תוכן עניינים

תזכיר חוק.. 2

א. שם החוק המוצע. 2

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו. 2

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסיה מסוימות.. 4

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות. 4

ה. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע. 4

תזכיר חוק עסקאות גופים ציבוריים (תיקון מס' 12)(פסילת ספקים בשל מעורבות בפשיעה מאורגנת) התשע"ה-2024. 5

1. תיקון חוק עסקאות גופים ציבוריים.. 5

2. תיקון התוספת. 12

3. הוספת התוספת השנייה. 12

4. תיקון חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים.. 13

דברי הסבר. 13

 

תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק עסקאות גופים ציבוריים (תיקון מס' 12)(פסילת ספקים בשל מעורבות בפשיעה מאורגנת) התשע"ה-2024.

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

היקף העסקאות המבוצעות על-ידי ממשלת ישראל וגופים ציבוריים נוספים במסגרת הרכש הציבורי והקצאת מקרקעין[1] לצרכים ציבוריים, תעסוקתיים, מסחריים ופרטיים מוערך במעל ל- 120 מיליארד שקל בשנה. עסקאות אלו מתבצעות במגוון רחב של תחומים, והן מהוות מרכיב משמעותי במכלול הפעילות המסחרית והעסקית במשק הישראלי. האסדרה החוקית של עסקאות אלה היא בעיקרה באמצעות חוק עסקאות גופים ציבוריים, התשל"ו-1976, וכן חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), והתקנות שהותקנו מכוחו. בכל הנוגע להקצאת המקרקעין חלות גם החלטות מועצת מקרקעי ישראל. הוראות אלו נועדו לוודא כי הפעילות הכלכלית של הגופים הציבוריים תיעשה באופן יעיל, שקוף, העושה שימוש מיטבי ומושכל במשאבים ציבוריים, תוך שמירה על טוהר המידות ועל עיקרון השוויון. בהתאם להוראות הדין הרלוונטיות בכל גוף ציבורי ישנה ועדת מכרזים, אשר תפקידה לאשר התקשרויות לביצוע העסקה של הגוף, כאשר ברשויות מקומיות ממליצה ועדת המכרזים לראש הרשות על אישור התקשרויות כאמור.

כל עסק הפועל בישראל יכול להיות צד לעסקה עם גוף ציבורי, ללא צורך ברישום מקדמי, למעט בעסקאות עם מערכת הביטחון, כאשר הבחינה של התאמת הספק לצרכי הגוף הציבורי נעשית על ידי ועדת המכרזים במסגרת הליך הרכש הספציפי. מצב זה נועד לעודד תחרות ומגוון רחב ככל הניתן של ספקים הנותנים שירותים לממשלה. הנחת המוצא היא שעידוד תחרות וגיוון של ספקים היא ערובה לשמירה על מנהל תקין, וליעילות בעבודת גופים ציבוריים, וכן תנאי הכרחי להפקת תועלת כלכלית מרבית ביחס למשאב הציבורי. בעת אישור התקשרות או בעת עריכת מכרז לוועדות מכרזים סמכות לבחון מגוון רחב של שיקולים ביחס לספקים פוטנציאלים; בין היתר מוסמכת ועדת מכרזים של גוף ציבורי לבחון, בכפוף להוראות הדין, את ניסיון העבר של הספק, את איכות הצעתו, וכן קיומו של עבר פלילי רלוונטי, בכפוף להוראות חוק המידע הפלילי ותקנות השבים, התשע"ט-2019 (להלן – חוק המידע הפלילי), וליתר הוראות הדין.

למרות האמור לעיל, בהתאם לנתונים שהוצגו על ידי משטרת ישראל, קיימת בישראל תופעה של מעורבות ואף השתלטות גורמי פשיעה על מכרזים בתחומים שונים של גופים ציבוריים ובכלל כך בשלטון המקומי ובפרט ביישובי החברה הערבית. בנוסף לכך, בשנים האחרונות זוהתה מעורבות הולכת וגוברת של גורמי פשיעה הן במכרזי תשתיות של מדינת ישראל, והן בתחום המקרקעין.

ההשפעה הפלילית במכרזי מדינה עשויה למצוא ביטוי במספר דרכים. ראשית, מעורבות זאת מהווה מנוף כלכלי משמעותי עבור הגורמים העבריינים תוך פגיעה בביטחון האישי ובמשילות. שנית, מעורבות זו אף פוגעת בזכותם של גורמים נורמטיביים להתמודד ולזכות במכרזים, שכן מציעים פוטנציאלים וקבלי משנה נרתעים או מורתעים אקטיבית מהשתתפות בהליכים ועסקאות שמזוהים עם מעורבות עבריינית ועל כן מתקיימת פגיעה בעקרונות של צדק חלוקתי, שוויון והליך תחרותי הוגן וכן פגיעה בהכנסות הגוף הציבורי. שלישית, התנהלות גורמי הפשיעה גורמת לתשלום ביתר עקב ניפוח עלויות הפרויקטים, ולעתים לאיכות ביצוע ירודה שאינה עומדת ברף הבטיחות הנדרש. רביעית, מעורבות זו גורמת עבירות משמעותיות נוספות בדמות אלימות, סחיטה, הלבנת הון, פעילות שוק אפור ומאבקי שליטה בין גורמי פשיעה המבקשים לשלוט בתחומי המכרזים. חמישית, במקרים מסוימים, מעורבותם של גורמים עבריינים במכרזי מדינה מאפשרת לגורמי הפשיעה דריסת רגל בגופים השמורים ביותר במדינת ישראל. שישית,  תופעה זו מערערת את אמון הציבור בשלטון החוק ובמוסדות המדינה, ומביאה לפגיעה מהותית באינטרס הציבורי בניהול תקין של משאבי הציבור.

כמו כן, היבטים אלו מקבלים משנה תוקף בתחום הקצאת מקרקעי ישראל, וזאת לנוכח העלות הגבוהה של נכסי מקרקעין, האפשרות לשמירת ערכם לאורך זמן והיכולת לרכושם באופן ישיר באמצעות מכרז פומבי, גם על ידי אנשים פרטיים, אשר הופכים את תחום המקרקעין לאטרקטיבי במיוחד לגורמים המעורבים בפשיעה מאורגנת העושים בו שימוש לרעה. חדירה זו של גורמי פשיעה חמורה ומאורגנת מתבצעת לעיתים באופן ישיר, ולעיתים באמצעות חברות קש, שליטה עקיפה, איומים, סחיטה או הצגת מראית עין של פעילות עסקית לגיטימית. מעורבות זו נועדה להוות מנוף כלכלי משמעותי לארגוני פשיעה, תוך ניצול משאבי הציבור להלבנת הון,^[2] גביית דמי חסות, סחיטה, ניפוח עלויות ולעיתים ביצוע פרויקטים ברמה מקצועית ובטיחותית ירודה, כפי שהוזכר לעיל. יודגש כי מעבר להיקף העסקאות המתבצעות על-ידי רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) באופן ישיר, חדירתם של גורמי פשיעה משפיעה על כלל הפעילות הכלכלית הנלווית להקצאות אלו ולמימושן בפועל – ובכלל זאת התקשרויות עם קבלני ביצוע, ספקי שירותים, מתכננים, נותני שירותים פיננסיים וגופים עסקיים נוספים. בכך, המכרזים שמנהלת רמ"י יוצרים מנוף כלכלי רחב היקף, והשפעתם חורגת מן ההקצאה עצמה ומשתרעת על שווקים נרחבים בכלכלה הישראלית.

בהתאם למתואר, במצב החוקי כיום ישנו פער בין היקף ההשפעה הכלכלית של מכרזי המדינה, על כלל גופיה הציבוריים, לבין הכלים המוגבלים הנתונים כיום בידי ועדות המכרזים של גופים אלו לצורך מניעת מעורבות של גורמי פשיעה אשר פועלים באופן מאורגן, ויכולים להתאים את עצמם ואת המבנה התאגידי שלהם לדרישות הפורמליות של הליכי הרכש והקצאת מקרקעי ישראל ובכך לעקוף את המנגנונים הקיימים למניעת השתתפותם.

על כן, מוצע במסגרת הצעת חוק זו, להסמיך במשרד האוצר ממונה, אשר יוכל לפסול ספקים, ולמנוע מהם להתקשר בחוזה לביצוע עסקה עם גופים ציבוריים. פסילה כאמור תיעשה על בסיס חוות דעת שתועבר על ידי משטרת ישראל, שמהווה ראייה מנהלית רלוונטית לעניין זה, בהחלטה של וועדה ייעודית שתוקם לצורך כך ובאישור החשב הכללי.

ספקים אשר יש להם התקשרות עם גוף ציבורי, וכן כאלו המעוניינים להתמודד במכרז להתקשרות עם גוף ציבורי יידרשו להציג לגוף הציבורי אסמכתה על כך שלא הוחלט לגביהם שהם פסולים מלעבוד עם הממשלה. 

יודגש כי לעניין מקרקעי ישראל נקבעו הוראות ייחודיות, כך, שבין היתר, ההוראות חלות רק על התקשרויות להקצאת מקרקעי ישראל למטרות בעלות אופי כלכלי-עסקי, ולא על הקצאות לצרכים פרטיים גרידא – כגון הקצאת קרקע ליחידת דיור בודדת לטובת מגורי הרוכש ומשפחתו כדוגמת "בני ביתך" . על רקע זה, מוצע כי תחולת החוק תחול רק על התקשרויות להקצאת מקרקעין שבהן מתקיים אחד מהתבחינים המפורטים בהצעת החוק, אשר משקפים פעילות כלכלית-עסקית מהותית. פעילות מסוג זה, בשל היותה כרוכה בהיקפים כספיים גבוהים ובאינטרסים כלכליים משמעותיים, חשופה במיוחד לניסיונות השפעה וניצול מצד גורמי פשיעה מאורגנת.

חשוב לציין כי הצעה זו משתלבת במדיניות הממשלה למאבק בפשיעה מאורגנת, ומהווה צעד משלים להסדרים שקודמו בהתאם למדיניות הממשלה, ובהם: תיקון מס' 8 לחוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשפ"ד–2024, אשר העניק לרשם הקבלנים סמכויות מורחבות לסירוב או לביטול רישום של קבלנים הקשורים לגורמי פשיעה; קידום אסדרת משק הפסולת ומאבק בהון השחור במשק זה; פסילת קבלנים המעורבים בפשיעה מאורגנת במסגרת הוועדה הבין משרדית לקביעת סדרי מסירת עבודות הממשלה לקבלנים, ועוד צעדים נוספים. מכאן, שההסדר המוצע מקדם את בנייתו של רצף רגולטורי מקיף, המתמודד עם תופעת חדירתם של גורמים עבריינים למוקדי השפעה כלכלית במשק.

כמו כן, על פי המלצות צוות המנכ"לים לטיפול באתגר הפשיעה והאלימות בחברה הערבית שפורסמו בחודש יולי 2020, ותוכניות הפעולה שנגזרו מהן, הטיפול במגזר השלטון המקומי מחייב נטילת סמכויות ומעורבות גבוהה יותר של השלטון המרכזי במכרזי השלטון המקומי. בהתאם, מוצע כי במסגרת הגופים הציבוריים עליהם החוק יחול, ייכללו גם רשויות מקומיות.

ביום 11 בדצמבר 2024 פורסמה גרסה קודמת של תזכיר חוק זה להערות הציבור. נוכח שינויים רבים שחלו בנוסח החוק מאז פרסומו להערות, לרבות קביעת סוגי עסקאות בהם החוק יחול, ובפרט עסקאות בתחום המקרקעין המבוצעים על ידי המדינה, מוצע לפרסם את החוק להערות הציבור בשנית.

 

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסיה מסוימות

לא רלוונטי.

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

בדיקת הצרכים התקציביים והמקורות להם תושלם עד להגשת טיוטת החוק לאישור ועדת השרים לענייני חקיקה ובמידת הצורך תובא לעניין זה הצעת החלטה לממשלה.

 

ה. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע

 

תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:

תזכיר חוק עסקאות גופים ציבוריים (תיקון מס' 12)(פסילת ספקים בשל מעורבות בפשיעה מאורגנת) התשע"ה-2024

דברי הסבר

כללי           היקף העסקאות המבוצעות על-ידי ממשלת ישראל וגופים ציבוריים נוספים במסגרת הרכש הציבורי והקצאת מקרקעי ישראל או מקרקעי  רשות מקומית או תאגיד שהוקם על ידי חיקוק, לצרכים ציבוריים, תעסוקתיים, מסחריים ופרטיים מוערך במעל ל- 120 מיליארד שקל בשנה. עסקאות אלו מתבצעות במגוון רחב של תחומים, והן מהוות מרכיב משמעותי במכלול הפעילות המסחרית והעסקית במשק הישראלי. האסדרה החוקית של עסקאות אלה היא בעיקרה באמצעות חוק עסקאות גופים ציבוריים, התשל"ו-1976, וכן חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), והתקנות שהותקנו מכוחו. בכל הנוגע להקצאת המקרקעין חלות גם החלטות מועצת מקרקעי ישראל. הוראות אלו נועדו לוודא כי הפעילות הכלכלית של הגופים הציבוריים תיעשה באופן יעיל, שקוף, העושה שימוש מיטבי ומושכל במשאבים ציבוריים, תוך שמירה על טוהר המידות ועל עיקרון השוויון. בהתאם להוראות הדין הרלוונטיות בכל גוף ציבורי ישנה ועדת מכרזים, אשר תפקידה לאשר התקשרויות לביצוע העסקה של הגוף, כאשר ברשויות מקומיות ממליצה ועדת המכרזים לראש הרשות על אישור התקשרויות כאמור.

כל עסק הפועל בישראל יכול להיות צד לעסקה עם גוף ציבורי, ללא צורך ברישום מקדמי, למעט בעסקאות עם מערכת הביטחון, כאשר הבחינה של התאמת הספק לצרכי הגוף הציבורי נעשית על ידי ועדת המכרזים במסגרת הליך הרכש הספציפי. מצב זה נועד לעודד תחרות ומגוון רחב ככל הניתן של ספקים הנותנים שירותים לממשלה. הנחת המוצא היא שעידוד תחרות וגיוון של ספקים היא ערובה לשמירה על מנהל תקין, וליעילות בעבודת גופים ציבוריים, וכן תנאי הכרחי להפקת תועלת כלכלית מרבית ביחס למשאב הציבורי. בעת אישור התקשרות או בעת עריכת מכרז לוועדות מכרזים סמכות לבחון מגוון רחב של שיקולים ביחס לספקים פוטנציאלים; בין היתר מוסמכת ועדת מכרזים של גוף ציבורי לבחון, בכפוף להוראות הדין, את ניסיון העבר של הספק, את איכות הצעתו, וכן קיומו של עבר פלילי רלוונטי, בכפוף להוראות חוק המידע הפלילי ותקנות השבים, התשע"ט-2019 (להלן – חוק המידע הפלילי), וליתר הוראות הדין.

למרות האמור לעיל, בהתאם לנתונים שהוצגו על ידי משטרת ישראל, קיימת בישראל תופעה של מעורבות ואף השתלטות גורמי פשיעה על מכרזים בתחומים שונים של גופים ציבוריים ובכלל כך בשלטון המקומי ובפרט ביישובי החברה הערבית. בנוסף לכך, בשנים האחרונות זוהתה מעורבות הולכת וגוברת של גורמי פשיעה הן במכרזי תשתיות של מדינת ישראל, והן בתחום המקרקעין.

ההשפעה הפלילית במכרזי מדינה עשויה למצוא ביטוי במספר דרכים. ראשית, מעורבות זאת מהווה מנוף כלכלי משמעותי עבור הגורמים העבריינים תוך פגיעה בביטחון האישי ובמשילות. שנית, מעורבות זו אף פוגעת בזכותם של גורמים נורמטיביים להתמודד ולזכות במכרזים, שכן מציעים פוטנציאלים וקבלי משנה נרתעים או מורתעים אקטיבית מהשתתפות בהליכים ועסקאות שמזוהים עם מעורבות עבריינית ועל כן מתקיימת פגיעה בעקרונות של צדק חלוקתי, שוויון והליך תחרותי הוגן וכן פגיעה בהכנסות הגוף הציבורי. שלישית, התנהלות גורמי הפשיעה גורמת לתשלום ביתר עקב ניפוח עלויות הפרויקטים, ולעתים לאיכות ביצוע ירודה שאינה עומדת ברף הבטיחות הנדרש. רביעית, מעורבות זו גורמת עבירות משמעותיות נוספות בדמות אלימות, סחיטה, הלבנת הון, פעילות שוק אפור ומאבקי שליטה בין גורמי פשיעה המבקשים לשלוט בתחומי המכרזים. חמישית, במקרים מסוימים, מעורבותם של גורמים עבריינים במכרזי מדינה מאפשרת לגורמי הפשיעה דריסת רגל בגופים השמורים ביותר במדינת ישראל. שישית,  תופעה זו מערערת את אמון הציבור בשלטון החוק ובמוסדות המדינה, ומביאה לפגיעה מהותית באינטרס הציבורי בניהול תקין של משאבי הציבור.

כמו כן, היבטים אלו מקבלים משנה תוקף בתחום הקצאת מקרקעי ישראל, וזאת לנוכח העלות הגבוהה של נכסי מקרקעין, האפשרות לשמירת ערכם לאורך זמן והיכולת לרכושם באופן ישיר באמצעות מכרז פומבי, גם על ידי אנשים פרטיים, אשר הופכים את תחום המקרקעין לאטרקטיבי במיוחד לגורמים המעורבים בפשיעה מאורגנת העושים בו שימוש לרעה. חדירה זו של גורמי פשיעה חמורה ומאורגנת מתבצעת לעיתים באופן ישיר, ולעיתים באמצעות חברות קש, שליטה עקיפה, איומים, סחיטה או הצגת מראית עין של פעילות עסקית לגיטימית. מעורבות זו נועדה להוות מנוף כלכלי משמעותי לארגוני פשיעה, תוך ניצול משאבי הציבור להלבנת הון,  גביית דמי חסות, סחיטה, ניפוח עלויות ולעיתים ביצוע פרויקטים ברמה מקצועית ובטיחותית ירודה, כפי שהוזכר לעיל. יודגש כי מעבר להיקף העסקאות המתבצעות על-ידי רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) באופן ישיר, חדירתם של גורמי פשיעה משפיעה על כלל הפעילות הכלכלית הנלווית להקצאות אלו ולמימושן בפועל – ובכלל זאת התקשרויות עם קבלני ביצוע, ספקי שירותים, מתכננים, נותני שירותים פיננסיים וגופים עסקיים נוספים. בכך, המכרזים שמנהלת רמ"י יוצרים מנוף כלכלי רחב היקף, והשפעתם חורגת מן ההקצאה עצמה ומשתרעת על שווקים נרחבים בכלכלה הישראלית.

בהתאם למתואר, במצב החוקי כיום ישנו פער בין היקף ההשפעה הכלכלית של מכרזי המדינה, על כלל גופיה הציבוריים, לבין הכלים המוגבלים הנתונים כיום בידי ועדות המכרזים של גופים אלו לצורך מניעת מעורבות של גורמי פשיעה אשר פועלים באופן מאורגן, ויכולים להתאים את עצמם ואת המבנה התאגידי שלהם לדרישות הפורמליות של הליכי הרכש והקצאת מקרקעי ישראל, ובכך לעקוף את המנגנונים הקיימים למניעת השתתפותם.

על כן, מוצע במסגרת הצעת חוק זו, להסמיך במשרד האוצר ממונה, אשר יוכל לפסול ספקים, ולמנוע מהם להתקשר בחוזה לביצוע עסקה עם גופים ציבוריים. פסילה כאמור תיעשה על בסיס חוות דעת שתועבר על ידי משטרת ישראל, שמהווה ראייה מנהלית רלוונטית לעניין זה, בהחלטה של וועדה ייעודית שתוקם לצורך כך ובאישור החשב הכללי.

ספקים אשר יש להם התקשרות עם גוף ציבורי, וכן כאלו המעוניינים להתמודד במכרז להתקשרות עם גוף ציבורי יידרשו להציג לגוף הציבורי אסמכתה על כך שלא הוחלט לגביהם שהם פסולים מלעבוד עם הממשלה. 

יודגש כי לעניין מקרקעי ישראל נקבעו הוראות ייחודיות, כך, שבין היתר, ההוראות חלות רק על התקשרויות להקצאת מקרקעי ישראל למטרות בעלות אופי כלכלי-עסקי, ולא על הקצאות לצרכים פרטיים גרידא – כגון הקצאת קרקע ליחידת דיור בודדת לטובת מגורי הרוכש ומשפחתו כדוגמת "בני ביתך". על רקע זה, מוצע כי תחולת החוק תחול רק על התקשרויות להקצאת מקרקעין שבהן מתקיים אחד מהתבחינים המפורטים בהצעת החוק, אשר משקפים פעילות כלכלית-עסקית מהותית. פעילות מסוג זה, בשל היותה כרוכה בהיקפים כספיים גבוהים ובאינטרסים כלכליים משמעותיים, מועדת במיוחד לניסיונות השפעה וניצול מצד גורמי פשיעה מאורגנת.

חשוב לציין כי הצעה זו משתלבת במדיניות הממשלה למאבק בפשיעה מאורגנת, ומהווה צעד משלים להסדרים שקודמו בהתאם למדיניות הממשלה, ובהם: תיקון מס' 8 לחוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשפ"ד–2024, אשר העניק לרשם הקבלנים סמכויות מורחבות לסירוב או לביטול רישום של קבלנים הקשורים לגורמי פשיעה; קידום אסדרת משק הפסולת ומאבק בהון השחור במשק זה; פסילת קבלנים המעורבים בפשיעה מאורגנת במסגרת הוועדה הבין משרדית לקביעת סדרי מסירת עבודות הממשלה לקבלנים, ועוד צעדים נוספים. מכאן, שההסדר המוצע מקדם את בנייתו של רצף רגולטורי מקיף, המתמודד עם תופעת חדירתם של גורמים עבריינים למוקדי השפעה כלכלית במשק.

כמו כן, על פי המלצות צוות המנכ"לים לטיפול באתגר הפשיעה והאלימות בחברה הערבית שפורסמו בחודש יולי 2020, ותוכניות הפעולה שנגזרו מהן, הטיפול במגזר השלטון המקומי מחייב נטילת סמכויות ומעורבות גבוהה יותר של השלטון המרכזי במכרזי השלטון המקומי. בהתאם, מוצע כי במסגרת הגופים הציבוריים עליהם החוק יחול, ייכללו גם רשויות מקומיות.

 

סעיף 1 לתיקון המוצע        מוצע לתקן את חוק עסקאות גופים ציבוריים, התשל"ו-1976 (להלן – חוק עסקאות גופים ציבוריים או החוק) שעליו ממונה שר האוצר. החוק מגדיר תנאים לביצוע התקשרויות עבור גופים ציבוריים. התיקון המוצע קובע כי עסקה של המדינה עם ספק תהיה מותנית בכך שהספק יציג אסמכתה על כך שאין מניעה להקשר עימו בשל פגיעה אפשרית בביטחון ושלום הציבור, ובהתאם לשיקולים המובאים בתיקון המוצע. תקנה 6 לתקנות חובת מכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן – תקנות חובת מכרזים) מפנה לחוק עסקאות גופים ציבוריים כך שתיקוני החקיקה המוצעים ישפיעו באופן ישיר על התנאים של כל המכרזים המפורסמים בהתאם להוראות תקנות חובת המכרזים.

לסעיף קטן (א)       מוצע לקבוע הגדרות הנדרשות לצורך הוראות התיקון המוצע, לרבות הגדרת רשימת הגופים הציבוריים שכפופים להוראות החוק באופן רחב תוך התייחסות לגופים אשר בפעילותם נהנים מכספי ציבור, וכן קביעה כי הממונה בהתאם להוראות החוק הוא החשב הכללי במשרד האוצר אשר הוא הגורם הממשלתי המרכזי אשר מלווה את תחום ההתקשרות והמכרזים בממשלה, ולו המומחיות הרלוונטית ביותר לעניין.

לסעיף קטן (ב)        מוצע לקבוע את הרכב הוועדה לבדיקת ספקים (להלן – הוועדה). חברי הוועדה לעניין החלטה בדבר מניעה של ספק להתקשר עם גוף ציבורי, יהיו עובד בכיר באגף החשב הכללי במשרד האוצר שיהיה יו"ר הוועדה, היועץ המשפטי של משרד האוצר או נציגו ועובד בכיר נוסף באגף החשב הכללי. בנוסף, בהחלטות הנוגעות להתקשרויות קונקרטיות של רשות מקומית, חברה ממשלתית או רשות מקרקעי ישראל, כאמור בסעיף קטן (יד) המוצע, יצטרף לנציגי משרד האוצר כאמור נציג של משרד הפנים, רשות החברות הממשלתיות או רשות מקרקעי ישראל (בהתאמה), כך שבהתאם לאופי ההחלטה, הוועדה תהיה בעלת הרכב מתחלף של חברים, זאת, באופן שיבטיח כי הגורמים בעלי המומחיות הנוגעים לאופי ההתקשרות ישתתפו בדיוני הוועדה הרלוונטיים.

לסעיפים קטנים (ג) עד (ה) מוצע לקבוע את סדרי עבודת הוועדה, על מנת להבטיח את תקינות עבודתה, ובין השאר: המניין הנדרש המזערי לכינוס ישיבות הוועדה ולקבלת החלטות תקפות, יהיה רוב חבריה ובהם יושב ראש הוועדה והיועץ המשפטי של משרד האוצר או נציגו; החלטות הוועדה יתקבלו ברוב קולות החברים המשתתפים בישיבה ואם יהיו הקולות שקולים – יכריע קולו של יושב ראש הוועדה; קביעת סדרי עבודת הוועדה בידי הוועדה ובאישור הממונה בכל נושא שלא הוסדר בחוק.

לסעיף קטן (ו)        מוצע לקבוע כי גוף ציבורי לא יתקשר בחוזה או במכרז עם ספק בעסקה למכירת נכס או למתן שירות, אלא אם כן קבע הממונה כי קיימת מניעה לגוף ציבורי להתקשר עם הספק או לספק  משנה מרכזי של הספק.

לסעיף קטן (ז)        מוצע לקבוע כי מי שמעוניין להתקשר עם גוף ציבורי, יידרש לפנות לממונה על מנת לאשר לו להעביר לגוף הציבורי אישור על כך שאין מניעה לגוף הציבורי להתקשר עימו. הממונה ייתן למי שיפנה אליו אסמכתה המעידה כי הספק פנה אליו ובמקביל יעביר את המידע ישירות לגוף הציבורי. מנגנון זה מותיר על כנו את הכלל שהתקשרות של גופים ציבוריים היא אפשרית עם כל ספק, וזאת בכפוף שלא נקבע לגביו באופן פרטני כי הוא ספק שעלול לפגוע בשלום הציבור ובטחונו, בהתאם לשיקולים הקבועים בחוק. קרי, החוק אינו יוצר רשימה שרק מי שנמצא בה יכול להתקשר עם גופים ציבוריים, אלא דורשת לוודא כי ספק מסוים לא הוגדר ככזה שיש מניעה להתקשר עימו.

לסעיף קטן (ח)       בנוסף לנורמה הקובעת איסור על התקשרות עם ספק אשר הממונה קבע כי יש מניעה להתקשר איתו, מוצע לקבוע כי במהלך כל שנה קלנדרית, תיערך בדיקה נוספת שספק של גוף ציבורי לא הוכרז כמי שיש מניעה להתקשר עימו, וזאת ובתוך פרק זמן של יעלה על 30 ימים מתחילת השנה.

לסעיף קטן (ט) בנוסף, לחובת הספק לפעול להעברת המידע באופן ישיר בין הממונה לגוף הציבורי, מוצע לעגן את סמכות הגוף הציבורי, בהודעה לספק, לערוך בדיקה מול הממונה על קיומה של מניעה להתקשרות עם ספק או ספק משנה מרכזי של הספק הגוף.

לסעיף קטן (י) נוכח הצורך של הממונה לקבל בקשות של ספקים להעברת מידע לגופים ציבוריים וכן פניות של גופים ציבוריים לצורך בירור על ספקים וספקי משנה, וכן הכוונה כי הליך זה ייעשה בתצורה דיגיטלית, דבר אשר גורר עדכונים ושינויים באופן תכוף נוכח עדכונים ושינויים בכלים הטכנולוגיים, מוצע לקבוע כי הממונה יוכל לקבוע כללים לגבי אופן הפניה אליו ואופן קבלת המידע ואישר על פניה אליו. מוצע לקבוע כי כללים אלו יפורסמו אתר האינטרנט של משרד האוצר.

לסעיף קטן (יא) מוצע להדגיש כי הסמכות של הממונה לקבוע כי ישנה מניעה לגוף ציבורי להתקשר עם ספק אינה גורעת מסמכות הגוף הציבורי להחליט להימנע מלהתקשר עם ספק מכל עילה על פי דין. יודגש כי פסילת הממונה נעשית במקרים ייחודיים של קשר לארגוני פשיעה ואילו שיקול הדעת של ועדות המכרזים הוא באופן טבעי רחב יותר.

לסעיף קטן (יב) מוצע לקבוע כי החלטה על כך שקיימת מניעה להתקשר עם ספק תתקבל על ידי הוועדה לבדיקת ספקים, באישור הממונה, לאחר שהספק השמיע את טענותיו אם הוועדה מצאה, מטעמים של שלום הציבור וביטחונו, כי קיימת מניעה להתקשר עימו. במסגרת הבחינה לקראת קבלת ההחלטה, הוועדה תתחשב בשיקולים המנויים בסעיף.

לסעיף קטן (יג) מוצע לקבעו כי החלטה כי יש מניעה להתקשר עם ספק תעמוד בתוקפה לתקופה של שלוש שנים מיום קבלת ההחלטה, או לתקופה קצרה יותר שתיקבע בהחלטה.

לסעיף קטן (יד) מוצע לקבוע כי אם גוף ציבורי נוכח במהלך תקופת התקשרות עם ספק כי אין בידי הספק או קבלן משנה של הספק אסמכתה בתוקף הגוף הציבורי יפסיק את ההתקשרות בהקדם האפשרי בתוך תקופה שעליה יחליט, אלא אם כן יחליט, מנימוקים שיירשמו, כי מתקיימות נסיבות חריגות לאי הפסקת ההתקשרות בהקדם האפשרי. במקרה של הפסקת התקשרות כאמור יחולו על ההתקשרות ההסדרים לפי דין או ההסכם החלים במקרה של הפסקת התקשרות. הפסקת התקשרות כאמור לא תזכה את הספק בכל סעד לפי הסכם או לפי דין, למעט הוראות חוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979. הוראה זו קובעת תנאי בהסכמים של גופים ציבוריים שלפיו אם יתברר שיש מניעה מלהתקשר עם הספק בשל שיקולים של פגיעה בשלום הציבור ובטחונו, יפסיק הגוף הציבורי את ההתקשרות, ולמעט במקרים שבהם יעמדו לספק טענות מכוח חוק עשיית עושר ובמשפט, תשל"ט-1979, לא יישא בתשלום לספק. בנוסף בהתאם למוצע, רשאי הגוף הציבורי, במקרים חריגים, לאפשר לגוף הציבורי להמשיך התקשרויות מהשיקולים שיפורטו להלן. יחד עם זאת, הוועדה לבדיקת ספקים תהווה מנגנון מבקר על הגוף הציבורי, כמפורט בסעיף קטן (יז) המוצע.

לסעיף קטן (טו) מוצע לקבוע כי  לעניין התקשרות להקצאת מקרקעי ישראל סעיף קטן (יב) עד (יד) יחולו, בשינויים המחוייבים, וזאת רק במהלך תקופת הבנייה. זאת, לנוכח מאפיינה הייחודים של עסקה להקצאת זכויות מקרקעין, השונים מעסקאות רכש, במובן זה שרשות מקרקעי ישראל מוכרת או מעניקה זכויות במקרקעין לתקופות של עשרות שנים, כאשר פעמים רבות, בד בבד עם הליך הבנייה, הספק מוכר זכויותיו במקרקעין לגורמים פרטיים נוספים, ולאחר גמר הליך הבנייה, נדרש להשלים את הליך רישום והעברת הזכויות על שם הרוכשים החדשים. על כן, כדי לצמצם התקשרויות של המדינה ומוסדותיה עם גורמי פשיעה, וזאת תוך מתן התייחסות למערך ההתקשרויות שבין הפרטים בשוק החופשי, מוצע כי תחולת ההוראות שלעיל תוגבל לפרק הזמן שבו מתקיימת פעילות בפועל מטעם הספק, קרי תקופת הבנייה בלבד. הגבלה זו תואמת את הנהוג במרבית חוזי רמ"י, בהם מוטלות מגבלות ותנאים החלים על רוכש הזכויות למשך תקופת הבנייה. בשלב זה, משהסתיימה הבנייה, חדל הספק מלהיות צד מעורב בפרויקט, וכל שנותר הוא הליך טכני להשלמת רישום הזכויות על שם הרוכשים.

לסעיף קטן (טז) במסגרת ההחלטה לא להפסיק את ההתקשרות, הגוף הציבורי ישקול את השיקולים הבאים: החשש לפגיעה אפשרית בהתקשרות כתוצאה מהזיקה בין הספק לגורמי פשיעה; החשש לפגיעה במנהל ציבורי תקין ובאינטרסים ציבוריים כתוצאה מהמשך ההתקשרות; הפגיעה בתפקוד הגוף הציבורי וביכולתו לבצע את תפקידו ולשמר שירות תקין לאזרח כתוצאה מהפסקת ההתקשרות וכן העלויות שייגרמו לגוף הציבורי כתוצאה מהפסקת ההתקשרות.

לסעיף קטן (יז)       מוצע לקבוע כי גוף ציבורי שהחליט לא להפסיק התקשרות עם ספק כאמור בסעיף קטן (יד) או שהחליט להפסיק את ההתקשרות בפרק זמן העולה על שישה חודשים, יעביר את החלטתו ונימוקיו לוועדה לבדיקת ספקים בסמוך לקבלת ההחלטה. הוועדה לבדיקת ספקים תהיה רשאית לבחון את החלטת הגוף הציבורי בהתאם לשיקולים בסעיף קטן (טז), ותהיה רשאית להורות לגוף הציבורי לבחון את החלטתו מחדש או להפסיק את ההתקשרות בתוך פרק זמן שתקבע, זאת על מנת לפקח על החלטתו של הגוף הציבורי ולעמוד בתכליות התיקון המוצע. החלטת הוועדה לבדיקת ספקים כאמור תתקבל, לכל המאוחר, תוך 25 ימי עסקים ממועד העברת ההחלטה של הגוף הציבורי לוועדה לבדיקת ספקים.

לסעיפים קטנים (יח) עד (כ) מוצע לקבוע כי על אף האמור בכל דין, פרוטוקולים של החלטות הממונה והוועדה לבדיקת ספקים יהיו חסויים וגילוים יהיה אסור, למעט חשיפת המסמכים על ידי הממונה לגורמים שההחלטה הוא הפרוטוקולים דרושים להם לצורך מילוי תפקידם. כמו כן מוצע לקבוע כי החלטות הוועדה לא ישמשו ראיה בהליך משפטי או מעין שיפוטי.

לסעיף קטן (כא)     מוצע לקבוע כי הוראות התיקון המוצע יחולו אף על התקשרויות קיימות של גופים ציבוריים שמועד תחילתן קדם למועד כניסתו לתוקף של תיקון זה. עם זאת, נוכח השוני שקיים בין החלת החוק על הסכמים קיימים שנכרתו לפני כניסת החוק לתוקף לבין הסכמים שייכרתו לאחר כניסתו לתוקף, הפסקת התקשרות במקרים אלו תיעשה בתנאים הבאים: תקופת ההתקשרות הנותרת, למעט תקופת התקשרות אפשרית לפי זכות ברירה להארכת ההתקשרות, הינה בת יותר מתשעה חודשים; הגוף הציבורי לא יחלט ערבות או יפעיל כנגד הספק תרופות בשל הפרת ההסכם, למעט החלטה על הפסקת ההתקשרות; הפסקת התקשרות כאמור לא תזכה את הספק בכל סעד לפי הסכם או לפי דין,  אך זאת מבלי לגרוע מהוראות חוק עשיית עושר ולא במשפט וכן מסעד העומד לספק לפי דין או הסכם לפיצויים שנועדו להשיב את הספק למצבו אלמלא נכרת הסכם ההתקשרות.

בנוסף, מוצע לקבוע כי לעניין התקשרות של הקצאת מקרקעי ישראל, הוראת סעיף זו תחול רק על התקשרויות קיימות שבהן טרם התקבל היתר בנייה במקרקעין. זאת, בשים לב לכך שבעסקאות מסוג זה כאמור, ההתקשרות אינה מתקיימת בבלעדיות בין רשות מקרקעי ישראל לבין בעל הזכויות, אלא מערבת צדדים שלישיים נוספים – ובראשם התאגיד המלווה, ככל שקיים, ורוכשי הדירות העתידיים. צדדים אלה עלולים להיות חשופים לנזקים בשל החלטה בדבר פסילת הספק והפסקת ההתקשרות עמו, ולכן יש להימנע מיצירת חשיפה לסיכון של הצדדים השונים להתקשרות, כאשר ההתקשרות נמצאת בשלב מתקדם ומבלי שהמנגנון המוצע בהצעת החוק היה ידוע לרוכשים עת בחרו להתקשר עם היזם.

לסעיפים קטנים (כב) ו-(כג) נוכח כך שמשרד הביטחון פועל בהתאם לתקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הבטחון), התשנ"ג-1993 ומנהל רשימות ספקים בהתאם להוראות הדין הרלוונטיות, החלטה לפיה יש מניעה להתקשר עם ספק תשלח למשרד הביטחון על מנת שיגרע את הספק מרשימת הספקי שלו, וזאת ככל שהוא מצוי ברשימה. לאור ייחודו של משרד הביטחון, ואופיים של חלק גדול מההתקשרויות שלו, מוצע כי ההחלטה הסופית על הפסקת התקשרות קיימת עם ספק שנקבע כי יש מניעה מלהתקשר איתו תהיה של המשרד, לא מעורבות של הוועדה לאישור ספקים.

לסעיף קטן (כד) התוספת השניה קובעת את רשימת התחומים בהם ספקים נדרשים לפעול בהתאם להוראות החוק. מוצע לקבוע כי לשר האוצר תהיה הסמכות לשנות את התוספת, וזאת נוכח כך שמטבעה פשיעה מאורגנת מסוגלת לעבור בין תחום פעילות אחד למשנהו, ועל מנת שהגוף המנהלי יוכל להגיב בקבוע זמן יחסית מהירים.

לסעיף קטן (כה) מוצע לקבוע כי אין בהוראות חוק זה כדי לגרוע מסמכותה של רשות מקרקעי ישראל להסב התקשרות בעניין הקצאת מקרקעי ישראל, עם ספק שנפסל לפי הוראות החוק, לגורם אחר, וזאת בתיאום עם התאגיד המלווה או עם רוכשי הדירות, לפי העניין. בעסקאות מסוג זה כאמור ההתקשרות אינה מתקיימת בבלעדיות בין רשות מקרקעי ישראל לבין בעל הזכויות, אלא מערבת צדדים שלישיים נוספים, כאשר לעיתים קרובות, הספק התקשר כבר עם רוכשי דירות המוגדרים בהתאם לחוק המכר (דירות), תשל"ג-1973, ושילב תאגיד מלווה לצורך ליווי פיננסי, אשר העניק ערבויות ובטוחות בהתאם לחוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות), התשל"ה-1974. לפיכך, ביטול ההתקשרות בשל פסילה לפי חוק זה עלול להשפיע לא רק ביזם אלא גם בצדדים שלישיים – רוכשי דירות והתאגיד המלווה בפרויקט. בהתאם לכך, ובדומה לנוהג במקרים של כשל עסקי בפרויקט (למשל, פשיטת רגל), שבהם התאגיד המלווה מביא יזם חלופי שימשיך את הפרויקט מתוך מטרה למנוע מימוש הבטוחות ולצמצם את ההשפעה ביחס לרוכשים, מוצע לעגן בחוק אפשרות דומה גם במקרה של ביטול ההתקשרות לפי החוק המוצע. כך שתתאפשר הסבת הזכויות לגורם חלופי, בתיאום עם התאגיד המלווה או רוכשי הדירות, באופן שיאפשר את השלמת הפרויקט והגנה על הצדדים השלישים מעורבים. הסדר זה מונע את הצורך בביטול העסקה על כל המשתמע מכך, לרבות תשלום פיצויים ליזם (הספק) בגין הוצאות, כגון עלויות פיתוח המקרקעין או עלויות בנייה,. כך הסדר זה ממזער פגיעה באמון השוק, מצמצם את החשיפה המשפטית והכלכלית של הצדדים המעורבים, תומך ביציבות הפיננסית של פרויקטי הבנייה ובפרט ביכולת גיוס המימון של יזמים, ומקדם את התכלית הציבורית – בנייה ומסירת דירות בפועל ושתוביל בתורה להגדלת היצע הדירות במדינה.

סעיף 2 ו- 3            מוצע לקבוע תוספת לחוק בה רשימה של התחומים בהם ספקים נדרשים לפעול בהתאם להוראות החוק, וזאת בהתאם להמלצת גורמי האכיפה הרלוונטיים.

במסגרת כך מוצע להחיל את הוראות החוק רק על התקשרות להקצעת מקרקעי ישראל שהתקיימו בה אחד מהתנאים הבאים: מספר היחידות הדיור שיוקמו במקרקעין עולה על 4 יחידות דיור; גודל המקרקעין עולה על חצי דונם; שווי ההתקשרות עולה על 5,000,000 ש"ח, ובלבד שההתקשרות אינה להקצאת יחידת דיור בודדת. תנאים אלו נקבעו נוכח מטרתו המרכזית של החוק, להגביל את התקשרויות המדינה עם גורמי פשיעה ולפקח על פעילות כלכלית המאופיינת בהיקפים כספיים גבוהים ובאינטרסים עסקיים משמעותיים, אשר מועדים במיוחד לניסיונות השפעה וניצול מצד גורמי פשיעה מאורגנת. זאת, תוך איזון ראוי המביא בחשבון כי אין בכוונת החוק לפגוע בזכותו הבסיסית של אדם לדיור.

בנוסף מוצע כי הוראות החוק יחולו על כל הקצאה של מקרקעי רשות מקומית או של תאגיד שהוקם על ידי חיקוק, למעט הקצאה של יחידת דיור בודדת.

סעיף 4                   חוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000, מאפשר להגיש עתירה מינהלית על החלטות של רשויות המינהל המנויות בתוספת הראשונה לאותו חוק. מוצע לתקן את חוק בתי המשפט כך שעתירות על החלטות לפי חוק זה, בדגש על החלטות של הוועדה לבדיקת ספקים והממונה, יוגשו לבית המשפט לעניינים מנהליים. יצוין כי בית המשפט לעניינים מנהליים היא הערכאה הדנה בענייני מכרזים, והחלטות לפי החוק המוצע עשויות להיות קשורות במכרזים, ועל כן גם מטעם זה נראה שבית המשפט לעניינים מנהליים הוא הערכאה המתאימה לעניין זה.