תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק העמותות (עיצומים כספיים) (תיקון), התשפ"ה- 2025

 

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

מטרת החוק המוצע היא הוספת סמכות לרשם העמותות להטיל עיצום כספי על עמותה, חלף הסמכות להטיל קנס כספי הקבועה בסעיף 64א לחוק, אשר מוצע לבטלה. סמכות מוצעת זו - להטלת עיצום כספי - נועדה לתת מענה מידתי ואפקטיבי להפרות דין שונות ולשכלל את סמכויות האכיפה המנהליות הקיימות היום לרשם העמותות, בפרט בכל הנוגע להפרות שאינן מצדיקות הגשת בקשת פירוק העמותה לבית המשפט או הפרות נקודתיות שכיום לא קיים אמצעי אכיפה יעיל למניעתן כדוגמת אי הגשת דיווחים לפי החוק.

סמכות זו חיונית לצורך אכיפה אפקטיבית של חובות הדיווח על מנת לבחון את התנהלותן של עמותות, למנוע שימוע לרעה במסגרת המשפטית של עמותות לחלוקת רווחים אסורה, לאי קידום מטרות העמותה המאושרות, או לקידום מטרות בלתי חוקיות שאינן מאושרות. כמו כן, יישום תקין של הוראות הדין והגשת דיווחים ימנע שימוש לרעה בפלטפורמה התאגידית של העמותה לביצוע פעולות בלתי חוקיות, כגון גניבה בידי מנהל, רישום כוזב במסמכי תאגיד, הלבנת הון או מימון טרור.

שימוש לרעה עשוי בעמותות, למשל, להיעשות לביצוע הלבנת הון, ואכן המלצות ארגון ה־ FATF (Financial Action Task Force), כוללות המלצה לשכלל את כלי האכיפה הקיימים היום בתחום העמותות, כגון הוספת סמכות להטיל עיצום כספי על עמותות אשר מפרות הוראות מהותיות בחוק, לרבות הוראות הנוגעות לשקיפות ולהגשת דיווחים מהם ניתן ללמוד על פעילות העמותה והתנהלותה הכספית (דוח כספי, דוח מילולי ועוד) מידי שנה, כנדרש בחוק.

 

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

אין.

 

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים:

תזכיר חוק העמותות (תיקון מס'...)( עיצומים כספיים) התשפ"ה- 2025

 

דברי הסבר

מבוא:

מטרת החוק המוצע היא להקנות סמכות לרשם העמותות (להלן גם - "הרשם"), להטיל עיצום כספי על עמותה בגין הפרת חובות החלות על עמותה לפי חוק העמותות, התש"ם- 1980 (להלן - "חוק העמותות" או "החוק"), ולפי חוק חובת גילוי לגבי מי שנתמך מישות מדינית זרה, התשע"א- 2011. הסמכות המוצעת נועדה לתת בידי רשם העמותות כלי אכיפה מידתי ואפקטיבי להתמודדות עם הפרות דין שאין מקום להגיש בגינן בקשת פירוק לבית המשפט, ולהחליף את הסמכות הקיימת לרשם העמותות להטלת קנסות מנהליים הקבועה בסעיף 64א לחוק העמותות. בהתאם לכך, מוצע במסגרת התיקון לבטל את סעיף 64א לחוק העמותות.

כיום, כלי האכיפה העומדים לרשות הרשם במקרים שבהם מתגלים ליקויים בהתנהלות עמותות הם מוגבלים על פי הוראות החוק - הרשם רשאי להגיש בקשה לפירוק עמותה (סעיף 50(א) לחוק העמותות) לפי העילות המנויות בסעיף 49 לחוק, וביניהן אם "פעולות העמותה מתנהלות בניגוד לחוק, למטרותיה או לתקנונה".

נוסף לכך, בהתאם למספר החלטות ממשלה (החלטה מספר 4418, בק/128 מיום 15.10.1998, החלטת ממשלה 562 (תמ/15) מיום 18.7.2001, החלטת ממשלה 460 מיום 5.10.2021) רשם העמותות מנפיק "אישור ניהול תקין" לעמותות העומדות בדרישות חוק העמותות ובהנחיות הרשם. הצגת אישור זה נדרשת בעת הגשת בקשה לתמיכה מהממשלה ולצורך התקשרות עם משרדי ממשלה. אי מתן אישור ניהול תקין או שלילתו הוא אמצעי אכיפה הקיים לרשם ביחס לעמותות המבקשות אישור כאמור.

לפי הפרקטיקה הקיימת, במקרים בהם מדובר בעמותה המבקשת אישור ניהול תקין או שהיא מועמדת לפירוק, אזי כתנאי למתן אישור ניהול תקין לעמותה או חלף נקיטת הליך פירוק כנגדה, מתחייבת העמותה לחתום על תכנית לתיקון ליקויים שמגבש הרשם בהסכמת העמותה (על ידי העמותה או בליווי גורם חיצוני), שנועדו להביא לכך שהעמותה תפעל בהתאם להוראות חוק העמותות והנחיות הרשם (לפי סעיף 39א לחוק העמותות).

נוסף על האמור, סעיף 64א לחוק העמותות קובע, כי עמותה שהפרה אחת מהחובות המפורטות בסעיף דינה ודין כל אדם שהיה אחראי להפרת החובה – קנס כקבוע בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין, התשל"ז- 1977, העבירות הקבועות בסעיף 64א בגין הפרת החובות המפורטות בו, כוללות יסוד נפשי של אחריות קפידה, והן נקבעו כעבירות מנהליות כאמור בתקנות העבירות המנהליות (קנס מנהלי – עמותות), התשס"ד- 2004. בין חובות אלו כלולות: ניהול פנקסים (למשל, פנקס חברים, פנקסי חשבונות), הגשת המסמכים המפורטים בסעיף 38(א) לחוק לרשם, ובכלל האמור הגשת דוחות שנתיים (דוח כספי ודוח מילולי) ועוד. נוסף על כך חוק העמותות קובע, בסעיף 64(א) עבירות מרמה שעונשן שלוש שנות מאסר, ובכלל זה עבירה על חבר העמותה המשיב תשובה כוזבת "על שאלה שנשאל או מוסר מידע כוזב כשנדרש על פי חוק זה לעשות כן". נכון להיום, סעיף 64א לא הופעל ולא מוטלים על עמותות קנסות, בהתאם להוראות כאמור, בין היתר, בשל המשאבים הרבים שנדרשים לשם כך (הקמת מנגנונים מתאימים כגון ברירת משפט וכדומה).

מהניסיון שהצטבר עם השנים  עולה כי בהעדר סנקציה יעילה, במקרים רבים רק לאחר שמוגשת בקשת פירוק נגד העמותה לבית המשפט, העמותה מתחילה לשתף פעולה  מצב דברים זה, מביא לבזבוז זמן ומשאבים יקרים, העשויים להיחסך באמצעות קביעת סמכות לרשם העמותות להטיל עיצום כספי על עמותה המהווה מענה מידתי ואפקטיבי להפרות דין שונות. הסמכות המוצעת תסייע בידי הרשם באכיפת הוראות הדין על עמותות, ועשויה להביא לצמצום משמעותי בהגשת בקשות לבית המשפט לפירוק עמותות. נוסף לכך קביעת סמכות לרשם להטלת עיצום כספי אף תסייע להגברת האפקטיביות של הליכי הפיקוח שמבצע הרשם על ידי הגברת הציות של ציבור העמותות לחוק וזאת בין היתר בכל הנוגע לחובה המוטל על עמותות להגשת דיווחים לרשם.

 

הצורך בקביעת הסמכות המוצעת בא לידי ביטוי בהחלטת ממשלה מס' 460 מיום 5.10.21, במסגרתה הוחלט, בין היתר, כך:

 "על משרד המשפטים לגבש בתוך 120 ימים תכנית לייעול והקלה בנטל הבירוקרטי על אלכ"רים, בין היתר באמצעות גיבוש ויישום של כלים טכנולוגיים שיביאו להפחתת נטל הדיווחים, ובכלל זה פישוט תהליכים הנוגעים לקבלת "אישור ניהול תקין" והארכת תוקף האישור באופן משמעותי. כל זאת, לצד שיפור מנגנוני הפיקוח והאכיפה הנתונים לרשם העמותות ורשם ההקדשות, לרבות בחינת הוספת סמכות להטלת עיצומים כספיים בהתאם לחובות הקבועות בחוקים הרלוונטיים" (הדגשה לא במקור). בהוספת הסמכות המוצעת יהיה כדי למלא אחר הנדרש בהחלטת הממשלה.

כמו כן, במסגרת דו"ח ארגון ה- FATF  (Financial Action Task Force) בנושא מדינת ישראל משנת 2018, אחת ההמלצות הייתה לבחון קידום תיקון לחוק העמותות אשר יאפשר הטלת סנקציות נוספות על עמותות כגון הוצאת מכתבי הנחיות והטלת קנסות. במהלך שנת 2028 ארגון ה- FATF צפוי לערוך ביקורת בינלאומית על עמידתה של מדינת ישראל בהמלצות שניתנו על ידי הארגון ובסטנדרט הבינלאומי. קביעת הסמכות המוצעת מהווה יישום של המלצת דוח ה- FATF. 

הצורך בשיפור וייעול האכיפה של רשם העמותות גם קיבל ביטוי במסמך העוסק ב"תיקונים בתחום האפקטיביות" שהופץ על ידי הרשות לאיסור הלבנת הון ביום 17.11.2020. במסמך האמור צוין כי נדרש "שיפור הפיקוח של רשות התאגידים על עמותות בכל הנוגע למימון טרור, באופן מקיף ומבוסס סיכון, לרבות אפשרות להטלת סנקציות והגדלת משאבים".

 

נוסף לכך, הסמכות המוצעת נועדה לאפשר לרשם העמותות להטיל עיצום כספי על עמותה, בדומה לסמכות הקיימת לרשם ההקדשות לגבי חברה לתועלת הציבור (להלן - "חל"צ") מכוח סעיף 354(ב1) לחוק החברות, התשנ"ט- 1999 (להלן - "חוק החברות").

חל"צ ועמותה הם תאגידים בעלי מאפיינים דומים – שניהם פועלים ללא כוונת רווח וחל עליהם איסור על חלוקת רווחים. בדומה לחל"צ החייבת לפעול למטרות ציבוריות בלבד, גם עמותות פועלות, ככלל, למטרות ציבוריות, וחייבות לייעד את כל נכסיהן ורווחיהן למטרות אלו. ציבור הנהנים של תאגידים אלו הוא בלתי מסוים ולרוב תאגידים אלו נהנים ממקורות מימון ציבוריים (כגון: תמיכות, הקצבות, הקצאות ויכולת לגייס תרומות), ועל שניהם חלות חובות השקיפות והדיווח. לאור הדמיון כאמור גם חלות על שני תאגידים אלו (עמותות וחל"צ), הוראות דין משותפות. כך למשל, חובות הדיווח החלות על עמותות מכוח סעיפים: 36, 38 ו- 38א לחוק העמותות, חלות גם על חל"צ מכוח סעיף 345כד לחוק החברות; וכך גם לגבי חובות הדיווח, הגילוי והפרסום לפי חוק חובת גילוי למי שנתמך מישות מדינית זרה, התשע"א- 2011. בדומה לכך ראוי שגם יופעלו אותם כלי האכיפה שיופעלו ביחס לכל אחד משני סוגי תאגידים אלה, ביחס להפרות של אותן חובות מכוח הדין. קביעת הסמכות המוצעת תאפשר אכיפה שוויונית ביחס לעמותות ולחל"צ בגין אותן הפרות דין.

 

סעיף 1 לתיקון המוצע: לאחר סעיף 41 לחוק העמותות, מוצע להוסיף פרק לחוק – פרק ו'1 שעניינו "אמצעי אכיפה מנהליים" ובמסגרתו תעוגן סמכות רשם העמותות להטיל עיצום כספי על עמותה.

 

סימן א': הטלת עיצום כספי

 

סעיף 41א

מוצע לקבוע כי הרשם יהיה רשאי להטיל עיצום כספי על עמותה שהפרה את חובותיה כאמור בסעיפים 41א(א)(1) עד (10) ו- 41א(ב)(1). סכום העיצום הכספי שיוסמך הרשם להטיל על עמותה יהיה זהה לסכום העיצום הכספי שמוסמך רשם החברות להטיל על חברה לתועלת הציבור בהתאם לסעיף 354(ב1)(1) לחוק החברות. כיום עומד סכום העיצום הקבוע בחוק החברות על סך 9,160 ₪. כמו כן, מוצע כי הסכום כאמור יתעדכן בהתאם למנגנון העדכון הקבוע בסעיף 355(ב) לחוק החברות. כאמור בחלק המבוא, עמותות וחברות לתועלת הציבור הם תאגידים בעלי מאפיינים דומים ולכן יש מקום לקבוע כי סכום העיצום הכספי שיוטל על עמותה בגין ההפרות הקבועות בסעיפים 41א(א) ו- (ב), יהיה זהה לסכום העיצום הכספי המוטל על חברה לתועלת הציבור מכוח חוק החברות. כמו כן חלק גדול מההפרות שבגינן מוצע לקבוע סמכות להטיל עיצום כספי על עמותה, מהוות הפרה גם לפי חוק החברות לעניין חברה לתועלת הציבור[5]. קביעת סכום עיצום כספי זהה לחברה לתועלת הציבור ולעמותה תביא לאכיפה שוויונית, ותמנע מצב שבו בגין אותה הפרה יוטל סכום עיצום כספי שונה על חברה לתועלת הציבור לעומת עמותה.

ההפרות הקבועות בסעיפים 41א(א)(1) עד (10), וכן ההפרה הקבועה בסעיף 41א(ב)(1) – אותן מוצע לקבוע כהפרות שבגינן יוטל עיצום כספי – מהוות הפרות של חובות מהותיות בסיסיות הקבועות בהוראות הדין ביחס לעמותות ועומדות בליבת התנהלות תקינה של עמותות. מדובר בהפרות כגון: אי הגשת דיווחים לרשם לפי החוק, אי ניהול פנקסים ופרוטוקולים (פנקס חברים, פנקסי חשבונות, פרוטוקול אסיפה כללית וכד'), אי קיום אסיפה כללית לפי החוק, אי מסירת מידע ומסמכים לרשם, אי הגשת דיווחים ועמידה בחובות הפרסום הקבועות בסעיפים 2 ו-5א(א) עד (ג) לחוק חובת גילוי לגבי מי שנתמך על ידי ישות מדינית זרה, התשע"א- 2011 (להלן - "חוק חובת גילוי"). ביחס להפרה הקבועה בסעיף 41א(ב)(1), מוצע לקבוע כי על עמותה שהפרה את החובה למנות מבקר פנים בתוך 90 ימים[6] ממועד הגשת הדוח הכספי שלה לרשם, יוטל כפל סכום העיצום הכספי, לנוכח חומרת ההפרה. הוראה דומה חלה לגבי חברה לתועלת הציבור בהתאם לסעיף 354(ב1)(2)(ד) לחוק החברות.

כמו כן ביחס לחלק מההפרות, מוצע להבהיר מה ייחשב להפרה נפרדת. כך, ביחס להפרה הקבועה בסעיף 41א(א)(1) מוצע להבהיר כי יראו עותקים של מסמך ששוכפל כהפרה אחת, וכך גם במקרה של שילוט זהה או עותקים של פרסום זהה, יראו כל אחד מהם כהפרה אחת, זאת על מנת למנוע מצב שבו יוטלו מספר עיצומים כספיים על עמותה אשר מקורם באותו טעות, שבאה לידי ביטוי בעותקים רבים. ביחס להפרה הקבועה בסעיף 41א(א)(2) מוצע להבהיר כי בגין אי הכללת חבר עמותה אחד או יותר בפנקס החברים שחובה על עמותה לנהל לפי סעיף 18 לחוק, יוטל מחצית סכום העיצום הכספי הקבוע בסעיף קטן (א). ביחס להפרה הקבועה בסעיף 41א((א)(3) מוצע להטיל עיצום כספי בגין ההפרה החמורה ביותר בלבד, הגם שבתקנון העמותה עשויה להופיע דרישה לכינוס אסיפה כללית בתדירות גבוהה יותר מהקבוע בחוק. באשר להפרה הקבועה בסעיף 41א(א)(5) יובהר כי העיצום הכספי יוטל בגין אי-ניהול פנקסי חשבונות שיכללו את הפרטים שמופיעים בתוספת השנייה ביחס להפרה הקבועה בסעיף 41א(א)(6) מוצע להבהיר שיראו בכל מסמך או דיווח המנוי בסעיפים 38(א)(1) עד (6א) לחוק שהעמותה הפרה את החובה להגישו לרשם, כהפרה נפרדת שבגינה רשאי יהיה הרשם להטיל על העמותה עיצום כספי. כמו כן יצוין כי ביחס להפרה 41א(א)(9) מוצע לקבוע כי העיצום הכספי יוטל על העמותה כל עוד המידע התבקש מגורם שלעמותה יש זיקה מכוח חוק אליו (כגון: נושא משרה, עובד של העמותה וכד'). מן הטעם הזה מוצע לא להטיל עיצום כספי על עמותה ככל שהמידע התבקש "מכל אדם אחר" בהיעדר זיקה של העמותה לאותו גורם.

 

סעיף 41ב

מוצע כי רשם העמותות יקבע נוהל לעניין הטלת עיצום כספי על עמותה בגין אי-מסירת מידע או מסמך לפי ההפרות הקבועות בסעיפים 41א(א)(7) ו- 41א(א)(9) לחוק המוצע. ואולם, מכיוון שהסמכות לדרישת "מידע" היא סמכות רחבה, ואינה כוללת הגבלה או תיחום של סוג המידע שניתן לדרוש במסגרתה, מוצע לקבוע כי הטלת עיצום כספי בגין הפרה של דרישת "מידע" תהיה רק ביחס לסוג מידע שיפורט בנוהל שיקבע הרשם. המידע שיפורט בנוהל, יהיה מידע הרלוונטי לתפקוד התקין של העמותה, ומידע הקשור במסמכים שעל העמותה למסור על פי החוק וכיוצא בכך. בהתאם לכך, הנוהל יכלול התייחסות לסוג המידע שבגינו ניתן יהיה להטיל עיצום כספי על עמותה לפי סעיפי ההפרות כאמור. בנוסף, ביחס לנורמה לפי סעיף 38א(א), ייקבע בנוהל כי המידע שעל אי מסירתו תוטל סנקציה הוא רק מידע שנכלל בדו"ח, היה אמור להיכלל בדו"ח לו היה מוגש, או מידע רלוונטי אחר להבהרת פרטים שנמסרו בדו"ח או שנדרש היה למסרם בדו"ח, בתנאי שהמידע קיים בידי המפוקח.  

כמו כן, מוצע כי הנוהל שייקבע יפורסם באתר האינטרנט של משרד המשפטים.

 

סעיפים 41ג- 41ה

בסעיפים אלה מוצע לקבוע את אופן הפעלת הסמכות להטיל עיצום כספי. ההוראות המוצעות הן ההוראות המקובלות בהסדרי החקיקה הכוללים כבר היום סמכות זו. הוראות מפורטות אלו נועדו להבטיח זכויות בסיסיות של מפר, (בענייננו, עמותה) במסגרת הליך מינהלי ראוי, הפעלה שיוויונית של הסמכות ביחס למפרים ושקיפות של פעולת הרשות.

השלב הראשון בהפעלת הסמכות כלפי עמותה שיש לגביה תשתית ראייתית המעידה על יסוד סביר להניח כי בוצעה על ידה הפרה של הוראות הדין הוא משלוח  הודעה על כוונה להטיל עיצום כספי (להלן – "הודעה על כוונת חיוב"). הודעה זו מבהירה לעמותה כי לרשם יש תשתית ראייתית מבוססת המעידה על ביצוע הפרה על ידה. עוד מבהירה ההודעה מהו סכום העיצום הכספי הצפוי להיות מוטל על העמותה בגין ביצוע ההפרה האמורה, כפי שמשתקפת מהתשתית הראייתית שבפני הרשם.

בסעיף 41ד המוצע מעוגנת זכות הטיעון של העמותה בפני הרשם, כמקובל בהליך מינהלי. מוצע כי העמותה תוכל לטעון את טענותיה בפני הרשם בתוך 30 ימים מיום שנמסרה לה הודעה על כוונת חיוב, והרשם יהיה רשאי להאריך את התקופה האמורה מטעמים מיוחדים שיירשמו. לעמותה זכות לטעון את  טענותיה בכתב, אולם לרשם שמורה הזכות להיענות לבקשת עמותה לטעון את טענותיה בעל פה בפניו.

בסעיף 41ה מוצע לקבוע כי רק לאחר ששקל הרשם את טענות העמותה יחליט האם יש להטיל עיצום כספי ומה גובהו. ככל שהרשם יחליט כי לא נתגלו עובדות חדשות הסותרות או משנות את התשתית הראשונית שעליה נסמך כי אכן בוצעה הפרה, יטיל על העמותה עיצום כספי. סכום העיצום הכספי יהיה כפי שצוין בהודעה על כוונת חיוב, או בסכום מופחת, ככל שהעמותה הביאה בפני הרשם עדות לקיום נסיבות שבשלהן יכול הרשם להפעיל את סמכותו להפחית את סכום העיצום הכספי.

ככל שעמותה בחרה שלא לטעון את טענותיה, תהפוך ההודעה הראשונית על כוונת החיוב לסופית (קרי: ל"דרישת תשלום"), בחלוף 45 ימים ממסירתה לעמותה ויהיה על העמותה לשלם את סכום העיצום הכספי המצוין בה.

 

סעיף 41ו

חלק מההפרות הרגולטוריות הן הפרות נמשכות לפי טבען. מוצע לקבוע כי על הפרה נמשכת ייווסף על העיצום הכספי הקבוע לאותה הפרה, החלק השישים שלו לכל יום שבו נמשכת ההפרה. בהפרה חוזרת, מוצע לקבוע כי יוטל על העמותה כפל העיצום הכספי. הפרה חוזרת היא הפרת הוראה מהוראות החוק בתוך שנתיים מההפרה הקודמת של אותה הוראה שבשלה הוטל על העמותה עיצום כספי או שבשלה הורשעה.

 

סעיף 41ז

מאחר שההסדר המוצע מסמיך את הרשם להטיל עיצום כספי בסכום קבוע, נדרשת הסמכה של הרשם להטיל עיצום כספי בסכום נמוך מזה הקבוע בחוק, זאת כדי לאפשר גמישות והתחשבות בנסיבות שלא מקימות הצדקה להטיל את מלוא סכום העיצום הקבוע בחוק.  הסמכה כזו קבועה בצורה מפורשת בסעיף זה. מוצע להקנות סמכות לשר המשפטים, לקבוע בתקנות נסיבות ושיקולים אשר בהתקיימם יפחית הרשם את העיצום הכספי בשיעורים הקבועים לצידם.

 

סעיף 41ח

מוצע לקבוע הוראות עדכון בנוגע לסכומי העיצום הכספי שיבהירו מהו הסכום שיש לשלם בשל פער זמנים בין ההודעה על כוונת חיוב ובין דרישת התשלום, או במקרה של עתירה לבית משפט השלום. מוצע כי העיצום הכספי יהיה לפי הסכום המעודכן במועד מסירת דרישת התשלום, ולגבי עמותה שבחרה שלא לטעון את טענותיה לפני הרשם – הסכום המעודכן ביום מסירת ההודעה על כוונת החיוב. כמו כן, במקרים שבהם הוגשה עתירה לבית המשפט או הוגש ערעור על פסק דין בעתירה כאמור, ובית המשפט או הרשם הורה על עיכוב תשלומו של העיצום הכספי, יהיה סכום העיצום הכספי (אם לא בוטל העיצום בעתירה או בערעור) - הסכום המעודכן ביום ההחלטה בעתירה או בערעור, לפי העניין. כמו כן מוצע, כי סכום העיצום הכספי כפי שיעודכן מעת לעת יפורסם על ידי הרשם ברשומות.

 

סעיפים 41ט- 41יב

מוצע לקבוע כי העיצום הכספי ישולם בתוך 45 ימים מיום מסירת דרישת התשלום, ייגבה לאוצר המדינה וכי על גבייתו יחול חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה - 1995. אם לא שולם עיצום כספי במועד, יתווספו עליו לתקופת הפיגור, החל מהיום הראשון לאיחור בתשלום, ריבית שקלית ודמי פיגורים לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן – חוק פסיקת ריבית והצמדה), עד לתשלומו (סעיף 41י המוצע). כמו כן, מוצע להסמיך את הרשם להחליט על פריסת התשלום של העיצום הכספי לבקשתה של עמותה. יובהר כי סמכות זו נתונה לרשם כל עוד לא חלף מועד התשלום. לאחר שחלף מועד התשלום, החוב עובר לגבייה במרכז לגביית קנסות ויחול חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995 (להלן – חוק המרכז לגביית קנסות). 

הרשם יקבע את מספר התשלומים לעמותה בהתחשב בסכום העיצום הכספי שהוטל ובנסיבות מיוחדות אחרות. אם העמותה לא שילמה את אחד מהתשלומים החודשיים במועדו, ההחלטה על  פריסת התשלומים תבוטל, יתרת החוב תעמוד לפירעון מידיי ויחולו הוראות סעיף 41י בנוגע לריבית פיגורים עד לתשלום החוב במלואו. בהתאם לרציונל התמריצי של דמי הפיגורים, מוצע לקבוע כי ככל שהעמותה עומדת בהסדר התשלומים שהוצע לה, לא יתווספו דמי פיגורים בתקופת הפריסה, וזאת בהתאם לרציונליים של תיקון מספר 9 לחוק פסיקת ריבית והצמדה.

 

סעיף 41יג

מוצע לקבוע בסעיף זה הסדר דומה להסדר הקבוע בסעיף 360 לחוק החברות, החל גם על חברות לתועלת הציבור, ואשר לפיו ניתן להעביר עיצום כספי שהוטל על חברה לתועלת הציבור ולא שולם על ידה במועד לגבייה מידי הדירקטורים המכהנים בחברה או שכיהנו ככאלה בזמן ההפרה. מוצע לקבוע הסדר דומה גם לגבי חברי ועד בעמותה, כך שבהתאם לנסיבות המפורטות בסעיף ובנוהל שיקבע הרשם בהתאם לסעיף 41יג(ה) ניתן יהיה להעביר עיצום כספי שהוטל על עמותה ולא שולם על ידה במועד לגבייה מידי חברי ועד העמותה שרשומים במרשמי הרשם ככאלה או שהיו רשומים כחברי ועד בזמן ההפרה.

חברי הוועד המנהל בעמותה מנהלים הלכה למעשה את העמותה ומכווינים את פעילותה (בדומה לדירקטורים המהווים את "הרוח החיה" מאחורי חברה). מחובתו של הוועד לפעול לטובת העמותה, ובמסגרת מטרותיה ותקנונה, וכן נתונה בידו לפי חוק העמותות כל סמכות שלא נתייחדה בחוק או בתקנון העמותה לאסיפה הכללית או למוסד אחר ממוסדות העמותה. בדומה לדירקטוריון בחברה, גם תפקידו של הוועד המנהל בעמותה הוא לפקח כי העמותה ממלאת אחר החובות המוטלות עליה לפי החוק.

כמו כן, נוכח מאפייניה הייחודיים של עמותה כתאגיד הפועל ללא כוונת רווח, אשר מקורותיו התקציביים נשענים על תרומות מהציבור, תמיכות וכיו"ב, מתקיימת בעמותות "בעיית הנציג הכפולה". בעיה זו מתייחסת לשני פערי אינטרסים עיקריים, האחד, פערי האינטרסים בין הנהלת העמותה לבין התורמים והמשקיעים בעמותה - בעוד המשקיעים היו רוצים שיתקבלו החלטות הממקסמות את התועלת מתרומתם לטובת קידום המטרות שלשמן הכספים הושקעו, הנהלת העמותה עלולה לקבל החלטות מוטות לטובתה האישית. כך למשל מנהלים עלולים להעדיף להגדיל את שכרם, לפעול בהעדר שקיפות ביחס להוצאות שונות וכו'. הפער השני נובע מכך, שעמותה פועלת ללא מטרת רווח ואינה משיאה רווחים למשקיעים. בשל כך, המשקיעים בעמותה אינם בעלי תמריץ מספק לפעול למען המשך פעילותה והעמותה עשויה להתנהל תוך "אדישות לתוצאות".

סעיפים 41יג(א) ו-(ב): ההסדר המוצע בסעיף נועד ליצור תמריץ לחברי הוועד המנהל של עמותה לוודא שהעמותה עומדת בחובות המוטלות עליה לפי החוק, כמי שהלכה למעשה מנהלים את העמותה ומכוונים את פעילותה. סמכות זו נדרשת בפרט, כאשר מדובר בתאגיד הפועל ללא כוונת רווח הנשען לרוב על כספי ציבור (תמיכות, הקצבות, תרומות וכיו"ב).

עם זאת, מכיוון שמדובר בהסדר חריג החורג מהעיקרון הבסיסי לפיו העיצום הכספי ייגבה ממי שהחובה הנורמטיבית הוטלה עליו מלכתחילה – הוצע לקבוע מגבלות וגידורים להפעלת האפשרות להעברת החיוב, זאת על מנת שהסמכות להעברת החיוב תופעל באופן מידתי בסוגי המקרים המתאימים לכך בלבד. על כן, מוצע להחיל את האפשרות לגבות מחברי ועד עמותה עיצום כספי שהוטל על עמותה ולא שולם על ידה במועד, רק על עמותות שהמחזור הכספי שלהן לשנת הדיווח האחרונה לגביה היה עליהן לדווח לפי החוק, עומד על למעלה מ- 300,000 ₪. זאת, על מנת למקד את האכיפה ביחס לחברי ועד המנהלים עמותות עם מחזור כספי גבוה שלגביהן יש אינטרס ציבורי גדול יותר לוודא שהן מתנהלות באופן תקין וממלאות אחר החובות המוטלות עליהן לפי הדין.  כמו כן, האפשרות להעביר את החיוב רק לחברי ועד בעמותות בעלות מחזור כספי גבוה נועד להוציא עמותות שבהן המחזור הכספי שלהן נמוך ואין כל כוונה להעביר את החיוב בגין העיצום הכספי לחברי הוועד שלהן. מדובר, לדוגמא, בעמותות בית כנסת, או עמותות לניהול ועד בית בבניין משותף וכד'.

כדי למנוע מצב שבו לא ניתן להעביר את גביית העיצום לחברי הועד כאמור לעמותות שמחזורן הכספי אינו ידוע , מאחר שהן הפרו את חובתן לפי החוק ולא הגישו לרשם את הדיווח הכספי והמילולי לשנת הדיווח האחרונה שעליהן היה לדווח, מוצע לקבוע לגבי עמותות אלו כי ניתן יהיה להעביר עיצום כספי שהוטל על עמותה כאמור לגבייה מחברי הוועד במקרה שהעיצום הכספי הוטל על העמותה בהתאם לסעיף 41א(א)(6) בגין הפרת סעיפים 38(א)(6) או 38(א)(6א) לחוק. יצוין כי נתון המחזור הכספי של העמותה מופיע גם בדוח הכספי וגם בדוח המילולי, ולכן סעיף קטן (ב) מתייחס רק למקרה שעמותה לא מגישה את הדוח הכספי וגם לא את הדוח מילולי ולא ניתן לדעת מה המחזור הכספי שהיה לה בשנה שלגביה לא הוגשו אף אחד מהדוחות כאמור.

בנוסף, מוצע לקבוע כי העברת החיוב תוכל להיעשות רק ביחס להפרות המנויות בסעיף, שהנן הפרות שבכוחם של חברי הוועד המנהל בעמותה, מתוקף תפקידם ככאלה, היה למנוע אותן. מדובר בהפרות של חובות שעל הוועד המנהל של העמותה, מתוקף הסמכויות הנתונות לו, לוודא שהעמותה עומדת באותן חובות וממלאת אחריהן.  

על מנת ליצור גידור נוסף של הסמכות להעברת החיוב לסוגי המקרים המתאימים לכך, מוצע לקבוע כי תנאי להעברת דרישת תשלום לחבר ועד, הוא שהרשם נוכח הרשם כי מתקיימות הנסיבות להעברת החיוב בהתאם לנוהל שיקבע הרשם.  

           כאמור, על פי סעיף 41יג(א), העברת החיוב תוכל להיעשות הן לחברי ועד מכהנים והן לחברי ועד

שרשומים במרשמי הרשם ככאלה או שהיו רשומים כחברי ועד בזמן ההפרה. עם זאת, הפניה לחברי ועד שאינן רשומים במרשמי הרשם ככאלה, אך היו רשומים כחברי ועד במועד ההפרה תיעשה, למעט במקרים חריגים, כשלב שני, אם חברי הועד המכהנים פעלו לתיקון הליקוי, לאחר שנשלחה להם בקשה לתיקונו, אך למרות זאת לא תוקנה ההפרה.

סעיף 41יג(ג) עד (ו): עוד מוצע לקבוע, כי טרם העברת עיצום כספי שהוטל על עמותה ולא שולם על ידה במועד, לגבייה מידי חברי ועד העמותה, תשלח לחברי הוועד הודעה על כוונה להעביר אליהם את הגבייה של העיצום הכספי, לחברי הוועד תינתן זכות טיעון, ולאחר מכן תתקבל החלטת הרשם האם לשלוח לחברי הוועד כולם, או חלקם דרישת תשלום, ויחולו לעניין זה הוראות סעיפים 41ג עד 41ה, 41ח עד 41יב ו-41יח בשינויים המחויבים.

כמו כן, מוצע לקבוע כי במקרה שבו חבר ועד בעמותה שילם עיצום כספי שהוטל על עמותה לפי סעיף זה, חבר הוועד ששילם יהיה זכאי להשבה מהעמותה.

לצורך העברת עיצום כספי לגבייה מחבר ועד לפי סעיף זה, הרשם יקבע נוהל שיכלול התייחסות לנסיבות אשר בהתקיימן יהיה הרשם רשאי להפעיל את סמכותו לפי סעיף זה.

 עוד מוצע לקבוע, בדומה להוראה הקיימת בסעיף 360(ד) לחוק החברות, כי בית המשפט לא יחייב חבר ועד שנדרש לשלם עיצום כספי אם הוכיח שנקט את כל האמצעים הנאותים כדי למנוע את ההפרה, או שהוכיח כי לא ידע את דבר ההפרה ולא היה עליו לדעת על כך.

 

סימן ב': התראה מינהלית

סעיפים 41יד- 41טז

ההתראה המינהלית נועדה במקרים מסוימים להחליף את הטלת העיצום הכספי, ולאפשר לעמותה הזדמנות לתקן את ההפרה, בלא תשלום העיצום הכספי. זאת, למרות שהתשתית העובדתית שלפני הרשם מעידה כי הייתה הפרה של הוראות החוק. מוצע כי הרשם יהיה רשאי לקבוע בנהלים באישור היועץ המשפטי או מי שהסמיכו לכך, נסיבות שבהן תימסר לעמותה התראה מנהלית במקום עיצום כספי.

מוצע לקבוע כי עמותה שנמסרה לה התראה מינהלית ואינה מסכימה עימה, יכולה לתקוף את החלטת הרשם בשתי דרכים. האחת היא הגשת בקשה לביטול ההתראה, מאחת העילות המנויות בסעיף 41טז. השניה היא הגשת עתירה לבית המשפט כאמור בסעיף 41יח. אם העמותה לא ביקשה את ביטול ההתראה או לא עתרה לבית המשפט (או שעתרה ובית המשפט דחה עתירתה), רואים את העמותה כמי שביצעה את ההפרה. בעת ביצוע הפרה נוספת (שבשלה יוטל עיצום כספי מוגבר), מנועה העמותה מלטעון כי לא ביצעה את ההפרה הראשונה. תחימת אפשרות העלאת הטענות לשלב משלוח ההתראה בלבד נועדה ליצור סופיות להליכים, וכן ודאות ומתן תוקף להתראה ככזו שאמורה להניע את העמותה לציית לחוק.

עוד מוצע לקבוע בסעיף 41יז כי אם נמסרה לעמותה התראה והעמותה המשיכה להפר את ההוראה שבשלה נשלחה ההתראה, ימסור לה הרשם הודעה על כוונת חיוב בשל הפרה נמשכת. לעניין זה יובהר כי מכיוון שבהתראה מינהלית מוותר הרשם, כאמור לעיל, על העיצום הכספי בשל ההפרה, סכום העיצום הכספי שיוטל במקרה זה הוא בשל הימשכות ההפרה, ואינו כולל את סכום העיצום הכספי בשל ההפרה הראשונה שבגינה ניתנה ההתראה. ההודעה על כוונת חיוב שימסור הרשם לעמותה במקרה זה תהיה כאמור בסעיף 41ג, בשינויים המחויבים. כך למשל במקרה זה תכלול ההודעה פרטים הנוגעים להפרה הנמשכת ובין השאר נתונים לעניין התמשכות ההפרה ולעניין תקופת ההפרה (ממועד משלוח ההתראה). במקרים שבהם ביצעה העמותה הפרה חוזרת לאחר משלוח התראה על ביצוע ההפרה הראשונה, ימסור לה הרשם הודעה על כוונת חיוב כאמור בסעיף 41ג, בשינויים המחויבים. כך למשל במקרה זה תכלול ההודעה פרטים הנוגעים להפרה החוזרת ולסכום העיצום הכספי המוטל בגינה, שהוא סכום גבוה יותר.

 

סימן ג': שונות

סעיף 41יז

לעיתים מעשה אחד של העמותה יכול להוות הפרה של מספר הוראות לפי חוק זה או לפי חוק זה וחוק אחר שגם בשל הפרתן ניתן להטיל עיצום כספי. לכן, מוצע לקבוע כי על מעשה אחד שמהווה כמה הפרות כאמור, ניתן להטיל רק עיצום כספי אחד. הוראה זו מגלמת את המחויבות של הרשות המינהלית שלא להטיל סנקציות במידה העולה על הנדרש. כך, במידה שעמותה קיבלה מהרשם הודעה על כוונת חיוב לגבי מעשה שבשלו שילמה כבר עיצום כספי, היא תוכל לטעון במסגרת זכות הטיעון כי אין להטיל עליה עיצום כספי נוסף מכוח הוראה זו.

 

סעיף 41יח

מוצע לקבוע כי על כל החלטה סופית של הרשם לפי הפרק המוצע, כגון ההחלטה להטיל עיצום כספי (לאחר מסירת דרישת תשלום), למסור התראה מינהלית,  ניתן יהיה להגיש עתירה לבית משפט השלום שבו יושב נשיא בית משפט שלום בתוך 45 ימים מיום שנמסרה לעמותה ההחלטה. החלטות אלה הן החלטות מִנהליות ועל כן יש לקיים בעניינן ביקורת שיפוטית לפי כללי המשפט המינהלי, ככל החלטה מינהלית אחרת.

עוד מוצע להבהיר כי עיכוב ביצוע החלטה של הרשם במקרה של הגשת עתירה, נתונה לשיקול דעתו של הרשם או של בית המשפט שאליו הוגשה העתירה. כן מוצע לקבוע כי אם התקבלה העתירה או ערעור על פסק דין בעתירה כאמור, סכום הכסף שיוחזר לעמותה יהיה בתוספת ריבית שקלית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, כדי למנוע פגיעה כלכלית בעמותה שטענותיה נמצאו מוצדקות.

 

סעיף 41יט

מוצע לחייב את הרשם לפרסם את החלטותיו בדבר הטלת עיצום כספי באתר האינטרנט של משרד המשפטים. תכלית חובת הפרסום היא הבטחת שקיפות ביחס להפעלת שיקול דעתו של הרשם, אשר בידיו מסורה סמכות רבת עוצמה. באמצעות הפרסום מובטחת בקרה ציבורית על כך שהשימוש בסמכות להטיל עיצום כספי הוא שוויוני וענייני. החובה לפרסם חלה על ההחלטות בדבר הטלת העיצומים הכספיים, סכומי העיצומים הכספיים שהוטלו והמקרים והשיעורים שבהם הם הופחתו. מידע זה יאפשר בחינה רוחבית מושכלת של הטלת העיצומים הכספיים ויאפשר לעמותה לדעת על עיצום כספי המוטל במקרה שלא תואם את המדיניות הכללית הנוגעת להפעלת הסמכות האמורה.

מוצע להבהיר כי חובת הפרסום כפופה למגבלות המנויות בסעיף 9(א) לחוק חופש המידע. עוד מוצע להבהיר כי הרשם רשאי שלא לפרסם פרטים שהם בגדר מידע שרשות ציבורית אינה חייבת למסור לפי סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע, כדוגמת מידע שהוא סוד מסחרי.

עם זאת, על אף חשיבותו של הפרסום כמפורט לעיל, הרי שכדי למנוע פגיעה מעבר לנדרש בעמותה כתוצאה מהפרסום האמור, מוצע להגביל את תקופת הפרסום לארבע שנים.

 

סעיף 41כ

מוצע לקבוע כי תשלום עיצום כספי, או המצאת התראה מינהלית לפי חוק זה, לא יגרעו מאחריותה הפלילית של עמותה, אם הפרת ההוראה בחוק מהווה גם עבירה פלילית לפי כל דין. אולם, מוצע להבהיר כי לא ניתן לנקוט במקביל באכיפה מינהלית ואכיפה פלילית, ונדרש לבחור את מסלול האכיפה המתאים לנסיבות.

על פי המוצע, אם החל הליך מינהלי נגד עמותה, לא יוגש נגדה כתב אישום אלא אם כן התגלו עובדות חדשות המצדיקות זאת. ההיערכות לאכיפה מינהלית בכל הנוגע לאיסוף הראיות, לשיח עם המפר וכד' נעשה בדרך שונה מאיסוף ראיות לצורך הליך פלילי. כך למשל המפר אינו נחקר באזהרה ואינו נערך להגנה משפטית כפי שנעשה לקראת הליך פלילי. לכן יש להימנע מהסבת הליך האכיפה מהליך מינהלי להליך פלילי, אלא אם כן התגלו עובדות חדשות, המצדיקות את המעבר להליך הפלילי. במקרה כזה של הסבת ההליך להליך פלילי, אם העמותה שילמה עיצום כספי, יוחזר לה הסכום ששילמה כעיצום כספי בתוספת ריבית שקלית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה מיום תשלומו או הפקדתו עד יום החזרתו.

באופן דומה מוצע לקבוע כי אם הוגש נגד עמותה כתב אישום בשל מעשה המהווה גם הפרה, לא ינקוט נגדו הרשם בהליכי אכיפה מינהלית.

                                                                                                                  

סעיף 2 לתיקון המוצע: מוצע כי סמכות הרשם להטיל עיצום כספי על עמותה, תבוא חלף סמכות הרשם הקבועה כיום בסעיף 64א לחוק להטלת קנס מנהלי על עמותה, ובתוך כך יבוטל סעיף 64א לחוק.