תוכן עניינים

תזכיר חוק.. 2

א. שם החוק המוצע. 2

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים.. 2

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות. 2

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.. 3

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר:. 3

תזכיר חוק לתיקון פקודת מס הכנסה (מס' ...), (הכנסתה של קופת גמל), התשפ"ה-2025. 4

1. תיקון סעיף 9. 4

דברי הסבר. 5

 

תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק לתיקון פקודת מס הכנסה (תיקון מס' ...), (הכנסתה של קופת גמל), התשפ"ה-2025

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

מטרת החוק המוצע לטפל בפער שבין הוראות פקודת מס הכנסה לעניין הפטור ממס על השקעות של קופות גמל להוראות רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון בדבר השקעות מותרות, תוך שמירת העקרונות העומדים בבסיס הפטור. סעיף 9(2) לפקודה עוסק בפטור ממס על הכנסות של גופים ציבוריים, לרבות מלכ"רים, רשויות מקומיות וקופות גמל, וקובע תנאים שונים לפטור, בהם התנאי לפיו ההכנסה אינה נובעת מפעילות עסקית, בין בהחזקה ישירה, ובין באמצעות שליטה או החזקה מהותית בחבר בני אדם העוסק בעסק. המונחים "שליטה" ו"החזקה מהותית" הוגדרו בסעיף האמור, ונקבעו גם מספר חזקות שבהתקיימן יראו את קופת הגמל כבעלת שליטה או כבעלת החזקה מהותית בחבר בני האדם העוסק בעסק, ובמקרה כזה הכנסתה לא תהיה פטורה ממס.

לצד הוראות אלה קיימות הוראות מכוח תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (כללי השקעה החלים על גופים מוסדיים), התשע"ב-2012 וכללים שנקבעו מכוחן (להלן – הוראות הפיקוח), אשר קובעים מגבלות שונות על קופות הגמל לעניין החזקה בתאגידים. מגבלות אלה דומות אך לא זהות לתנאי הפטור שבפקודה. לפיכך נוצר מצב שבו על אף שישנן השקעות אשר מותרות לקופות גמל לפי הוראות הרגולטור המסדיר את פעילותן, קופות הגמל נמנעות מלבצען כדי לא להתחייב במס הכנסה. מעבודת מטה שנעשתה עלה כי הימנעות זו מחלק מההשקעות יוצרת הקצאה לא יעילה של השקעות קופות הגמל, אשר פוגעת בחוסכים, חוסר שוויון לא מוצדק בין קופות גמל לחברות ביטוח  (עליהן, מסיבות שונות, לא חלים התנאים הנזכרים) ולהסטה לחו"ל של השקעות מסוימות משיקולים מיסויים.

נוכח האמור, עיקרי הוראות החוק המוצע הוא יצירת הסדר לפיו, ככלל, יורחבו תנאי הפטור כל עוד קופות הגמל מבצעות השקעות בהתאם להוראות הפיקוח, ובלבד שהרחבה זו אינה פוגעת בעקרונות המיסוי העומדים בבסיס הפטור (כגון אי מתן פטור על הכנסה עסקית במהותה). מאחר שייתכנו מקרים בהם עשויות להיות הוראות פיקוח שתכליתן לא תהיה חופפת באופן מלא לתכלית הפטור ממס, מוצע לקבוע כי  תיקונים עתידיים בהוראות הפיקוח, אשר ירחיבו את אפשרויות ההשקעה של קופות הגמל, יצריכו אישור של מנהל רשות המסים לצורך הכללתם בתחולת הפטור ממס. כמו כן מוצע להסמיך את מנהל רשות המסים לקבוע כי שיעורי החזקה מסוימים או סוגי השקעות מסוימים לא יזכו את קופת הגמל בפטור, ככל שיימצא שהם סותרים את תכליות הפטור הקבועות בפקודה. זאת, בדרך של קביעת כללים פרטניים וממוקדים במקרים המתאימים.

 

 

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

אין.

 

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות

אין.

 

 

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר:

 

תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:

תזכיר חוק לתיקון פקודת מס הכנסה (מס' ...), (הכנסתה של קופת גמל), התשפ"ה-2025

דברי הסבר

 

הצעת חוק זו מבקשת לתקן את הוראות פקודת מס הכנסה (להלן – הפקודה) בנוגע להשקעות קופת גמל המזכות אותה בפטור ממס על הכנסותיה, ולקרבן להוראות ההשקעה של רשות שוק ההון, ביטוח וחסכון.

סעיף 9(2) לפקודה עוסק בפטור ממס על הכנסות של גופים ציבוריים לרבות מלכ''רים, רשויות מקומיות וקופות גמל (להלן – גופים פטורים). הסעיף מגדיר מגבלות שונות לקבלת הפטור וביניהן שההכנסה אינה נובעת מפעילות עסקית, בין בהחזקה ישירה, ובין באמצעות שליטה או החזקה מהותית בחבר בני אדם העוסק בעסק.

המונחים "שליטה" ו"החזקה מהותית" הוגדרו בסעיף האמור, ונקבעו גם מספר חזקות שבהתקיימן יראו את קופת הגמל כשולטת בחבר בני האדם העוסק בעסק או כמי שיש לה החזקה מהותית בחבר בני האדם כאמור. כך, למשל, נקבע שככלל החזקה של קופת גמל אחת בשיעור של למעלה מ-20% מאמצעי השליטה מהווה החזקה מהותית, ושהחזקה משותפת של כמה גופים פטורים בשיעור של למעלה מ 50% מאמצעי השליטה מהווה שליטה. בהתאם, על אף שככלל, הכנסה של קופת גמל, שהיא הכנסה מריבית, מהפרשי הצמדה או מדיבידנד, פטורה ממס, הרי שאם ההכנסה שולמה על ידי חבר בני אדם העוסק בעסק שהוא בשליטת קופת הגמל או שלקופת הגמל יש בו החזקה מהותית, לרבות בהתאם לחזקות האמורות, ההכנסה לא תהיה פטורה ממס.

לצד הוראות אלה מהפקודה, תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (כללי השקעה החלים על גופים מוסדיים), התשע"ב-2012 והנחיות של הממונה על שוק ההון, הביטוח והחסכון, לעניין השקעות שקופות הגמל רשאיות לבצע, קובעות הוראות ומגבלות לעניין החזקה בתאגידים הדומות להגבלות הקבועות בפקודה, אך אינן זהות להן (תקנות הפיקוח והנחיות הממונה ייקראו להלן - הוראות הפיקוח). בשל האמור, נוצר מצב שבו, על אף שישנן השקעות אשר מותרות לקופות גמל בהתאם לרגולציה החלה עליהן ושנקבעו על ידי המאסדר שלהן, קופות הגמל נמנעות מלבצען בכדי שלא להתחייב במס הכנסה.

כך, למשל מעבודת מטה שנעשתה בראשות מנכ''ל משרד האוצר ובהשתתפות רשות המיסים, רשות שוק ההון, אגף התקציבים והכלכלן הראשי (להלן – עבודת המטה) עלה כי שיעור ההחזקות האלטרנטיביות בנדל"ן זר, מתוך סך ההחזקות האלטרנטיביות בנדל"ן, עומד בביטוחי חיים חדשים על 34% בעוד שבקרנות פנסיה עומד על 65% ובקופות גמל על 71%, כלומר היקף ההשקעה של קופות הגמל בנדל"ן זר גבוה לערך פי 2 מאשר בקופות הביטוח. הפער בשיעורי ההשקעה בחו"ל, נובע, ככל הנראה, ממשטר המס השונה החל עליהם, ויש בפערים אלה כדי להסביר, גם אם באופן חלקי, את העיוות שיוצר סעיף 9(2) במצב הנוכחי. להשלמת התמונה יצוין כי שלא כמו קופות גמל, מבחינת קופות ביטוח, ככלל, אין יתרון מיסויי בביצוע השקעות מסוג מסוים. לכן, לולא ההיבט המיסויי היה ניתן לצפות שקופות הגמל היו מבצעות השקעות בנכסים דומים לנכסים שקופות הביטוח משקיעות בהם.

בנוסף, ביחס לכלל ההשקעות האלטרנטיביות של כלל הגופים המוסדיים, עלה, בעבודת המטה, כי ההחזקה של גופים מוסדיים בישראל בנכסים אלטרנטיביים נמוכה בהשוואה לקרנות פנסיה בארה"ב. ממוצע ההחזקות בנכסים אלטרנטיביים של הקרנות בארה"ב עומד על כ 34% נכון לסוף שנת 2022, בעוד שבקרב הגופים המוסדיים בישראל הוא עומד על 16%.

אי ההלימה של הוראות הפטור ביחס לכללי ההשקעה שבהוראות הפיקוח מייצר מצב של הקצאה לא יעילה של השקעות קופות הגמל, עלויות עסקה גבוהות, הסטה לחו"ל של השקעות מסוימות, וחוסר שיוויון בין קופות הגמל (הכוללות קרנות פנסיה, קרנות השתלמות וכיו"ב) לקופות ביטוח, וגם בין גופים המחזיקים רק קופות גמל לכאלו המחזיקים גם קופות ביטוח.

כל אלו מצמצמים את יכולתן של קופות הגמל לקבל החלטות השקעה יעילות לצורך השאת התשואה לחוסכים על אף שהחלטות השקעה אלה מותרות בהתאם להוראות הפיקוח.

לאור האמור, מוצע להרחיב את מסגרת ההשקעות המותרות לקופות גמל, באופן שיקרב את ההוראות לפי פקודת מס הכנסה לאלה הקבועות בהוראות הפיקוח, וזאת כל עוד הרחבה זו אינה פוגעת בעקרונות המיסוי העומדים בבסיס הפטור הקבוע בסעיף 9(2) לפקודה. בבסיס המענה לאי ההלימה המתוארת עומדת התפישה שככלל, ניתן לאפשר לקופות הגמל לקבל פטור ממס אם היא משקיעה בחבר בני אדם העוסק בעסק בהתאם לכללים הקבועים בהוראות הפיקוח הקיימות, בלא שהדבר יפגע בעקרונות המיסויים. בהתאם לאמור,  מוצע לקבוע שככל שההשקעה לפי הוראות הפיקוח היא החזקה מותרת, היא לא תהווה שליטה או החזקה מהותית גם מבחינת הפקודה, ותאפשר פטור ממס. יחד עם זאת, מוצע לשמר את הכלל הקיים ולפיו הכנסה מעסק שקופת הגמל מפיקה באופן ישיר לא תהיה פטורה ממס, וזאת אף אם השקעה כאמור מותרת בהתאם להוראות הפיקוח.

כמו כן, מאחר שייתכנו מקרים בהם תכלית הוראות הפיקוח לא תהא חופפת באופן מלא לתכלית הפטור ממס, מוצע לקבוע כי תיקונים עתידיים בהוראות הפיקוח, אשר ירחיבו את אפשרויות ההשקעה של קופות הגמל, יצריכו לקבל את אישור מנהל רשות המסים לצורך קבלת הפטור ממס. כמו כן, מוצע להסמיך את מנהל רשות המסים לקבוע, כי שיעורי החזקה מסוימים או סוגי השקעות מסוימים לא יזכו את קופת הגמל בפטור ממס, ככל שימצא כי הם סותרים את תכליות הפטור הקבועות בפקודה. סמכות זו תאפשר קביעת כללים פרטניים וממוקדים יותר באשר להשקעות המזכות בפטור ממס.

לסעיף 1   

פסקה (1)

במצב המשפטי הקיים, בהגדרת המונח "שליטה" (לצורך בחינת השאלה אם הכנסתה של קופת הגמל נובעת משליטה בחבר בני אדם העוסק בעסק) קיימת חזקה, בפסקה (3), לפיה החזקה משותפת של מספר גופים פטורים, באותו חבר בני אדם, בשיעור העולה על 50% מאמצעי השליטה, מהווה שליטה (דהיינו במקרה כזה יראו אותם כבעלי יכולת לכוון את פעילותו של חבר בני האדם, והכנסת קופת הגמל מחבר בני האדם לא תהיה פטורה ממס). לחזקה זו קיים חריג, הקבוע בפסקה (4), ולפיו במקרה של החזקה משותפת של מספר קופות גמל (במובחן מהגופים הפטורים האחרים) בקרן טכנולוגיה עילית, לא תהווה שליטה, כל עוד ההחזקה אינה עולה על שיעור של 75%.

עבודת המטה הנזכרת לעיל, העלתה, שניתן להעלות את שיעורי ההחזקה המצרפיים של קופות גמל, כך שיתאפשר להם להשקיע בחבר בני אדם העוסק בעסק בשיעור העולה על 50% באופן שלא יפגע בתכליות הסעיף, ויאפשר מקורות הון נוספים לחברות ופרויקטים הזקוקים לכך במשק הישראלי. חשוב לציין כי מאחר שההגדרה הכללית של שליטה אינה משתנה, דהיינו נותר על כנו האיסור על קופת הגמל לכוון פעילות של חבר בני אדם העוסק בעסק, אין מניעה לאפשר את הרחבת ההחזקות כאמור.

מבנה התיקון המוצע הוא הרחבת ההסדר הקבוע בפסקה לעניין קרן טכנולוגיה עילית, באותם תנאים, לכל חבר בני אדם העוסק בעסק, כלומר שהחזקה מצרפית של כמה קופות גמל בחבר בני אדם העוסק בעסק בשיעור שאינו עולה על 75% לא תביא לתחולת חזקת השליטה. נוסח הסעיף חודד כדי להבהיר שההחרגה הינה לעניין חזקת השליטה בלבד, אך התנאי הראשוני, לפיו כל עוד קיימת שליטה לפי הגדרתה הכללית, דהיינו שליטה כיכולת לכוון את פעילות התאגיד, הפטור אינו חל - נותר על כנו.

 מובן שאין הדבר בא לפגוע בהסדרים הקיימים לגבי קרן טכנולוגיה עילית, כך שהחזקה מצרפית של כמה קופות גמל בקרן כזו תמשיך להיות מוחרגת מחזקת השליטה, ותמשיך לזכות את קופות הגמל בפטור כאמור, כל עוד ההחזקה אכן אינה מהווה שליטה לפי הגדרתה הכללית של השליטה.

יצוין, בנוגע לפסקה (3), שמאחר שהפסקה עוסקת בהחזקה של גופים שונים, שאינם דווקא קופת גמל (גם אם ביחד עם קופת גמל), ויתכן שקיימים לגביהם שיקולי מדיניות ייחודיים, לא נעשה שינוי בהסדר הקבוע בפסקה זו.

פסקה (2) 

כאמור לעיל, קופת גמל אינה פטורה מהכנסה, המתקבלת מחבר בני האדם העוסק בעסק, שהיא מחזיקה בו החזקה מהותית. במצב המשפטי הקיים, בהגדרת המונח "החזקה מהותית" קבועות חזקות שונות, כגון החזקה בשיעור של 20% בחבר בני אדם, או החזקה מצרפית של 20%, עם תנאים שונים המפורטים בהגדרה.

כאמור, מוצע, ככלל, לעקוב אחר הוראות הפיקוח מבחינת שיעורי ההחזקה המאפשרים לקופת גמל לקבל פטור ממס, לצד שמירה על העקרונות המיסויים והכלכליים העומדים בבסיס הפטור.

לפיכך מוצע לשנות את ההגדרה ולקבוע בפסקה (1) המוצעת שהחזקה מהותית היא החזקה שאינה תואמת את הוראות הפיקוח. לצד זאת, מאחר שיתכן שתכליות הוראות הפיקוח לא תמיד יהיו חופפות לתכליות הפקודה, מוצע לקבוע כי שינויים בהוראות הפיקוח יצריכו אישור של מנהל רשות המסים, ככל שמדובר בתיקונים עתידיים שירחיבו את אפשרויות ההשקעה (וכתוצאה מכך את הפטור). מבנה ההסדר הוא שבהתאם להוראת המעבר, הקבועה ומוסברת להלן, יראו את הוראות הפיקוח הקיימות ככאלו שאושרו, ועל כן אישור המנהל יידרש רק לעניין תיקונים עתידיים.

יחד עם זאת, מאחר שההסדר מאמץ את הוראות הפיקוח באופן גורף, ומאחר שעשויים להיות מקרים של השקעות שיתבררו ככאלו שאינם תואמים את תכליות הפקודה, מוצע בפסקה (2), כי מנהל רשות המסים יוכל לקבוע הוראות לעניין ההשקעות, להבטחת שמירת התכליות כאמור. באמצעות ההסמכה כאמור, יוכל המנהל לאשר השקעות לפי הוראות הפיקוח באופן כללי אך ליצור הבחנות הרלוונטיות באופן ספציפי לתכליות דיני המס. כמו כן, בהתאם להסמכה האמורה, יוכל מנהל רשות המסים להגביל סוגי השקעות ככל שיתברר שהוראות הפיקוח הקיימות רחבות יתר על המידה, ומייצרות פגיעה בעקרונות המיסויים כאמור.

לסעיף 2   

כאמור לעיל, ההסדר המוצע קובע שיראו את שיעורי ההחזקה הקבועים בהוראות הפיקוח הקיימות היום כמאושרים על ידי מנהל הרשות, וזו תכליתה של הוראת המעבר.