תוכן עניינים
ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים
ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.
ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר
תזכיר חוק לעדכון הטבות מס ליישובים (תיקון והוראות שעה), התשפ"ה-2025
2. תיקון חוק שיקום נרחב לחבל תקומה (הוראת שעה)
חוק לעדכון הטבות מס ליישובים (תיקון והוראות שעה), התשפ"ה-2025
דיני המס החלים כיום כוללים הטבות מס לתושבים של יישובים מוטבים. מרביתן של הטבות אלה קבועות בסעיף 11 לפקודת מס הכנסה. בחוק זה מוצע לבצע מספר הרחבות בהטבות המס האמורות, והכל כפי שיפורט להלן.
לסעיף 1
סעיף 11 לפקודת מס הכנסה קובע הגדרה ל"יישוב מוטב". הגדרה זו כוללת שורה של תנאים מצטברים, וביניהם תנאי לפיו "אוכלוסייתו מונה פחות מ-85,000 תושבים, על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה". על מנת לאפשר צמיחה טבעית של יישובים ולא להביא לכך שצמיחה כאמור תביא לשלילת ההטבה מתושבים של יישובים מוטבים, רק בשל הגידול הטבעי שלהם כאמור, אשר אין בו כשלעצמו כדי לשנות מהתכלית של הטבת המס לאלו, מוצע לתקן את הגדרת יישוב מוטב כך שמספר התושבים המרבי יהיה 100,000, ולא 85,000.
לסעיף 2
נוכח מתקפת הטרור הרצחנית של החמאס על מדינת ישראל ביום 7.10.2023, אשר כללה ירי טילים לרחבי המדינה ופשיטת גורמים עוינים ליישובים בדרום הארץ, נפגעו באופן קשה אוכלוסיות ויישובים רבים בכלל רחבי הארץ, אך ביתר שאת באופן ממוקד באזורים בדרום. התקפה זו הייתה יוצאת דופן בממדיה, בעוצמתה ובאכזריותה, ונוסף על הפגיעה הרבה בחיי אדם, יישובים רבים חוו פגיעה נרחבת, הרסנית וחסרת תקדים, בין אם במתקפה הישירה ובין אם בעקבותיה. הפגיעה הנרחבת בנפש וברכוש, לצד העדר תחושת הביטחון והאיום הביטחוני בחסות המתקפה, הפגיעה הכלכלית והתפקודית בשגרת החיים, הובילו למעגלי השפעה רחבים על היישובים והאוכלוסיות באזורים אלה. במידה רבה, ניתן לתאר את הפגיעה הכוללת כתופעה "רב ממדית" המשפיעה באופנים ובעוצמות שונות על האוכלוסייה הנפגעת.
נוכח פגיעה כוללת ו"רב ממדית" זו, ממשלת ישראל נקטה מהלכים רבים, חלקם מיידים נוכח האיום הנשקף דוגמת פינוי אוכלוסיות, וחלקם בהמשך בדמות מנגנוני טיפול ופיצוי על אובדן בנפש ורכוש.
בין יתר מהלכים אלו, נחקק חוק שיקום נרחב לחבל התקומה כאזור מיקוד לאומי וסיוע ליישובים הסמוכים אליו, התשפ"ה-2025 (להלן - חוק תקומה). בין היתר, נקבע בחוק כי הממשלה תקבע בהחלטתה רשימה של יישובים ואזורים הסמוכים לחבל התקומה שנפגעו בשל אירועי שבעה באוקטובר 2023 ואמות מידה להכללתם ברשימה.
משרד ראש הממשלה ביצוע עבודת מטה בנושא "הערכת רמות פגיעה ביישובי הדרום בשל אירועי ה-7 באוקטובר 2023 וקביעת מסגרות המענה הממשלתי". עבודת המטה בחנה את כל יישובי מחוז דרום (על פי הגדרת הלמ"ס ומשרד הפנים) לפי נתונים ניטרליים ורשמיים באמצעות מדד משולב (מדד מתכלל) המורכב משלושה תחומים המורכבים מארבעה אינדיקטורים כל אחד. כל אלו, מייצגים בצורה מקיפה, כוללת והשוואתית את הפגיעה הכוללת ביישובים, בהתאם למגבלות ולהיבטים שצוינו בגוף העבודה.
חלוקה של תוצאות המדד המשולב על פי 4 רמות פגיעה חושפות את תפרוסת הפגיעה ביישובי הדרום באופן בהיר, ומציגה דפוס היררכי חזק המדגיש את רמות הפגיעה החריגות באזור הנגב המערבי. תוצאות הניתוח מצביעות על כך שכ-25% מיישובי הדרום, שהם 72 יישובים, חוו פגיעה כוללת חריגה (רמות פגיעה 2-4), המצריכה מענה ממשלתי.
על בסיס עבודת מטה זו, קיבלה הממשלה את החלטה מס' 2973 מיום כ"ד באייר התשפ"ה (22 באפריל 2025), שעניינה מתווה שיקום ופיתוח לאזורים בדרום שנפגעו במתקפת השבעה באוקטובר 2023. מבין היישובים המנויים בה, 47 יישובים נכללים ב"חבל תקומה" כהגדרתו בחוק תקומה. 25 היישובים הנוספים המנויים בהחלטת הממשלה האמורה, מנויים בתוספת השנייה לחוק תקומה, בהתאם לסעיף 20(ב) לו, שלפיו על ראש הממשלה לקבוע בצו, בתוספת השנייה, את רשימת היישובים והאזורים לעניין פרק ד': פעולות לסיוע ליישובים הסמוכים לחבל התקומה. כלומר, רשימה זו, מיישמת את תוצאות המדד המשולב שלפיו הוערכה הפגיעה ביישובים, והיא נכללה בחוק התקומה.
כעת, נמצא כי יש מקום ליתן הטבות מס לכל היישובים שחוק התקומה מיפה, כדי לעודד אוכלוסיה משלמת מס להגר ליישובים אלה וכדי להגביר את האטרקטיביות שלהם כאמצעי לשיקומם. במצב המשפטי הקיים תושבי חבל תקומה עצמו זכאים להטבות מס לפי חוק סיוע לשדרות ולישובי הנגב המערבי (הוראת שעה), התשס"ז-2007, אשר מוארכת מעת לעת. לעומת זאת, לא כל תושבי היישובים הסמוכים לחבל תקומה, זכאים כיום להטבה מכוח סעיף 11 לפקודת מס הכנסה. לאור האמור, ובמטרה לסייע באופן זמני לקבוצת היישובים שלפי המדד המשולב האמור, נמצא כי חוו פגיעה כוללת חריגה, קרי, גם לתושבי יישובים הסמוכים לחבל תקומה, במטרה לקדם את התכליות של חוק תקומה בעניין שיקום ופיתוח האזור, מוצע לקבוע כי על בסיס אותה תשתית יובטחו להם הטבות מס. לפיכך מוצע לקבוע בהוראת שעה שתחול עד סוף שנת 2029 כי מי שהיה במשך כל שנת המס תושב ישוב הסמוך לחבל תקומה, זכאי באותה שנה לזיכוי ממס בשיעור של 7% מהכנסתו החייבת מיגיעה אישית עד לתקרת הכנסה של 146,640 שקלים חדשים (זהו הסכום המעודכן בשנת 2025). עוד מוצע לקבוע כי מי שזכאי לזיכוי כאמור וכן לזיכוי אחר לפי הוראות סעיף 11, הברירה בידו לבחור באחד מהם. התקופה שבה תינתן הטבת המס הוגדרה בהתאם לתקופה שבה ניתנות ההטבות האחרות לישובים הסמוכים לחבל תקומה בהתאם לחוק תקומה.
לאור תכליות מתן הטבות המס כפי שתוארו לעיל, מוצע להגדיר "ישוב סמוך לחבל תקומה" כמשמעו בחוק תקומה, וזאת במועד חקיקתו של תיקון החקיקה המוצע כעת. המילה "משמעו" מכוונת לכלל התשתית שעל בסיסה מופו היישובים הזכאים לפי פרק ד' לחוק תקומה. קרי, המדד המשולב שנקבע להערכת רמת הפגיעה החריגה, שמצדיקה מענה ייחודי, ורשימת היישובים שנבעה ממנה ועוגנה בתוספת השנייה לחוק תקומה. כיוון שיש הכרח כי הטבות מס ליישובים ייקבעו בדין על בסיס קריטריון, וכי הקריטריון יהיה מבוסס תשתית (ראו: בג"ץ 8300/02 גדבאן נסר נ' ממשלת ישראל (2012)), כפי שהודגש לעיל, מוצע לקבוע כי אם תתוקן התוספת השנייה לחוק תקומה על ידי צו של השר, במועד מאוחר לחקיקת תיקון החקיקה המוצע כעת, לא יהיה בכך כדי להשפיע על קביעת הישובים הזכאים להטבת המס, והישובים שייהנו מהטבת המס יהיו הישובים כפי שיהיו קבועים ביום חקיקת התיקון המוצע בתוספת השנייה לחוק תקומה. זאת, משום שהרציונל להטבה המוצעת בהצעת חוק זו מבוסס על התשתית כפי שעלתה מהמדד המשולב האמור.
אבדן הכנסות המדינה ממסים כתוצאה מהצעד המוצע צפוי להיות כ-290 מיליון ₪ בשנה.
תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:
|
|
|
|
||||
|
1. |
בפקודת מס הכנסה[1] (להלן - הפקודה), בסעיף 11, בהגדרה "יישוב מוטב", בפסקה (2), במקום "85,000" יבוא "100,000". |
|||||
|
2. |
בחוק שיקום נרחב לחבל התקומה כאזור מיקוד לאומי וסיוע ליישובים הסמוכים אליו, התשפ"ה-2024[2], אחרי סעיף 18 יבוא: |
|||||
|
|
|
"תיקון פקודת מס הכנסה – הוראת שעה |
18א. |
פקודת מס הכנסה תיקרא לגבי שנות המס 2026 עד 2029 כך שבסעיף 11 אחרי סעיף קטן (ב1) יבוא: |
||
|
|
|
|
|
|
|
"(ב2) מי שהיה במשך כל שנת המס תושב ישוב הסמוך לחבל התקומה, זכאי באותה שנה לזיכוי ממס בשיעור כאמור בפסקה (ב)(1) ועד גובה התקרה הקבועה באותה פסקה, ובלבד שאם הוא זכאי לזיכוי כאמור וכן לזיכוי אחר לפי הוראות סעיף זה, הברירה בידו לבחור באחד מהם; לענין זה, "ישוב הסמוך לחבל התקומה" – ישוב אשר ביום חקיקת חוק לעדכון הטבות מס ליישובים (תיקונים שונים והוראות שעה), התשפ"ה-2025 היה ישוב הסמוך לחבל התקומה כמשמעו בפרק ד' לחוק שיקום נרחב לחבל התקומה." |
דיני המס החלים כיום כוללים הטבות מס לתושבים של יישובים מוטבים. מרביתן של הטבות אלה קבועות בסעיף 11 לפקודת מס הכנסה. בחוק זה מוצע לבצע מספר הרחבות בהטבות המס האמורות, והכל כפי שיפורט להלן.
לסעיף 1
סעיף 11 לפקודת מס הכנסה קובע הגדרה ל"יישוב מוטב". הגדרה זו כוללת שורה של תנאים מצטברים, וביניהם תנאי לפיו "אוכלוסייתו מונה פחות מ-85,000 תושבים, על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה". על מנת לאפשר צמיחה טבעית של יישובים ולא להביא לכך שצמיחה כאמור תביא לשלילת ההטבה מתושבים של יישובים מוטבים, רק בשל הגידול הטבעי שלהם כאמור, אשר אין בו כשלעצמו כדי לשנות מהתכלית של הטבת המס לאלו, מוצע לתקן את הגדרת יישוב מוטב כך שמספר התושבים המרבי יהיה 100,000, ולא 85,000.
לסעיף 2
נוכח מתקפת הטרור הרצחנית של החמאס על מדינת ישראל ביום 7.10.2023, אשר כללה ירי טילים לרחבי המדינה ופשיטת גורמים עוינים ליישובים בדרום הארץ, נפגעו באופן קשה אוכלוסיות ויישובים רבים בכלל רחבי הארץ, אך ביתר שאת באופן ממוקד באזורים בדרום. התקפה זו הייתה יוצאת דופן בממדיה, בעוצמתה ובאכזריותה, ונוסף על הפגיעה הרבה בחיי אדם, יישובים רבים חוו פגיעה נרחבת, הרסנית וחסרת תקדים, בין אם במתקפה הישירה ובין אם בעקבותיה. הפגיעה הנרחבת בנפש וברכוש, לצד העדר תחושת הביטחון והאיום הביטחוני בחסות המתקפה, הפגיעה הכלכלית והתפקודית בשגרת החיים, הובילו למעגלי השפעה רחבים על היישובים והאוכלוסיות באזורים אלה. במידה רבה, ניתן לתאר את הפגיעה הכוללת כתופעה "רב ממדית" המשפיעה באופנים ובעוצמות שונות על האוכלוסייה הנפגעת.
נוכח פגיעה כוללת ו"רב ממדית" זו, ממשלת ישראל נקטה מהלכים רבים, חלקם מיידים נוכח האיום הנשקף דוגמת פינוי אוכלוסיות, וחלקם בהמשך בדמות מנגנוני טיפול ופיצוי על אובדן בנפש ורכוש.
בין יתר מהלכים אלו, נחקק חוק שיקום נרחב לחבל התקומה כאזור מיקוד לאומי וסיוע ליישובים הסמוכים אליו, התשפ"ה-2025 (להלן - חוק תקומה). בין היתר, נקבע בחוק כי הממשלה תקבע בהחלטתה רשימה של יישובים ואזורים הסמוכים לחבל התקומה שנפגעו בשל אירועי שבעה באוקטובר 2023 ואמות מידה להכללתם ברשימה.
משרד ראש הממשלה ביצוע עבודת מטה בנושא "הערכת רמות פגיעה ביישובי הדרום בשל אירועי ה-7 באוקטובר 2023 וקביעת מסגרות המענה הממשלתי". עבודת המטה בחנה את כל יישובי מחוז דרום (על פי הגדרת הלמ"ס ומשרד הפנים) לפי נתונים ניטרליים ורשמיים באמצעות מדד משולב (מדד מתכלל) המורכב משלושה תחומים המורכבים מארבעה אינדיקטורים כל אחד. כל אלו, מייצגים בצורה מקיפה, כוללת והשוואתית את הפגיעה הכוללת ביישובים, בהתאם למגבלות ולהיבטים שצוינו בגוף העבודה.
חלוקה של תוצאות המדד המשולב על פי 4 רמות פגיעה חושפות את תפרוסת הפגיעה ביישובי הדרום באופן בהיר, ומציגה דפוס היררכי חזק המדגיש את רמות הפגיעה החריגות באזור הנגב המערבי. תוצאות הניתוח מצביעות על כך שכ-25% מיישובי הדרום, שהם 72 יישובים, חוו פגיעה כוללת חריגה (רמות פגיעה 2-4), המצריכה מענה ממשלתי.
על בסיס עבודת מטה זו, קיבלה הממשלה את החלטה מס' 2973 מיום כ"ד באייר התשפ"ה (22 באפריל 2025), שעניינה מתווה שיקום ופיתוח לאזורים בדרום שנפגעו במתקפת השבעה באוקטובר 2023. מבין היישובים המנויים בה, 47 יישובים נכללים ב"חבל תקומה" כהגדרתו בחוק תקומה. 25 היישובים הנוספים המנויים בהחלטת הממשלה האמורה, מנויים בתוספת השנייה לחוק תקומה, בהתאם לסעיף 20(ב) לו, שלפיו על ראש הממשלה לקבוע בצו, בתוספת השנייה, את רשימת היישובים והאזורים לעניין פרק ד': פעולות לסיוע ליישובים הסמוכים לחבל התקומה. כלומר, רשימה זו, מיישמת את תוצאות המדד המשולב שלפיו הוערכה הפגיעה ביישובים, והיא נכללה בחוק התקומה.
כעת, נמצא כי יש מקום ליתן הטבות מס לכל היישובים שחוק התקומה מיפה, כדי לעודד אוכלוסיה משלמת מס להגר ליישובים אלה וכדי להגביר את האטרקטיביות שלהם כאמצעי לשיקומם. במצב המשפטי הקיים תושבי חבל תקומה עצמו זכאים להטבות מס לפי חוק סיוע לשדרות ולישובי הנגב המערבי (הוראת שעה), התשס"ז-2007, אשר מוארכת מעת לעת. לעומת זאת, לא כל תושבי היישובים הסמוכים לחבל תקומה, זכאים כיום להטבה מכוח סעיף 11 לפקודת מס הכנסה. לאור האמור, ובמטרה לסייע באופן זמני לקבוצת היישובים שלפי המדד המשולב האמור, נמצא כי חוו פגיעה כוללת חריגה, וכדי לקדם את התכליות של חוק תקומה בעניין שיקום ופיתוח האזור, מוצע לקבוע כי על בסיס אותה תשתית יינתנו גם לתושבי יישובים הסמוכים לחבל תקומה, הטבות מס. לפיכך מוצע לקבוע בהוראת שעה שתחול עד סוף שנת 2029 כי מי שהיה במשך כל שנת המס תושב ישוב הסמוך לחבל תקומה, זכאי באותה שנה לזיכוי ממס בשיעור של 7% מהכנסתו החייבת מיגיעה אישית עד לתקרת הכנסה של 146,640 שקלים חדשים (זהו הסכום המעודכן בשנת 2025). עוד מוצע לקבוע כי מי שזכאי לזיכוי כאמור וכן לזיכוי אחר לפי הוראות סעיף 11, הברירה בידו לבחור באחד מהם. התקופה שבה תינתן הטבת המס הוגדרה בהתאם לתקופה שבה ניתנות ההטבות האחרות לישובים הסמוכים לחבל תקומה בהתאם לחוק תקומה.
לאור תכליות מתן הטבות המס כפי שתוארו לעיל, מוצע להגדיר "ישוב סמוך לחבל תקומה" כמשמעו בחוק תקומה, וזאת במועד חקיקתו של תיקון החקיקה המוצע כעת. המילה "משמעו" מכוונת לכלל התשתית שעל בסיסה מופו היישובים הזכאים לפי פרק ד' לחוק תקומה. קרי, המדד המשולב שנקבע להערכת רמת הפגיעה החריגה, שמצדיקה מענה ייחודי, ורשימת היישובים שנבעה ממנה ועוגנה בתוספת השנייה לחוק תקומה. כיוון שיש הכרח כי הטבות מס ליישובים ייקבעו בדין על בסיס קריטריון, וכי הקריטריון יהיה מבוסס תשתית (ראו: בג"ץ 8300/02 גדבאן נסר נ' ממשלת ישראל (2012)), כפי שהודגש לעיל, מוצע לקבוע כי אם תתוקן התוספת השנייה לחוק תקומה על ידי צו של השר, במועד מאוחר לחקיקת תיקון החקיקה המוצע כעת, לא יהיה בכך כדי להשפיע על קביעת הישובים הזכאים להטבת המס, והישובים שייהנו מהטבת המס יהיו הישובים כפי שיהיו קבועים ביום חקיקת התיקון המוצע בתוספת השנייה לחוק תקומה. זאת, משום שהרציונל להטבה המוצעת בהצעת חוק זו מבוסס על התשתית כפי שעלתה מהמדד המשולב האמור.