טיוטת כללים

 

א.  שם הכללים המוצעים

כללי התחרות הכלכלית (פטור סוג להסדרים בין מובילים באוויר) (מס' 2) (תיקון) התשפ"ה -2025

ב. מטרת הכללים המוצעים והצורך בהם

1.  בשנת 2013 הותקנו כללי התחרות הכלכלית (פטור סוג להסדרים בין מובילים באוויר) (מס' 2) (הוראת שעה), תשע"ד-2013 (להלן הפטור האווירי), הפוטרים הסדרים תפעוליים וטכניים מסוימים, וכן מספר הסדרים המקובלים בתחום התעופה, כמו הסדרי נוסע מתמיד והסדרי קישוריות, מהצורך להגיש בקשת פטור מאישור הסדר כובל. הפטור האווירי בנוסחו הנוכחי, מאפשר לצדדים להסדרים כאמור, אשר עומדים בכללים הקבועים בפטור הסוג, ליהנות מ"נמל מבטחים" ולבצע את ההסדר ללא צורך בבחינה תחרותית מהותית של ההסדר.

2.  בשנת 2018 תוקן הפטור האווירי, והתווסף לו סעיף 7א, אשר מאפשר לצדדים להסדרים בין מובילים באוויר שאינם עומדים בתנאי "נמל המבטחים", לבצע בחינה תחרותית מהותית של ההסדרים ולהוציא אותם אל הפועל, כל עוד עיקרם אינו בהפחתת או מניעת תחרות, הכבילות הנכללות בהם נחוצות למימוש עיקרם והכבילות שבהסדר אינן מגבילות את התחרות בחלק ניכר של השוק המושפע, או שהן עשויות להגביל את התחרות אך אינן פוגעות פגיעה מהותית בתחרות בשוק הרלוונטי (להלן תנאי הערכה עצמית). כחלק מהתיקון, תוקף פטור הסוג הוארך לתקופה של חמש שנים, עד ל-1 בדצמבר 2023. לאחרונה, תוקף הפטור הוארך שוב למשך שנתיים, עד לתאריך 1 בדצמבר 2025.

3.  כלומר, נכון להיום, פטור הסוג האווירי כולל שני מסלולים – מסלול אחד של "נמל מבטחים" ומסלול שני של בחינה תחרותית מהותית. כאשר הסדר חוסה תחת פטור הסוג מאחר שהוא מקיים את תנאי "נמל מבטחים", אזי אין ביכולתה של רשות התחרות לבצע בגינו אכיפה בדיעבד. על פניו כללי "נמל המבטחים" אמורים להבטיח שההסדרים החוסים תחתם אינם פוגעים בתחרות, אך מכיוון שמדובר בכללים מובנים וקשיחים, כשמנגד המציאות היא דבר דינמי ומשתנה – יכול שיחסה תחת נמל המבטחים גם הסדר שעלול לפגוע בתחרות.  

4.  טיוטת הפטור האווירי הנוכחית, מציעה לצמצם את היקף הפטור האווירי, כך שייוותר רק החלק המתבסס על בחינה עצמית של ההסדרים, תוך ביטול החלק שמעניק "נמל מבטחים" להסדרים מסוימים.

5.  התועלת במעבר לביצוע בחינה עצמית, היא רבה. בבחינה עצמית, הצדדים מבצעים בעצמם בדיקה כלכלית הבוחנת האם ההסדר הספציפי שלהם מעלה חשש לפגיעה משמעותית בתחרות בשוק, לאורך משך קיומו. רק כאשר התשובה שלילית, הם רשאים לבצע את ההסדר. יחד עם זאת, ככל שהצדדים שגו בהערכה שביצעו להסדר ומדובר בהסדר שמעלה חשש לפגיעה משמעותית בתחרות בשוק, שאינו עומד בתנאי ההערכה העצמית, הרי שמדובר על הסדר כובל אסור על פי חוק התחרות, ולממונה על התחרות סמכות לאכוף כנגד הצדדים לו בגין עריכתו ולהטיל עליהם את הסנקציות הקבועות בחוק, למשל, עיצומים כספיים. כמו כן, כחלק מההערכה העצמית, על הצדדים להבטיח כי תנאי ההערכה עצמית מתקיימים ביחס להסדר לאורך כל חיי ההסדר. אין די בכך שהסדר מסוים עומד בתנאי הערכה עצמית ברגע תחילתו, אלא הוא צריך לעמוד בתנאים אלו לאורך כל חיי ההסדר. ככל שלאחר זמן מה הסדר לא עומד יותר בתנאי הערכה עצמית, ההסדר אינו חוסה יותר תחת פטור הסוג, והופך לאסור על פי החוק. בנוסף, הסדרים "עירומים", כלומר, הסדרים שעיקרם בהפחתת תחרות או שהם כוללים כבילות שאין נחוצות למימוש עיקרם, אינם יכולים, בכל מקרה, לעבור את הבחינה העצמית ומדובר בהסדרים אסורים.

6.  לאור העובדה שהפטור האווירי פוקע ביום 1 בדצמבר 2025, רשות התחרות מכירה בכך שנדרשת תקופת התארגנות. על כן, מוצע להאריך את הפטור האווירי לתקופה של שישה חודשים נוספים, שיהוו תקופת התארגנות עבור תחום התעופה, לפני שינויו של הפטור באופן סופי.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.  להלן נוסח טיוטת הכללים המוצעים:

כללי התחרות הכלכלית (פטור סוג להסדרים בין מובילים באוויר) (מס' 2) (הוראת שעה) (תיקון) התשפ"ו -2025

___ ב________ התש_______ (___ ב________ ____20)

[תאריך עברי] ([תאריך לועזי])

(חמ _____)

 

 

 

__________________

מיכל כהן

הממונה על התחרות

 

 

__________________

מאשר,

ניר ברקת

שר הכלכלה והתעשייה

 

 

 

 

דברי הסבר

בשנת 2013 הותקנו כללי התחרות הכלכלית (פטור סוג להסדרים בין מובילים באוויר) (מס' 2) (הוראת שעה), תשע"ד-2013 (להלן הפטור האווירי), הפוטרים הסדרים תפעוליים וטכניים מסוימים, וכן מספר הסדרים המקובלים בתחום התעופה, כמו הסדרי נוסע מתמיד והסדרי קישוריות, מהצורך להגיש בקשת פטור מאישור הסדר כובל. הפטור האווירי בנוסחו הנוכחי, מאפשר לצדדים להסדרים כאמור, אשר עומדים בכללים הקבועים בפטור הסוג, ליהנות מ"נמל מבטחים" ולבצע את ההסדר ללא צורך בבחינה תחרותית מהותית של ההסדר.

בשנת 2018 תוקן הפטור האווירי, והתווסף לו סעיף 7א, אשר מאפשר לצדדים להסדרים בין מובילים באוויר שאינם עומדים בתנאי "נמל המבטחים", לבצע בחינה תחרותית מהותית של ההסדרים ולהוציא אותם אל הפועל, כל עוד עיקרם אינו בהפחתת או מניעת תחרות, הכבילות הנכללות בהם נחוצות למימוש עיקרם והכבילות שבהסדר אינן מגבילות את התחרות בחלק ניכר של השוק המושפע, או שהן עשויות להגביל את התחרות אך אינן פוגעות פגיעה מהותית בתחרות בשוק הרלוונטי (להלן תנאי הערכה עצמית). כחלק מהתיקון, תוקף פטור הסוג הוארך לתקופה של חמש שנים, עד ל-1 בדצמבר 2023. לאחרונה, תוקף הפטור הוארך שוב למשך שנתיים, עד לתאריך 1 בדצמבר 2025.

כלומר, נכון להיום, פטור הסוג האווירי כולל שני מסלולים – מסלול אחד של "נמל מבטחים" ומסלול שני של בחינה תחרותית מהותית. כאשר הסדר חוסה תחת פטור הסוג מאחר שהוא מקיים את תנאי "נמל מבטחים", אזי אין ביכולתה של רשות התחרות לבצע בגינו אכיפה בדיעבד. על פניו כללי "נמל המבטחים" אמורים להבטיח שההסדרים החוסים תחתם אינם פוגעים בתחרות, אך מכיוון שמדובר בכללים מובנים וקשיחים, כשמנגד המציאות היא דבר דינמי ומשתנה – יכול שיחסה תחת נמל המבטחים גם הסדר שעלול לפגוע בתחרות.  

טיוטת הפטור האווירי הנוכחית, מציעה לצמצם את היקף הפטור האווירי, כך שייוותר רק החלק המתבסס על בחינה עצמית של ההסדרים, תוך ביטול החלק שמעניק "נמל מבטחים" להסדרים מסוימים.

התועלת במעבר לביצוע בחינה עצמית, היא רבה. בבחינה עצמית, הצדדים מבצעים בעצמם בדיקה כלכלית הבוחנת האם ההסדר הספציפי שלהם מעלה חשש לפגיעה משמעותית בתחרות בשוק, לאורך משך קיומו. רק כאשר התשובה שלילית, הם רשאים לבצע את ההסדר. יחד עם זאת, ככל שהצדדים שגו בהערכה שביצעו להסדר ומדובר בהסדר שמעלה חשש לפגיעה משמעותית בתחרות בשוק, שאינו עומד בתנאי ההערכה העצמית, הרי שמדובר על הסדר כובל אסור על פי חוק התחרות, ולממונה על התחרות סמכות לאכוף כנגד הצדדים לו בגין עריכתו ולהטיל עליהם את הסנקציות הקבועות בחוק, למשל, עיצומים כספיים. כמו כן, כחלק מההערכה העצמית, על הצדדים להבטיח כי תנאי ההערכה עצמית מתקיימים ביחס להסדר לאורך כל חיי ההסדר. אין די בכך שהסדר מסוים עומד בתנאי הערכה עצמית ברגע תחילתו, אלא הוא צריך לעמוד בתנאים אלו לאורך כל חיי ההסדר. ככל שלאחר זמן מה הסדר לא עומד יותר בתנאי הערכה עצמית, ההסדר אינו חוסה יותר תחת פטור הסוג, והופך לאסור על פי החוק. בנוסף, הסדרים "עירומים", כלומר, הסדרים שעיקרם בהפחתת תחרות או שהם כוללים כבילות שאין נחוצות למימוש עיקרם, אינם יכולים, בכל מקרה, לעבור את הבחינה העצמית ומדובר בהסדרים אסורים.

לעמדת הרשות, הרחבת השימוש בבחינה עצמית הביאה למיקוד האכיפה כלפי הסדרים כובלים בפרקטיקות שהסבירות שהן אכן מסכנות את התחרות גבוהה יותר, ובד בבד הביאה לצמצום החשיפה לאכיפה פלילית, מנהלית ואזרחית מקום שזו אינה מתחייבת, לחיסכון במשאבים ולהפחתת הנטל הביורוקרטי.

נציין כי העובדה שהסדרים מסוימים חוסים כיום, לפני ביטול סעיפי
"נמל המבטחים", תחת הפטור האווירי, לא קובעת כי הסדרים אלו הם בהכרח הסדרים כובלים. 

לאור העובדה שהפטור האווירי פוקע ביום 1 בדצמבר 2025, רשות התחרות מכירה בכך שנדרשת תקופת התארגנות. על כן, מוצע להאריך את הפטור האווירי לתקופה של שישה חודשים נוספים, שיהוו תקופת התארגנות עבור תחום התעופה, לפני שינויו של הפטור באופן סופי.