשפ"ו (17 באפריל 2031) ". |
|
ביטול סעיף 7 |
5. |
סעיף 7 לכללים העיקריים – בטל. |
___ ב________ התש_______ (___ ב________ ____20)
[תאריך עברי] ([תאריך לועזי])
(חמ _____)
__________________
מיכל כהן
הממונה על התחרות
__________________
מאשר,
ניר ברקת
שר הכלכלה והתעשייה
דברי הסבר
פטור הסוג להסדרים תפעוליים שעניינם תובלה בינלאומית בים, התשע"ג-2012 (להלן פטור הסוג הימי) פורסם לראשונה בתאריך 31.10.2012 ותוקפו הוארך בתאריך 19.9.2022, לשלוש שנים, עד ליום 17 באוקטובר 2025. הסיבה שבגינה הוארך הפטור לשלוש שנים בלבד היא שכבר במועד ההארכה, הנציבות האירופית הייתה בהליך בחינה של הצורך בקיומו של פטור הסוג האירופי להסדרי קונסורציום בתחום הספנות (CBER). ואכן, ב-10 באוקטובר 2023, בעקבות בדיקת הנציבות האירופית, הודיעה הנציבות כי ה-CBER לא יוארך ויסתיים ב-25 באפריל 2024. לקראת תאריך פקיעת תוקפו של פטור הסוג הימי, ערכה רשות התחרות בחינה האם יש מקום להאריך את פטור הסוג הימי, לשנות אותו, או לחלופין, לאפשר לו לפוג מבלי להאריך אותו. ביום 19.10.2025 פורסם ברשומות תיקון להארכת פטור הסוג הימי לחצי שנה נוספת עד ליום 17 באפריל 2026.[4]
בהמשך לפטור הימי שפרסמה רשות התחרות לראשונה בתאריך 31.10.2012, פורסם גם גילוי דעת להסדרים תפעוליים שעניינם תובלה בינלאומית בים ("גילוי הדעת"). כפי שנכתב בגילוי הדעת, הפטור נוצר מתוך רצון לפעול במתווה הדומה לרגולציה האירופית ביחס להסדרים כובלים בתחום הובלת מטען בספנות ובמיוחד בעקבות פטור הסוג האירופי להסדרי קונסורציום בתחום הספנות. עניינו של פטור הסוג הימי הישראלי, בדומה לפטור האירופי, הינו בשיתופי פעולה ביו חברות ספנות בהובלת מטען במסגרת קווי הפלגה, הפוקדים נמלים לפי תכנון ידוע מראש ובלוחות זמנים קבועים המתפרסמים מראש. התפיסה שעמדה בבסיס פטורי הסוג הישראלי והאירופי היא כי הסדרים תפעוליים ביו מובילים בים (דהיינו: הסדרי קונסורציום), אשר אינם כוללים כבילות ביחס למחיר ושומרים על עצמאות המשתתפים בשיווק שירותיהם, טומנים בחובם, ככלל, יתרונות פרו-תחרותיים, היכולים במקרה מתאים לגבור על חששות תחרותיים שמקימים הסדרים מסוג זה.
פטור הסוג הימי קובע כי הסדר תפעולי יהיה פטור מאישור של בית הדין לתחרות, כאשר הוא עומד בתנאים הכלולים בפטור הסוג. סעיף 2 מפרט אילו פעולות ניתן לכלול בהסדרים, סעיף 3 קובע את התנאים שעליהם ההסדרים לעמוד כדי להיות זכאים לפטור, סעיף 4 מתייחס לנתח השוק וסעיף 5 קובע באילו מקרים הפטור לא יחול. על פניו, כללי פטור הסוג הימי אמורים להבטיח שההסדרים החוסים תחתם אינם פוגעים בתחרות, אך מכיוון שמדובר בכללים מובנים וקשיחים, כשמנגד המציאות היא דבר דינמי ומשתנה – יכול שיחסה תחת נמל המבטחים גם הסדר שעלול לפגוע בתחרות. כאשר הסדר חוסה תחת פטור הסוג, אזי אין ביכולתה של רשות התחרות לבצע בגינו אכיפה בדיעבד.
כלומר, פטור הסוג הימי מאפשר לבצע הסדרים בין מתחרים תחת כללים מובנים וקשיחים שנועדו להבטיח כי ההסדר החוסה תחתם אינו פוגע בתחרות. כללים אלו מכונים "תנאי נמל מבטחים". אולם, ובפרט בהינתן שינויים כלכליים העשויים להתרחש על פני זמן בשווקים שונים, קיים חשש, גם אם בסבירות נמוכה, כי הסדר שייחסה תחת כללי נמל המבטחים יפגע בתחרות.
מסיבה דומה, פטורי סוג רבים הקיימים כיום מבוססים על בחינה עצמית. המעבר לביצוע בחינה עצמית, כך שעמידתו של ההסדר בתנאי פטור סוג מותנית בכך שההסדר אינו מקים עלילות לפגיעה משמעותית בתחרות, הוא בעל תועלת רבה. בבחינה עצמית, הצדדים מבצעים בעצמם בדיקה כלכלית הבוחנת האם ההסדר הספציפי שלהם מעלה חשש לפגיעה משמעותית בתחרות בשוק. רק כאשר התשובה ביחס להסדר הספציפי העומד על הפרק היא שלילית, הם רשאים לבצע את ההסדר. ככל שהצדדים שגו בהערכה שביצעו להסדר ומדובר בהסדר שמעלה חשש לפגיעה משמעותית בתחרות בשוק, אזי הוא אינו עומד בתנאי פטור הסוג, ומדובר על הסדר כובל אסור על פי חוק התחרות ולממונה על התחרות סמכות לאכוף כנגד הצדדים לו בגין עריכתו ולהטיל עליהם את הסנקציות הקבועות בחוק, למשל, עיצומים כספיים. כמו כן, כחלק מההערכה העצמית, על הצדדים להבטיח כי תנאי ההערכה עצמית מתקיימים ביחס להסדר לאורך כל חיי ההסדר. הסדר החוסה תחת תנאי הערכה עצמית הקבועים בפטור סוג - אין די בכך שההסדר אינו עלול לפגוע פגיעה משמעותית בתחרות בזמן תחילתו, אלא הוא צריך לעמוד בתנאים אלו לאורך כל חיי ההסדר. ככל שלאחר זמן מה הסדר לא עומד יותר בתנאי והופך (נוכח שינוי נסיבות השוק או מסיבה אחרת) לכזה המקים חשש תחרותי, אזי ההסדר אינו חוסה יותר תחת פטור הסוג, והופך באותו רגע לאסור על פי החוק. הסדרים "עירומים", כלומר, הסדרים שעיקרם בהפחתת תחרות או שהם כוללים כבילות שאין נחוצות למימוש עיקרן, אינם יכולים, בכל מקרה, לעבור את הבחינה העצמית ומדובר בהסדרים אסורים.
לאור האמור, מוצע לצמצם את היקף פטור הסוג הימי, כך שיימחקו ממנו החלקים שמעניקים נמל מבטחים וייוותרו בו רק החלקים שמאפשרים לבצע בחינה עצמית של הסדרים תפעוליים בין מובילים בים.