טיוטת צו
א. שם הצו המוצע
טיוטת צו קידום התחרות בענפי המזון והפארם, תשע"ד 2014 (הארכת הוראת שעה לעניין הוראות לעניין הנחה אסורה) התשפ"ו – 2025
ב. מטרת הצו המוצע והצורך בו
ביום 6.6.2023 פורסם חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו־2024( התשפ"ג — 2023 (להלן: חוק ההסדרים) אשר כלל תיקונים לחוק קידום התחרות בענף המזון, התשע"ד 2014 (להלן: חוק המזון). תיקון חוק קידום התחרות בענף המזון — הוראות לעניין הנחה אסורה – הוראת שעה — מס' 4[1] (להלן: הוראת השעה) קובע, שבתקופה שמיום 1.1.2024 ועד יום 31.12.2025, יתווספו לסעיף 8 בחוק המזון האיסורים הבאים:
"(ג1) ספק גדול לא יתנה מתן הנחה לקמעונאי גדול הנכלל ברשימה, בעבור מצרך ממצרכיו, במישרין או בעקיפין, בכסף או בשווה כסף, ברכישת מצרך אחר של אותו ספק גדול (בסעיף זה – הנחה אסורה).
(ג2) קמעונאי גדול לא יהיה צד להסדר עם ספק גדול הנכלל ברשימה, שתוצאתו היא הנחה אסורה."
סעיף 38(א)(ב)(1) לחוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו־2024), התשפ"ג—2023 (להלן: חוק ההסדרים) קובע ששר הכלכלה והתעשייה, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, רשאי להאריך בצו את תקופת הוראת השעה לעניין הנחה אסורה בתקופות נוספות שלא יעלו במצטבר על עשר שנים.
כמו כן, ביום 21.5.2023 התקבלה החלטת ממשלה מספר 560 בעניין הפחתת הריכוזיות והגברת התחרותיות בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה (להלן: החלטת הממשלה). בהחלטת הממשלה הוקם צוות בין-משרדי בראשות מנכ"ל משרד האוצר, אשר החברים בו הם: מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, הממונה על התחרות וראש המועצה הלאומית לכלכלה או מי מטעמם (הצוות הבין-משרדי).
סעיף 38(א)(2) לחוק ההסדרים קובע ששר האוצר ושר הכלכלה ידווחו לוועדת הכלכלה של הכנסת על המלצות הצוות הבין־משרדי עד שלושה חודשים לפני תום תקופת כל הוראת שעה המלצה בדבר נחיצות הארכתה של הוראת השעה בתקופה נוספת והתקופה המומלצת לעניין זה.
הצוות הבין משרדי התכנס ביום 21.10.2025 והמליץ פה אחד שיש להאריך את הוראת השעה בדבר הנחה אסורה בשלוש שנים.
הוראת השעה קובעת איסור על קשירה כלכלית. קשירה היא פרקטיקה שבה חברה מחייבת או מתמרצת לקוחות שרוכשים מוצר (המוצר הקושר) לקנות גם מוצר נוסף (המוצר הנקשר). קשירה בין מצרכים מתבטאת בשתי צורות עיקריות: "קשירה חוזית", שבה המוצרים נמכרים יחד כסל ולא בנפרד, ואשר אסורה כבר כיום מכוח האיסור הקבוע בסעיף 8(ג) לחוק המזון, וכן "קשירה כלכלית" שבה המוצרים ניתנים לרכישה נפרדת, אך יש תמריץ כלכלי לרכושם ביחד ולא לפצל את הסל בין ספקים מתחרים.[2] קשירה כאמור אסורה על פי הוראת השעה, והמטרה היא להאריך את האיסור לגביה בשלוש שנים נוספות.
מטרת האיסור על קשירה כלכלית היא התמודדות עם הכוח הקונגלומרטי של ספקים ישראלים (יצרנים ויבואנים) אל מול הקמעונאים, שנוצר כתוצאה מהחזקה של הספקים בסל רחב של מוצרים. מקטע האספקה של מזון בישראל הוא מקטע ריכוזי בו ישנם מספר מועט יחסית של ספקים חזקים, אשר מוכרים סלי מוצרים גדולים, לצד מפיצים קטנים ובינוניים. הספקים מורכבים מיצרנים גדולים, שמפיצים, בנוסף למוצרים שהם מייצרים בעצמם, גם מוצרים של יצרנים אחרים. וכן, יבואנים אשר מפיצים מספר יצרנים בינלאומיים ומוצרים נוספים מייצור מקומי.
על אף רפורמות שונות שנעשו בישראל לאורך השנים, לא התבססו בשוק מתחרים משמעותיים לספקים הגדולים אשר יכולים להציע אספקה שוטפת של סל מותגים זהה/דומה למרבית נקודות המכירה הקמעונאיות בישראל.
הריכוזיות של מקטע הספקים בישראל מעלה חששות שנובעים מאפקט הפורטפוליו (portfolio effect),[3] כלומר, מכך שהספקים הגדולים (שכאמור מבצעים הפצה גם עבור עצמם וגם עבור ספקים אחרים), מפיצים לקמעונאים, סל רחב של מוצרים.
החשש העיקרי שנובע מאפקט הפורטפוליו הוא חשש ממינוף כוח שוק באמצעות קשירה בין מוצרים. משכך, יש חשיבות בהמשך קיומה של הוראת השעה, שמונעת מהספקים לבצע קשירות אסורות אשר עלולות להחמיר את ריכוזיות ספקי המזון הגדולים ולפגוע בצרכנים. לאור האמור, מוצע להאריך את הוראת השנה בדבר ב-3 שנים נוספות.
ג. להלן נוסח הצו המוצע:
|
|
|
בתוקף סמכותי לפי סעיף 38(ב)(1) לחוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו – 2024), התשפ"ג – 2023 (להלן – החוק), באישור וועדת הכלכלה של הכנסת, אני מצווה לאמור: |
|
|
|
|
|
הארכת הוראת שעה |
1. |
תוקפה של הוראת השעה הקבועה בסעיף 35 לחוק תוארך בשלוש שנים עד ליום 31 בדצמבר 2028. |
ביום 6.6.2023 פורסם חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו־2024( התשפ"ג — 2023 (להלן: חוק ההסדרים) אשר כלל תיקונים לחוק קידום התחרות בענף המזון, התשע"ד 2014 (להלן: חוק המזון). תיקון חוק קידום התחרות בענף המזון — הוראות לעניין הנחה אסורה – הוראת שעה — מס' 4[4] (להלן: הוראת השעה) קובע, שבתקופה שמיום 1.1.2024 ועד יום 31.12.2025, יתווספו לסעיף 8 בחוק המזון האיסורים הבאים:
"(ג1) ספק גדול לא יתנה מתן הנחה לקמעונאי גדול הנכלל ברשימה, בעבור מצרך ממצרכיו, במישרין או בעקיפין, בכסף או בשווה כסף, ברכישת מצרך אחר של אותו ספק גדול (בסעיף זה – הנחה אסורה).
(ג2) קמעונאי גדול לא יהיה צד להסדר עם ספק גדול הנכלל ברשימה, שתוצאתו היא הנחה אסורה."
סעיף 38(א)(ב)(1) לחוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו־2024), התשפ"ג—2023 (להלן: חוק ההסדרים) קובע ששר הכלכלה והתעשייה, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, רשאי להאריך בצו את תקופת הוראת השעה לעניין הנחה אסורה בתקופות נוספות שלא יעלו במצטבר על עשר שנים.
כמו כן, ביום 21.5.2023 התקבלה החלטת ממשלה מספר 560 בעניין הפחתת הריכוזיות והגברת התחרותיות בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה (להלן: החלטת הממשלה). בהחלטת הממשלה הוקם צוות בין-משרדי בראשות מנכ"ל משרד האוצר, אשר החברים בו הם: מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, הממונה על התחרות וראש המועצה הלאומית לכלכלה או מי מטעמם (הצוות הבין-משרדי).
סעיף 38(א)(2) לחוק ההסדרים קובע ששר האוצר ושר הכלכלה ידווחו לוועדת הכלכלה של הכנסת על המלצות הצוות הבין־משרדי עד שלושה חודשים לפני תום תקופת כל הוראת שעה המלצה בדבר נחיצות הארכתה של הוראת השעה בתקופה נוספת והתקופה המומלצת לעניין זה.
הצוות הבין משרדי התכנס ביום 21.10.2025 והמליץ פה אחד שיש להאריך את הוראת השעה בדבר הנחה אסורה בשלוש שנים.
הוראת השעה קובעת איסור על קשירה כלכלית. קשירה היא פרקטיקה שבה חברה מחייבת או מתמרצת לקוחות שרוכשים מוצר (המוצר הקושר) לקנות גם מוצר נוסף (המוצר הנקשר). קשירה בין מצרכים מתבטאת בשתי צורות עיקריות: "קשירה חוזית", שבה המוצרים נמכרים יחד כסל ולא בנפרד, ואשר אסורה כבר כיום מכוח האיסור הקבוע בסעיף 8(ג) לחוק המזון, וכן "קשירה כלכלית" שבה המוצרים ניתנים לרכישה נפרדת, אך יש תמריץ כלכלי לרכושם ביחד ולא לפצל את הסל בין ספקים מתחרים.[5] קשירה כאמור אסורה על פי הוראת השעה, והמטרה היא להאריך את האיסור לגביה בשלוש שנים נוספות.
מטרת האיסור על קשירה כלכלית היא התמודדות עם הכוח הקונגלומרטי של ספקים ישראלים (יצרנים ויבואנים) אל מול הקמעונאים, שנוצר כתוצאה מהחזקה של הספקים בסל רחב של מוצרים. מקטע האספקה של מזון בישראל הוא מקטע ריכוזי בו ישנם מספר מועט יחסית של ספקים חזקים, אשר מוכרים סלי מוצרים גדולים, לצד מפיצים קטנים ובינוניים. הספקים מורכבים מיצרנים גדולים, שמפיצים, בנוסף למוצרים שהם מייצרים בעצמם, גם מוצרים של יצרנים אחרים. וכן, יבואנים אשר מפיצים מספר יצרנים בינלאומיים ומוצרים נוספים מייצור מקומי.
על אף רפורמות שונות שנעשו בישראל לאורך השנים, לא התבססו בשוק מתחרים לספקים הגדולים אשר יכולים להציע אספקה שוטפת של סל מותגים זהה/דומה למרבית נקודות המכירה הקמעונאיות בישראל.
הריכוזיות של מקטע הספקים בישראל מעלה חששות שנובעים מאפקט הפורטפוליו (portfolio effect),[6] כלומר, מכך שהספקים הגדולים (שכאמור מבצעים הפצה גם עבור עצמם וגם עבור ספקים אחרים), מפיצים לקמעונאים, סל רחב של מוצרים.
החשש העיקרי שנובע מאפקט הפורטפוליו הוא חשש ממינוף כוח שוק באמצעות קשירה בין מוצרים. משכך, יש חשיבות בהמשך קיומה של הוראת השעה, שמונעת מהספקים לבצע קשירות אסורות אשר עלולות להחמיר את ריכוזיות ספקי המזון הגדולים ולפגוע בצרכנים. לאור האמור, מוצע להאריך את הוראת השנה בדבר ב-3 שנים נוספות.
[1] ס"ח תשפ"ג מס' 3046 מיום 6.6.2023 עמ' 225 (ה"ח הממשלה תשפ"ג מס' 1612 עמ' 354).
[2] גילוי דעת 4/23 בעניין הגדרת "מצרך אחר" בסעיפים 8(ג), 8(ג1) ו-8(ג2) לחוק קידום התחרות בענף המזון, תשע"ד-2014, רשות התחרות (18.12.2023) https://www.gov.il/he/pages/finalopinion3-23.
[3] OECD policy roundtables, Portfolio Effects in Conglomerate Markets (2001)
; OECD
Executive Summary of the roundtable on Conglomerate effects of mergers
Annex, p. 2-3 (4.6.2021)
[4] ס"ח תשפ"ג מס' 3046 מיום 6.6.2023 עמ' 225 (ה"ח הממשלה תשפ"ג מס' 1612 עמ' 354).
[5] גילוי דעת 4/23 בעניין הגדרת "מצרך אחר" בסעיפים 8(ג), 8(ג1) ו-8(ג2) לחוק קידום התחרות בענף המזון, תשע"ד-2014, רשות התחרות (18.12.2023) https://www.gov.il/he/pages/finalopinion3-23.
[6] OECD policy roundtables, Portfolio Effects in Conglomerate Markets (2001)
; OECD
Executive Summary of the roundtable on Conglomerate effects of mergers
Annex, p. 2-3 (4.6.2021)