הצעת חוק מטעם הממשלה:

 

תזכיר חוק איסור הלבנת הון (הטלת חובות על מתווך במקרקעין), התשפ"ה- 2025

א. שם החוק המוצע

הצעת חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס' ... ) (הטלת חובות על מתווך במקרקעין), התשפ"ה-2025

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

בהצעת חוק זו מוצע לתקן את חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן: "החוק" או "חוק איסור הלבנת הון"), ולהטיל חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים על מתווכים במקרקעין, כמשמעותם בחוק המתווכים במקרקעין, תשנ"ו-1996 (להלן: "חוק המתווכים במקרקעין") וזאת בהתייחס לתיווך אשר במסגרתו בוצעה, או התבקש מתווך לבצע, פעולה בנכס פיננסי עבור הלקוח. כן מוצע להסדיר את הפיקוח על מילוי חובות אלה ולחייב את המתווכים במקרקעין לעמוד בחובות שייקבעו בצו איסור הלבנת הון. התיקון המוצע נועד לקדם את המאבק בהלבנת הון ובמימון טרור ולהתאים את החקיקה בישראל לדרישות הבין-לאומיות, כמפורט להלן.

חלק מהתיקונים המוצעים בהצעה זו נכללו בעבר במסגרת הצעות שונות לתיקון חוק איסור הלבנת הון, ובעיקר בהצעת חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס' 11)(נותני שירות עסקי), התשע"ב -2012, אולם התיקונים הנוגעים למתווכים לא קודמו בכנסת. לאחר בחינה מחודשת של הצעת חוק זו, פגישות עם הסקטור ולקראת הביקורת של ארגון ה-FATF  בישראל, מוצע לקדם חקיקה זו.

ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יוסף סימן ד' לפרק ג', וכן יתוקנו סעיפים 3(ב), 6(א)(2), 11יג, 14(א) לחוק איסור הלבנת הון.

יתוקן סעיף 95(א), (ג) ו- (ד) לחוק המאבק בטרור, התשע"ו- 2016, יתוקן סעיף 8(א) ו- (ג) לחוק המאבק בתכנית הגרעין של איראן, התשע"ב -2012 וסעיף 8(א) ו – (ג) לחוק למניעת הפצה ומימון של נשק להשמדה המונית, התשע"ח-2018.

ד.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה

בהתאם למסוכם בין משרד האוצר למשרד המשפטים.

ה. השפעת החוק על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המנהלי

בוצע הליך RIA כנדרש, בהתאם להחלטת ממשלה מס' 2118 מיום 22.10.14, שעניינה 'הפחתת הנטל הרגולטורי', החלטת ממשלה מס' 4398 מיום 23.12.2018, שעניינה 'רגולציה חכמה' וחוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021.

ו. נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק מוצע:

הצעת חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס'...)(הטלת חובות על מתווך במקרקעין)התשפ"ה-2025

 

דברי הסבר

כללי

בהצעת חוק זו מוצע לתקן את חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן: "החוק" או "חוק איסור הלבנת הון"), ולהטיל חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים על מתווכים במקרקעין, כמשמעותם בחוק המתווכים במקרקעין, תשנ"ו-1996 (להלן: "חוק המתווכים במקרקעין") וזאת בהתייחס לתיווך אשר במסגרתו בוצעה, או התבקש מתווך לבצע, פעולה בנכס פיננסי עבור הלקוח. כן מוצע להסדיר את הפיקוח על מילוי חובות אלה ולחייב את המתווכים במקרקעין לעמוד בחובות שייקבעו בצו איסור הלבנת הון. התיקון המוצע נועד לקדם את המאבק בהלבנת הון ובמימון טרור ולהתאים את החקיקה בישראל לדרישות הבין-לאומיות, כמפורט להלן.

ניצול שוק הנדל"ן להלבנת הון הוא תופעה עולמית מוכרת בשל מאפייניו הייחודיים של שוק זה, הכוללים עריכת עסקאות בסכומים גדולים יחד עם אפשרות לתשלום במזומן והיעדר חובות לרישום מלוא שרשרת הבעלות בנכס. עקב התגברות המאבק הבינלאומי בהלבנת הון, עבריינים פונים לשיטות מתוחכמות יותר להלבנת כספים ולשם כך, בין היתר, הם משתמשים בנותני שירותים מקצועיים, דוגמת מתווכים במקרקעין. במדינות שונות בעולם, מוכרת פרקטיקה של שימוש במתווכים במקרקעין על ידי מלביני הון, אשר מנצלים לרעה את המאפיינים של שוק הנדל"ן והמומחיות של בעלי מקצוע אלה בהתנהלות בשוק זה. נוכח מאפייניו הייחודיים של שוק העסקאות במקרקעין, כפי שיפורט להלן, מדובר בשוק שקיים בו סיכון להלבנת הון ומימון טרור.

שוק הנדל"ן בישראל הוא שוק משמעותי מבחינת מספר העסקאות המבוצעות בו והיקפן הכספי. הגידול בהיקפי השוק וברמת המחירים בו, מאפשר הטמעת רכוש שהופק בפשיעה ביתר קלות. החשש מפני הלבנת הון הוא חשש מעשי בשוק זה, נוכח הקושי הקיים במעקב אחר שרשרת הבעלות בזכויות במקרקעין מקום בו הבעלים הוא תאגיד או כאשר רכישת הזכויות במקרקעין נעשית על ידי נאמן. קושי זה  רלוונטי בעיקר כאשר הרכישה מתבצעת במזומן או באמצעות שיק זר, מאחר ואין גורם פיננסי מפוקח שבאמצעותו ניתן לחייב בהצהרה על הנהנה. החלה של משטר איסור הלבנת הון על מתווכים במקרקעין, צפויה למתן את הסיכון הנשקף מפעילות זו.

החשש מניצול לרעה של נותני שירותים עסקיים שונים, ובהם מתווכים במקרקעין, עורכי דין ורואי חשבון לצורך הלבנת הון, הביא את הארגונים הבינלאומיים, ובראשם ארגון ה-FATF (Financial Action Task Force), להמליץ למדינות להטיל על מגזרים אלה חובות זיהוי, רישום ודיווח ברוח המוצע בהצעת חוק זו, על מנת להכביד על שימוש לרעה בשירותיהם לצורך הלבנת הון או למנוע אותו. בהמלצות מס' 22 ו-23 להמלצות ארגון ה-  FATF נקבע, כי יש להחיל חובות זיהוי והכרת הלקוח, שמירת מסמכים ודיווח, על מגזרים שונים, לרבות על מתווכים במקרקעין, כאשר אלו מעורבים, או התבקשו להיות מעורבים, בצד הפיננסי של עסקאות רכישה או מכירה של נכס, עבור לקוחותיהם. חובות כאמור נקבעו בכל מדינות האיחוד האירופי וכן במספר מדינות נוספות, בהן דרום אפריקה, קנדה, אנגליה וסין. כמו כן קיימות מדינות כדוגמת ארה"ב ואוסטרליה הנמצאות בעיצומו של הליך חקיקה בנושא.

כיום, וחרף המלצות ארגון ה-FATF, החקיקה בישראל אינה מטילה חובות כלשהן על מתווכי המקרקעין בישראל. המשמעות היא, שמתווכי המקרקעין אינם נדרשים לקיים חובות זיהוי והכרת הלקוח ולא חלה עליהם חובת דיווח לרשות לאיסור הלבנת הון, כנדרש בסטנדרט הבינלאומי.

בביקורת שנערכה בישראל בשנת 2018,[5] קיבלה ישראל בהמלצות 22 ו-23 את הציון Partially Compliant, שמעיד על עמידה בלתי מספקת בדרישות הסטנדרט, לצד המלצה של הארגון לערוך תיקוני חקיקה משמעותיים, לרבות החלת חובות איסור הלבנת הון ומימון טרור על מתווכים במקרקעין. זאת על מנת לעמוד כראוי בהוראות הסטנדרטים הבינלאומיים.

הביקורת הבאה של הארגון על מדינת ישראל תיערך במהלך שנת 2028, במסגרתה יבחן הארגון את משטר איסור הלבנת הון ומימון טרור בישראל מבחינה טכנית ומבחינת האפקטיביות. במסגרת הבחינה הטכנית, בודק צוות הביקורת אם המדינה מיישמת את 40 המלצות הארגון, בעיקר בכל הנוגע לחקיקה הנדרשת. ככל שמדינת ישראל לא תבצע את תיקוני החקיקה הנדרשים עד למועד הביקורת, תהיה לכך השפעה משמעותית לרעה על הציונים שמדינת ישראל תקבל בתחום זה, ומטבע הדברים גם על יכולתה להדגים את אפקטיביות משטר איסור הלבנת הון בתחום זה. לאור האמור לעיל, מוצע להוסיף מתווכים במקרקעין לרשימת הגורמים עליהם חלות חובות זיהוי, דיווח, רישום ושמירת מסמכים לפי חוק איסור הלבנת הון, וכן לקבוע, כי החובות עצמן, כמו גם דרכי מילוין ייקבעו בצו שיוצא על ידי שר המשפטים מכוח החוק, בדומה למנגנונים הקבועים לגבי גורמים אחרים עליהם חל משטר הלבנת הון – כל אחד בהתאם להוראות הצווים שהוצאו בעניינו על ידי הרגולטור הממונה עליו. עוד מוצע לקבוע פיקוח על יישומן של חובות אלה, כמוצע בהצעת חוק זו.

הטלת חובות על מתווכים במקרקעין כאמור כרוכה, מטבע הדברים, בהכבדה על בעלי מקצוע אלו ויש בה כדי להשליך על יחסיהם מול לקוחותיהם. לפיכך, ועל מנת לצמצם למינימום ההכרחי את ההכבדה הכרוכה במילוי החובות, כוללת הצעת החוק הוראות המצמצמות את תחולת החובות שמוצע לקבוע בה. הוראות אלה גובשו, בין היתר, בעקבות דיונים שנערכו עם הגופים הרלוונטיים המייצגים קבוצות מתווכים. ההסדר המוצע, על פרטיו השונים, כמו גם הצווים שיוצאו מכוח החוק כאמור, משקפים גישה אשר מטרתה לאפשר מחד גיסא עמידה בסטנדרטים הבינלאומיים, ומאידך גיסא, לצמצם למינימום את פוטנציאל הפגיעה במתווכים במקרקעין ובעיסוקם השגרתי. יש לציין, כי החובות המוצעות יחולו רק על תיווך במקרקעין, שבמסגרתו בוצעה פעולה בנכס פיננסי עבור הלקוח, קרי שמתווך הנדל"ן החזיק או העביר בפועל כספים או מטבע וירטואלי מהלקוח או אליו, לטובת העסקה במקרקעין, או שהמתווך התבקש לבצע פעולה כזו. כפי שהוצג בדיונים שנערכו עם הגופים הרלוונטיים כאמור, הרוב המכריע של המתווכים במקרקעין בישראל, אינם מבצעים פעולות בנכס פיננסי עבור הלקוח. נראה כי העיסוק במקצוע זה בישראל, בשונה ממדינות אחרות בעולם, בדרך כלל אינו כולל נטילת חלק בצד הפיננסי של העסקה. לפיכך, החוק המוצע צפוי לחול בפועל על מגזר מצומצם מאוד של מתווכים במקרקעין, ועיקרו כאמור בהתאמת הדין הפנימי לסטנדרטים הבינלאומיים בנושא זה.

חלק מהתיקונים המוצעים בהצעה זו נכללו בעבר במסגרת הצעות שונות לתיקון חוק איסור הלבנת הון, ובעיקר בהצעת חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס' 11)(נותני שירות עסקי), התשע"ב -2012, אולם התיקונים הנוגעים למתווכים לא קודמו בכנסת. לאחר בחינה מחודשת של הצעת חוק זו, פגישות עם הסקטור ולקראת הביקורת של ארגון ה-FATF  בישראל, מוצע לקדם חקיקה זו.

 

סעיף 1

מוצע לתקן את העבירה של איסור פעולה ברכוש או מסירת מידע כוזב לפי סעיף 3(ב) לחוק איסור הלבנת הון כך שתחול גם במצב בו מתווך במקרקעין עשה פעולה ברכוש או מסר מידע כוזב, במטרה להכשיל דיווח המתחייב על פי החוק.

 

סעיף 2     

סעיף 6 לחוק קובע סייג לאחריות הפלילית על עבירה של פעולה ברכוש אסור לפי סעיף 4 לחוק, על מי שמדווח למשטרת ישראל או לרשות לאיסור הלבנת הון בהתאם לחובות המוטלות עליו בחוק. מאחר שמוצע לקבוע חובות דיווח על מתווך במקרקעין, מוצע לפטור מתווך אשר פעל כנדרש ודיווח על פעולה חשודה למשטרה או לרשות לאיסור הלבנת הון.

 

סעיף 3

מוצע להוסיף סימן לפרק ג' לחוק על פיו יוטלו חובות על מתווך במקרקעין שבמסגרת התיווך מבצע או מתבקש לבצע פעולה בנכס פיננסי עבור הלקוח. הטלת החובות נועדה להתמודד עם הסיכון המוגבר להלבנת הון בעסקאות במקרקעין, כפי שאף עולה מהסטנדרט הבין-לאומי בנושא. מוצע להגדיר "פעולה בנכס פיננסי" כהחזקה או העברה של כספים או נכס וירטואלי לרבות באמצעיות חשבון בגוף פיננסי. מוצעת הגדרה חדשה של נכס וירטואלי שנועדה להתמודד עם מגוון הנכסים הוירטואליים הקיימים היום. מוצע להפנות בנוגע להגדרות "לקוח" ו"תיווך במקרקעין" להגדרות בחוק המתווכים במקרקעין.

בדומה לחובות המוטלות על נותני שירותי פיננסיים שונים, מוצע להחיל על מתווך במקרקעין את החובה לזהות ולהכיר את הלקוח, לדווח על פעולות מסוימות ברכוש הלקוח, לנהל רישומים של פרטי הזיהוי של הלקוח ופעולות ברכוש של הלקוח ושמירה על רישומים אלה. מוצע להסמיך את שר המשפטים לקבוע את החובות הקונקרטיות בצו ייעודי, כפי שקיים לגבי גופים פיננסיים ובעלי מקצוע אחרים.

עוד מוצע כי ההוראות החלות על נותני שירותים פיננסיים וסוחרים באבנים יקרות, בכל הנוגע לסוגי דיווח שניתן לקבוע בצו כי יהיו אסורים או מוגבלים בגילוי או עיון, יחולו גם על מתווכים במקרקעין. בהתאם לכך, תיקבע במסגרת סעיף 8ג(ג) לחוק, הסמכה לקבוע בצו את סוגי הדיווח אשר אסורים או מוגבלים בגילוי או עיון, ולקבוע עבירה שהעונש בצידה מאסר שנה על המגלה או המאפשר עיון בניגוד להוראה זו. הוראות אלה נועדו לאפשר את בחינת החשד לביצוע הלבנת הון על ידי הרשויות, ללא גילוי דבר בדיקה זו או תוכנה.

 

סעיפים 4 ו-5 

מוצע להסמיך את שר המשפטים למנות ממונה לעניין מתווכים במקרקעין שהוא עובד משרד המשפטים. זאת, בין היתר, לאור היותם של מתווכים במקרקעין נתונים לפיקוח ורישוי מקצועיים מטעם רשם המתווכים, שהוא יחידה השייכת למשרד המשפטים. השר רשאי להסמיך כממונה כאמור את רשם המתווכים, את הממונה על נותני שירות עסקי, או למנות ממונה אחר.

מוצע להסמיך את הממונה על מתווכים במקרקעין לקבל מרשם המתווכים מידע על המתווכים במקרקעין, זאת באופן דומה להסדר הקיים בסעיף לגבי נותני שירות עסקי המאפשר לממונה לקבל מידע אודותיהם מלשכת עורכי הדין (לגבי עורכי דין) וממועצת רואי החשבון (לגבי רואי חשבון). הידע שמוצע להסמיך את הממונה לקבל לגבי מתווכי המקרקעין הוא בדבר זהותם, כתובותיהם, פרטי התקשרות אחרים עמם, השעיה או ביטול של רישיונותיהם, וכל מידע נוסף שקבע שר המשפטים בצו. מידע זה נחוץ לממונה כדי לפקח באופן אפקטיבי על מתווכים במקרקעין, לרבות אלה שבוטל רישיונם כתוצאה מהפרה של חוק המתווכים במקרקעין או שאינם רשומים מסיבה אחרת במרשם המתווכים. יובהר כי הסמכה זו לקבלת מידע אינה נדרשת ככל ששר המשפטים יסמיך את רשם המתווכים להיות ממונה על מתווכים במקרקעין לפי חוק איסור הלבנת הון.

בנוסף, מוצע לאפשר לממונה להעביר לרשם המתווכים החלטות של ועדות להטלת עיצומים כספיים בעניין מתווך הרשום במרשם, וזאת כדי לאפשר לרשם המתווכים לשקול נתונים אלה, ככל שנדרש על פי שיקול דעתו, לצורך מילוי תפקידו.

מוצע גם להסמיך את הממונה לפנות לגורם המוסמך לעניין זה לפי חוק המתווכים במקרקעין, בבקשה לפתוח בהליך משמעתי נגד מתווך במקרקעין אם ישנו חשש כי זה ביצע פעולה שיש בה הפרה של כלל משמעתי האוסר על ביצוע פעולה המהווה הפרה של הוראות חוק איסור הלבנת הון. במקרה כזה, פניית הממונה תכלול רק את המידע שעורר את חששו. זאת, בדומה לסמכותו של הממונה על נותן שירות עסקי לגבי נותני שירות עסקי.

יצוין כי במקביל נבחן תיקון לחוק המתווכים במקרקעין במסגרתו תקבע חובה על מתווך במקרקעין אשר מבצע פעולה בנכס פיננסי, לדווח על כך לרשם המתווכים כחלק מהליך חידוש הרישיון. הצעה זו לאסדרה הועלתה במסגרת הליך שיתוף ציבור (שבוצע כחלק מהליך RIA), ואף עשויה לסייע ולהקל על הליכי הפיקוח על עמידה בהוראות החוק.

 

סעיף 6

מוצע לתקן את סעיף 14 לחוק ולהסמיך את הוועדה להטלת עיצומים כספיים להטיל עיצום כספי גם על מתווך במקרקעין שמפר את חובותיו לפי חוק זה, בדומה להסדר הקיים לגופים פיננסיים ובעלי מקצוע אחרים.

 

סעיפים 7-9

מוצעים תיקונים עקיפים לחוקים המפנים לחובות המוטלות לפי חוק איסור הלבנת הון. מוצע לתקן את הוראות סעיף 95 לחוק המאבק בטרור, התשע"ו-2016  (להלן: "חוק המאבק בטרור") ולהחיל את הוראותיו גם על מתווך מקרקעין. סעיף זה מסמיך את שר המשפטים, האחראי על הוצאת הצו לאכיפת חוק איסור הלבנת הון לסקטור של המתווכים במקרקעין, לאכוף גם את הוראות סעיפים 31 עד 36 לחוק המאבק בטרור הקובעות, בין היתר, איסור פעולה ברכוש למטרות טרור או ברכוש טרור, קביעת חובות דיווח על רכוש טרור ודיווח על רכוש של ארגון טרור מוכרז. כמו כן, סעיף זה מסמיך את שר המשפטים לקבוע הוראות בדבר בדיקת פרטי הזיהוי של צדדים לפעולה ברכוש אל מול פרטי הזיהוי של ארגוני טרור מוכרזים ופרטי הזיהוי של מי שהוכרז עליהם לפי סעיף 11 שהם פעילי טרור.

מוצע לתקן את סעיף 95 (ד) לחוק המאבק בטרור כך שהמפקחים שימונו לפקח על מילוי החובות על ידי מתווכי המקרקעין לפי חוק איסור הלבנת הון, יוסמכו לפקח גם על מילוי החובות לפי חוק המאבק בטרור.

מוצע לתקן את סעיף 8 לחוק המאבק בתוכנית הגרעין של איראן, התשע"ב-2012 (להלן: "חוק המאבק בתוכנית הגרעין של איראן"). חוק זה קובע בין היתר, כי מי שמוסמך להוציא צווים שם אכיפתו של חוק איסור הלבנת הון כאמור בסעיף 7 לחוק, יהיה מוסמך להוציא צווים לאכיפתו של חוק המאבק בתוכנית הגרעין של איראן וכן לקבוע בצו לגבי גורם שבפיקוחו הוראות בדבר בדיקת פרטי הזיהוי של צדדים לפעילות כלכלית מול פרטי הזיהוי של גורמים זרים מסייעים. סעיף זה לא תוקן על אף החלת משטר הלבנת הון על גורמים נוספים לפי חוק איסור הלבנת הון, ומוצע תיקון שמאפשר הטלת חובות על מי שחל עליו משטר הלבנת הון לפי חוק איסור הלבנת הון, גם בנוגע לחובות לפי חוק המאבק בתוכנית הגרעין של איראן.

מוצעים תיקונים דומים לתיקונים הנוגעים לחוק המאבק בתוכנית הגרעין של איראן גם לסעיף 8 לחוק למניעת הפצה ומימון של נשק להשמדה המונית, התשע"ח-2018.