תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק הפיקדון על מכלי משקה (תיקון מס'...), תשפ"ה-2025.

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

חוק הפקדון על מכלי משקה, התשנ"ט-1999 (להלן – "החוק" או "חוק הפיקדון"), מבוסס על עקרון "אחריות יצרן מורחבת", המטיל על יצרנים ויבואנים את האחריות למימון הטיפול בפסולת שנוצרה ממוצריהם, במטרה לקדם צדק סביבתי וחלוקתי. מטרותיו של חוק הפיקדון, כפי שנקבעו על ידי המחוקק, הן שיפור רמת הניקיון ברשות הרבים; הקטנת כמות הפסולת המוטמנת באתרי סילוק פסולת; עידוד המיחזור; ועידוד השימוש במכלי משקה הניתנים למיחזור ולשימוש חוזר.

חוק הפיקדון הביא בשנות יישומו להישגים משמעותיים באיסוף מכלי משקה ריקים, בשיפור ניקיון המרחב הציבורי ובהגברת המיחזור בישראל. באמצעות המנגנון הקבוע בחוק נאספו מיליארדי מכלי משקה שהועברו למיחזור. אלמלא החוק, חלק ניכר ממכלים אלו היה מגיע להטמנה או שהיה מושלך ברשות הרבים והיה יוצר מפגעים סביבתיים ונופיים. החוק גם הוביל לפיתוח תחום המיחזור, וכיום פועלים בישראל מספר מפעלי מיחזור, בעיקר בתחום הפלסטיק, המספקים חומרי גלם שניוניים לתעשייה המקומית.

התיקון המוצע הוא חלק מאסטרטגיה כוללת של המשרד להגנת הסביבה, שמטרתה בין היתר לצמצם את כמות הפסולת המועברת להטמנה ולהגדיל את היקף המיחזור והשימוש המושכל בחומרי גלם ובמשאבי טבע. בהתאם למדיניות המשרד, יש לבסס את הסדרי הטיפול בפסולת על סדר העדיפות המקובל כ"היררכיית הטיפול בפסולת" כפי שנקבעה בדירקטיבת המסגרת לעניין פסולת באיחוד האירופי (EC2008/98 Framework directive on Waste).

מהניסיון המצטבר, עולה הצורך להסדיר גורמים שונים בשרשרת הטיפול באיסוף, פינוי ומיחזור מכלי המשקה, ולבצע תיקונים נוספים כדי לשפר את יישום החוק ובעיקר את מנגנוני הבקרה שבו. עיקרי התיקונים המוצעים הם: הסדרת האיסוף באמצעות תאגידי איסוף רשומים; העלאת יעדי האיסוף והתאמתם לנהוג באיחוד האירופי; הכרה באיסוף מכלי משקה ריקים בהפרדה ועדכון הגדרת המיחזור; שיפור השירות לציבור באמצעות גיוון אפשרויות החזרת המכלים וקבלת דמי הפיקדון; הגבלת הייצוא המוכר ליעדי המיחזור; ועדכון כלי האכיפה.

 

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

לא רלוונטי

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

לצורך יישום תיקון החוק תידרש למשרד תוספת כוח אדם, בדגש על ביצוע פיקוח ואכיפה, שהיקפם יוערך בהמשך הליכי החקיקה.

 

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

 

תזכיר חוק מטעם משרד להגנת הסביבה:

תזכיר חוק הפיקדון על מכלי משקה (תיקון מס'...), תשפ"ה-2025

 

דברי הסבר

רקע

חוק הפקדון על מכלי משקה, התשנ"ט-1999 (להלן – "החוק" או "חוק הפיקדון"), מבוסס על עקרון "אחריות יצרן מורחבת", המטיל על יצרנים ויבואנים את האחריות למימון הטיפול בפסולת שנוצרה ממוצריהם, במטרה לקדם צדק סביבתי וחלוקתי. מטרותיו של חוק הפיקדון, כפי שנקבעו על ידי המחוקק, הן שיפור רמת הניקיון ברשות הרבים; הקטנת כמות הפסולת המוטמנת באתרי סילוק פסולת; עידוד המיחזור; ועידוד השימוש במכלי משקה הניתנים למיחזור ולשימוש חוזר.

התיקון המוצע הוא חלק מאסטרטגיה כוללת של המשרד להגנת הסביבה, שמטרתה בין היתר לצמצם את כמות הפסולת המועברת להטמנה ולהגדיל את היקף המיחזור והשימוש המושכל בחומרי גלם ובמשאבי טבע. בהתאם למדיניות המשרד, יש לבסס את הסדרי הטיפול בפסולת על האסדרה האירופית, ובראש ובראשונה על דירקטיבת המסגרת לעניין פסולת באיחוד האירופי (EC2008/98 Framework directive on Waste) (להלן – הדירקטיבה). אחד מיסודות האסדרה האירופית בתחום זה הוא סדר העדיפות המקובל כ"היררכיית הטיפול בפסולת" כפי שנקבעה בדירקטיבה:

(1) הפחתה במקור – הקטנה של כמות הפסולת באמצעות פעולות שננקטו בשלבי הייצור (למשל באמצעות הפחתת משקל המיכל, הימנעות מתוספות שאינן הכרחיות או ייצור מכלים שנועדו לשימוש חוזר);

(2) שימוש חוזר – שימוש נוסף במכל המשקה לאותה מטרה שלשמה יוצר בראשונה;

(3) מיחזור – עיבוד של פסולת מכלי משקה למוצרים, לחומרים או לחומרי גלם, למטרה שלשמה יועד החומר או מכל המשקה לראשונה;

(4) הפקת אנרגיה מפסולת (השבה לאנרגיה) – הפקת אנרגיה מפסולת מכלי משקה או תהליך עיבוד של מכלי משקה ריקים לחומר המשמש להפקת אנרגיה;

(5) הטמנה של הפסולת הנותרת, כעדיפות אחרונה לאחר נקיטת כל הפעולות המפורטות לעיל. 

חוק הפיקדון הביא בשנות יישומו להישגים משמעותיים באיסוף מכלי משקה ריקים, בשיפור ניקיון המרחב הציבורי ובהגברת המיחזור בישראל. באמצעות המנגנון הקבוע בחוק נאספו מיליארדי מכלי משקה שהועברו למיחזור. אלמלא החוק, חלק ניכר ממכלים אלו היה מגיע להטמנה או שהיה מושלך ברשות הרבים והיה יוצר מפגעים סביבתיים ונופיים. החוק גם הוביל לפיתוח תחום המיחזור, וכיום פועלים בישראל מספר מפעלי מיחזור, בעיקר בתחום הפלסטיק, המספקים חומרי גלם שניוניים לתעשייה המקומית.

בשנת 2023 נמכרו בישראל כ-2.35 מיליארד מכלי משקה החייבים בפיקדון, מהם 50% מכלי פלסטיק מסוג  PET(כ-38 אלף טון); 21% מכלי זכוכית (כ-136 אלף טון); והיתר מכלי אלומיניום (כ-9.5 אלף טון). בשנה זו נאספו כ-1.6 מיליארד מכלי משקה, שהם כ-69% מסך מכלי המשקה שנמכרו (לפי יעד איסוף דו-שנתי בשיעור של 68%), במשקל כולל של כ-106 אלף טון. הפסולת שנאספה עובדה כחומר גלם בארץ או בחו"ל, ובכך נמנעה הטמנתה, נחסכו משאבי קרקע יקרים ומיליוני שקלים בעלויות שינוע והטמנה.

מהניסיון המצטבר, עולה הצורך להסדיר גורמים שונים בשרשרת הטיפול באיסוף, פינוי ומיחזור מכלי המשקה, ולבצע תיקונים נוספים כדי לשפר את יישום החוק ובעיקר את מנגנוני הבקרה שבו. עיקרי התיקונים המוצעים הם: הסדרת האיסוף באמצעות תאגידי איסוף רשומים; העלאת יעדי האיסוף והתאמתם לנהוג באיחוד האירופי; הכרה באיסוף מכלי משקה ריקים בהפרדה ועדכון הגדרת המיחזור; שיפור השירות לציבור באמצעות גיוון אפשרויות החזרת המכלים וקבלת דמי הפיקדון; הגבלת הייצוא המוכר ליעדי המיחזור; ועדכון כלי האכיפה.

 

לסעיף 1           מוצע לתקן הגדרות בסעיף 1 לחוק ולהוסיף הגדרות נוספות, כפי שיפורט להלן.  

פסקה (1) הגדרת "ברקוד"      מונח זה משמש בסעיף 2ב לתיקון המוצע, לפיו יוקם מאגר ברקודים עבור כלל מכלי המשקה המשווקים וחייבים בפיקדון. מאגר הברקודים יסייע בייעול הבקרה והאיסוף באמצעים דיגיטליים, כפי שיפורט בדברי ההסבר להלן.

פסקות (2), (3), (4) ו- (8)

תיקון הגדרת הממונה  הגורם העיקרי המופקד על יישום החוק במשרד להגנת הסביבה הוא "הממונה", אותו ממנה השר מבין עובדי המשרד. בפועל, מי שמונה לממונה הוא הסמנכ"ל הבכיר המופקד על תחום הפסולת במשרד, שמונה גם למנהל לפי חוקי אחריות יצרן אחרים. מאחר שחוק הפיקדון מסדיר את מכלי המשקה כתת-זרם נפרד של אריזות, בחקיקה נפרדת, אולם קיים קשר קרוב בין התחומים מוצע לקבוע במפורש כי מי שמונה למנהל לפי החוק להסדרת הטיפול באריזות, התשע"א-2011 (להלן – חוק האריזות), יהיה גם הממונה לפי חוק הפיקדון.   

הגדרת "הפרדה במקור"          מכלי משקה ריקים שהושלכו לפח מעורב עם סוגי פסולת אחרים, מזדהמים ואפשרויות השימוש והמיחזור שלהם מוגבלות. על מנת לאפשר ניצול מיטבי של פסולת מכלי המשקה כחומר גלם למיחזור, יש להעדיף את איסופם בנפרד מפסולת אחרות, כפי שמקובל באסדרה האירופית. ההגדרה המוצעת מבהירה כי הפרדה במקור של מכלי המשקה כוללת את כלל שרשרת האיסוף והפינוי. ההפרדה בין פסולת זו לפסולת אחרת צריכה להמשך גם בעת אחסון זמני או פעולות ביניים, וכן בעת הפינוי והובלה שלה למיחזור.

על מנת ליישם את ההסדרים שבחוק באופן מיטבי, לרבות החזרת דמי הפיקדון לצרכנים, ההפרדה המיטבית במקור היא בתת הזרם הייעודי למכלי משקה. עם זאת, הפרדה במקור יכולה להיעשות גם עם פסולת אריזות אחרת, הנאספת בנפרד באמצעות המערך הקיים לפי חוק האריזות. הגדרה זו משמשת בסעיף 7א בתיקון המוצע, הקובע הסדר מדורג לעמידה ביעדי האיסוף באמצעות מכלים ריקים מסומנים שהופרדו במקור.

הגדרת "השבה לאנרגיה"        מוצע להוסיף הגדרה זו, על בסיס ההגדרה בדירקטיבה, כהפקת אנרגיה מפסולת מכלי משקה או תהליך עיבוד של מכלי משקה ריקים לחומר המשמש להפקת אנרגיה. לפי היררכיית הטיפול בפסולת, השבה לאנרגיה היא פעולת טיפול נחותה ממיחזור, לכן מוצע לתקן הגדרה המיחזור כך שפעולה זו לא תכלל בה. סעיף 7ד קובע הגבלות על האפשרות להשיב מכלי משקה לאנרגיה לצורך עמידה ביעדי המיחזור.

הגדרות "חוק קידום התחרות", "יבואן גדול", "יצרן גדול" ו-"קמעונאי גדול"           מוצע להגדיר את  חוק קידום התחרות בענפי המזון והפארם, התשע"ד-2014 (להלן – חוק קידום התחרות) ובאמצעותו יבואן גדול, יצרן גדול וקמעונאי גדול, לפי רשימת הספקים או הקמעונאים המנויים ברשימה המתפרסמת לפי סעיף 4 לחוק קידום התחרות. בהתאם למוצע בסעיפים 5ה ו-5ו להלן, יוטלו על יבואנים ויצרנים גדולים חובות ייחודיות נוספות; ובסעיף 11(ג)(10) מוצע להבחין בין קמעונאי גדול לקמעונאי רגיל לעניין סכום העיצום הכספי שיוטל במקרה של הפרת חובת השבת הפיקדון.

פסקה (5), תיקון הגדרת "מיחזור"      מוצע לתקן את ההגדרה של "מיחזור" בהלימה להיררכיית הטיפול בפסולת לפי הדירקטיבה, ובאופן שיכלול גם שימוש חוזר במכלים להחזרה. על פי ההיררכיה, מיחזור עדיף על השבה לאנרגיה, מאחר שהוא מאפשר סבבים נוספים של שימוש בחומר ומעודד "כלכלה מעגלית" הממקסמת את ניצול חומרי הגלם. לעומת זאת, השבה לאנרגיה מאפשרת שימוש חד פעמי נוסף בפסולת בלבד. על כן, השבה לאנרגיה אכן עדיפה על סילוק של הפסולת והטמנתה ללא שימוש כלל, אך היא נחותה בהשוואה למיחזור.

פסקות (6) ו- (7), תיקון הגדרת "מכל משקה"            מוצע לתקן את המונח "מכל משקה" ולמחוק את ההגדרה "מכל משקה גדול". עם הרחבת תחולת הפיקדון על מכלי משקה גדולים בדצמבר 2021, בהתאם להסדר שעוגן בתיקון מספר 4 לחוק, התייתרה ההבחנה בין "מכל משקה" ו-"מכל משקה גדול".

פסקה (8), הגדרת "שיווק"     מוצע להוסיף את ההגדרה "שיווק", כך שתכלול הכנסה ראשונה של מכל משקה לשוק בישראל, במסגרת פעילות עסקית, בין אם המכל יוצר בישראל או יובא אליה, לשם הפצה, שימוש או צריכה, בתמורה או שלא בתמורה. תיקון זה מבוסס גם הוא על המקובל באסדרה האירופית. עוד מוצע כי בכל מקום בחוק בו כתובה בחוק המילה "מכירה" על כל הטיותיה, היא תוחלף במילה "שיווק", כדי להבהיר שכל מכל משקה שהוכנס לשוק, בין אם לשימוש עצמי או לקידום מכירות חייב בפיקדון, וכן להבהיר שכל מכל משקה המשווק בישראל נכלל בחובת הדיווח בסעיף 10 לחוק, אשר ממנה נגזרים גם יעדי האיסוף.

לסעיף 2

הוספת סעיף 2א           מוצע לקבוע חובה על כל יצרן ויבואן המשווק מכלי משקה בישראל, לדווח על כוונתו לממונה עד מועד תחילת פעילותו. בהסדר המוצע יצרנים ויבואנים יירשמו במרשם שינהל הממונה, אשר יעוגן בסעיף 5ג המוצע. המרשם יאפשר בקרה על כלל היצרנים והיבואנים, באופן שיצמצם את פעילותם של "טרמפיסטים" החומקים מחובות לפי החוק. המרשם יהיה פתוח לציבור וישמש את העוסקים השונים בתחום, לרבות בתי העסק השונים, המבקשים להשיב את המכלים הריקים שקיבלו ואת תשלום הפיקדון, וכן את המכס אשר נדרש לוודא את סימון המכלים המיובאים בטרם שחרורם ממחסן רישוי, בהתאם לאמור בסעיף 3(ב) לחוק הקיים.

הוספת סעיף 2ב           על מנת לשפר את השירות לציבור ואת הבקרה על יישום הוראות החוק, יש לטייב את מנגנוני האיסוף לפי החוק. בין היתר, על מנת לאפשר החזרת מכלי משקה ריקים וקבלת דמי הפיקדון עבורם באמצעות מכונות אוטומטיות או אמצעים דיגיטליים אחרים, יש להקים מאגר ארצי של ברקודים. לשם הקמת המאגר, מוצע לקבוע חובה על יצרנים ויבואנים לדווח לממונה, בטרם הכנסת מכל משקה חדש לשוק, את שם המוצר, הברקוד המזהה ופרטים מזהים, כגון סוג החומר, נפח המכל, משקלו וכיוצא בזה. הדיווח יעשה באופן מקוון, במתכונת עליה יורה הממונה. מאגר כזה יוכל למנוע דחייה שגויה של מכלי משקה הכלולים במערך הפקדון, אך אינם מזוהים על-ידי מכונה מסוימת. נוסף על כך, מאגר זה יסייע לממונה לקבל מידע נוסף על המכלים הנמכרים במערך, באופן שיסייע בביצוע ביקורות על יישום החוק, לרבות זיהוי מכלים שאינם חלק ממערך הפיקדון.

הוספת סעיף 2ג            מוצע לקבוע כי בכל מכלי המשקה העשויים פלסטיק מסוג PET, ישולב חומר ממוחזר בשיעורים הקבועים בחוק. חובה זו תואמת את הרגולציה הנהוגה באיחוד האירופי בהקשר זה, תוך מתן תקופת היערכות נוספת מעבר לזו שנקבעה במדינות האיחוד. מטרת השינוי היא, בין היתר, להבטיח ביקוש יציב לחומר גלם שניוני ולחזק את תעשיית המיחזור. בדיקת עמידה בהוראות סעיף זה תבוצע באמצעות אישור שהונפק על ידי מעבדה מוסמכת הפועלת בהתאם לתקן המפורט בתוספת השלישית המוצעת בסעיף 27 לחוק המוצע.

הוספת סעיף 2ד           סקרים שבוצעו בארץ ובעולם מצאו שמכסים של מכלי משקה מושלכים לסביבה בשיעור כפול ממכלי המשקה עצמם. כדי להגביר את ניקיון המרחב הציבורי, ולהגביר את שיעורי המיחזור, מוצע לקבוע כי בחלוף שנה מיום התחילה, שנמצא כפרק זמן מתאים לכך, מכסים מפלסטיק יחוברו למכלי המשקה מפלסטיק באופן שאינו מיועד להסרה במהלך שימוש רגיל. חובה זו מתאימה את החוק לרגולציה הנהוגה באיחוד האירופי, שם החובה כבר חלה החל מיולי 2024. בדיקת עמידה בהוראות סעיף זה תבוצע באמצעות מעבדה מוסמכת, לפי תקן אירופי המפורט בתוספת השלישית בסעיף 27 לחוק המוצע.

לסעיף 3

סעיף 3(ב) לחוק קובע, לגבי מכלי משקה מיובאים, את מועד חובת סימונם כחייבים בפיקדון. לפי ההסדר הקיים, המועד לסימון המוצרים הוא טרם ייבואם או לפני שחרורם ממחסן הרשוי, כהגדרתו בפקודת המכס. כדי לוודא שהמכלים המיובאים לא רק מסומנים אלא גם נגבה ומוחזר עבורם הפיקדון, מוצע להוסיף תנאי לפיו המכס לא ימסור מכלי משקה כהגדרתם בחוק, ליבואן שאינו רשום במרשם לפי סעיף 2א בתיקון המוצע. כאמור, מדובר במהלך משלים לבדיקה המבוצעת במכס כבר כיום, לגבי בדיקת סימון מכלי משקה מיובאים, באופן שיאפשר להם לוודא כי היבואן משתתף ומקיים את חובותיו לפי חוק הפיקדון.

לסעיפים 4 ו-5 (תיקון סעיפים 3א ו-3ב)

סעיף 3א, אשר נחקק טרם כניסת החוק לתוקף, נועד לאפשר ליצרנים ויבואנים שלא יהיו מעוניינים להשתתף במערך הפיקדון, אפשרות לקבל פטור מהממונה בתמורה לתשלום של פי שישה מסכום הפיקדון לקרן לשמירת הניקיון, על כל מיכל משקה שייצרו או ייבאו. התוצאה היא ההסדר שנתן ליצרנים וליבואנים אפשרות בחירה אם להשתתף במערך הפיקדון, תוך יצירת תמריץ שלילי לכך. כעולה מיישום חוק הפיקדון מאז שנכנס לתוקף, נמצא שאפשרות זו לא מנוצלת בפועל. כמו כן, עם הניסיון שנרכש, נמצא שלא ניתן להבחין בפועל בין מכלים שיקבלו פטור לבין מכלים שלא סומנו בניגוד להוראות החוק. לפיכך, מוצע למחוק את הסדר הפטור בסעיף 3א, וכן את האזכור שלו בסיפא של סעיף 3ב.

סעיף 6 (תיקון סעיף 4)

מוצע כי במקום המילה "מוכרים" המופיעה בסיפא לסעיף קטן (א) יבוא "משווקים". תיקון זה נועד להבהיר כי חלה חובה לגבות פיקדון על כל הכנסה ראשונה של מיכל משקה לשוק, במסגרת פעילות עסקית, לשם הפצה, שימוש או צריכה, בתמורה או שלא בתמורה. מכיוון שמשולם פיקדון על כל מכל ריק שנאסף, יש לגבות פיקדון על כל מכל מלא שמוכנס לשוק. 

כמו-כן מוצע למחוק את סעיף קטן (ב), הפוטר בתי עסק מגביית פיקדון לגבי צריכה בתוך תחומי בית העסק. בפועל, כל מכל משקה משווק כולל במחירו גם את מחיר הפיקדון. כמו כן, גם במקרים בהם בית עסק מוכר לצרכן מיכל מלא לצריכה בבית העסק, בפועל לצרכן אפשרות להוציא את המיכל מבית העסק ולפדות את הפיקדון בעדו באמצעות מערכי האיסוף השונים.

סעיף 7

הוספת סעיף 5א

עיקר החובות בחוק הקיים מוטלות כיום על היצרנים והיבואנים וכן על בתי עסק, השותפים בהכנסת מכלי המשקה לשוק וכן ברווח הכלכלי הנצמח מהם. חובות היצרנים והיבואנים כוללות את סימון מכלי המשקה, גביית הפיקדון עבורם, תפעול מערך החזרת דמי הפיקדון, איסוף המכלים הריקים, המיחזור והדיווח לממונה. כיום, מרבית היצרנים והיבואנים בוחרים לקיים את חובותיהם באמצעות קבלני משנה ונותני שירותים שונים. בפועל, כ- 3-5 חברות מעניקות שירותים לכ-95% מהיצרנים והיבואנים. פעילותן של חברות אלה אינה מוסדרת בחוק, כך שקיים קושי ממשי לבקר ולפקח על פעילותן.

מוצע להסדיר את מעמדם של נותני השירותים השונים המתפעלים עבור היצרנים והיבואנים את מערך הפיקדון. הסעיף המוצע מאפשר ליצרן או יבואן להתקשר עם תאגיד איסוף הרשום במרשם לפי סעיף 5ב, לשם קיום חובותיו באיסוף, החזר הפיקדון לבתי עסק ולציבור, המיחזור והדיווח. יצרן או יבואן שהתקשר עם תאגיד איסוף יודיע לממונה על ההתקשרות טרם תחילת הפעילות ועל סיום ההתקשרות מבעוד מועד. תאגידי האיסוף לא יחליפו את היצרנים והיבואנים לעניין תחולת החובות עליהם במישרין, אלא יוסיפו לפעול מטעמם. דהיינו, אין מדובר בהצעה לקבוע גופים מוכרים כפי שנעשה בחוקי אחריות יצרן מורחבת כדוגמת חוק האריזות או החוק לטיפול סביבתי בציוד חשמלי ואלקטרוני ובסוללות, התשע"ב-2012 (להלן – חוק פסולת אלקטרונית). תאגידי האיסוף יידרשו להליך רישום בלבד, ללא קביעה של תנאים פרטניים. למותר לציין כי התקשרות עם תאגיד איסוף אינה פוטרת יצרנים ויבואנים מהאחריות לעמוד בחובות המוטלות עליהם בחוק.

הוספת סעיף 5ב           בסעיף קטן (א) מוצע לקבוע איסור על הפעלת תאגיד איסוף שאינו רשום במרשם.

בסעיף קטן (ב), מוצע לקבוע את התנאים לרישום במרשם תאגידי האיסוף. התנאים נועדו לסייע בהתמודדות עם קשיים מובנים בשוק הפסולת, שאינם ייחודיים לישראל, המתאפיינים בקושי בביצוע פיקוח ובקרה אפקטיביים על שוק זה, ופותחים פתח לפעילות עבריינית. כך לדוגמא, שוק הפסולת עוסק ב"סחורה" שהמקור שלה או הבעלות עליה לא תמיד ידועים, והיא אינה נמדדת בפריטים או ביחידות אלא במשקל לא מסומן, שהוא לעיתים חסר ערך (או חסר ערך נקוב) ולעיתים בעל ערך שלילי. זאת לעומת שווקים אחרים המתבססים על סחורה הנספרת ביחידות ומספרי מק"ט, כאשר כל יציאה וכניסה למלאי מתועדת ונרשמת בספרי מלאי. סחר בטובין משתקף לרוב באסמכתאות מבוקרות כמו דוחות כספיים או דיווחים לרשויות השונות, אשר ניתן להצליב ביניהם ויש להם משמעות כלכלית שונה עבור כל אחד מהשחקנים העוסקים בה.

קביעת מנגנון פיקדון, בו כל פריט מתומחר (במחיר הפיקדון), מייצר מנגנון פיקוח מובנה, כאשר לכל גורם בשרשרת האיסוף והמיחזור קיים, לכאורה, אינטרס מובנה לוודא שהכמות שנמסרה או דווחה אכן משקפת כמות אמיתית של מכלים בפיקדון ולא פסולת מסוג אחר. לשם כך, יש להבטיח שגוף האיסוף מאוגד במבנה תאגידי שחלות לגביו חובות רישום ודיווח, שכל נכסיו משוייכים לתפעול מערך הפיקדון ואינם מעורבים בפעילות עסקית אחרת של התאגיד, ושאין בינו לבין שחקנים אחרים בשוק הפסולת קשרים אשר עשויים לפגוע במנגנון הפיקוח המובנה המיוצר על ידי מערך הפיקדון.

להשגת יעדים אלה, בפסקה (1) מוצע לקבוע כי רק חברה, ולא עמותה או שותפות, יוכלו להרשם כתאגיד איסוף. בפסקות (2) עד (4) מוצע לקבוע כי מטרתו היחידה של תאגיד האיסוף היא לקיום חובות היצרנים והיבואנים לפי חוק זה. כמו כן, מוצע שתאגיד האיסוף לא יחזיק ולא יהיה מוחזק על ידי תאגיד העוסק בטיפול בפסולת. תנאים אלה נועדו כאמור להבטיח את יכולת התאגיד למלא את תפקידיו, הכוללים ניהול והשבה של כספי הפיקדון שנגבו על ידי היצרנים והיבואנים, ניהול מערך האיסוף והמיחזור והיכולת להגיש דיווח מבוסס ומהימן. בנוסף, מוצע לקבוע שלא נפתחה חקירה נגד החברה, בעל השליטה בה או נושא המשרה העיקרי בה. תנאים אלו מבקשים לצמצם את החשש שכספי הפיקדון שנגבו מהציבור לא יהיו זמינים או נזילים להשבתם המיידית לבתי העסק ולצרכנים, וכן כדי לחזק את יכולות הפיקוח והבקרה על הליך האיסוף והמיחזור.

בסעיף קטן (ג) מוצע לקבוע כי תנאי לתחילת פעילותו של תאגיד איסוף יהיה רישום במרשם, הכולל הגשת בקשה שיצורפו לה כלל האסמכתאות הדרושות לשם רישום במרשם. התנאי האמור נועד למנוע מצב בו תאגיד שאינו עומד בתנאי הסף לרישום במרשם, המפורטים בסעיף קטן (ב), יתחיל לפעול במערך האיסוף ולייצר אי ודאות בשוק. עוד מוצע לקבוע כי לצורך מימון פעולות המשרד לשם הפעלת המרשם ומערכת הדיווח בחוק זה, השר יהיה רשאי לקבוע אגרה בעד הגשת בקשות לרישום במרשם.

בנוסף מוצע לקבוע חובה על תאגיד איסוף הרשום במרשם לדווח לאלתר על אי התקיימות תנאים לרישום או על התקיימות נסיבות המהוות עילה לביטול הרישום.

הוספת סעיף 5ג            מוצע לקבוע כי הממונה ינהל מרשם של כלל היבואנים, היצרנים ותאגידי האיסוף לפי החוק, שיהיה פתוח לעיון הציבור. בין היתר, המרשם יספק מידע לציבור, לבתי העסק השונים וכן לארגוני איסוף קהילתיים לגבי אפשרויות האיסוף מהיצרנים והיבואנים ומטעמם.

הוספת סעיף 5ד           מוצע לקבוע כי הממונה יהיה רשאי לבטל רישום של תאגיד איסוף במרשם, לאחר שניתנה לו הזדמנות לטעון את טענותיו, בהתקיים תנאים אותם מקובל לקבוע בהסדרים מסוג זה, בהתאמות הנדרשות. סמכות זו נועדה להבטיח כי תאגידי איסוף הפועלים למטרת רווח יספקו בפועל את השירות לציבור ויקיימו את חובותיהם של היצרנים והיבואנים לשם השגת מטרות החוק. הנסיון מלמד כי קיים חשש שחברות מעין אלה ינצלו את המנגנון הכספי שנקבע בחוק על מנת להשיא רווח לעצמן תוך פגיעה במטרות לשמן הוקם, ועל כן קיימת חשיבות רבה לאפשרות לפקח על פעילותם ואף להפסיקה במקרים המתאימים.

העילות המוצעות לביטול הרישום מגלמות את התנאים הבסיסיים להתנהלות תקינה של תאגיד איסוף, ואלה הן: הרישום נעשה על יסוד מידע כוזב או מטעה; חדל להתקיים תנאי מהתנאים לרישום במרשם; התאגיד לא עמד בחובת האיסוף מהקהילה, הקבועה בסעיף 5ו לחוק, או בחובת האיסוף מבתי עסק בהתאם לתדירות האיסוף שנקבעה לפי סעיף 7(ה) לחוק, יותר משלוש פעמים ב-12 חודשים רצופים; התאגיד לא עמד ביעד האיסוף מבתי עסק וארגונים קהילתיים הקבוע בסעיף 7א(ד) לחוק; הממונה נוכח כי פעילות תאגיד האיסוף גורמת לזיהום או לפגיעה בסביבה מתמשכים או חוזרים ונשנים, או גורמת לפגיעה ביישום החוק והשגת תכליותיו.

הוספת סעיף 5ה           על מנת לשפר את מנגנוני האיסוף הקיימים כיום, אשר יגבירו את הנגשת אפשרויות האיסוף לציבור, ואת איסוף הפסולת בהפרדה, מוצע לעגן ולהסדיר מנגנוני איסוף נוספים, המבוססים על נסיון העבר ביישום החוק. נקדים ונאמר כי המנגנונים הנוספים המוצעים שלובים במספר תיקונים שיפורטו להלן, וביניהם העלאת יעדי האיסוף, קביעת חובות לעניין הפרדה במקור, והגדלת שטח בתי העסק המחויבים לפי סעיף 6(ג) בקבלת מכלי משקה ותשלום הפיקדון בעדם.

בסעיף קטן (א), מוצע להטיל על היצרנים והיבואנים חובה להקים ולהפעיל מוקדי איסוף ברשויות מקומיות, שיוכלו לקבל מספר גדול של מכלי משקה. מוקדים אלו ישמשו כנקודות איסוף נוספות עבור הציבור הרחב, לרבות עבור גורמים המבקשים להשיב כמויות גדולות של מכלים, מעבר לכמות המכלים שניתן להשיב לבית עסק אחד לפי סעיף 6(ג)(2). עוד מוצע כי חובה זו לא תוטל על כלל היצרנים והיבואנים, אלא על היצרנים והיבואנים הגדולים, כהגדרתם המוצעת בחוק, אשר כיום מייצגים במשותף כ-80% ממכר מכלי המשקה בישראל. פסקאות (1) עד (4) מפרטות את מספר המוקדים שיש להפעיל לפי מפתח של מספר תושבים.

בסעיפים קטנים (ב) עד (ד) מוצע לאפשר ליצרנים וליבואנים גדולים לקיים יחד את החובה המוצעת בסעיף קטן (א) ככל שהתקשרו עם אותו תאגיד איסוף, וזאת מבלי לגרוע מההוראות לפי חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1986. עוד מוצע להסמיך את הממונה לתת הוראות בעניין אופן הפעלת המוקדים כדי להבטיח את נגישותם לציבור, מבחינת מיקום, שעות פעילות וגודלם. וכן מוצע כי החזרת הפיקדון במוקדים אלו לא יבוצע במזומן, וזאת על מנת לשפר את הפיקוח על מערך החזרת הפיקדון, ולצמצם בתחום זה את תופעת הכלכלה השחורה, הלבנת הון ופעילות פלילית.

הוספת סעיף 5ו            מנגנון נוסף אותו מוצע לעגן בתיקון המוצע הוא איסוף קהילתי, שבצד תועלתו בהגברת אפשרויות האיסוף הנפרד, יש בו כדי לעודד את השתתפות הציבור בפעילות מועילה מבחינה חברתית וסביבתית, וכדי לחזק את החינוך הסביבתי בישראל. במסגרת המנגנון המוצע, איסוף המכלים והשבת דמי הפיקדון בעדם ייעשה באמצעות ארגונים קהילתיים, שהציבור יעביר אליהם את המיכלים שברשותו ולמעשה יתרום להם את דמי הפיקדון. האיסוף הקהילתי יעודד נטילת אחריות אזרחית לשמירה על הסביבה, בעיקר באמצעות מערכת החינוך, לה תפקיד מרכזי בעיצוב עמדות לחינוך סביבתי והובלת השינוי בדפוסי ההתנהגות המובילים לעידוד הכלכלה המעגלית, והשימוש המושכל במשאבי הטבע. בדומה למוקדי האיסוף העירוניים, מוצע להטיל את חובת האיסוף מארגונים קהילתיים על יצרנים ויבואנים גדולים.

בפסקאות (1) עד (3) בסעיף קטן (א) מפורטים סוגי הארגונים שיהיו זכאים לאיסוף מכלים באופן מרוכז, ללא צורך בשינוע המכלים לבתי עסק או למוקדי איסוף עירוניים. ארגונים אלו כוללים מוסדות חינוך, תנועות נוער וכן רשויות מקומיות קטנות, שאין בהן מוקד איסוף עירוני, ככל שיהיו מעוניינות להקים עבורן ועבור תושביהם נקודות איסוף למכלים ריקים. בסעיפים קטנים (ב) עד (ד) מוצע לקבוע את כמות המכלים המינימלית לאיסוף קהילתי, תנאי לפיו דמי הפיקדון לא יושבו במזומן וכן סמכות לממונה לקבוע הוראות נוספות לאופן מתן שירות זה.

לסעיפים 8 ו- 27

תיקון סעיף 6 והוספת תוספת ראשונה לחוק    מוצע לתקן את סעיף 6 לחוק הפיקדון, הקובע הוראות לעניין השבת מכלים בבתי עסק, במטרה לשפר את השירות לציבור, ולהגביר את הוודאות בכל הנוגע לדרישות מבתי העסק.

בפסקה (1) מוצע לתקן את סעיף קטן 6(ב), ולהגביל את שעות ההחזרה של מכלי משקה לבתי עסק לשעות 06:00 עד 23:00, תוך הנחה שלאחר השעה 23:00 הדרישה להחזרת מכלים מהציבור קטנה, והיקף כוח האדם בבתי עסק מצומצם יותר. עוד מוצע להבהיר כי הצרכן רשאי לדרוש את החזר דמי הפיקדון בבתי עסק במזומן. בשונה מהמוצע בסעיפים 5ה ו-5ו לעניין מוקדי איסוף רשותיים ואיסוף קהילתי, החזרת המכלים לבתי עסק היא בכמויות קטנות יותר, מול צרכן בודד, ולעיתים על ידי מי שאינם מחזיקים בכרטיסי חיוב או באמצעים דיגיטליים, כגון קטינים ואוכלוסיות מוחלשות. יודגש שהחובה להחזר מזומן קיימת גם במצב החוקי הקיים היום, אך מוצע להבהיר זאת באופן מפורש בחוק, על מנת למנוע נסיונות להימנע מהחזר הפיקדון באמצעות מתן זיכויים לרכישה בבית העסק בגובה דמי הפיקדון (לעיתים אף זיכויים המוגבלים בזמן).

בפסקה (2) מוצע לתקן את סעיף 6(ג)(1)(ב), הפוטר בתי עסק קטנים (ששטח רצפתם קטנה מ-28 מ"ר) מהחובה לקבל מכלי משקה ריקים ולשלם את הפקדון בעדם, אלא אם המכל נרכש באותו בית עסק. מוצע לפטור בתי עסק ששטח רצפתם קטן מ-120 מ"ר, אשר לעיתים קרובים מחזיקים בשטחי אחסון קטנים. עם זאת, גם בתי עסק קטנים מ-120 מ"ר יידרשו לקבל מכלים ריקים ככל שמכל המשקה נרכש באותו בית עסק, וזאת כדי לאפשר איסוף בבתי עסק במקומות מבודדים, כגון בסיסים צבאיים, בהם ברור שמכל המשקה אכן נרכש באותו בית עסק.

במקביל, לאור הרחבת מספר בתי העסק הפטורים מקבלת פיקדון כאמור בפסקה (2) לעיל, בפסקה (3) מוצע לתקן את סעיף 6(ג)(2), ולהגדיל את כמות מכלי המשקה הריקים שצרכן רשאי להשיב לבית עסק ביום, מ-50 ל-100.

בפסקה (4) מוצע לקבוע הוראות נוספות להנגשת שירות החזרת מכלים ריקים בבתי עסק. כך, מוצע לקבוע חובת שילוט להכוונת הצרכנים למקום בבית העסק בו ניתן להשיב את מכלי המשקה, וכן לקבוע שאותו מקום יהיה מואר ונגיש לציבור. הפרטים הנדרשים בשילוט מפורטים בתוספת הראשונה המוצעת בסעיף 27 לחוק המוצע. עוד מוצע לקבוע הוראות לעניין איסוף במכונות אוטומטיות. בהתאם לסעיף קטן (ו) החדש המוצע, כל מכונה תהא מחוברת באופן דיגיטלי למאגר הברקודים האמור בסעיף 2ב, באופן שיתעדכן מדי חודש לפחות, וזאת כדי למנוע דחיית שווא של מכלי משקה על ידי המכונה. מכונה אוטומטית שתוצב בבית עסק תקבל כל מכל משקה ריק המסומן בברקוד המופיע במאגר הברקודים, ללא תלות במכלי המשקה המלאים הנמכרים באותו בית העסק, ואם בית העסק מוכר מכלי משקה מלאים מסוג כלשהו של יצרן או יבואן של מכל המשקה שהוחזר. 

כמו כן, מוצע להבהיר כי בכל מקרה של תקלה בה המכונה לא פועלת, בית העסק מחויב לקבל מכלי משקה באופן ידני בהתאם להוראות סעיף 6.

עוד מוצע כי יווסף לסעיף 6 סעיף קטן (ז) חדש, במסגרתו יינתן פטור לבתי העסק מקבלת מכלי משקה ריקים והשבת הפיקדון בגינם במהלך חג הפסח. יצוין כי בפועל בשל מגבלות הכשרות לא מתקיימת החזרת מכלים ריקים במועדים אלה ממילא.

לסעיפים 9 ו- 27 (תיקון סעיף 7 והוספת תוספת שנייה)

סעיף 7 לחוק קובע את חובות היצרנים והיבואנים כלפי בתי העסק, לעניין איסוף המכלים הריקים מהם, לאחר שקיבלו מכלים ריקים מצרכנים ושילמו להם את הפיקדון בעדם. בתי עסק כוללים קמעונאים, מסעדות, אולמות אירועים, מלונות ועוד. על פי תלונות חוזרות שהתקבלו במשרד, למרות החובה שחלה על יצרנים ויבואנים לאסוף את מכלי המשקה מבתי העסק, לאורך השנים נתקלו בתי העסק השונים בקשיים בהשבת מכלי המשקה ליצרנים וליבואנים. כתוצאה, במקרים רבים מכלי המשקה שהושבו לבתי העסק נמכרו לגורמי איסוף שונים, לעיתים במחיר נמוך מדמי הפיקדון ששלמו לצרכנים, או שבתי העסק ויתרו על קבלת דמי הפיקדון ששילמו לצרכנים והשליכו את המכלים הריקים יחד עם פסולת אחרת, מה שהוביל לעיתים לאיסוף ותשלום דמי פיקדון כפולים, על אותם מכלי משקה ריקים.

מצב זה מוביל לפגיעה בבתי העסק (אשר לא קיבלו את מלוא דמי הפיקדון ששילמו), אך גם לפגיעה ביכולת המעקב והבקרה על מערך הפיקדון, הנסמך, בין היתר, על אסמכתאות פיננסיות אשר אמורות לשקף את כמות המכלים שנאספה ודווחה לצורך עמידה ביעדי האיסוף.

בשל האמור לעיל, מוצע לקבוע שבית העסק יחזיר את המכלים הריקים ליצרן וליבואן, או לתאגיד איסוף מטעמו, וכן לקבוע חובה משלימה על יצרן ויבואן לאסוף את מכלי המשקה מבתי העסק, ולשלם להם את מלוא דמי הפיקדון עבורם (ולא מחיר נמוך מסכום הפיקדון). כדי ליישם חובות אלה, מוצע בסעיף קטן (ג) לחייב יצרנים ויבואנים למסור לבתי העסק, עוד במועד מכירת המכלים המלאים לבית העסק, פרטי הקשר של הנציג האחראי לאיסוף מטעם היצרנים והיבואנים, ופרטים נוספים שימנעו מצבים של מחלוקות בעניין סכום הפיקדון שיש להשיב לבתי העסק, אופן אריזת המכלים וכן הוראות שימוש ותחזוקה במקרה שהוצבה בבית העסק מכונה אוטומטית על ידי יצרן או יבואן. בנוסף, כדי לקדם את השקיפות לבתי העסק ולציבור, מוצע בסעיף קטן (ד) לקבוע חובה על היצרן או היבואן לפרסם באמצעות אתר האינטרנט שלו, את כל הפרטים המפורטים בסעיף קטן (ג).

כדי למנוע הצטברות של מכלי משקה ריקים בבתי עסק, מוצע בסעיף קטן (ה) לקבוע באופן מחייב את התדירות בה היצרן או היבואן נדרשים לאסוף את מכלי המשקה, בהתאם לגודל בית העסק ואופן האיסוף, כמפורט בתוספת השנייה. חובה זו תחול על כל יצרן או יבואן המוכרים מכלים מלאים לבית העסק, אלא אם בית העסק הודיע שהאיסוף אינו נדרש. כדי לעודד איסוף שוויוני בין היצרנים והיבואנים וקיום חובת האיסוף באופן יחסי לחלקם בשוק, מוצע לקבוע בסעיף קטן (ו) סייגים לחובת האיסוף. בפסקה (1) יצרן או יבואן רשאי שלא לאסוף מכלי משקה מבית עסק מסוים, אם כמות מכלי המשקה הריקים המסומנים שאסף מאותו בית עסק בתקופה של 90 ימים שקדמה לפנייה, היא יותר ממאה ועשרים אחוזים מכמות מכלי המשקה המלאים שמכר לאותו בית עסק באותה תקופה. מאה ועשרים אחוזים נקבעו כדי להבטיח שירות לבתי העסק שהם נקודות החזרה לציבור, בהתחשב בכך שלא על כל בתי העסק המוכרים מכלי משקה חלה החובה לקבל מכלים ריקים מהציבור; (2) כמות מכלי המשקה הריקים המסומנים באותו בית עסק קטנה מהכמות הפטורה לפי התוספת השנייה.

התדירות המוצעת בתוספת השנייה נקבעה בהנחיות הממונה לפני מספר שנים, לאחר עבודת מטה מקצועית מקיפה. מאחר שכיום הנחיות אלה אינן ניתנות לאכיפה לפי החוק, מוצע לשלבה כתוספת מחייבת.

לסעיף 10 (תיקון סעיף 7א)

סעיף 7א לחוק קובע את החובה על היצרנים והיבואנים לעמוד ביעדי איסוף אשר נקבעו כשיעור מסך המכלים ששיווקו בתקופה מסוימת. לשם כך, נקבע יעד איסוף שנתי שלא יפחת מ-77 אחוזים, וכן יעד איסוף ממוצע לכל תקופה של שנתיים, שלא יפחת מ-73 אחוזים. החלוקה ליעדים שנתיים ודו שנתיים נועדה לאפשר גמישות באיסוף, אלא שבפועל נמצא שהחלוקה האמורה גורמת לבלבול מיותר ועשויה להיות מטעה.

המכלים הנאספים על פי סעיף זה אמורים לעבור למיחזור, בהתאם ליעד הקבוע בסעיף 7ד לחוק. בשנים האחרונות נמצא שכ-25 אחוז מהמכלים המדווחים ליעדי האיסוף והמיחזור, מקורם במכלים שהושלכו יחד עם פסולת מעורבת וחולצו ממנה בתחנות מעבר או מיון לפסולת. מכיוון שאפשרויות המיחזור של מכלים שלא נאספו בהפרדה מוגבלות מאוד, מכלים אלו מועברים להשבה לאנרגיה, שהיא כאמור אפשרות נחותה ממיחזור לפי היררכיית הטיפול בפסולת. לאור זאת, כפי שצוין לעניין תיקון הגדרת "מיחזור" בסעיף 1 לעיל, באופן שיחריג ממנה את ההשבה לאנרגיה.

בפסקות (1) ו- (2) לבטל את יעד האיסוף הדו-שנתי, ולקבוע יעדים שנתיים חלופיים מדורגים. כמו כן, כדי להבטיח את יכולת המיחזור של המכלים שנאספו, מוצע לקבוע כי החל משנת 2030 יחול היעד לגבי מכלים שהופרדו במקור בלבד. תנאי זה, אשר יאפשר מיחזור איכותי של המכלים, עולה בקנה אחד עם קביעתו של מנגנון הפיקדון. עוד מוצע להעלות את יעד האיסוף לשיעור שלא יפחת מ-90 אחוזים מסך מכלי המשקה המלאים ששיווקו באותה שנה, בהתאם לפוטנציאל האיסוף הגלום במנגנוני פיקדון ולרגולציה הנהוגה באיחוד האירופי.

כאמור, בפסקה (2) מוצע לקבוע כי העלייה בשיעור האיסוף תעשה באופן מדורג, כאשר אחוזי האיסוף יעלו באחוזים בודדים עד שיגיעו ל-90 אחוזים בשנת 2029. כמו כן, מוצע גם להחיל בהדרגה גם את החובה לאסוף מכלים שהופרדו במקור, כאשר בשנים המנויות בפסקה זו עוד ניתן יהיה לדווח, בהתאם לשיעורים המפורטים, על מכלים שחולצו והועברו להשבה לאנרגיה לצורך העמידה ביעדי האיסוף והמיחזור.

עוד מוצע להוסיף סעיף קטן (ד) לסעיף 7א, שיחול על איסוף באמצעות תאגידי האיסוף, ויחייב עמידה בשיעורי איסוף מבתי עסק וארגונים קהילתיים. כפי שעולה מדיווחי היצרנים והיבואנים לאורך השנים, ומהערכות המבוססות על עבודות שונות שביצע המשרד, שיעור האיסוף באמצעות בתי העסק, הכולל החזרת דמי הפיקדון, אינו מספק. הסיבות לכך הן מגוונות וכוללות, בין היתר, את רמת השירות הנמוכה לציבור ולבתי העסק כפי שצוין לעיל. שיעור ההשתתפות הנמוך של הציבור בקבלת דמי הפיקדון משמעותו שדמי פיקדון רבים ששולמו על ידי הציבור, אינם מושבים לצרכנים, ומוצאים את דרכם לגורמים שונים בין שמדובר באיסוף מתחנות מעבר שערכו הסביבתי נמוך, ובין שמדובר בגורמי פשיעה. קביעת יעד האיסוף כפי שמוצע צפויה להגביר את התועלת הסביבתית והכלכלית מיישום המנגנון.

לסעיף 11 (תיקון סעיף 7ג)       סעיף 7ג לחוק קובע את המועד להעברת תשלומים בשל אי עמידה ביעדי האיסוף, בהתאם לאמור בסעיף 7ב. המועד הקבוע בחוק כיום הוא ה-1 לחודש מרס שלאחר שנת הדיווח. עם זאת, הדיווחים על עמידה ביעדי האיסוף מתקבלים רק בחודש יוני של השנה העוקבת. לאור זאת, מוצע לאחד בין מועד הדיווח למועד התשלום ולקבוע כי יחולו ב- 1 ביוני. כמו כן, ובהתאמה לתיקון המוצע בסעיף 7א, מוצע למחוק את ההוראה הנוגע לתשלומים עבור יעד איסוף ממוצע.

לסעיף 12 (תיקון סעיף 7ד)       סעיף 7ד לחוק קובע יעדי מיחזור לפי שיעור מתוך כלל המכלים שנאספו בכל שנה. כדי לבסס עמידה בחובה זו, בסעיף 10(א)(4) על היצרנים והיבואנים לדווח לממונה על מספר המכלים שמיחזרו בכל שנה, תוך פירוט אופן מיחזורם.

מוצע להוסיף בסעיף זה הוראות נוספות הנוגעות לאופן המיחזור, על מנת להבהיר את הסטנדרטים הנדרשים לעמידה ביעד. לפי סעיף קטן (ב) המוצע, הממונה יוסמך לפרסם הבהרות ואמות מידה בדבר פעולות שיוכרו כפעולות מיחזור. אמות המידה יסייעו ליצרנים וליבואנים לפנות את המכלים שנאספו למתקנים המתאימים למיחזור. לרוב, אמות המידה יתבססו על קריטריונים של "סוף מעמד פסולת", המפורטים בסעיף 6 לדירקטיבה (End of Waste Status).  

בסעיף קטן (ג) המוצע מפורטים השיעורים המדורגים לעניין ההכרה במכלי משקה שהושבו לאנרגיה, כמכלים שמוחזרו. מדרגות אלה נועדו לתת לגורמים השונים זמן הערכות לעמידה ביעדים החדשים. יודגש כי אין באמור כדי למנוע ביצוע השבה לאנרגיה של פסולת מכלי משקה מעבר ליעד המיחזור הקבוע בחוק.

בסעיף קטן (ד) המוצע נקבעים הסדרים לעניין ייצוא של פסולת מכלי משקה ריקים לטיפול מחוץ לישראל. כיום,  הרוב המוחלט של מכלי המשקה הריקים מאלומיניום וזכוכית מיוצאים למיחזור, ושיעור לא מבוטל של מכלי הפלסטיק מיוצאים אף הם. בסעיף זה מוצע להגביל את כמות הפסולת שיוצאה למיחזור או השבה מחוץ לישראל, שתוכר על ידי הממונה לצורך עמידה ביעדי המיחזור. המגבלה המוצעת היא לשיעור של עד 20 אחוזים, בדומה להגבלה מקבילה בחוק האריזות. מטרת מגבלה זו היא לצמצם את ההשפעות הסביבתיות השליליות הקשורות בשינוע בינלאומי של פסולת, ולמנוע את הגעתה למדינות מתפתחות. בנוסף, מגבלה על ייצוא הפסולת תוכל לחזק את תעשיית המיחזור המקומית, אשר נסמכת כיום, בין היתר, על ייבוא פסולת ממדינות אחרות בעוד הפסולת המקומית מיוצאת.

עם זאת, מוצע בפסקה (2) לאפשר לממונה להכיר ביצוא בשיעור גבוה מהמוצע בפסקה (1) אם אין חלופות מיחזור סבירות בישראל. יצוין כי בסעיף 23 מוצע כי מועד התחילה של הוראה זו לעניין מכלים העשויים מאלומיניום ומזכוכית יידחה בשלוש שנים מיום התחילה.

לסעיף 13 (הוספת סעיף 7ד1)   כצעד נוסף באסדרת מקטע האיסוף וכדי לאפשר פיקוח אפקטיבי, מוצע לקבוע בחוק את הפרטים שיש לכלול בתעודות משלוח לתיעוד ההובלה של מכלי משקה ריקים מסומנים ממקור איסופם ועד ליעד הפינוי. תיעוד ההובלה נועד לשפר את הליכי הבקרה ולצמצם את הסיכון להונאות. הפרטים הנדרשים הם לכל הפחות: (1) מקור מכלי המשקה שנאספו והמקומות מהם נאספו; (2) מועדי הפינוי וההובלה ויעד הפינוי; (3) כמות מכלי המשקה הריקים וסוגיהם; (4) מספר הרישוי של כלי הרכב.

לסעיף 14 (מחיקת סעיפים 7ה, 7ו ו- 9)           סעיפים 7ה ו-7ו עוסקים במכלי משקה גדולים, אשר התייתרו עקב החלת הפיקדון על מכלי משקה גדולים. סעיף 9 קובע את אופן מינוי הממונה על פי החוק, כאשר לפי המוצע להגדרת "ממונה" מוצע שאת תפקיד זה ימלא אותו אדם הממלא את תפקיד 'המנהל' לפי חוק האריזות. על כן, מוצע למחוק סעיפים אלו.

לסעיף 15 (תיקון סעיף 9ד)       על יצרנים ויבואנים חלה חובה לנהל רישום של פרטי הדיווח לפי סעיף 10. בפסקה (1) מוצע להטיל חובה זו גם על תאגיד איסוף. בפסקה (2) מוצע להטיל חובת ניהול רישום גם על מפעלי המיחזור או השבה לאנרגיה המקבלים מכלי משקה ריקים מיצרנים, יבואנים או תאגידי איסוף, לצורך שיפור הבקרה על אמינות הנתונים המועברים לממונה במסגרת הדיווח על עמידה בהוראות החוק.

לסעיף 16 (תיקון סעיף 10)       סעיף 10 לחוק קובע חובות דיווח לממונה, החלות על יצרן ויבואן. מוצע לתקן את דרישות הדיווח בהתאם לשינויים המוצעים בתזכיר זה.

בפסקה (1) מוצע לתקן את דרישת הדיווח על מכלים ש"נמכרו" למכלים "ששווקו", וזאת מכיוון שמתוך מספר המכלים המדווחים לפי סעיף זה נגזרים יעדי האיסוף לפי סעיף 7א. השימוש במונח שיווק בסעיף 7א לעומת מכירה בסעיף זה, עלול ליצור אי בהירות בעניין זה, ועל כן מוצע לאחד בין המונחים, כך שיהיה ברור שכל מכל משקה שהוכנס לשוק, כהגדרת "שיווק", חייב בדיווח לפי סעיף 10. בנוסף, מוצע להוסיף לדרישת דיווח גם את משקל וצבע המכלים. דרישות אלה נועדו לסייע בהמרת מספר המכלים למשקלם, ולקיום פיקוח ובקרה אפקטיביים.

בפסקות (2) ו-(3) מוצע לכלול בחובת הדיווח את מקורות האיסוף, וזאת כדי לבחון את שיעור האיסוף מהציבור לעומת איסוף מערוצי איסוף אחרים, נוכח הרחבת אפשרויות האיסוף וקביעת יעדים נוספים. אמנם גם כיום לממונה סמכות לדרוש מידע ואסמכתאות לגבי מקורות איסוף המכלים, אך מידע זה כיום מסופק רק בעקבות דרישה מפורטת מכח סעיף 10(א4), ולא מדווח באופן שוטף ומרוכז על ידי כלל היצרנים והיבואנים.  

בפסקות (4) ו-(5), נוכח התיקון המאפשר ליצרן או ליבואן להתקשר עם תאגיד איסוף לשם קיום חובותיו לביצוע דיווח, איסוף ומיחזור, מוצע להוסיף את ההתייחסות הנדרשת ל'תאגיד איסוף' בסעיפים אלו. עם זאת, מוצע להדגיש כי גם ככל שדוח הוגש על ידי תאגיד איסוף, היצרן או היבואן יידרש לאשר נכונות הפרטים המדווחים לגביו.

לפי סעיף קטן (ב) הקיים, הממונה מוסמך לקבוע, לאחר שנתן ליצרן או ליבואן הזדמנות להשמיע את טענותיו, את הסכומים שעליהם להעביר לקרן לשמירת הניקיון, בשל אי מסירת דוח או בשל כך שלממונה טעם סביר להניח שהדוח אינו נכון. מוצע להבהיר שהחלטת הממונה שהדוח אינו נכון, יכולה להתבסס גם על פעילות לא חוקית הקשורה ביישום חובות היצרן או היבואן או באמצעות אדם או תאגיד אשר הפרו הוראה מהוראות סעיף 5ב. בפסקה (7) מוצע להוסיף חובת דיווח, אחת לשנתיים, על עמידה בתקנים המנויים בתוספת השלישית.

לסעיף 17 (תיקון סעיף 11)       סעיף 11 לחוק קובע הפרות אשר בגינן הממונה רשאי להטיל עיצומים כספיים. מוצע לעדכן סעיף זה כדי לכלול בו הפרות על הסעיפים החדשים המוצעים בתזכיר זה, לפי שלוש מדרגות עיצום, שנקבעו לפי הנזק המשוער של ההפרה בשילוב עם חומרת ההפרה. מדרגת עיצום ראשונה – 360 אלף ₪; מדרגת עיצום שנייה – 90 אלף ₪ או 180 אלף ש"ח לתאגיד; ומדרגת עיצום שלישית – 45 אלף ₪ או 90 אלף ש"ח לתאגיד

במדרגת העיצומים הראשונה, מוצע לקבוע כי הממונה יהיה רשאי להטיל עיצום כספי בסכום של 360 אלף ₪ על יצרן גדול או יבואן גדול שלא הקים או לא הפעיל מוקדי איסוף. הנזק בגין מניעת איסוף במקומות הזכאים לכך כולל פגיעה בהחזרת מכלי המשקה מהציבור ומבתי עסק, אי השבת דמי הפקדון והגדלת הנטל על הקמעונאים באזור. בהתחשב בכך שמוקדי האיסוף אמורים להיות בעלי קיבולת של 40,000 מכלי משקה ביום ולהחזיר בעדם את דמי הפיקדון, 30 יום של הפרה זו יגרמו לנזק בגובה של 360 אלף ₪ לציבור.

במדרגת העיצומים השנייה, מוצע כי הממונה יהיה רשאי להטיל עיצום כספי בסכום של 90 אלף ₪, ואם הוא תאגיד – בסכום של 180 אלף ₪ בגין ההפרות הבאות: יצרן או יבואן שלא נרשם במרשם היצרנים והיבואנים טרם תחילת פעילותו; יצרן או יבואן ששיווק מכל משקה בלי לדווח עליהם למאגר הברקודים; יצרן או יבואן שייצר או ייבא מכל משקה שאינו עומד בשיעור החומר הממוחזר הקבוע או שאינו עומד בתקן לחיבור המכסה למכל המשקה; יצרן או יבואן שלא סימן מכל משקה; יצרן או יבואן שלא הודיע לממונה על התקשרות עם תאגיד איסוף; יצרן או יבואן שלא עמד בתדירות האיסוף מבית עסק; יצרן או יבואן שלא עמד ביעד המיחזור; יצרן גדול או יבואן גדול שלא עמד בחובת איסוף קהילתי; בית עסק שמכר מכל משקה שאינו מסומן; קמעונאי גדול שלא קיבל מכל משקה מצרכן או לא החזיר לו את דמי הפיקדון; מי שהפעיל תאגיד איסוף בלי שנרשם במרשם תאגידי האיסוף; יצרן גדול או יבואן גדול שהקימו מוקדי איסוף שאינם עומדים בהוראות לעניין נגישות, פריסת המוקדים, שעות פעילות, גודלם והפרת אופן החזר דמי הפיקדון (אי החזר מזומן); תאגיד איסוף שלא עמד ביעד האיסוף מהציבור; הפרה של חובת הדיווח או חובת הרישום ואי המצאת עותק נכון על ידי יצרן, יבואן, תאגיד איסוף או מפעל מטפל (מיחזור או השבה לאנרגיה). הפרות אלו הן בליבה של יישום החוק בנוסחו הנוכחי ובתיקון המוצע, ועל כן מוצע סכום עיצום קבוע אשר ישקף את חומרת ההפרה ויהיה בהלימה לסכומים הקבועים בחוק האריזות.

במדרגת העיצומים השלישית מוצע כי הממונה יהיה רשאי להטיל עיצום כספי בסכום של 45 אלף ₪, ואם הוא תאגיד – בסכום של 90 אלף ₪ אם הופר אחד מאלה: יצרן גדול או יבואן גדול שהפרו הוראות לגבי אופן איסוף מהקהילה; יצרן או יבואן שלא מסר לבית עסק את פרטי תאגיד האיסוף הפועל בשמו או את פרטי איש הקשר מטעמו לביצוע פעולת האיסוף, או לא פרסם מידע זה באופן נגיש באתר האינטרנט שלו; בית עסק שלא עמד בסטנדרט השירות לציבור ולא קיים את ההוראות בעניין אופן קבלת מכלי המשקה הריקים מהציבור; בית עסק שלא החזיר מכלי משקה ריקים ליצרן או יבואן; תאגיד איסוף שלא דיווח לממונה על תנאי סף לרישום שהשתנה. הפרות אלו הן במדרג חומרה נמוך מההפרות במדרג השני ועל כן הוחלט לקבוע בגין הפרתן את מחצית הסכום הקבוע למדרגה השנייה.

לסעיף 18 (תיקון סעיף 18)       נוכח התיקונים המוצעים להוראות החוק, מוצע גם לעדכן את סעיף העונשין, כך שיכלול עבירות אשר בשל חומרתן או הנסיבות בהן התקיימו, עלולות להצדיק הליך אכיפה פלילית על פני אכיפה מנהלית. בסעיף 18(א) לחוק נקבעו עבירות שעונשן קנס כאמור בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין, התשל"ז-1977, העומד כיום על 75,300 ש"ח, וכפל הקנס לתאגיד. מוצע לקבוע כי בסעיף זה יווספו עבירות של אי רישום במרשם היצרנים, היבואנים ותאגידי האיסוף, אי דיווח על ברקוד, אי מסירת הודעה על התקשרות עם תאגיד איסוף, אי הקמתם של תאגידי איסוף, או הובלה של מכלי משקה ריקים ללא תעודת משלוח מתאימה.

לסעיף 20 (הוספת סעיף 18ב)         מוצע לקבוע הוראה ייעודית לגבי שיעורי קנסות שניתן להטילם בהודעות תשלום קנס לפי סעיף 221 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, שתאפשר קביעתו של סכום קנס מירבי בשיעור של עד 20 אחוזים מגובה הקנס המירבי לעבירה (דהיינו, עד 15,060 ש"ח ליחד, ועד 30,120 ₪ לתאגיד). לפי צו סדר הדין הפלילי (עבירות קנס – פיקדון על מכלי משקה), תשס"ב-2002, נקבעו עבירות קנס אלה לפי חוק הפיקדון: עבירה על הוראות סעיף 3ב לחוק הפיקדון לעניין מכירת מכל משקה שאינו מסומן; עבירה לפי סעיף 4(א) לחוק הפיקדון לענין אי גביית פיקדון בשל מכל משקה מלא; עבירה לפי סעיף 6(ב) לחוק הפיקדון לענין אי קבלת מכל משקה ריק או אי תשלום דמי הפיקדון בעדו. סכום הקנס שנקבע הוא 365 ₪ לעבירה, ו- 700 ₪ לעבירה חוזרת או נוספת. סכומים אלה הם נמוכים מאד, במיוחד לאור העובדה כי הקנס יכול שיוטל לגבי עשרות או מאות מכלי משקה שלגביהם בוצעה אותה עבירה. התיקון המוצע מאפשר העלאה של סכומי הקנסות לעבירות קנס, באופן שישפר את ההרתעה. סעיפים דומים קיימים בחקיקה הסביבתית. למשל, סעיף 13א לחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984 (להלן – חוק שמירת הניקיון).

לסעיף 21 (תיקון סעיף 22)       סעיף 22 בחוק קובע פיצויים לדוגמה בסכום שלא יעלה על 1,800 שקלים חדשים, אותם רשאי בית המשפט לפסוק כפיצוי לצרכן, בכל מקרה בו בית עסק סירב לקבל מהצרכן מכלי משקה ריקים מסומנים ולשלם לו את דמי הפיקדון בעדם. מדי שנה מתקבלות אלפי תלונות מצרכנים ב"מוקד הפיקדון" שמפעיל המשרד באמצעות המועצה הישראלית לצרכנות ובמוקד פניות הציבור של המשרד. מעל ל-80% מהתלונות הן בגין אי קבלת מכל משקה ריק בבתי העסק. כדי להגדיל את ההרתעה, לעודד את הצרכן למימוש זכויותיו ולשפר את השירות לצרכן, מוצע להגדיל את סכום הפיצוי לדוגמה ל-13,600 שקלים חדשים.

לסעיף 22 (תיקון סעיף 23)       סעיף 23 לחוק מסמיך את השרה להגנת הסביבה להתקין תקנות לביצועו, וכן לקבוע הסדרים ייעודיים בחקיקת משנה. מוצע לתקן את הסעיף כך שתימחק פסקה (4) המאפשרת לקבוע נסיבות נוספות שבהן בית עסק אינו חייב לגבות פיקדון, שכן כפי שצוין לעיל, לדעת גורמי המשרד אין מקום לקבוע הסדרי פטור נוספים לפי החוק, מעבר לאלה הקיימים בחוק ובתיקונים המוצעים. כמו כן מוצע להסמיך את השרה לקבוע הוראות נוספות לעניין מיחזור מכלי משקה ושימוש בחומר ממוחזר, על מנת לאפשר קידום מטרות החוק ומעבר לכלכלה מעגלית.

לסעיף 23         מוצע לקבוע כי תחילתו של החוק, למעט סעיפים מסוימים הדורשים תקופת היערכות, תיקבע ל- 30 ימים מפרסומו. מוצע לדחות את מועד התחילה לגבי סעיף 2ד שעניינו חיבור מכסים ומכלי משקה מפלסטיק בשנה, על מנת לאפשר היערכות טכנית; לדחות ב- 90 ימים מיום התחילה את ההוראה המחייב רישום יצרנים ויבואנים במרשם וכן את ההוראה בסעיף 3(ב) לפיה שחרור מכלי משקה מלאים מהמכס מחייב רישום של היבואן במרשם, וזאת על מנת לאפשר היערכות להשלמת הרישום, שהוא פעולה טכנית פשוטה; לדחות למועד שייקבע שהודעה שתפורסם ברשומות את המועד להפעלת מאגר הברקודים והדיווח אליו; וכן לדחות את המועד להגבלת ייצוא של מכלי זכוכית ואלומיניום ב- 3 שנים.

לסעיף 24 (הוראות מעבר)        מוצע לקבוע מספר הוראות מעבר, על מנת לתת מענה לשינויים שייערכו בחוק ויחולו לעניין פעילות קיימת. מוצע לאפשר תקופת מעבר של 90 ימים למסירת הודעה על תחילת פעילות ועל דיווח למאגר הברקודים לגבי יצרן או יבואן שהחל את פעילותו ערב יום התחילה. כמו כן, לעניין הקמת מוקדי איסוף מוצע לאפשר תקופת מעבר בהתאם להוראות פרטניות שהממונה ייתן ליצרנים וליבואנים גדולים בפריסה ארצית, ובאופן שכלל המוקדים יוקמו ויופעלו עד סוף שנת 2029.

לסעיף 25         מוצע לבטל את סעיף 9 לחוק שמירת הניקיון, אשר קובע חובת סימון של איסור השלכת פסולת על מכלי משקה. חובת סימון הפיקדון לפי חוק הפיקדון היא ההסדר המתאים כיום להנחיית הציבור בדבר החזרת מכלי המשקה.

לסעיף 26         חוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה), התשע"א-2011 קובע כיום הסדרים לעניין פיקוח ואכיפה של החקיקה הסביבתית. בתוספת הראשונה לחוק מנוי גם חוק הפיקדון, ולפיכך ניתן להפעיל בעניינו סמכויות של פיקוח ואכיפה. לפני מספר שנים הוספה לחוק תוספת שנייה, המאפשרת הסמכה של עובדי המשרד בסמכויות פיקוח בלבד. כיום, חוק הפיקדון אינו מונה סמכויות פיקוח ומדובר בלאקונה המקשה על ביצוע פיקוח ואכיפה אפקטיביים. לפי מוצע להוסיף את חוק הפיקדון לתוספת השנייה לחוק.