תוכן עניינים
2. ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו ועיקרי החוק המוצע
3. ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים
4. ד. השפעת החוק על תקציב המדינה
5. ה. השפעת החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי
תזכיר חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס'...), התשפ"ה-2025
7. תיקון סעיף 5
תזכיר חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' __), התשפ"ה-2025.
ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו ועיקרי החוק המוצע
מגבלת ההוצאה עברה מספר שינויים והתאמות בשנים מאז שנחקקה, לרבות בשנים האחרונות. על פי הנוסח האחרון שעודכן, היקף הגידול השנתי הריאלי המקסימלי המותר בחוק נקבע על פי נוסחה המשקללת את ממוצע גידול האוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות בתוספת היחס בין 50% (יעד החוב תוצר הרצוי לטווח הארוך) ויחס החוב תוצר השנתי האחרון שפורסם רשמית. לעמידה במגבלות האמורות ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה.
חוק התקציב לשנת הכספים 2025 אושר בחודש מרץ 2025. במהלך חודש מאי 2025, החלה מדינת ישראל במבצע "מרכבות גדעון", במסגרתו גדל היקף גיוס המילואים מעבר לצפוי וגרר הוצאות לחימה נוספות. ביום 13 ביוני 2025, פתחה מדינת ישראל במבצע "עם כלביא" נגד איראן אשר כלל תקיפות משמעותיות של מערכת הביטחון בשלל אמצעים באיראן. תקיפות אלו אף גררו תקיפות נגד של איראן בישראל ומאמצי הגנה משמעותיים של זרועות הביטחון. נוכח האמור נדרשה הממשלה ועודנה נדרשת להוציא סכומים ניכרים, הן לצורך מאמצי הלחימה והן כמענה לנפגעי פעולות האיבה, לאור הגידול בהיקפם עקב המשך עצימות הלחימה, אשר לא שוקפה בתחזיות בעת גיבוש ואישור חוק התקציב לשנת 2025.
סעיף 12ב לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 קובע כי במסגרת חוק התקציב לשנת 2025 ייקבע סכום נוסף בסך של כ- 4.2 מיליארד ש"ח שניתן יהיה לעשות בו שימוש לשם מימון ההוצאות הדרושות לצרכים הנובעים במישרין מהימשכות הפעולות הצבאיות המשמעותיות, כהגדרתם שם, ולמטרה זו בלבד, לאחר שהתקיימו התנאים המפורטים באותו סעיף, לרבות השלמת הליך ההקצאה המפורט בו. במענה לצרכים שנבעו ממבצע "מרכבות גדעון", כמו גם צרכים נוספים הנובעים מהחלטות הממשלה בדבר המשך פינוי יישובים, פנו ראש הממשלה ושר האוצר, לאחר היוועצות עם הממונה על התקציבים, לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי כאמור באותו סעיף, והוועדה האמורה אישרה את השימוש בסכום הנוסף. יצוין כי נכון לעכשיו לא הושלם הליך ההקצאה הקבוע בסעיף האמור, כך שטרם הוקצה סכום זה.
עם זאת, גם בהינתן התוספת שקבועה בסעיף 12ב האמור, אין בסכום זה כדי לענות על כלל הצרכים שהתעוררו תוך כדי השנה לאור שינוי תרחיש הלחימה בגין הימשכות המבצעים "מרכבות גדעון" ו"עם כלביא", התנהלות משרד הביטחון, מענה להתעצמות נוספת, והמענים לנפגעי האיבה, ולפיכך יש צורך בחקיקת חוק תקציב נוסף, כמשמעותו בסעיף 3(ג) לחוק יסוד: משק המדינה, לשנת 2025, כדי לאפשר את הגדלת ההוצאה בסכומים הנדרשים כאמור. כדי לאפשר את חקיקתו של חוק התקציב הנוסף, יש צורך בהגדלת מגבלת ההוצאה שקבועה בחוק המסגרות. כמו כן, ההוצאה הנוספת לשנת 2025 משליכה על היקף גיוס החוב לשנה הנוכחית, ובהתאם גם על תשלומי הריבית שתידרש הממשלה להחזיר כבר בשנה זו ובשנים הבאות. בהתאם לכך, מוצע להגדיל את מגבלת ההוצאה לשנת 2025 בלבד בסכום נוסף של עד 30.8 מיליארד ש"ח, לצורך מימון הוצאות שלא נצפו בעת אישור חוק התקציב לשנת 2025. ככלל, גידול בהוצאה בהיקף זה היה צפוי להביא לגידול זהה בגירעון. ואולם, בזכות עדכון תחזית ההכנסות כלפי מעלה בסכום של 21.5 מיליארד ש"ח וגידול בתחזית התוצר הנומינלי, העלייה בפועל ביחס הגירעון-תוצר מסתכמת ב-0.3% תמ"ג בלבד. כפועל יוצא, ועל אף העדכון כלפי מעלה בצד ההכנסה, צפויה חריגה מתקרת הגירעון הקבועה בחוק המסגרות (4.9% מהתמ"ג, מתוכם 0.2% בשל הימשכות הפעולות הצבאיות, וככל שהשימוש בסכום הנוסף יאושר, בהתאם לסעיף 22(ד) לחוק). על כן מוצע לעדכן את שיעור הגירעון הכולל לשנת 2025 כך שיעמוד על 5.2% מהתמ"ג.
השפעת החוק המוצע על החוק הקיים
מוצע לתקן את חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992.
הגדלת סכום ההוצאה המותרת בשנת 2025 בסך של עד 30.8 מיליארדי ש"ח.
בהתאם להגדלה מוצעת זו ולתחזית ההכנסות העדכנית, מוצע להעלות את תקרת הגרעון בשנת 2025 ל-5.2% מהתוצר.
ד. השפעת החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי
אין.
תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:
|
1. |
בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-[1]1992 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 5(20), במקום "4.7%" יבוא "5.0%". |
|||||
|
תיקון סעיף 22 |
2. |
בסעיף 22(ב) לחוק העיקרי, אחרי פסקה (2) יבוא: |
||||
|
|
|
|
"(3) לשם מימון ההוצאות הביטחוניות בשל התנהלות מערכת הביטחון והמבצעים "מרכבות גדעון" ו"עם כלביא" ולמטרה זו בלבד – בשיעור נוסף על השיעור האמור בפסקה (1), שלא יעלה על 5.6% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2024 המחושב לפי סעיף 6א; |
|
||
|
|
|
|
(4) לשם מימון ההוצאות האזרחיות הנוגעות להתנהלות מערכת הביטחון, ולמבצעים "מרכבות גדעון" ו"עם כלביא" ולמטרה זו בלבד – בשיעור נוסף על השיעור האמור בפסקה (1), שלא יעלה על 0.4% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2024 המחושב לפי סעיף 6א.". |
|
||
כללי חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן – החוק או חוק הפחתת הגירעון), חוקק בשנת 1992 כדי לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקלית, ולשם יצירת מסגרת פיסקלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קובע תקרת גרעון כאחוז מהתוצר, אשר מהווה מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו בהתייחס להכנסות החזויות. בתחילת שנות ה-2000 נוספה לתקרת הגרעון מגבלת ההוצאה – מגבלה נוספת המגדירה את שיעור הגידול המקסימלי המותר בתקציב המדינה, בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי), משנת כספים מסוימת לשנת הכספים שאחריה (להלן – מגבלת ההוצאה).
מגבלת ההוצאה עברה מספר שינויים והתאמות מאז שנחקקה. על פי הנוסח האחרון, היקף הגידול השנתי הריאלי המקסימלי המותר בחוק נקבע על פי נוסחה המשקללת את ממוצע גידול האוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות בתוספת היחס בין 50% (יעד יחס החוב תוצר הרצוי לטווח הארוך) ויחס החוב לתוצר השנתי העדכני.
יצוין כי קביעת מגבלות פיסקליות נהוגה ברוב המדינות המפותחות בעולם. לעמידה במגבלות אלו ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה, והן הוכיחו את עצמן בשנים שלאחר חקיקת מגבלת ההוצאה (עד שנת 2008, השנה שבה פרץ המשבר העולמי), שבהן התחזקה מאוד היציבות והאמינות הפיסקלית של ישראל ובכך היא תמכה בצמיחה גבוהה ובשיפור עקבי בשוק העבודה.
חוק התקציב לשנת הכספים 2025 אושר בחודש מרץ 2025. במהלך חודש מאי 2025, החלה מדינת ישראל במבצע "מרכבות גדעון", במסגרתו גדל היקף גיוס המילואים מעבר לצפוי וגרר הוצאות לחימה נוספות. ביום 13 ביוני 2025, פתחה מדינת ישראל במבצע "עם כלביא" נגד איראן אשר כלל תקיפות משמעותיות של מערכת הביטחון בשלל אמצעים באיראן. תקיפות אלו אף גררו תקיפות נגד של איראן בישראל ומאמצי הגנה משמעותיים של זרועות הביטחון. נוכח האמור נדרשה ועודנה נדרשת הממשלה להוציא סכומים ניכרים, הן לצורך מאמצי הלחימה והן כמענה לנפגעי פעולות האיבה, לאור הגידול בהיקפם עקב המשך עצימות הלחימה, אשר לא שוקפה בתחזיות בעת גיבוש ואישור חוק התקציב לשנת 2025. סעיף 12ב לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 קובע כי במסגרת חוק התקציב לשנת 2025 ייקבע סכום נוסף בסך של כ- 4.2 מיליארד ש"ח שניתן יהיה לעשות בו שימוש לשם מימון ההוצאות הדרושות לצרכים הנובעים במישרין מהימשכות הפעולות הצבאיות המשמעותיות, כהגדרתם שם, ולמטרה זו בלבד, לאחר שהתקיימו התנאים המפורטים באותו סעיף, לרבות השלמת הליך ההקצאה המפורט בו. במענה לצרכים שנבעו ממבצע "מרכבות גדעון", כמו גם צרכים נוספים הנובעים מהחלטות הממשלה בדבר המשך פינוי יישובים, פנו ראש הממשלה ושר האוצר, לאחר היוועצות עם הממונה על התקציבים, לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי כאמור באותו סעיף, והוועדה האמורה אישרה את השימוש בסכום הנוסף. יצוין כי נכון לעכשיו לא הושלם הליך ההקצאה הקבוע בסעיף האמור, כך שטרם הוקצה סכום זה.
עם זאת, גם בהינתן התוספת שקבועה בסעיף 12ב האמור, אין בסכום זה כדי לענות על כלל הצרכים שהתעוררו תוך כדי השנה לאור שינוי תרחיש הלחימה בגין הימשכות המבצעים "מרכבות גדעון" ו"עם כלביא", ולאור התנהלות משרד הביטחון, ולפיכך יש צורך בחקיקת חוק תקציב נוסף, כמשמעותו בסעיף 3(ג) לחוק יסוד: משק המדינה, לשנת 2025, כדי לאפשר את הגדלת ההוצאה בסכומים הנדרשים כאמור. כדי לאפשר את חקיקתו של חוק התקציב הנוסף, יש צורך בהגדלת מגבלת ההוצאה שקבועה בחוק המסגרות כאמור. כמו כן, ההוצאה הנוספת לשנת 2025 משליכה על היקף גיוס החוב לשנה הנוכחית, ובהתאם גם על תשלומי הריבית שתידרש הממשלה להחזיר כבר בשנה זו ובשנים הבאות.
סעיף 1 מוצע להגדיל את תקרת הגרעון המותרת בשנת 2025 כך שתעמוד על 5.2% מהתוצר בהתאם לעדכון בסך ההוצאה הממשלתית המותרת האמור בסעיף 2, וכן לעדכון בתחזית ההכנסות והצמיחה. תחזית הכנסות המדינה ותחזית צמיחת התוצר העדכניות ביותר מתפרסמות לצד הצעת חוק התקציב הנוסף לשנת 2025 שהוא עניינו של תזכיר זה. במסגרת התחזיות האמורות הצמיחה החזויה לשנת 2025 עומדת על 3.1% והכנסות מדינה צפויות להסתכם בסך של 538.6 מיליארד שקלים חדשים. תחזיות אלה מתבססות על נתונים מקרו כלכליים, ונתוני גביית הכנסות בפועל כפי שהם ידועים בעת עריכת התחזית ערב הגשת התקציב הנוסף לממשלה, וכן על תרחיש בסיס ביטחוני המניח המשך לחימה עצימה עד סוף הרבעון השלישי של 2025, המלווה בגיוס מילואים מוגבר, וירידה הדרגתית בכמות המילואים החל מהרבעון הרביעי של השנה. זאת, בשונה מהתרחיש שהונח בעת גיבוש התקציב לשנת 2025 בו הונח כי הלחימה העצימה בעזה תגמר במהלך הרבעון האחרון של 2024, לעומת התרחבות לזירות נוספות, כפי שארע בפועל, והמשמעויות שיש לכך על היקף גיוס חיילי מילואים והוצאות נוספות של מערכת הביטחון.
סעיף 2 מוצע להגדיל את מסגרת התקציב בסך של עד 30.8 מיליארדי שקלים חדשים, בשל התגברות הפעילות הבטחונית במסגרת מבצע "מרכבות גדעון" ומבצע "עם כלביא", לרבות גיוס מילואים משמעותי, שימוש מוגבר באמצעי לחימה, מענים נלווים להימשכות הלחימה ברצועת עזה, היקף גבוה מהצפוי של נפגעי איבה, וכן בשל עדכון של תחזית תשלומי הריבית, אשר לא נצפו בעת אישור התקציב לשנת 2025, לצורך מימון ההוצאות האמורות.
בשל כך, מוצע כעת להגדיל את שיעור הגידול המותר בהוצאה הממשלתית המותרת בשנת 2025 מסך ההוצאה הממשלתית המותרת לשנת 2024, כך שבמקום 14.4% הוא יעמוד על 20.4%, ומתוכו 5.6% לשם מימון ההוצאות הביטחוניות בשל התנהלות מערכת הביטחון והמבצעים "מרכבות גדעון" ו"עם כלביא" ו- 0.4% לשם מימון ההוצאות האזרחיות הנוגעות להתנהלות מערכת הביטחון, ולמבצעים "מרכבות גדעון" ו"עם כלביא". הגדלה זו לא תובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2025 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לחוק לשנים הבאות. הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית המותרת מיועד למטרות המפורטות בטיוטת החוק בלבד.