טיוטת תקנות

א. שם התקנות המוצעות

תקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס) (תיקון), התשפ"ה-2025 [החלפת תקנה 12 לעניין אישור היעדר הרשעות פליליות]

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

החלפת תקנה 12 לתקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס), התשמ"א-1981, שעניינה: "אישור היעדר הרשעות פליליות", וקביעת הסדר חלופי מתאים העולה בקנה אחד עם הוראות חוק המידע הפלילי ותקנת השבים, התשע"ט-2019, הן לעניין כתבי אישום תלויים ועומדים והן לעניין הרשעות.

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

טיוטת תקנות מטעם משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - רשות התעופה האזרחית

טיוטת תקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס)(תיקון), התשפ"ה-2025

			בתוקף סמכותי לפי סעיפים 3(ב)(3), 47(1) ו- 168 לחוק הטיס, התשע"א-2011^{^[1]} (להלן - החוק), לפי הצעת הרשות לפי סעיף 168(ב) לחוק, בהתאם לסעיף 197 לחוק, ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, אני מתקינה תקנות אלה:
החלפת תקנה 12		1.	בתקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס), התשמ"א-1981^{^[2]} (להלן - התקנות העיקריות), במקום תקנה 12 יבוא:
			"שקילת מידע פלילי		12.	לא תיתן רשות הרישוי רישיון לאיש צוות אוויר, רישיון מפקח על תנועה אווירית, רישיון קצין מבצעי אויר, רישיון טייס מתלמד או תעודת איש צוות אם מתקיים במבקש הרישיון או התעודה כאמור אחד מאלה:
							(1) הוגש נגדו כתב אישום בעבירה שמפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי להחזיק ברישיון או בתעודה כאמור, וטרם ניתן בו פסק דין;
							(2) הוא הורשע בעבירה כאמור בפסקה (1)."
ביטול התוספת השישית		2.	התוספת השישית לתקנות העיקריות - בטלה.
	בחינה לפי חוק עקרונות האסדרה	3.		הרשות תבצע בחינה ראשונה של תקנות אלה לפי סעיף 24 לחוק עקרונות האסדרה בתום 10 שנים מיום תחילתן.
תחילה		4.	תחילתן של תקנות אלה 30 ימים מיום פרסומן.

___ ב________ התשפ"ה (___ ב________ 2025)

(חמ 1299- 3 - ת1)

_______________________

מירי רגב

שרת התחבורה והבטיחות בדרכים

דברי הסבר

כללי

תקנה 12 לתקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס), התשמ"א-1981 (להלן - התקנות העיקריות), שעניינה "אישור היעדר הרשעות פליליות", קובעת כך:

12. (א) לא יינתן רישיון לאיש צוות אויר, רישיון מפקח על תנועה אווירית, רישיון קצין מבצעי אוויר, רישיון טייס מתלמד או תעודת איש צוות אלא אם המציא מבקש הרישיון או התעודה לרשות הרישוי אישור על היעדר הרשעות פליליות, או אם הורשע בעבירה פלילית מסוג העבירות המנויות בחלק א' לתוספת השישית - חלפו מספר שנים מיום מתן גזר הדין כמפורט להלן:

(1) בעבירה מסוג פשע - חמש שנים;

(2) בעבירה מסוג עוון - שלוש שנים;

(3) בעבירה מסוג חטא - שנה אחת.

(ב) הרשעה בעבירה פלילית מסוג העבירות המנויות בחלק ב' לתוספת הששית לא תיחשב כעבירה פלילית לענין תקנה זו.

(ג) רשות הרישוי רשאית לקצר את התקופה הקבועה בתקנת משנה (א) עד כדי מחציתה, אם הוכח להנחת דעתה כי התקיים אחד מאלה:

(1) המבקש לא הורשע בעבירה פלילית בתקופת הזמן שקדמה לביצוע העבירה ושאורכה הוא לפחות פעמיים מאורך התקופה הנזכרת בפיסקאות (1), (2) או (3), לפי העניין, לתקנת משנה (א); או

(2) נתקיימו נסיבות מיוחדות שיירשמו על ידי רשות הרישוי בתיקו האישי של המבקש, המצדיקות את קיצור התקופה כאמור.

(ד) היו משפטים או חקירות פליליות תלויים ועומדים נגד מבקש רישיון, כאמור בתקנת משנה (א), או מבקש תעודת איש צוות, תהא רשות הרישוי רשאית שלא ליתן את הרישיון או תעודת איש הצוות המבוקשים לאחר שהתייעצה בעניין עם ראש מחלקת חקירות ותביעות במטה הארצי במשטרת ישראל.

ההסדר בתקנה 12 לתקנות העיקריות מציע איזון מסוים בין העניין הציבורי בהגנת הציבור מפני עבריינים, בדרך של הרחקתם מפעילות בתחום התעופה האזרחית המאוסדר, לבין הפגיעה בזכויות המבקשים לעסוק בתחום התעופה האזרחית, כגון חופש העיסוק שלהם או כבודם. זאת, בין היתר, בשים לב לצורך לאזן בין הצורך בהרחקת העבריין מהתחום המאוסדר, לבין הרצון לאפשר את "תקנת השבים", לתת למי ששילם את חובו לחברה לשוב לשורותיה כחבר מן המניין ולמנוע תחושה של "ענישה כפולה".

בשנת התשע"ט (2019) נחקק חוק המידע הפלילי ותקנת השבים, התשע"ט-2019 (להלן - חוק המידע הפלילי), שביטל את חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981, וקבע הסדרים חדשים לעניין סמכותה של רשות מינהלית לשקול מידע פלילי בהקשרים שונים, ובכלל זה בהקשר של מתן רישיון.

כך, לפי סעיף 12(ב)(2) לחוק המידע הפלילי: "אם חיקוק מסמיך לשקול מידע פלילי לשם בחינת זכאות של מבקש זכות לקבל זכות או של בעל זכות להחזיק בזכות או לשם בחינה של ביטול זכות, יראו את ההסמכה האמורה כהסמכה לשקול מידע פלילי לכלל המטרות האמורות, וכן לשם חידוש זכות, בחינה תקופתית חוזרת של הזכאות להחזיק בזכות וקבלת החלטה בדבר נקיטת הליכים משמעתיים עקב עבירה פלילית".

סעיף 38(א)(6) לחוק הטיס מסמיך את המנהל לשקול מידע פלילי לשלם שלילת זכות ["המנהל רשאי להגביל רישיון, להתלותו עד לקיום תנאים שיורה עליהם או לתקופה שלא תעלה על שנה, לבטלו או לסרב לחדשו, לאחר שנתן לבעל הרישיון הזדמנות לטעון את טענותיו, בהתקיים אחד מאלה... בעל הרישיון הורשע בעבירה, שלדעת המנהל, מפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה, אין הוא ראוי להחזיק ברישיון"], וממילא רואים אותו, לפי חוק המידע הפלילי, כמסמיך את המנהל לשקול מידע פלילי גם לשם בחינת הזכאות לזכות - קרי, לרישיון או להגדר.

יוצא מזה שלפי חוק המידע הפלילי, הרשות רשאית לשקול מידע פלילי שעניינו הרשעה בעבירה, לגבי מבקש רישיון או הגדר, וזאת בלי תלות בתקנה 12 לתקנות העיקריות, המתייתרת לכאורה לעניין זה העניין, אם כי עדיין יש לקבוע עוגן חוקי מתאים לדרישת מידע פלילי שעניינו אחר מהרשעה בעבירה (למשל, דבר קיומה של חקירה פלילית תלויה ומעמדת או הגשת כתב אישום).

יתירה על זאת, תקנה 12 לתקנות העיקריות בנוסחה הנוכחי משקפת הסדר ארכאי שאינו עולה בקנה אחד עם צרכי הרשות ועם ההוראות לפי חוק המידע הפלילי. כך, למשל, פירוט העבירות בתקנה 12 לתקנות העיקריות ארכאי, אינו שלם ואינו עדכני (למשל, מפנה לחוקים שכבר אינם קיימים ואינו כולל חוקים אחרים השייכים לעניין או חדשים, כגון פקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש], התשל"ג-1973); התקנה עצמה נוקטת בלשון כללית למדי של "היעדר הרשעות פליליות", אולם קוצבת את תקופות אי מתן הרישיון רק לגבי עבירות המפורטות בתוספת השישית, ואלה בעיקר עבירות לפי חוק העונשין, התשל"ז-1977 ולא עבירות פליליות שקיימות לפי חיקוקים אחרים, כך שלגבי האחרונות אין למעשה קציבה של התקופה לאי-מתן הרישיון, וזו נעשית היום בדרך של היקש מהתוספת השישית ועוד.

אף בכך יש כדי להצדיק את החלפת תקנה 12 לתקנות העיקריות בהסדר עדכני הנותן ביטוי מתאים להורות חוק המידע הפלילי.

בצד זאת יצוין כי לפי סעיף 5(ג) לחוק המידע הפלילי: "לא יימסר מידע פלילי לגוף או לבעל תפקיד... מכוח סעיף 12 והתוספת השנייה או חיקוק אחר, אלא אם כן נקבעו הנחיות או נהלים פנימיים לעניין שקילת מידע פלילי בקשר למתן זכות או ביטול זכות החלים על אותו גוף או בעל תפקיד, לעניין שמירת המידע ולעניין התחשבות בתיקים תלויים ועומדים בכפוף להוראות סעיף 36(ד) בלבד." וכי לפי סעיף 40(א) לחוק המידע הפלילי, על הרשות למנות "ממונה על מידע פלילי", שיהיה, לפי סעיף 40(ב) לחוק האמור: "אחראי לגיבוש ההנחיות והנהלים הפנימיים שנקבעו לפי סעיף 5(ג) לעניין שקילת המידע ושמירתו", ושצריך, לפי סעיף 40(ג) לחוק האמור לקבל: "... הדרכה והכשרה לעניין תפקידו לפי סעיף זה על ידי המשטרה או הממונה על הביקורת לפי סעיף 41".

לרשות הנחיות ונהלים כאמור, שאושרו בידי מי שהוסמך לכך במשרד המשפטים וכן ממונה על מידע פלילי שהוסמכה לכך כדבעי, ולכן ביכולתה ליישם את ההוראות לפי חוק המידע הפלילי באופן מיידי.

משכך, עמדת הרשות היא כי בחלוף הזמן מאז נקבעה התקנה לראשונה, ובשים לב לשינויים שחלו בתחום התעופה האזרחית, במשפט ובחברה, ובכלל זה: חקיקת חוק המידע הפלילי, יש להחליף את התקנה הקיימת, ולעגן בתקנות הרישיונות את החובה הכללית לשקול מידע פלילי שעניינו כתבי אישום תלויים ועומדים והרשעות בעבירות שמפאת מהותן, חומרתן או נסיבותיהן אין מבקש הרישיון או התעודה ראוי לקבל את הרישיון או התעודה המבוקשים, תוך החלת ההסדרים לפי חוק המידע הפלילי, בהלימה לעמדתה העדכנית של הרשות.

הסמכות לקבוע את התקנות

תקנה 12 נקבעה בתקנות העיקריות עת פורסמו בראשונה, בשנת התשמ"א (1981) (ראו, ק"ת התשמ"א, בעמ' 510).

ההוראות האמורות נקבעו לפי חוק הטיס, 1927, שהוחלף בחוק. בסעיף 197(א) לחוק, שעניינו: "שמירת תוקף", נקבע כי: "תקנות שהותקנו לפי חוק הטיס, 1927 (בסעיף קטן זה – התקנות הקיימות), יעמדו בתוקפן כנוסחן ערב יום התחילה כאילו הותקנו לפי הסעיפים בחוק זה שבהם נתונה סמכות התקנת תקנות באותם עניינים, לרבות לעניין פרקים ט' ו-י', והכל זולת אם נקבעו בחוק זה הוראות במקומן בעניינים שהוסדרו בתקנה מהתקנות הקיימות, או אם לא הוקנתה בחוק זה סמכות לקבוע הוראות בעניינים המוסדרים בתקנות הקיימות, וכל עוד התקנות הקיימות לא שונו או בוטלו לפי חוק זה".

בהתאמה, ובשים לב למצב החוק ששרר עת נקבעו התקנות העיקריות בראשונה, הרי שאילו הייתה התקנה נקבעת היום לפי החוק, הרי שהיא הייתה מותקנת לפי סעיפים 3(ב), 47(1) ו- 168 לחוק, כפי שיפורט להלן.

כך, סעיף 3(ב) לחוק קובע כך:

"השר, באישור הוועדה, רשאי לקבוע תנאים למתן רישיון עובד טיס או הגדר, ובכלל זה הוראות בעניינים אלה...

(3) תנאים המביאים בחשבון את עברו הפלילי של המבקש".

סעיף 47(1) לחוק קובע כי:

"השר רשאי לקבוע הוראות לעניין רישיונות, בין השאר בעניינים אלה:

(1) תנאים לקבלת רישיון המפורטים בפרק זה וכן תנאים נוספים לקבלת רישיון; תקנות לפי פסקה זו הקובעות תנאים המביאים בחשבון את עברו הפלילי של המבקש או ביטול, הגבלה או התליה קודמים של רישיון שניתן למבקש, טעונות אישור של הוועדה..."

בתיקון המוצע מבוקש לבטל את תקנה 12 לתקנות העיקריות ובה קבועים תנאים המביאים בחשבון את עברו הפלילי של מבקש הרישיון.

סעיף 168 לחוק מסמיך את שרת התחבורה והבטיחות בדרכים, באופן כללי: "...להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו...".

לפי סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981: "הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל - משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה".

לפיכך, כשם שאילו תקנה 12 לתקנות העיקריות - ובה הוראות לעניין הבאה בחשבון של עברו הפלילי של מבקש רישיון - הייתה נקבעת היום, היא הייתה נקבעת לפי הסעיפים האמורים, כך שינויה צריך להיעשות "בדרך שהותקנה", ובכלל זה לעניין אישור וועדת הכלכלה של הכנסת.

לפיכך, מבוקש לקבוע את התיקון המוצע לפי הסעיפים האמורים לחוק.

בשים לב למהות התיקון ולהסמכות בחוק, הרי שהתיקון טעון את אישורה של ועדת הכלכלה של הכנסת.

התיקון המוצע הוא פרי הצעת הרשות, אשר יזמה אותו, ניסחה אותו, קיימה לגביו את דוח ה- RIA ואת השיח עם ציבור בעלי העניין. משכך מתקיים לגבי התיקון סעיף 168(ב) לחוק, לפיו: "לא יתקין השר תקנות לפי חוק זה אלא לפי הצעת הרשות או בהתייעצות עמה".

לתקנה 1 המוצעת, שעניינה: "החלפת תקנה 12"

לאור האמור לעיל, ובהמשך לעמדת הרשות לפיה תקנה 12 לתקנות העיקריות בנוסח הנוכחי אינה מתאימה וכי יש להחליפה בנוסח שייתן מענה מהותי לצורך ויתאים להוראות לפי חוק המידע הפלילי, מבוקש להחליף את תקנה 12 לתקנות העיקריות בתקנה חדשה, שתורה כי רשות הרישוי לא תיתן רישיון לאיש צוות אוויר, רישיון מפקח על תנועה אווירית, רישיון קצין מבצעי אויר, רישיון טייס מתלמד או תעודת איש צוות אם נגד מבקש הרישיון או התעודה תלוי ועומד כתב אישום בעבירה שמפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי להחזיק ברישיון או בתעודה כאמור או אם הורשע בעבירה כאמור.

בכך תיתן התקנה החדשה מענה לצרכי הרשות לגבי מי שתלוי ועומד נגדו כתב אישום או שהורשע בעבירה, מצד אחד, ותעלה בקנה אחד עם הוראות חוק המידע הפלילי, מצד שני.

לעניין זה יצוין כי בכוונת הרשות לקבוע בנוהל לפי חוק המידע הפלילי את העבירות שיש להתחשב בהן לעניין זה, ובכללן עבירות בניגוד לכל אלה: סעיף 142(ב)(1), (4) או (ג)(2) לחוק הטיס, "עבירת אלימות" או "עבירת אלימות שגרמה למותו של אדם", כהגדרתן בסעיף 187(ז) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982; פקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש], תשל"ג-1973, סעיף 62(3) לפקודת התעבורה [נוסח חדש] וסעיף 338 לחוק העונשין, התשל"ז-1977.

עמדת הרשות היא כי בהינתן האינטרסים המתנגשים, בצד הרצון לאפשר את הגשמת חופש העיסוק ואת תקנת השבים, רשימת עבירות זו משקפת את ליבת ההתנהגויות האסורות המצדיקות הרחקת אדם מעולם התעופה האזרחית, אם בשל חומרתן כלפי הפעלת כלי תעבורה כלשהו, מסוכנותן כלפי אדם או השפעתן על כשירותו של אדם להפעיל כלי טיס בצורה בטוחה (לתקנה 1 המוצעת).

לתקנה 2 לתיקון המוצע, שעניינה: "ביטול התוספת השישית"

התוספת השישית לתקנות העיקריות מוזכרת בתקנה 12(א) ובתקנה 12(ה) לתקנות העיקריות בנוסחה הנוכחי.

עם ביטול תקנה 12 לתקנות העיקריות, ממילא אין עוד צורך בתוספת השישית - בה מפורטות עבירות שונות שיש או שאין להביא בחשבון לעניין התקנה האמורה - שנועדה לשרת את ההסדר הקיים.

ממילא מבוקש לבטלה (לתקנה 2 המוצעת).

לתקנה 3 המוצעת שעניינה: "בחינה לפי חוק עקרונות האסדרה"

מבוקש להוסיף הוראה לשם ביצוע הוראות סעיף 24 לחוק עקרונות האסדרה.

לפי הסעיף האמור: "מאסדר המבקש להציע או לקבוע אסדרה, למעט הצעת חוק, יקבע בה הוראה לעניין בחינתה לפי הוראות סעיף קטן (ג) בתום תקופה שתיקבע בהוראה ושלא תעלה על עשר שנים מיום כניסתה לתוקף של האסדרה..." (ראו שם, בסעיף קטן (א)).

בהמשך לאמור לעיל, לאור מאפייני האסדרה המוצעת (הקלה מובהקת וכינון תהליכים מקבילים לפי חוק המידע הפלילי), מבוקש לקבוע כי הבחינה הראשונה של התקנות שמוצע לקבוע או לשנות בתקנות אלה יהיה בתום 10 שנים מיום תחילתן (לתקנה 3 המוצעת).

לתקנה 4 לתיקון המוצע, שעניינה: "תחילה"

מבוקש כי התקנות יחלו 30 ימים מיום פרסומן.

ביטול תקנה 12 לתקנות העיקריות ויישום ההוראות לפי חוק המידע הפלילי הוא עניין פשוט ובר-ביצוע באופן מיידי, ואינו מחייב היערכות מיוחדת של הרשות או של ציבור בעלי העניין.

לפיכך מבוקש כי תחילתו תהיה 30 ימים מיום הפרסום (לתקנה 4 המוצעת).

[1] ס"ח התשע"א, עמ' 830; התשע"ו, עמ' 1263.