תקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות)(תיקון), התשפ"ו-2025
מבוקש לתקן את תקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות), התשע"ח-2017 (להלן - התקנות העיקריות), כך שהן יחולו גם לגבי ארגון האחראי על ייצור מוצרים (כלי טיס, מנוע, מדחף) או על אחראים על תכן הסוג של המוצר (כלי טיס, מנוע ומדחף), זאת לשם יישום הוראות נספח 19 לאמנה, שעניינו: "ניהול בטיחות" (Safety Management), בו רוכזו כלל ההוראות הכלליות הנוגעות למערכת הבטיחות המדינתית (SSP) ולמערכות ניהול הבטיחות (Safety Management System) (להלן - מנ"ב) הנדרשות מספקי השירות התעופתיים השונים.
טיוטת תקנות מטעם משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - רשות התעופה האזרחית
|
|
|
בתוקף סמכותי לפי סעיף 166 לחוק הטיס, התשע"א-2011[1] (להלן - החוק), באותם עניינים שלגביהם אני מוסמכת להתקין תקנות לפי סעיפים 50, 51, 53, 54 ו-168 לחוק ובהתאם לסמכות הנתונה לי בסעיפים האמורים, לפי הצעת רשות התעופה האזרחית לפי סעיף 168(ב) לחוק ולעניין תקנה 2 - בתוקף סמכותי לפי סעיף 24 לחוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021[2] (להלן - חוק עקרונות האסדרה), אני מתקינה תקנות אלה: |
|
||
|
תיקון תקנה 1 |
1. |
בתקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות), התשע"ח-2017[3] (להלן - התקנות העיקריות) - |
|
||
|
|
|
|
(1) בהגדרה "ספק שירות" אחרי פסקה (5) יבוא: |
|
|
|
|
|
|
|
"(6) בעל תעודת ייצור, כמשמעותה בפרק השביעי לתקנות התיעוד; |
|
|
|
|
|
|
(7) בעל תעודת סוג; |
|
|
|
|
|
|
(8) בעל תעודת סוג - תוספת כמשמעותה בפרק החמישי לתקנות התיעוד, שהשינוי שאושר בה הוא שינוי משמעותי כהגדרתו בתקנה 38(ו) לתקנות התיעוד; |
|
|
|
|
|
|
(9) בעל תעודת יצרן חלקים, כמשמעותה בפרק העשירי לתקנות התיעוד, שהתכן של הפריט שהוא מייצר לפיה הוא תעודת סוג - תוספת כאמור בפסקה (8);" |
|
|
|
|
|
(2) בהגדרה "רישיון" אחרי "הרישיונות" יבוא "התעודות או האישורים": |
|
|
|
|
|
|
(3) אחרי ההגדרה "תקנות ההפעלה" יבוא: |
|
|
|
|
|
|
""תקנות התיעוד" - תקנות הטיס (נוהלי תיעוד כלי טיס וחלקיהם), התשל"ז-1977". |
|
|
|
בחינה ראשונה לפי חוק עקרונות האסדרה |
2. |
הרשות תבצע בחינה ראשונה של פסקאות (6) עד (9) להגדרה "ספק שירות", כנוסחה בתקנות העיקריות, לפי סעיף 24 לחוק עקרונות האסדרה, בתום 10 שנים מיום תחילתן כאמור בתקנה 3(א). |
|||
|
תחילה והוראות מעבר |
3. |
(א) תחילתן של תקנות אלה - |
|
||
|
|
|
|
(1) לגבי מי שערב יום פרסום תקנות אלה (להלן - יום הפרסום) לא החזיק ברישיון כמשמעותו בפסקאות (6) עד (9) להגדרה "ספק שירות" (להלן - תעודה), כנוסחה בתקנות ניהול הבטיחות - ביום הפרסום; |
|
|
|
|
|
|
(2) לגבי מי שערב יום הפרסום החזיק בתעודה (להלן - ספק שירות קיים) - שמונה עשר חודשים מיום הפרסום או ביום קבלתה הראשונית של המנ"ב על דעת המנהל לפי תקנות משנה (ב) ו-(ג), לפי המוקדם מביניהם. |
|
|
|
|
|
(ב) ספק שירות קיים - |
|
||
|
|
|
|
(1) יגיש לביקורת המנהל ולקבלה על דעתו, ספר מנ"ב כנדרש בתקנות עיקריות ותכנית ליישום המנ"ב (בתקנה זו - תכנית היישום) כפי שהורה לו המנהל, בתוך שישה חודשים מיום הפרסום; על אף האמור בתקנה 9 לתקנות העיקריות, תכנית היישום תכלול תכנית לביצוע ניהול סיכוני בטיחות על כלל המערכות של ספק השירות, למעט מערכת שהתקיים בה אחד מאלה: |
|
|
|
|
|
|
|
(א) ספק השירות הראה למנהל, להנחת דעתו, כי ערך לגביה, לפני יום הפרסום, תהליך ניהול סיכונים העומד בדרישות התקנות העיקריות וספר המנ"ב שלו; |
|
|
|
|
|
|
(ב) ספק השירות העריך אותה כבעלת השפעה זניחה על הבטיחות, לפי נוהל כאמור בתקנה 9(2) לתקנות העיקריות; |
|
|
|
|
|
(2) ישלים תהליך של קבלה ראשונית על דעת המנהל לגבי המנ"ב ולגבי תכנית היישום, בתוך שנה ממועד הגשתן למנהל כאמור, או בתוך תקופה ארוכה יותר שהתיר לו המנהל; |
|
|
|
|
|
|
(3) יפעל לפי המנ"ב ולתכנית היישום מיום קבלתן על דעת המנהל כאמור בפסקה (2). |
|
|
|
|
|
(ג) על קבלה ראשונית על דעת המנהל של המנ"ב ותכנית היישום כאמור בתקנת משנה (ב) יחולו הוראות אלה: |
|
||
|
|
|
|
(1) המנהל רשאי, בתוך 60 ימים מהיום שבו הועמדו המנ"ב ותכנית היישום לביקורתו, להודיע לספק השירות כי המנ"ב או תכנית היישום אינן מקובלות על דעתו, להורות לספק השירות לתקן אותן, להמציא לו מידע נוסף, או להודיע לספק השירות, בהחלטה מנומקת, כי דרושה לו תקופה נוספת שלא תעלה על 60 ימים לבחינתן; |
|
|
|
|
|
|
(2) יראו את המנ"ב כמקובלת ראשונית על דעת המנהל, ואת תכנית היישום כמקובלת על דעת המנהל, אם התקיים אחד מאלה: |
|
|
|
|
|
|
|
(א) ספק השירות תיקן את המנ"ב ואת תכנית היישום לפי הוראות המנהל כאמור בפסקה (1), והמנהל הודיעו כי אין לו הערות נוספות לגביהן; |
|
|
|
|
|
|
(ב) עברו 60 ימים מן המועד שבו הגיש ספק השירות לביקורת המנהל את המנ"ב ואת תכנית היישום, והמנהל לא הודיע לו כי הן אינן מקובלות על דעתו, או כי דרושה לו תקופה נוספת לבחינתן, ולא הורה לו לתקנן ולא דרש ממנו מידע נוסף. |
|
|
|
|
(ד) המנהל יבדוק את אופן יישום המנ"ב בידי ספק השירות במהלך השנה שלאחר קבלתה הראשונית על דעתו, ויחולו הוראות אלה: |
|
||
|
|
|
|
(1) המנהל רשאי להורות לספק השירות לתקן את המנ"ב, אם מצא כי היא אינה ממלאת אחר תקנות אלה להנחת דעתו; |
|
|
|
|
|
|
(2) הורה המנהל על האמור בפסקה (1), ישלים ספק השירות את התיקונים ויישומם בתוך תקופה שהורה עליה המנהל; |
|
|
|
|
|
|
(3) לא מצא המנהל כי נדרשים תיקונים כאמור בפסקה (1) בתוך שנה מיום קבלתה הראשונית על דעתו, או הודיע המנהל לספק השירות כי הוא לא מצא כי נדרשים במנ"ב תיקונים נוספים בתום התקופה שקצב לביצוע תיקונים במנ"ב כאמור בפסקה (2), יראו את המנ"ב כמקובלת על דעת המנהל. |
|
|
|
|
|
(ה) על אף האמור בתקנה 3(ו) ו- (ז) לתקנות העיקריות, אם בתקופה שעד לקבלה ראשונית של המנ"ב על דעת המנהל ביקש ספק שירות קיים תיקון ברישיונו או רישיון חדש, באופן שיאפשר לו לבצע פעילות הקשורה להפעלה בטוחה של כלי טיס שהוא אינו מורשה לבצע (בתקנת משנה זו - פעילות חדשה), לא יתקן המנהל את הרישיון ולא ייתן רישיון חדש, אלא אם כן ספק השירות הקיים ביצע תהליכי מנ"ב לגבי הפעילות החדשה, הגיש לביקורת המנהל את תוצרי התהליכים כאמור, ואם נדרש גם תיקון מתאים לספר למנ"ב כאמור בתקנה 18(א) לתקנות העיקריות, ונחה דעתו של המנהל כי ספק השירות ערוך לעמוד בדרישות תקנות אלה לעניין הפעילות החדשה. |
|
||
___ ב________ התשפ"ו (___ ב________ 2025)
(חמ 3-5463)
__________________
מירי רגב
שרת התחבורה והבטיחות בדרכים
דברי הסבר
על הצורך להתאים את תקנות הטיס הישראליות לתקינה הבין-לאומית:
הבסיס המקצועי להסדרים הנוגעים לרגולציה הבטיחותית של ענף התעופה האזרחית הבין-לאומית מעוגן בתקינה בין-לאומית אחידה (אמות מידה מחייבות (Standards), המלצות, נהלים והליכים), אשר הגוף האחראי על קביעתה הוא הארגון הבין-לאומי לתעופה אזרחית (להלן - ICAO), אשר הוקם לפי אמנת התעופה האזרחית הבין-לאומית שנחתמה בשיקגו ביום 7 בדצמבר 1944 (להלן - האמנה) וישראל צד לה.
מטרת האמנה הינה, בין השאר, לחתור לאחידות מרבית בתקינה שלפיה פועלת התעופה האזרחית הבין-לאומית וזאת במטרה להגביר את בטיחות הטיסה מצד אחד, ולייעל את התעופה האזרחית הבין-לאומית באמצעות יצירת "שפה אחידה" לכלל הענף, מצד שני.
לפי סעיף 37 לאמנה, ICAO מוסמך לגבש תקינה בין-לאומית בשורה של נושאים החיוניים להבטחת בטיחותה ויעילותה של התעופה הבין-לאומית.
כמו כן, לפי סעיף זה התחייבו המדינות החתומות על האמנה, להתאים את החקיקה הפנימית שלהן, ככל האפשר, לתקינה הבין-לאומית ש-ICAO קובע.
כללי
תפיסת ניהול הבטיחות היא תפיסה חדשה יחסית שמוביל ICAO. בשנת 2013 ערך ICAO בחינה מחודשת של נושא זה.
במסגרת זו גיבש ICAO את נספח 19 לאמנת התעופה האזרחית הבינלאומית (אמנת שיקגו), שעניינו: "ניהול בטיחות" (Safety Management), בו רוכזו כלל ההוראות הכלליות הנוגעות למערכת הבטיחות המדינתית (SSP) ולמערכות ניהול הבטיחות (Safety Management System) (להלן - מנ"ב) הנדרשות מספקי השירות התעופתיים השונים. ICAO פיתח תפיסה מקיפה וסדורה של מערכת ניהול הבטיחות ויסודותיה, וקבע, במסגרת צרופה 2 לנספח 19, ארבעה רכיבים (components) ובמסגרתם שנים-עשר יסודות (elements) למערכת ניהול הבטיחות.
במקביל, אמות המידה המחייבות שקבעו את חובתם של ספקי השירותים התעופתיים השונים לקיים מערכות ניהול בטיחות במסגרת הנספחים השונים לאמנה נמחקו מנספחים אלה ונקבעו מחדש במסגרת נספח 19.
בהתאמה למהלך שביצע ICAO קידמה רת"א תקנות כלליות שעניינן הסדרת החובות הכלליות לקיים מערכת ניהול בטיחות, וזאת במסגרת תקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות), התשע"ח-2017[4] (להלן - התקנות העיקריות). לגבי תקנות אלה נקבע כי יחולו בהדרגה לגבי כלל ספקי השירות התעופתיים הנדרשים לכך לפי נספח 19, זאת בין היתר באמצעות ההגדרה: "ספק שירות", המגדירה למעשה את תחולת התקנות.
יצוין כי עד היום, התקנות העיקריות לא חלו על ארגון האחראי על ייצור מוצרים (כלי טיס, מנוע, מדחף) או על אחראים על תכן הסוג של המוצר (כלי טיס, מנוע ומדחף), זאת אף שנספח 19 דורש זאת (ראו בסעיף סעיף 3.3.2.1(d) לפיו: States shall require that the following service providers under their authority implement an SMS… organizations responsible for the type design or manufacture of aircraft, engines or propellers in accordance with Annex 8… " ובסעיפים 4.1.6 ו- 4.1.7 לעניין חובת מדינת הייצור או התכן, לפי העניין, לקבל את מערכת ניהול הבטיחות של בעל העניין כאמור).
מנ"ב היא מערכת שנועדה להגביר את רמת הבטיחות של ספקי שירות תעופתיים שונים, באמצעות ניהול אפקטיבי של סיכוני בטיחות. לפיכך חובת ניהול מנ"ב חלה על ספקי שירות תעופתיים אשר השירותים / המוצרים התעופתיים שהם מספקים קשורים לבטיחות הטיסה.
מנ"ב דורשת מספקי שירות תעופתיים לוודא שיפור מתמיד בבטיחות, באמצעות הפעולות הבאות:
i. אימוץ מדיניות ארגונית הרואה בבטיחות ובניהול הבטיחות כערך ארגוני עליון (כולל השקעת משאבים כספיים וכוח אדם נדרש לשם כך), וקביעת מטרות בטיחות ויעדי בטיחות;
ii. הנהגת תהליכי ניהול סיכונים הכוללים זיהוי מפגעי בטיחות אצל ספק השירות הספציפי, איסוף וניתוח מידע (לא רק מידע פנימי אלא גם מידע חיצוני - כגון שינוי בחוקים ובתקנות ומידע בטיחותי מהארץ ומהעולם היכול להיות רלוונטי לפעילות ספק השירות) ומיסוד אמצעים לאיפחות סיכונים הנובעים ממפגעים שאותרו, באופן פרואקטיבי, עוד בטרם יתממשו;
iii. הנהגת תהליכי הבטחת הבטיחות - באמצעות ניטור והערכה מתמדת של ביצועי הבטיחות בפועל במהלך הספקת השירותים או המוצרים התעופתיים על ידי ספק השירות, במטרה לבחון עמידה במטרות הבטיחות שהוגדרו, ואת האפקטיביות של אמצעי אפחות סיכון שנקבעו, ולהשיג שיפור מתמיד בביצועי הבטיחות של הארגון.
iv. קידום הבטיחות באמצעות פעולות הדרכה, הפצה פנים ארגונית של מידע בנוגע לניהול הבטיחות ודברור מידע זה ומדיניות הארגון בנושא.
החל מיום 7 בנובמבר 2019, חלה על מדינת ישראל החובה ליישם את השינויים שנקבעו בנספח 19, המטילים חובת יישום מערכת ניהול בטיחות על ארגונים האחראים על תכן הסוג של כלי טיס, מנוע ומדחף, בהתאם לנספח 8 באמנה וארגון האחראי על ייצור כלי טיס, מנוע ומדחף, בהתאם לנספח 8 לאמנה. עד למועד זה, מדינת ישראל לא הטילה חובה כאמור על ספקי שירות אלו, וכתוצאה מכך נוצר פער משמעותי ביחס לאמות המידה הבין-לאומיות העדכניות והמקובלות.
לאחר בחינה מעמיקה של השיקולים האסדרתיים והבטיחותיים, ובכלל זה סקירת האסדרה הבין-לאומית, לרבות תקנות ה- FAA ו- EASA, וכן ניתוח של צרכי השוק המקומי בישראל, מצאנו כי יש לאמץ את המודל האסדרתי האמריקאי, כאשר מודל זה עולה בקנה אחד עם דרישות ICAO נספח 19 לאמנה, תוך ביצוע ההתאמות הנדרשות למאפייני התעופה האזרחית בישראל (לסקירה מעמיקה ראו בדוח השפעות האסדרה שנערך במסגרת קידום תקנות אלה (עיקר ההבדל הוא ש- EASA החילו חובת SMS על כלל המעורבים בתיכון או ייצור ואילו ה- FAA סייגו את חובת ה- SMS לבעלי העניין כפי שיפורטו בדברי ההסבר בהמשך)).
על כן, מבוקש לתקן את התקנות העיקריות, כך שהן יחולו גם לגבי ארגונים האחראיים על ייצור מוצרים (כלי טיס, מנוע, מדחף) או על האחראים על תכן הסוג של המוצר (כלי טיס, מנוע ומדחף). זאת שכן אחד הפערים המשמעותיים הוא בכך שמערכת ניהול בטיחות לא מיושמת בישראל, ולכן מבוקש להחילה.
לתקנה 1 המוצעת, שעניינה "תיקון תקנה 1"
לתקנה 1(1) המוצעת
התקנות העיקריות מטילות חובות על מי שמוגדר לעניינן בתור "ספק שירות", כאשר חובות אלה מוטלות באופן כללי בתקנות עצמן, שכן המנ"ב אחידה בעקרונותיה וביישומה בין בעלי העניין השונים לגביהם היא חלה. לפיכך, מבוקש לתקן את התקנות העיקריות ולהחילן גם על:
א. בעל תעודת ייצור, כמשמעותה בפרק השביעי לתקנות התיעוד (פסקה 6 להגדרה "ספק שירות" המוצעת);
ב. בעל תעודת סוג (פסקה 7 להגדרה "ספק שירות" המוצעת);
ג. בעל תעודת סוג - תוספת כמשמעותה בפרק החמישי לתקנות התיעוד, שהשינוי שאושר בה הוא שינוי משמעותי כהגדרתו בתקנה 38(ו) לתקנות התיעוד (פסקה 8 להגדרה "ספק שירות" המוצעת);
ד. בעל תעודת יצרן חלקים, כמשמעותה בפרק העשירי לתקנות התיעוד, שהתכן של הפריט שהוא מייצר לפיה הוא תעודת סוג - תוספת כאמור בפסקה (8) המוצעת לעיל (פסקה 9 להגדרה "ספק שירות" המוצעת);
זאת באמצעות תיקון הגדרת "ספק שירות" בתקנות העיקריות, והוספת המוזכרים בסעיפים למעלה בתור מי שיבוא בגדר "ספק שירות" לעניינן.
השינוי בתקנות אלה מגיע כמענה לצורך ביישום אמות מידה עדכניות לפי נספח 19 ובמטרה לגשר על פערים בין-לאומיים, המשלבים את יתרונות הגישה האירופית והאמריקאית, תוך התאמה למאפייני ענף התעופה בישראל. במסגרת חלופה זו, תוטל חובה להקים וליישם מערכת ניהול בטיחות (SMS) על נותני השירות המוזכרים לעיל, שעד כה לא נדרשו לעמוד בדרישה זו על פי הדין הישראלי.
לגבי הוספת פסקאות (8) ו- (9) להגדרה "ספק שירות"
יצוין כי בחינת כלל תעודות ה"סוג - תוספת" המונפקות במדינת ישראל העלתה כי לשינויים המוגדרים בתור "שינוי משמעותי" במסגרת תעודות אלה, יש חשיבות בטיחותית רבה. כך, "תעודת סוג - תוספת" היא אישור אסדרתי לשינוי בתכן שאושר בתעודת סוג אחרת, שלא במסגרת שינוי שנערך באותה תעודת סוג. כך, למשל, תהליך של הסבת מטוס מתצורת הסעת נוסעים, כפי שהיא לפי תעודת הסוג שניתנה לו בראשונה, לתצורה של הובלת מטען, נעשית לא אחת שלא בידי מי שמחזיק בתעודת הסוג למטוס בתצורת הסעת הנוסעים, כי אם בידי בעל עניין אחר. לכן הדבר נעשה באמצעות מתן "תעודת סוג - תוספת" לבעל העניין כאמור.
הפרק הרביעי לתקנות התיעוד, שעניינו: "שינויים בתעודת סוג", מבחין בין "שינוי" לבין "שינוי משמעותי", כאשר האחרון מוגדר, בתקנה 38 לתקנות התיעוד, בתור:
(ו) בתקנה זו, "שינוי משמעותי" - כל אחד מאלה:
(1) שינוי שהמנהל הורה לגביו, בשים לב לפרטי השינוי המבוקש, לשינויים קודמים בתכן ולשינויים לאורך זמן בכללי הכושר האווירי שבבסיס תעודת הסוג שניתנה למוצר בראשונה, שהוא שינוי משמעותי;
(2) שינוי שאינו מקיים את התצורה הכללית (general configuration) או את עקרונות הבנייה (principles of construction) ששימשו לרישוי המוצר שלגביו מתבקש השינוי בתעודת הסוג;
(3) שינוי שאינו מקיים את ההנחות (assumptions) ששימשו לצורך רישוי המוצר שלגביו מבוקש השינוי בתעודת הסוג.
קרי, מדובר בשינוי שהשפעתו על הבטיחות משמעותית, בוודאי בשים לב לקשר הישיר בין התכן לבין הייצור.
לפיכך, הוחלט גם, כאמור, להרחיב את חובת מערכת ניהול הבטיחות לבעלי "תעודת יצרן חלקים" (שהיא סוג של רישיון ייצור מתאים למה שאינו "מוצר" ואינו מיוצר לפי אפ"א) שהתכן של הפריט שהוא מייצר הוא תעודת סוג תוספת שניתנה לגבי "שינוי משמעותי".
הרחבה זו תבטיח כי כלל הגורמים המעורבים, משלב התכן ועד הייצור, יפעלו תחת מערכת בטיחותית אחידה.
לאור זאת, ובהתאם לעקרונות ניהול הבטיחות בתעופה, הוחלט כי גם בעלי תעודת סוג - תוספת, שהשינוי שאושר להם הוא שינוי משמעותי כהגדרתו בתקנה 38(ו) לתקנות העיקריות, יחויבו בהקמת והפעלת מערכת ניהול בטיחות.
לתקנה 1(2) המוצעת
תקנה 1 לתקנות העיקריות, שעניינה: "הגדרות", מגדירה, בין היתר, את המונח "רישיון" כך: "כל אחד מן הרישיונות האמורים בהגדרה "ספק שירות"".
כפי שפורט לעיל, להגדרה "ספק שירות" מבוקש להוסיף עוד מספר ישויות, שלפי החוק הן "אישור" או "תעודה", ואינן מוגדרות מלכתחילה בתור "רישיון".
לאור העובדה כי התקנות העיקריות עוסקות בעיקר ב"בעל רישיון" (מונח שאינו מוגדר בפני עצמו) והרצון כי כלל ההוראות לעניין זה יחולו גם על בעל "תעודה" או "אישור" לפי ההגדרה "ספק שירות", כפי תיקונה המוצע בתקנה 1(1), מבוקש לתקן את ההגדרה "רישיון", כך שזו תחול גם לגבי "תעודות או אישורים".
לתקנה 1(3) המוצעת
לאור השימוש במונחים ותקנות מתקנות הטיס (נוהלי תיעוד כלי טיס וחלקיהם), התשל"ז-1977, מבוקש להוסיף לתקנה 1 את ההגדרה "תקנות התיעוד", זאת במטרה להקל על ההפניה לתקנות השייכות לעניין בקובץ תקנות זה.
לתקנה 2 לתיקון המוצע שעניינה "בחינה ראשונה לפי חוק עקרונות האסדרה"
לפי סעיף 24 לחוק עקרונות האסדרה: "מאסדר המבקש להציע או לקבוע אסדרה, למעט הצעת חוק, יקבע בה הוראה לעניין בחינתה לפי הוראות סעיף קטן (ג) בתום תקופה שתיקבע בהוראה ושלא תעלה על עשר שנים מיום כניסתה לתוקף של האסדרה..." (ראו שם, בסעיף קטן (א)).
בהמשך לאמור לעיל מבוקש לקבוע כי הבחינה הראשונה של התקנות שמוצע לקבוע או לשנות בתקנות אלה יהיה בתום 10 שנים מיום תחילתן.
לתקנה 3 לתיקון המוצע שעניינה "תחילה והוראות מעבר"
לתקנה 3(א)(1) המוצעת
ככלל, המנ"ב היא מערכת מורכבת ומקיפה, החולשת על כלל הפעילות של ספק השירות, ותכליתה, בין השאר, להנחיל תרבות ארגונית של מחויבות לבטיחות בכל רמות הארגון של ספק השירות, כערך עליון. בהתאמה, הטמעה של מנ"ב אפקטיבית היא תהליך מקיף וממושך המחייב לא רק חלוקת סמכויות ותפקידים והקצאת משאבים מתאימים, מיסוד מדיניות, נהלים, שיטות ומערכות מתאימות, אלא גם יישום הנהלים, השיטות והמערכות בפועל, צבירת מידע וניתוחו וקיום תהליכים מחזוריים של היזון חוזר.
לפיכך, מוצע לקבוע כי לגבי מי שערב יום הפרסום של התקנות המוצעות לא החזיק ברישיון כמשמעותו בפסקאות (6) עד (9) להגדרה "ספק שירות", ולמעשה מבקש להתחיל את פעילותו בתחום תחת התקנות המוצעות, תחילת התקנות תהיה ביום פרסומן. זאת שכן אותו בעל עניין אינו פעיל בתחום ואינו צריך להתאים את פעילותו לתקנות המוצעות, וממילא אין לו, אם הוא מבקש רישיון חדש, כל הסתמכות על התנהלותו הקודמת לפי התקנות העיקריות, והוא נדרש ממילא, במסגרת הליכי הרישוי, להוכיח את יכולתו והיערכותו לביצוע פעילות המבוקשת מכוח הרישיון בבטחה, ובכלל זה להציג את היערכותו למיסוד ויישום המנ"ב.
נציין כי ההליך לקבלה על דעת המנהל של מנ"ב שמציג מבקש רישיון, כקבוע בתקנה 3 לתקנות העיקריות, הוא הליך דו שלבי: קבלה ראשונית של המנ"ב היא חלק מהליך הרישוי ומתן הרישיון; לאחר מתן הרישיון ופעולה לפי המנ"ב המקובלת ראשונית, קוצבות התקנות עוד תקופה של שנה וחצי לקבלה סופית של המנ"ב, המתבצעת לאחר בדיקת יישומה בפועל. הליך קבלה זה מתחשב מראש בהיקפה ומורכבותה של המנ"ב, ולפיכך אין מניעה לקבוע כי לגבי מי שאין לו תעודת סוג או תעודת ייצור או תעודת סוג תוספת המוגדרת כשינוי משמעותי או יצרן חלקים שהתכן שלו מוגדר כשינוי משמעותי, ומבקש רישיון כזה, התקנות יחלו עם פרסומן.
לתקנה 3(א)(2) המוצעת
בהמשך לאמור לעיל, לגבי מי שכבר מחזיק ב"רישיון" כאמור, ופעיל בתחום ועליו להתאים את פעילותו העכשווית לתקנות המוצעות (אותו מבוקש לכנות, לשם הנוחות: "ספק שירות קיים"), מבוקש לקבוע כי תחילת התקנות תהיה שמונה עשר חודשים מיום הפרסום או ביום בו המנהל "יקבל" ראשונית את המנ"ב שלו, לפי המוקדם מביניהם, זאת כדי לאפשר לו להתאים את פעילותו לתקנות המוצעות.
לתקנה 3(ב) עד (ה) המוצעת
בהתאם לכך, מבוקש לקבוע את ההוראות שיחולו על ספק שירות קיים לגבי הגשת המנ"ב לביקורת המנהל ופעילותו בתקופה זו:
כפי שפורט לעיל, בהתאם לתקנה 1 המוצעת, התקנות המוצעות צפויות לחול היום על 2 ארגוני ייצור המחזיקים בתעודת ייצור, ארגון ייצור המחזיק בתעודת יצרן חלקים לתכן המוגדר כתעודת סוג - תוספת שניתנה לגבי שינוי משמעותי, מחזיק תעודת סוג ומחזיק תעודת סוג - תוספת לשינוי משמעותי.
בשל היקף ומורכבות המנ"ב והתהליך ליישומה וקבלתה, לגבי ספקי השירות האלה מבוקש לקבוע תהליך יישום והטמעה מדורג כפי שיפורט בהמשך, הלוקח בחשבון הפעלה ארוכת שנים ללא מנ"ב. לוחות הזמנים המוצעים בתקנה שימשו בעת יישום המנ"ב בקרב ספקי שירות קודמים (בעלי רישיון הפעלה אווירית, מכוני בדק, רש"ת כמפעילת שדות תעופה ובתי ספר) ונמצאו מספקים לקביעת מנ"ב אצל ספק שירות קיים, כך:
בתוך חצי שנה מפרסום התקנות - הגשה לעיון וביקורת רת"א של ספר העזר למנ"ב ותכנית יישום מנ"ב, לשם לקבלה ראשונית של המנ"ב, וקבלה של תכנית היישום, על דעת רת"א; מאחר שמדובר בתכנון ראשוני של מנ"ב לגבי ספק שירות קיים, מוצע כי תכנית היישום תכלול תכנית לביצוע ניהול סיכוני בטיחות על כלל המערכות, השיטות ונהלי העבודה של ספק השירות.
הוראה זו מבוססת על סעיף 5.4 לפרק 5 למסמך 9859 של ה- ICAO, המתאר את שילוב המנ"ב בכלל מערכות הניהול של ספק שירות קיים ומפרט את התהליכים שעל ספק השירות לבצע כדי להטמיע את המנ"ב במערכות הקיימות שלו; במסגרת זאת ניתן למצוא הנחיות לגבי מנ"ב אחודה/נפרדת למספר תחומים, שילוב של רכיבי המנ"ב עם רכיבי מערכת האיכות של ספק השירות, והתהליך לקביעה ותיקוף של סמני ביצועי בטיחות על ידי ספק השירות.
שלב ראשון בהכנת תכנית יישום למנ"ב הוא ביצוע מיפוי פערים בין דרישות תקנות המנ"ב לבין מערכות הניהול וההפעלה הקיימות אצל ספק השירות; על בסיס ניתוח הפערים שמבצע ספק השירות הוא נדרש לגבש תכנית להשלמת הפערים, כולל אבני דרך ולוחות זמנים להשלמת הפערים, חלוקת אחריות לביצוע והדרכת כוח האדם שיעסוק ביישום המנ"ב - זוהי למעשה תכנית יישום המנ"ב.
לאחר מכן, בתוך שנה מהגשת ספר העזר למנ"ב ותכנית היישום לרת"א - השלמת תהליך הקבלה הראשונית של המנ"ב וקבלת תכנית היישום על דעת רת"א (לתקנת משנה (ב) המוצעת).
לאחר הגשת ספר העזר למנ"ב ותכנית היישום, רת"א לומדת את המסמכים שהוגשו ובודקת את היתכנות תכנית היישום וישימותה בפועל, בין השאר באמצעות סיקור ופיקוח; קבלה ראשונית של המנ"ב על דעת המנהל וקבלת תכנית היישום על דעת המנהל מסתיימות כאשר ספק השירות השלים להטמיע את כל הערות רת"א למנ"ב ולתכנית היישום (ככל שהיו) ואין לרת"א עוד הערות. התהליך לקבלה ראשונית של המנ"ב ולקבלת תכנית היישום על דעת המנהל מוגדר בתקנת משנה (ג) המוצעת.
לאחר מכן, כלומר בתום שנה וחצי מפרסום התקנות או לאחר קבלת המנ"ב על דעת המנהל באופן ראשוני וקבלת תכנית היישום, לפי המוקדם - התקנות יחולו על ספק השירות ותחול חובתו לפעול לפי המנ"ב המקובלת באופן ראשוני ותכנית היישום (לתקנת משנה (ג) המוצעת).
לאחר מכן, במהלך השנה מיום קבלת תכנית היישום וקבלה ראשונית של המנ"ב על דעת רת"א - על רת"א לבדוק את אופן יישום המנ"ב ותכנית היישום בידי ספק השירות, ועל ספק השירות לתקן את הליקויים שנמצאו, ככל שנמצאו, בתוך תקופה שהורה עליה המנהל (לתקנת משנה (ד) המוצעת).
כן מבוקש לקבוע כי במצב דברים בו ספק שירות קיים מבקש רישיון חדש או תיקון ברישיונו לגבי פעילות "חדשה", שלא ביצע לפי הרישיון שבידיו קודם לכן, אזי המנהל לא ייתן לו רישיון חדש או לא יתקן את רישיונו אלא אם כן ביצע תהליכי מנ"ב לגבי הפעילות החדש, הגיש למנהל את תוצרי התהליכים וכו', כך שדעת המנהל תנוח כי הוא עומד בדרישות התקנות העיקריות לגבי הפעילות החדשה (לתקנת משנה (ה) המוצעת).
נ ו ס ח מ ש ו ל ב
הגדרות
1. בתקנות אלה -
"אירוע בטיחותי" - כהגדרתו בסעיף 103 לחוק;
"אמצעי אפחות סיכון" (Risk Mitigation) - אמצעי להפחתת האפשרות להתרחשותו של מפגע בטיחות או להפחתת ההשפעות או התוצאות של מפגע בטיחות;
"ביצוע בטיחות" (Safety Performance) - הישג בטיחותי, שנמדד ביחס ליעד ביצוע בטיחות שספק השירות קבע;
"הבטחת הבטיחות" (Safety Assurance) - תהליכים במנ"ב שתפקידם השיטתי הוא להבטיח את הביצוע והאפקטיביות של אמצעי אפחות סיכון, וכי ספק השירות עומד ביעדי ביצועי הבטיחות שקבע, באמצעות איסוף, ניתוח והערכה של מידע;
"יעד ביצוע בטיחות" (Safety Performance Target) - יעד מתוכנן של מדד ביצוע בטיחות על פני תקופה מסוימת;
"מדד ביצוע בטיחות" (SPI - Safety Performance Indicator) - ערך מבוסס נתונים המשמש לניטור ולהערכה של ביצוע בטיחות;
"מדיניות בטיחות" (Safety Policy) - מחויבות מתועדת של ספק השירות לבטיחות, המגדירה את תפיסת הבטיחות שלו, ואת האחריותיות והאחריות של עובדיו לגבי בטיחות;
"מטרת בטיחות" - תיאור תמציתי, במונחים רחבים, של מטרה שאותה שואף ספק השירות להשיג בתחום הבטיחות;
"המנהל בעל האחריות הכוללת" (Accountable Executive) - המנהל הכללי של ספק השירות, ואם לא מונה מנהל כללי או אם מונה יותר מאדם אחד לתפקיד כאמור - מי שהוא בעל הסמכות הסופית בספק השירות לגבי הפעולות שמבצע ספק השירות במסגרת רישיון, תעודה, היתר או אישור לפי דיני הטיס, ושולט במשאבי האנוש ובמשאבים הכספיים הנדרשים לביצוען;
"מערכת ניהול בטיחות" או "מנ"ב" (SMS - Safety Management System) - מערכת שיטתית לניהול הבטיחות, הכוללת את כל הנדרש מבחינת מבנה ארגוני, אחריותיות ואחריות, מדיניות ונהלים;
"מסמך 9859" - מדריך לניהול הבטיחות (SMM - Safety Management Manual) שפרסם ארגון התעופה הבין-לאומי, שעותק ממנו מופקד לעיון הציבור במשרדי הרשות;
"מערכת" (System) - מערכת פיזית, שיטת עבודה, נוהל, תהליך, מבנה ארגוני, מתאר פעילות וכיוצא באלה;
"מפגע בטיחות" (Hazard) - דבר או מצב שעלול לגרום או לתרום לאירוע בטיחותי;
"ניהול סיכוני בטיחות" (Safety Risk Management) - תהליך במנ"ב, המורכב מתיאור המערכת, זיהוי מפגעי בטיחות וניתוח, הערכה ואפחות של הסיכונים הבטיחותיים;
"סיכון בטיחותי" (Safety Risk) - שילוב של ההסתברות והחומרה החזויות של תוצאות אפשריות של מפגע בטיחות;
"ספק שירות" - כל אחד מאלה:
(1) מחזיק רישיון הפעלה אווירית לפי הפרק השלושה עשר לתקנות ההפעלה;
(2) בעל רישיון להפעלת מכון בדק לפי תקנות הטיס (מכוני בדק), התשע"ג-2013, שהמנהל אישרו לפי תקנה 414 לתקנות ההפעלה לביצוע פעולות בדק הכלי טיס המופעל בידי מחזיק רישיון כאמור בפסקה (1);
(3) בעל רישיון להפעלת יחידת נת"א;
(4) בעל רישיון להפעלת שדה תעופה לפי סעיף 31 לחוק;
(5) בעל רישיון להפעלת בית ספר לעובדי טיס, העורך לפי רישיונו הדרכה לצורך קבלת רישיון עובד טיס לשמש בתפקיד: טייס, נווט טיס או טכנאי טיס;
(6) בעל תעודת ייצור, כמשמעותה בפרק השביעי לתקנות התיעוד;
(7) בעל תעודת סוג;
(8) בעל אישור לשינוי בתעודת סוג - תוספת כמשמעותה בפרק החמישי לתקנות התיעוד, שהשינוי שאושר לו הוא שינוי משמעותי כהגדרתו בתקנה 38(ו) לתקנות התיעוד;
(9) בעל תעודת יצרן חלקים, כמשמעותה בפרק העשירי לתקנות התיעוד, שהתכן של הפריט שהוא מייצר לפיה הוא תעודת סוג - תוספת כאמור בפסקה (8);
"ספר מנ"ב" - כמשמעותו בתקנה 17;
"קידום הבטיחות" (Safety Promotion) - שילוב של הדרכה ומסירת מידע בתחום הבטיחות לתמיכה ביישום והפעלה של המנ"ב בארגון של ספק השירות;
"רישיון" - כל אחד מן הרישיונות, התעודות או האישורים האמורים בהגדרה "ספק שירות";
"תכנית הבטיחות המדינתית" (SSP - State Safety Programme) - מערך המשלב חקיקה ופעולות שמטרתו שיפור בטיחות התעופה האזרחית בישראל, שהגיש המנהל לאישור השר לפי סעיף 5(א) לחוק רשות התעופה האזרחית, התשס"ה-2005, כתכנית הבטיחות המדינתית של ישראל בתחום התעופה האזרחית, בהתאם לנספח 19 לאמנה, שאושרה בידי השר ופורסמה באתר האינטרנט של הרשות;
"תקנות ההפעלה" - תקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), התשמ"ב-1981;
"תקנות התיעוד" - תקנות הטיס (נוהלי תיעוד כלי טיס וחלקיהם), התשל"ז-1977.