תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

הצעת חוק להבטחת איכות שירותי הבריאות, התשפ"ה-2025.

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

על משרד הבריאות מוטלת האחריות על מערכת הבריאות בישראל. בין היתר, משרד הבריאות אחראי לפיקוח על  קופות החולים ועל אסדרת פעילותן מכוח חוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994 (להלן, "חוק ביטוח בריאות ממלכתי"), ועל מתן רישיונות ופיקוח על מוסדות רפואיים לפי פקודת בריאות העם, 1940 (להלן, "פקודת בריאות העם") והתקנות שלפיהם.

לצורך הבטחת קיומן של הוראות האסדרה כאמור, נדרש משרד הבריאות לכלי אכיפה מגוונים, רלבנטיים ואפקטיביים, המותאמים לאופי הגופים המפוקחים. כלי האכיפה המצויים כיום במשרד הבריאות לוקים בחסר, וכוללים, בין היתר, מנגנוני אכיפה פלילית ומנגנוני אכיפה מינהליים מחמירים או מורכבים ליישום. התוצאה היא, שהשימוש בכלים אלה נעשה לעיתים רחוקות, והם אינם משיגים את התכלית הפיקוחית וההרתעתית שלשמה נקבעו. כמו כן, חלק מהסמכויות שקיימות כיום בחקיקה ביחס למוסדות רפואיים ולקופות חולים – כגון הסמכות לדרישת מידע וסמכויות הפיקוח – דורשות פיתוח והרחבה נוספים. מטרתה של הצעת החוק לפשט חלק מכלי האכיפה הקיימים כיום, להוסיף כלי אכיפה חלופית, ובראשם עיצומים כספיים, ולהרחיב חלק מהכלים הנוספים הקיימים כבר כיום. זאת על מנת לממש וליישם את אחריות המשרד ולהגשים את מטרות החקיקה.

בתזכיר החוק מוצע איפא, לתקן את חוק ביטוח בריאות ממלכתי ואת פקודת בריאות העם ולקבוע הוראות בעניינים אלה: ביחס לקופות החולים: הרחבת הסמכות לדרישת מידע מגופים נוספים הקשורים לקופת החולים; הוספת סמכות להטלת עיצומים כספיים והתראה מינהלית על קופות חולים והוספת סמכויות מינהליות נוספות שבהם רשאי המנהל לנקוט במקרה של הגשת תקציב גרעוני על ידי קופות חולים. ביחס למוסדות רפואיים: הרחבת הסמכות לדרישת מידע ממוסדות רפואיים, לצורך ביצועה של פקודת בריאות העם, ולצורך תכנון וקביעת מדיניות שירותי הבריאות; הוספת סמכות להטלת עיצומים כספיים והתראה מינהלית על מוסדות רפואיים בגין הקמת או הפעלת מוסד ללא ההיתרים והרישיונות הנדרשים ובגין הפרות נוספות.

 

 

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

אין

 

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

אין

 

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

ו.  

תזכיר חוק מטעם משרד הבריאות:

תזכיר חוק להבטחת איכות שירותי הבריאות (תיקוני חקיקה), התשפ"ה-2025

 

 

דברי הסבר

 

בהתאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994 (להלן, "חוק ביטוח בריאות ממלכתי") והתקנות לפיו, משרד הבריאות אחראי לפיקוח על  קופות החולים ועל אסדרת פעילותן. בנוסף, בהתאם לפקודת בריאות העם, 1940 (להלן, "פקודת בריאות העם" או "הפקודה") והתקנות לפיה, משרד הבריאות אחראי למתן רישיונות ופיקוח על מוסדות רפואיים, בהם בתי חולים ומרפאות.

 

לצורך ביצוע תפקידיו אלה, נדרש משרד הבריאות לכלי אכיפה מגוונים, עדכניים ויעילים המותאמים לאופי הגופים המפוקחים. כלי האכיפה המצויים כיום במשרד הבריאות לוקים בחסר; הם כוללים, בין היתר, אכיפה פלילית או כלי אכיפה מינהליים נוקשים או מורכבים ליישום. התוצאה היא, שהשימוש בכלים אלה נעשה לעיתים רחוקות, ועל כן, הם אינם משיגים את התכלית ההרתעתית שלשמה נקבעו. נוסף על כך, חלק מהסמכויות המינהליות, כגון סמכויות הפיקוח ודרישת המידע, הקיימות בחקיקה כיום – דורשות פיתוח והרחבה נוספים. מטרתו של תזכיר  החוק היא לפשט חלק מכלי האכיפה הקיימים כיום, להוסיף כלי אכיפה חלופית, ובראשם עיצומים כספיים, ולהרחיב חלק מהסמכויות המינהליות הקיימות. זאת, על מנת לממש וליישם את אחריות המשרד ולהגשים את מטרות החקיקה.

 

 בתזכיר החוק מוצע אפוא, לתקן את חוק ביטוח בריאות ממלכתי ואת פקודת בריאות העם, ולקבוע הוראות בעניינים אלה: ביחס לקופות החולים – מתן סמכויות ל"מנהל" כהגדרתו בחוק ביטוח בריאות ממלכתי לפעול מול קופת חולים, במקרה של הגשת תקציב גרעוני; פישוט התהליך הקבוע בסעיף 37 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי לנקיטת אמצעים נגד קופות החולים; הוספת סמכות להוצאת דרישה לתיקון ליקויים לקופת חולים; קביעת סמכותו של המנהל לדרוש מידע מתאגידים הקשורים לקופות החולים; הוספת סמכות להטלת עיצומים כספיים על קופות חולים או מתן התראה מינהלית להם, והוספת סמכות להסמכת מפקחים.

 ביחס למוסדות רפואיים (בתי חולים ומרפאות) – הרחבת הסמכות לדרישת מידע ממוסדות רפואיים; הוספת סמכות להמצאת דרישה לתיקון ליקוי מהותי במוסד רפואי; הוספת סמכות להורות על הפסקת קבלת מטופלים חדשים במוסד רפואי והוספת סמכות להטלת עיצומים כספיים על מוסדות רפואיים.

 

 

סעיף 1

מוצע לתקן את חוק ביטוח בריאות ממלכתי (להלן, "החוק") בעניינים אלה:

 

סעיף 1(1)

מוצע לתקן את סעיף 30 לחוק, העוסק בסמכות שר הבריאות לקבוע שהתקשרויות מסוימות בין קופות חולים לבין נותני שירותים או עם קופת חולים אחרת יהיו טעונות אישורו. מוצע לחדד את הנוסח הקיים ולהבהיר מיהו "נותן שירותים" לעניין זה, על מנת לשקף את פרשנותו של הדין הקיים. בהקשר זה, מוצע לקבוע במפורש כי נותן שירותים של הקופה כולל גם רופא עצמאי, וכן בעל מקצוע רפואי או פארה רפואי, כפי שמוגדר נותן שירותים בסעיף 23 לחוק. כמו כן, מוצע לחדד כי השר גם רשאי לאסור מראש על סוגי התקשרויות מסוימים בין הקופה לנותני שירותים.

 

סעיף 1(2)

מדינת ישראל נושאת באחריות למימון שירותי הבריאות לתושביה שניתנים ברובם על ידי קופות החולים, כאשר משרד הבריאות הוא גם הרגולטור האחראי על ביצוע החוק, ובכלל זה על איתנותן הפיננסית של קופות החולים. לאור האופי הציבורי של מקורות המימון של סל שירותי הבריאות, המבוססים על כספי הקופה הציבורית, קיימת חשיבות יתירה בשמירה של הקופות על האיזון התקציבי לצורך הבטחת מתן השירותים לטווח קצר וארוך. חובה זו באה לידי ביטוי, בין היתר, בסעיף 32(ב) לחוק העיקרי הקובע כי קופת החולים תיתן את שירותי הבריאות לפי חוק זה באופן שהוצאותיה בתקציב הרגיל בכל שנה לא יעלו על הכנסותיה. אבן הדרך הראשונה בעמידה בחובה לשמירה על איזון תקציבי, היא הצגת תקציב מאוזן, שכן , הצגת תקציב לא מאוזן תוביל כמעט בהכרח לחריגה מאיזון תקציבי. לפיכך, מוצע להוסיף לחוק את סעיף 31א, ובו לקבוע כי מועצת קופת חולים או דירקטוריון קופת חולים לא יהיו רשאים לאשר הצעת תקציב גרעונית.

עוד מוצע לקבוע סמכויות נלוות למנהל במקרה שמוצעת קופת החולים או הדירקטוריון שלה יאשרו תקציב גרעוני כאמור, שיכללו מתן הוראה ליושב ראש הדירקטוריון לכנס את דירקטוריון קופת החולים, וכן זימון ראש הדירקטוריון של קופת החולים לבירור אצל המנהל. בנוסף, למנהל תהיה סמכות להורות לקופת החולים על הפסקת הוצאת כספים למטרות פיתוח ולמטרות פרסום, שיווק וקידום מכירות, למעט הוצאות שהתחייבה לגביהן מראש כלפי צדדים שלישיים. הסיבה להגבלת הוצאות השיווק והפרסום של הקופה, במקרה של הגשת הצעת תקציב גרעוני, היא שהוצאות השיווק של קופות החולים, הן כלים מרכזיים בתחרות בין קופות החולים שלא יוצאים באופן ישיר עבור שירות רפואי שמקבל המבוטח. זאת, שעה שהוצאות השיווק מבטאות שימוש בכספי סל ביטוח בריאות ממלכתי, המיועדים למתן שירותי הבריאות הכלולים בסל, לצרכים תדמיתיים ושיווקיים, הגם שהמחוקק מצא מקום להתיר שימוש בחלק מכספי הסל למטרה זו לצורך עידוד התחרות המנוהלת בין הקופות. לעניין כספי פיתוח, הרי שמדובר על תוכניות לגידול והרחבה של פעילות הקופה, באמצעות השקעה בתשתיות לצורך פעילות עתידית. כאשר תקציב הקופה הוא גרעוני, הרי שאין מקום לאשר הוצאת כספים כאמור. כן, מוצע להגביל את תקציב השיווק ותקציב הפיתוח במקרה שבו הוגש תקציב גרעוני.

סעיף 1(3)

סעיף 36 בנוסחו כיום קובע כי המנהל או מי שהוא הסמיכו "רשאי לדרוש מקופת חולים או מנותן שירותים ידיעות, מסמכים, לרבות רשומות רפואיות והסברים שברשותם בדבר פעילותה של קופת החולים על פי חוק זה". נפח משמעותי משירותי הבריאות שמעניקות קופות החולים לציבור המבוטחים ניתנים על ידי תאגידים הקשורים לקופת החולים, לכן יש חשיבות רבה בהקשר זה לאיתנותן הפיננסית של קופות חולים המחזיקות בתאגידים אחרים. אסדרת ההחזקה של קופות חולים בתאגידים אחרים והתקשרויות של הקופות עם תאגידים כאלה במטרה ליצור מיזם, מוסדרת בסעיף 29 ו – 29א לחוק העיקרי. על מנת לפקח באופן מיטבי על השירותים הרפואיים הניתנים למבוטחי קופות החולים בכל האמצעים, ועל התנהלותן הפיננסית של קופות החולים, נדרש להרחיב את הסמכות לדרישת מסמכים מקופות החולים ונותני שירותים, גם מתאגידים אחרים כמשמעותם לעיל. בהתאם לכך, מוצע לתקן את סעיף 36 לחוק ולקבוע כי הסמכות האמורה בו, תחול גם לעניין תאגיד אחר כמשמעותו בסעיף 29 ותאגיד כמשמעותו בסעיף 29א (תאגיד חוץ), וכן להבהיר כי חובותיהם של קופת חולים, נותני שירותים ותאגיד אחר, הן למסור את המידע במועד, במתכונת ובאופן שיורה עליה המנהל.

בפרק יא2 ובתוספת התשיעית מוצע לקבוע כי אי-מסירת מידע כאמור, מהווה הפרה שניתן להטיל בגינה עיצום כספי או התראה מינהלית.

 

סעיף 1(4)

סעיף 37 לחוק עוסק בסמכותו של המנהל ושל שר הבריאות לנקוט באמצעים כנגד קופות החולים במקרה  שהמנהל סבור כי קופת חולים אינה מקיימת הוראה לפי החוק, או שאינה מתנהלת כראוי או שקיים חשש שלא תוכל לתת לחבריה את שירותי הבריאות לפי החוק. בסעיפים קטנים (א) עד (ה) לסעיף 37 נקבע המנגנון המקדים להטלת אחד מהאמצעים הקבועים בסעיף קטן (ה1). מדובר במנגנון רב שלבי ומורכב הכולל בין היתר: שליחת התראה, מסירת הודעה ליושב הראש ודירקטוריון הקופה ולמבקר הפנים של הקופה, קיום דיון בדירקטוריון הקופה – ובמקרה שלא מתקיים דיון כאמור – מסירת הודעה על כך לשר הבריאות שנדרש למנות ועדה בודקת שעליה להעביר את המלצותיה לשר ועוד. מעבר בין שלב לשלב בתהליך כפוף גם הוא לפרקי זמן הקבועים בחוק. התוצאה היא שעל אף שמדובר בסנקציה מרכזית הקבועה בחוק זה, מדובר במנגנון שהפעלתו כרוכה בתהליך ארוך ומורכב, הפוגעת ביעילותו ובתכלית שלשמה נקבע כך שבמקרים רבים הקופה איננה נותן את השירות בהתאם לכללים הקבועים בחוק לאורך תקופה ארוכה עד ליישום כלל הצעדים המנויים בסעיף. לפיכך, מוצע בתיקון זה, לפשט ולקצר את התהליך הקבוע בסעיפים קטנים (א) עד (ה) לסעיף 37, באמצעות ביטול חובתו של שר הבריאות למנות ועדה בודקת במקרה שהקופה לא מקיימת את ההתראה שנשלחה על ידי המנהל. יובהר כי השלבים שקודמים למינוי הוועדה הבודקת – שליחת התראה וכינוס דירקטוריון הקופה – נותרים בעינם, ומאפשרים לקופת החולים לברר את האמור בהתראת המנהל ולהציג את עמדתה בפני משרד הבריאות, וכן מאפשרים לשר הבריאות לבחון את טענות הקופה טרם החלטה על שימוש באמצעים הקבועים בסעיף קטן (ה1). משכך, התכלית העומדת מאחורי הוועדה הבודקת – בירור של התנהלות הקופה – מתקיים גם בנוסח הקיים. במקום זאת, מוצע כי לאחר שהמנהל התרה בקופה כי עליה למלא אחר הוראות החוק או לתקן את הליקויים שפרט בהתראה (להלן – התראת המנהל) – ואחרי שהקופה לא מילאה אחרי ההתראה של המנהל ואחרי שדירקטוריון הקופה אמור היה לדון בהתראת המנהל – אם לא תוקן הליקוי, השר יהיה רשאי לשלוח התראה לקופה בכתב בה יבהיר כי הוא שוקל לנקוט באחת מהסנקציות המפורטות בסעיף קטן (ה1) (להלן – התראת השר).

עוד מוצע להרחיב את הכלים שעומדים לרשות שר הבריאות במקרה בו מתקבלת החלטה להפעיל את הסמכויות הקבועות בסעיף קטן (ה1), ולהוסיף על סמכות של שר הבריאות להורות על השעיית נושא משרה בקופת החולים, גם סמכות להורות על הקפאת קידומו של נושא משרה כאמור. זאת מכיוון שבמקרים מסוימים השעיית נושא משרה אינה מספקת, או לחלופין היא עשויה לגרור פגיעה בפעילות הסדירה של הקופה, בעוד הקפאת קידומו אינה משנה מצב קיים אלא רק משמרת אותו.

כמו כן, מוצע לתקן את סעיף 37(ו) ולקבוע כי לשר תהיה סמכות להורות על כך שההודעה בדבר נקיטת אמצעי לפי סעיף 37, תפורסם באתר האינטרנט של משרד הבריאות וכן להורות לקופה לפרסם את ההודעה על כך בדרך שיקבע על מנת לוודא כי נקיטת האמצעים מייצרת הרתעה יעילה.

 

 

סעיף 1(5)

מוצע להוסיף, אחרי סעיף 37ד, את סעיף 37ד1, ולקבוע כי במקרה שהמנהל סבור כי קופת חולים אינה מקיימת הוראה לפי החוק או שהיא אינה מתנהלת כראוי, תהא לו סמכות להורות לה בכתב לתקן את הליקוי או להפסיק את ההפרה. במסגרת פרק יא2 המוצע, מוצע לקבוע כי על הפרה של דרישה לתיקון ליקויים כאמור, ניתן יהיה להטיל עיצום כספי על קופת החולים.

 

כמו כן, מוצע להוסיף את סעיף 37ד2 ולקבוע בו, כי במקרה בו קופת חולים קיבלה תמיכה עבור שירות רפואי במסגרת מבחני תמיכה במשך שנתיים לפחות, ולאחר מכן מבחני התמיכה פקעו או בוטלו משום שהתקציב שהוקצה במסגרתם הוטמע בעלות סל הבריאות – תהיה סמכות למנהל במשך השנתיים שלאחר הטמעת התקציב בסל הבריאות כאמור להורות לקופה לתת את השירות הרפואי, אם הוא סבור כי היא אינה עושה כן. במסגרת פרק יא2 המוצע, מוצע לקבוע כי על הפרה הוראה מכוח סעיף זה, ניתן יהיה להטיל עיצום כספי. זאת, על מנת לוודא כי השירות שהקופה נתמכה בעבורו טרם הוטמע התקציב בעבורו בסל – ממשיך להינתן בפועל גם בתקופה שבסמוך לאחר ההטמעה, כלומר – גם כאשר התקציב עבורו אינו "צבוע" עוד לשם כך אלא הקופה מחויבת לתתו ככל שירות הכלול בסל שירותי הבריאות.

 

 

סעיף 1(7)

סעיף 40 לחוק עוסק בחובת קופת חולים למסירת מידע למשרד הבריאות ולמוסד לביטוח לאומי. בדומה לתיקון המוצע לסעיף 36, מוצע לקבוע גם במסגרת סעיף זה, כי החובה למסירת מידע לדרישת משרד הבריאות, תחול גם לעניין תאגיד אחר ותאגיד כמשמעותם בסעיפים 29 ו – 29א. בפרק יא2 ובתוספת התשיעית מוצע לקבוע כי אי-מסירת מידע כאמור, מהווה הפרה שניתן להטיל בגינה עיצום כספי או התראה מינהלית.

 

סעיף 1(8)

פרק י1: סמכויות מפקחים

מוצע להוסיף לחוק את פרק י1, ובו לקבוע את סמכות השר למנות מפקחים ואת סמכויותיהם. סעיף זה נדרש במטרה לאפשר ביצוע פיקוח שוטף על קיום ההוראות לפי החוק. ברי כי הסדרת סמכויות הפיקוח נדרשת גם על מנת שניתן יהיה לממש את סמכויות האכיפה המינהלית המוצעות במסגרת פרק י"א1 לחוק.

 

לסעיף 47א  -

מוצע לקבוע כי ימונה למפקח מי שמתקיימים לגביו תנאים אלה: משטרת ישראל הודיעה כי אינה מתנגדת למינויו מטעמי בטחון הציבור, לרבות בשל עברו הפלילי; הוא קיבל הכשרה מתאימה בתחום הסמכויות שיהיו מסורות למפקח כי שהורה השר בהסכמת השר לבטחון פנים והוא עומד בתנאי כשירות נוספים ככל שיורה עליהם השר בהתייעצות עם השר לביטחון פנים.

 

לסעיף 47ב -

מוצע להעניק למפקחים שמונו לפי סעיף 47א, את הסמכויות הבאות, לצורך פיקוח על ביצוע ההוראות לפי החוק: לדרוש מכל אדם להזדהות; לדרוש מכל אדם הנוגע בדבר ידיעות ומסמכים; להיכנס למקום שיש לו יסוד להניח כי קופת חולים או מי מטעמה פועלים בו או מנהלים בו את עסקיהם, ובלבד שלא ייכנס למקום המשמש למגורים אלא על פי צו של בית משפט.

 

לסעיף 47ג המוצע

בסעיף 47ג מוצע לקבוע כי מפקח לא יעשה שימוש בסמכויות הנתונות לו לפי פרק זה, אלא בעת מילוי תפקידו וכשהוא עונד באופן גלוי תג המזדהה אותו ואת תפקידו, ויש בידו תעודת מפקח.

 

סעיף 1(9)

פרק יא2: אכיפה מינהלית

סימן א': הטלת עיצום כספי

כללי   

בשנים האחרונות, גובר השימוש במנגנוני אכיפה מינהליים, ובראשם הטלת עיצום כספי, ככלים חלופיים למשפט הפלילי. במשך שנים ארוכות נעשה שימוש באכיפה הפלילית גם להפרות של הוראות חוק רגולטוריות, שכן ההפרות הוגדרו כעבירות פליליות (המסווגות בעולם דיני העונשין כעבירות שהן mala prohibita, קרי: עבירות הסדר). עם השנים גברה התפיסה כי מנגנון של אכיפה מינהלית, קרי, הטלת סנקציות בידי רשות מינהלית ולא בידי בית משפט, מתאים יותר לטיפול בהפרות של הוראות חוק רגולטוריות. 

 

יתרונה של האכיפה המינהלית, לעומת האכיפה הפלילית, טמון ביעילות הפעלתה, המאפשרת תגובה מהירה להפרה ומסייעת בכך להחזיר את המפוקח למשטר ציות. לכן, ההפרות שבשלהן מופעלת אכיפה מינהלית הן רק הפרות שקל, פשוט וברור להיווכח בקיומן נוכח מקצועיותו של הממונה, שהוא המאסדר של התחום והיכרותו את ההוראות המחייבות את הפועלים בתחום שעליו הוא אמון. הפרות אלה אינן מחייבות בירור עובדתי מורכב, ויתר על כן -  אינן דורשות בירור של יסוד נפשי שאינו רלבנטי בהקשר של הוכחת  הפרת ההוראות הרגולטוריות.

 

בנוסף, הטלת הסנקציה המינהלית – העיצום הכספי, שונה מהטלת הסנקציה הפלילית. הסנקציה המינהלית היא סנקציה כספית בעוד שהסנקציה הפלילית יכולה להטיל גם מגבלות על החירות (דוגמת עונש מאסר). הסנקציה המינהלית אינה מלווה בקלון החברתי המלווה הרשעה בפלילים ואינה גוררת אחריה רישום פלילי.

 

לאור ריבוי הוראות החוק הרגולטוריות המאפיינות את חוק ביטוח בריאות ממלכתי, וחובתו של שר הבריאות לביצועו, מוצע להשתמש במנגנון העיצום הכספי, המוכר כיום בחוקים אחרים, גם לעניין התנהלותן של קופות החולים וקיום הוראות החוק על ידן. לצד זאת, כאמור, כספי הסל מקורם בקופה הציבורית. בהתאם, הוראות סעיף 20 לחוק, אוסרות על השימוש בכספי הסל שלא למטרות הקבועות בו (מתן שירותי הבריאות בסל; מחקר רפואי לפי כללים שיקבע השר; ומימון פעילות מועצת הבריאות). משכך, מוצע לקבוע מנגנון ייחודי לעניין העיצומים הכספיים המוטלים על קופות החולים (להבדיל מנושאי המשרה בהן) במסגרתו סכום העיצום הכספי, שהוא כסף שנועד למתן שירותי הסל למבוטחיהן – יחולק בין קופות החולים האחרות בהתאם לחלקן הקפיטציוני במספר מבוטחי הקופות שביניהן מתחלק הסכום. לצד זאת, במקרה בו באותה שנת תקציב מוטל עיצום כספי בגין אותה הפרה על יותר מקופת חולים אחת, הסכום יחולק בין הקופות שלא הוטל עליהן עיצום במנגנון הנ"ל, ואם אין קופות שלא הוטל עליהן עיצום כספי כאמור באותה שנה בגין אותה הפרה – הממונה יהיה רשאי להורות על הקצאת הסכום לצורך הפחתת סכום השתתפות עצמית של שירות מסוים או מספר שירותים או באופן רוחבי, לתקופה ובאופן שיורה המנהל. כך, המנגנון המוצע מחד גיסא מרתיע מפני ביצוע הפרות באמצעות הקצאת כספי העיצום לקופות חולים אחרות, על בסיס התמריץ המגולם בתחרות בין קופות החולים על חלוקת כספי הסל, ומאידך גיסא שומר על כספי הסל בתוך מערכת הבריאות, באופן המקיים את הוראות חוק ביטוח בריאות ממלכתי.

 

לכן, מוצע לקבוע כי הפרה של חלק מהוראות החוק תגרור הפעלה של מנגנוני אכיפה מינהליים.

 

לסעיף 52א

תכליתה של הסנקציה המינהלית היא תכלית הרתעתית-מניעתית. היא מניחה כי ביצוע הפרות של עבירות הסדר נעשה מתוך שיקולים תועלתניים של המפר, שסבור, למשל, שאי קיום ההוראה עשוי לחסוך לו הוצאות. מסיבה זו גובה הסכום של העיצום הכספי נועד למנוע את התמריץ הכלכלי להפר את החוק, קרי לנטרל את קיומה של "ההפרה היעילה". עם זאת, גובה הסכום של העיצום הכספי צריך להיות מידתי ולא לסכן את המשך פעילותו הכלכלית של המפר, שכן מטרת הסנקציה המינהלית היא החזרת המפוקח למשטר ציות ולא לגרום, בפועל להפסקת פעילותו, וזאת במיוחד לאור חובתן של הקופות למתן השירותים למבוטחיהן וייעוד כספי הסל למטרה זו בלבד. מוצע להגדיר כי  "הסכום הבסיסי" של העיצום הכספי שיוטל על קופת חולים יהיה שווה לחלקם היחסי של מבוטחי אותה קופה מתוך כלל המבוטחים הרשומים בקופות החולים בתחילת השנה, מסך של 20,000,000 שקלים. מספר המבוטחים בקופה משקף, ככלל, את גודלה ואת היקף פעילותה הכלכלית ביחס ליתר קופות החולים. לפיכך מוצע שהנוסחה לחישוב העיצום הכספי תתבסס על נתונים אלה. עוד מוצע להגדיר כי הממונה יהיה המנהל הכללי או מי שהוא הסמיך לשם כך.

 

לסעיף 52ב ולתוספת התשיעית

מוצע לפרט בתוספת התשיעית לחוק את הוראות החוק והתקנות שעל הפרתן הממונה יהיה רשאי להטיל אמצעי אכיפה מינהלית (עיצום כספי או התראה מינהלית). כמו כן, מוצע לקבוע בתוספת את סכומי העיצום הכספי על כל הפרה. סכום העיצום הכספי המוצע נגזר מחומרת ההפרה, לפי שתי רמות – הסכום הבסיסי כהגדרתו בסעיף 52א המוצע, יוטל על ההפרות החמורות יותר, בעוד שמחצית הסכום הבסיסי יוטלו  על הפרות ברף הנמוך יותר מבחינת חומרתן. ככלל, מוצע לקבוע כי הסכום הנמוך יותר של העיצום הכספי, יוטל על הפרות העוסקות בחובות הדיווח והפרסום של קופות החולים, ועל ההפרות שעוסקות בחובות המהותיות של הקופות – כגון הפרות הנוגעות לחובות קופות החולים לספק שירות רפואי למבוטחיהן, חובתן לשמור על איזון תקציבי, חובתן להשתמש בכספי מקורות המימון בהתאם למטרות החוק ועוד – יוטל הסכום הגבוה יותר של העיצום הכספי.

כמו כן, מוצע להסמיך את שר הבריאות, בהסכמת שר המשפטים, לתקן את התוספת התשיעית לחוק ובלבד שסכום העיצום הכספי לא יעלה על הסכום הקבוע באותו סעיף.

 

 

 

לסעיפים 52ג עד 52ה  

בסעיפים אלו מוצע לקבוע את אופן הפעלת הסמכות להטיל עיצום כספי. ההוראות המוצעות הן ההוראות המקובלות בהסדרי החקיקה הכוללים כבר היום סמכות זו. הוראות מפורטות אלו נועדו להבטיח זכויות בסיסיות של מפר במסגרת הליך מינהלי ראוי, הפעלה שיוויונית של הסמכות ביחס למפרים ושקיפות של פעולת הרשות.

השלב הראשון בהפעלת הסמכות כלפי מפוקח שיש לגביו תשתית ראייתית המעידה על יסוד סביר להניח כי בוצעה על ידו הפרה של הוראות החוק הוא משלוח  הודעה על כוונה להטיל עיצום כספי (להלן – הודעה על כוונת חיוב). הודעה זו מבהירה למפר כי לממונה יש תשתית ראייתית מבוססת המעידה על ביצוע הפרה על ידו. עוד מבהירה ההודעה מהו סכום העיצום הכספי הצפוי להיות מוטל על המפר בגין ביצוע ההפרה האמורה, כפי שמשתקפת מהתשתית הראייתית שבפני הממונה.

בסעיף 52ד המוצע מעוגנת זכות הטיעון של המפר בפני הרשות, כמקובל בהליך מינהלי. מוצע כי מפר יוכל לטעון את טענותיו בפני הממונה בתוך 30 ימים מיום שנמסרה לו הודעה על כוונת חיוב, והממונה רשאי להאריך את התקופה האמורה מטעמים מיוחדים שיירשמו. למפר זכות לטעון את  טענותיו בכתב אולם לממונה שמורה הזכות להיענות לבקשת מפר לטעון את טענותיו בעל פה בפני הממונה.

בסעיף 52ה מוצע לקבוע כי רק לאחר ששקל הממונה את טענות המפר יחליט האם יש להטיל עיצום כספי ומה גובהו. ככל שהממונה יחליט כי לא נתגלו עובדות חדשות הסותרות או משנות את התשתית הראשונית שעליה נסמך כי אכן בוצעה הפרה, יטיל על המפר עיצום כספי. סכום העיצום הכספי יהיה כפי שצוין בהודעה על כוונת חיוב, או בסכום מופחת, ככל שהמפר הביא בפני הממונה עדות לקיום נסיבות שבשלהן יכול הממונה להפעיל את סמכותו להפחית את סכום העיצום הכספי.

ככל שהמפר בחר שלא לטעון את טענותיו, תהפוך ההודעה הראשונית על כוונת החיוב לסופית (קרי: ל"דרישת תשלום"), בחלוף 30 ימים מהמסירה למפר ויהיה על המפר לשלם את סכום העיצום הכספי המצוין בה.

 

לסעיף 52ו

חלק מההפרות הרגולטוריות הן הפרות נמשכות לפי טבען. מוצע לקבוע כי על ההפרה הנמשכת יווסף סכום של החלק החמישים שלו לכל יום שבו נמשכת ההפרה. בהפרה חוזרת, מוצע לקבוע כי יוטל על המפר כפל העיצום הכספי. ההפרה החוזרת מבטאת את הסלמת האמצעי הננקט ביחס למפר רצידיביסט.

 

לסעיף 52ז

מאחר שההסדר המוצע מסמיך את הממונה להטיל עיצום כספי בסכום קבוע, נדרשת הסמכה של הממונה להטיל עיצום כספי בסכום נמוך מזה הקבוע בחוק. הסמכה כזו קבועה בצורה מפורשת בסעיף זה. מוצע להקנות סמכות לשר, בהסכמת שר המשפטים, לקבוע בתקנות נסיבות ושיקולים שבהתקיימם יפחית הממונה את העיצום הכספי בשיעורים הקבועים לצידם (להלן- תקנות ההפחתה).

בתקנות ההפחתה רשאי השר להביא בחשבון, בין היתר, נסיבות ושיקולים המעידים על כך שמדובר במפוקח המציית בדרך כלל להוראות החוק או במפוקח המשתף פעולה עם הממונה אשר נכון לנקוט לגביו אמצעים למניעת הישנות ההפרה או לתקן את הנזקים שנגרמו בשלה.

 

לסעיף 52ח

מוצע לקבוע הוראות עדכון בנוגע לסכום הבסיסי הקבוע בסעיף 52ב, שיבהירו מהו הסכום שיש לשלם בשל פער זמנים בין ההודעה על כוונת חיוב ובין דרישת התשלום, או במקרה של עתירה בית המשפט לעניינים מינהליים. העיצום הכספי יהיה לפי הסכום המעודכן במועד מסירת דרישת התשלום, ולגבי מפר שבחר שלא לטעון את טענותיו לפני הממונה – הסכום המעודכן ביום מסירת ההודעה על כוונת החיוב. כמו כן, במקרים שבהם הוגשה עתירה לבית המשפט או הוגש ערעור על פסק דין בעתירה כאמור, ובית המשפט או הממונה הורה על עיכוב תשלומו של העיצום הכספי, יהיה סכום העיצום הכספי (אם לא בוטל העיצום בעתירה או בערעור)  -- הסכום המעודכן ביום ההחלטה בעתירה או בערעור, לפי העניין.

 

לסעיפים 52ט עד 52יא

מוצע לקבוע כי העיצום הכספי ישולם בתוך 30 ימים מיום מסירת דרישת התשלום. אם לא שולם עיצום כספי במועד, תיווסף עליו לתקופת הפיגור, ריבית פיגורים לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן – חוק פסיקת ריבית והצמדה) עד לתשלומו.

 

בנוסף, מוצע להסמיך את הממונה להחליט על פריסת התשלום של העיצום הכספי לבקשתו של מפר. יובהר כי סמכות זו נתונה לממונה כל עוד לא חלף מועד התשלום. לאחר שחלף מועד התשלום, החוב עובר לגבייה במרכז לגביית קנסות ויחול חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995 (להלן – חוק המרכז לגביית קנסות). 

 

לסעיף 52יב

בהתאם להוראות החוק, על המדינה מוטלת החובה לממן את עלות סל שירותי הבריאות, כאשר באחריות קופות החולים לספק את שירותי הבריאות הכלולים בו. מקורות המימון של קופת החולים מיועדים למתן שירותי בריאות לפי החוק. על כן קיימת חשיבות בהעברת התשלום שנגבה לאחר הטלת העיצום, לאותו ייעוד חוקי אותו הוא נועד להגשים. הפרות שונות של הוראות החוקיות על ידי הקופות, עלולות לבוא על חשבון השירותים אותם זכאים לקבל תושבי ישראל במסגרת החוק, ולפגוע במתן השירותים ובתקציב המיועד למתן שירותים כאמור.

לאור האמור, מוצע לקבוע כי הסכום שנגבה מקופת חולים שאינה עומדת בחובותיה לפי החוק, יועבר לקופות החולים שלא הפרו את אותה הוראה והוטל עליהן עיצום כאמור, ובכך יאפשר להן לתת  למבוטחיהן את שירותי הבריאות אותן הן מחויבות לתת, וכן לתמרץ קופות חולים בהן שלא לעבור על הוראות החוק ולתת את שירותי הבריאות בהתאם לחוק תוך הקפדה על דרכי הפעולה הקבועות בו.

 

כמו כן, מוצע לקבוע את אופן חלוקת סכום העיצום הכספי בין קופות החולים, במקרה בו באותה שנה שתי קופות או יותר ביצעו את אותה הפרה, וכן במקרה שכל קופות החולים בצעו את אותה הפרה. זאת, על מנת למנוע מצב אבסורדי – בו יועבר לקופת חולים שביצעה הפרה מסוימת, סכום מתוך עיצום כספי שהוטל על קופת חולים אחרת, בגין אותה הפרה. על כן, מוצע לקבוע כי סכום העיצום יחולק לקופות שלא הפרו את החוק, כאשר במקרה שהוטל עיצום כספי על כלל הקופות בגין אותה הפרה – הממונה יהיה רשאי להורות לקופות על הפחתת תשלומי ההשתתפות העצמית של מבוטחיהן, עד גובה סכום העיצום הכספי שניתן היה להטיל בגין אותה הפרה.

 

לבסוף מוצע לקבוע בסעיף זה, כי על גבייתו של עיצום כספי לפי פרק זה, יחול חוק המרכז לגביית קנסות.

 

סימן ב': התראה מינהלית

לסעיפים 52יג עד 52טו

התראה מינהלית היא כלי אכיפה המקל עם המפר, ומחליף במקרים מסוימים, הטלה של עיצום כספי. ההתראה המינהלית מאפשרת למפר הזדמנות לתקן את ההפרה, ללא תשלום העיצום הכספי. זאת, למרות שהתשתית העובדתית שלפני הממונה מעידה כי הייתה הפרה של הוראות החוק. מנקודת מבטו של הממונה, מנגנון ההתראה מאפשר לו להבהיר את דרישותיו למי שנתון לפיקוחו, בטרם יטיל עליהם עיצום כספי. ההנחה בבסיס הוויתור על הטלת עיצום כספי היא שהוראות הרגולציה אינן בהירות דיין או שהרגולציה מחייבת תקופת התארגנות מבחינת המפוקחים שבמהלכה יהיה להם קושי לקיים את דרישותיה. ההתראה המינהלית מאפשרת להבהיר גם למפר וגם לציבור המפוקחים הרחב, כי ההתנהגות שבשלה נשלחה ההתראה היא הפרה של הוראות החוק. סעיף 52יג מבנה את שיקול הדעת בהפעלת הסמכות וקובע כי הנסיבות למתן התראה ייקבעו בנהלים, באישור היועץ המשפטי לממשלה.

 

מפוקח שנמסרה לו התראה מינהלית ואינו מסכים עימה, יכול לתקוף את החלטת הממונה בשתי דרכים. האחת היא הגשת בקשה לביטול ההתראה, מאחת העילות המנויות בסעיף 52יד. השניה היא הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. אם המפר לא ביקש את ביטול ההתראה או לא עתר לבית המשפט (או שעתר ובית המשפט דחה עתירתו), רואים את המפר כמי שביצע את ההפרה. בעת ביצוע הפרה נוספת (שבשלה יוטל עיצום כספי מוגבר), מנוע המפר מלטעון כי לא ביצע את ההפרה הראשונה. תחימת אפשרות העלאת הטענות לשלב משלוח ההתראה בלבד נועדה ליצור סופיות להליכים, וכן ודאות ומתן תוקף להתראה ככזו שאמורה להניע את המפר לציית לחוק.

 

עוד מוצע לקבוע בסעיף 52טו כי אם נמסרה למפר התראה והמפר המשיך להפר את ההוראה שבשלה נשלחה ההתראה, ימסור לו הממונה הודעה על כוונת חיוב בשל הפרה נמשכת. לעניין זה יובהר כי מכיוון שבהתראה מינהלית מוותר הממונה, כאמור לעיל, על העיצום הכספי בשל ההפרה, סכום העיצום הכספי שיוטל במקרה זה הוא בשל הימשכות ההפרה, ואינו כולל את סכום העיצום הכספי בשל ההפרה הראשונה שבגינה ניתנה ההתראה. ההודעה על כוונת חיוב שימסור הממונה למפר במקרה זה תהיה כאמור בסעיף 52ג, בשינויים המחויבים. כך למשל במקרה זה תכלול ההודעה פרטים הנוגעים להפרה הנמשכת ובין השאר נתונים לעניין התמשכות ההפרה ולעניין תקופת ההפרה (ממועד משלוח ההתראה). במקרים שבהם ביצע המפר הפרה חוזרת לאחר משלוח התראה על ביצוע ההפרה הראשונה, ימסור לו הממונה הודעה על כוונת חיוב כאמור בסעיף 52ג, בשינויים המחויבים. כך למשל במקרה זה תכלול ההודעה פרטים הנוגעים להפרה החוזרת ולסכום העיצום הכספי המוטל בגינה, שהוא סכום גבוה יותר.

 

לסעיף 52טז

לעיתים מעשה אחד של המפר יכול להוות הפרה של מספר הוראות לפי חוק זה או לפי חוק זה וחוק אחר  שגם בשל הפרתן ניתן להטיל עיצום כספי. לכן, מוצע לקבוע כי על מעשה אחד שמהווה כמה הפרות כאמור, ניתן להטיל רק עיצום כספי אחד. הוראה זו מגלמת את המחויבות של הרשות המינהלית שלא להטיל סנקציות במידה העולה על הנדרש. כך, במידה שהמפר קיבל מהממונה הודעה על כוונת חיוב לגבי מעשה שבשלו שילם כבר עיצום כספי, יוכל לטעון במסגרת זכות הטיעון כי אין להטיל עליו עיצום כספי נוסף מכוח הוראה זו.

 

לסעיף 52יז

מוצע לקבוע כי על כל החלטה סופית של הממונה לפי הפרק המוצע, כגון ההחלטה להטיל עיצום כספי (לאחר מסירת דרישת תשלום), למסור התראה מינהלית או לפרסם שמו של יחיד,  ניתן יהיה להגיש עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. החלטות אלה הן החלטות מִנהליות ועל כן יש לקיים בעניינן ביקורת שיפוטית לפי כללי המשפט המינהלי, ככל החלטה מינהלית אחרת.

עוד מוצע להבהיר כי עיכוב ביצוע החלטה של הממונה במקרה של הגשת עתירה, נתונה לשיקול דעתו של הממונה או של בית המשפט שאליו הוגשה העתירה. כן מוצע לקבוע כי אם התקבלה העתירה או ערעור על פסק דין בעתירה כאמור, סכום הכסף שיוחזר למפר יהיה בתוספת הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, כדי למנוע פגיעה כלכלית במפר שטענותיו נמצאו מוצדקות.

 

 

לסעיף 52יח

מוצע לחייב את הממונה לפרסם את החלטותיו בדבר הטלת עיצום כספי. תכלית חובת הפרסום היא הבטחת שקיפות ביחס להפעלת שיקול דעתו של הממונה, אשר בידיו מסורה סמכות רבת עוצמה. באמצעות הפרסום מובטחת בקרה ציבורית על כך שהשימוש בסמכות להטיל עיצום כספי הוא שוויוני וענייני. החובה לפרסם חלה על ההחלטות בדבר הטלת העיצומים הכספיים, סכומי העיצומים הכספיים שהוטלו והמקרים והשיעורים שבהם הם הופחתו. מידע זה יאפשר בחינה רוחבית מושכלת של הטלת העיצומים הכספיים ויאפשר למפר לדעת כי העיצום הכספי המוטל במקרה שלו תואם את המדיניות הכללית הנוגעת להפעלת הסמכות האמורה.

מוצע להבהיר כי חובת הפרסום כפופה למגבלות המנויות בסעיף 9(א) לחוק חופש המידע. עוד מוצע להבהיר כי הממונה רשאי שלא לפרסם פרטים שהם בגדר מידע שרשות ציבורית אינה חייבת למסור לפי סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע, כדוגמת מידע שהוא סוד מסחרי.

עם זאת, על אף חשיבותו של הפרסום כמפורט לעיל, הרי שכדי למנוע פגיעה מעבר לנדרש במפר כתוצאה מהפרסום האמור, מוצע להגביל את תקופת הפרסום לארבע שנים אם מדובר בקופת חולים, ולשנתיים אם מדובר במפר יחיד.

 

סעיף 52יט

מוצע לקבוע כי תשלום עיצום כספי או המצאת התראה מינהלית לפי חוק זה, לא יגרעו מאחריותו הפלילית של אדם, אם הפרת ההוראה בחוק מהווה גם עבירה פלילית לפי כל דין. אולם, מוצע להבהיר כי לא ניתן לנקוט במקביל באכיפה מינהלית ואכיפה פלילית, ונדרש לבחור את מסלול האכיפה המתאים לנסיבות.

על פי המוצע, אם החל הליך מינהלי נגד מפר, לא יוגש נגדו כתב אישום אלא אם כן התגלו עובדות חדשות המצדיקות זאת. ההיערכות לאכיפה מינהלית בכל הנוגע לאיסוף הראיות, לשיח עם המפר, וכד' נעשה בדרך שונה מאיסוף ראיות לצורך הליך פלילי. כך למשל המפר אינו נחקר באזהרה ואינו נערך להגנה משפטית כפי שנעשה לקראת הליך פלילי. לכן יש להימנע מהסבת הליך האכיפה מהליך מינהלי להליך פלילי, אלא אם כן התגלו עובדות חדשות, המצדיקות את המעבר להליך הפלילי. במקרה כזה של הסבת ההליך להליך פלילי, אם המפר שילם עיצום כספי, יוחזר לו הסכום ששילם כעיצום כספי, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה מיום תשלומו או הפקדתו עד יום החזרתו.

באופן דומה מוצע לקבוע כי אם הוגש נגד אדם כתב אישום בשל מעשה המהווה גם הפרה, לא ינקוט נגדו הממונה בהליכי אכיפה מינהלית.

 

 

סעיף 2

מוצע לתקן את פקודת בריאות העם (להלן, "הפקודה") בעניינים אלה:

 

סעיף 2(1)

 

לסעיף 25ב המוצע –

 

סעיפים 24ב לפקודה כולל את סמכות המנהל לסגור יחידה מקצועית במוסד רפואי, ובכלל זה חדר ניתוח (בהתאם להגדרת "יחידה מקצועית" בפקודה) או להפחית את מספר המיטות בו, בין היתר לשם שמירה על בריאות הציבור או מניעת פגיעה בבריאות הציבור. כמו כן, סעיף 25א מקנה למנהל סמכות להוציא צו סגירה למוסד רפואי, אם המוסד אינו רשום לפי הוראות הפקודה, או שלא קוימה בו הוראה מהוראות הפקודה והתקנות לפיה, או שלא קויים תנאי שקבע המנהל לאותו מוסד, או אם המוסד מתנהל בדרך שאינה לטובת בריאותם או רווחתם של המטופלים בו.

 

מדובר בסנקציה שהיא מהחמורות שניתן להטיל כנגד מוסד רפואי. ובנוסף, נקיטה באמצעי זה עלולה לפגוע, בנסיבות מסוימות, במטופלים במוסד, בשל צמצום השירותים הרפואיים של אותו מוסד. לפיכך, נעשה שימוש מועט בכלי זה, ובהתאם, גם תכליתו ההרתעתית פוחתת. בכדי להתמודד עם הפרות המבוצעות על ידי מוסדות רפואיים מחד, מבלי לפגוע במוסדות באופן שיביא בסופו של דבר לפגיעה במטופלים, נדרש לפתח את כלי האכיפה והפיקוח של משרד הבריאות. בהתאם לכך, מוצע לקבוע, כי לסל הכלים של המנהל כנגד מוסד רפואי שאינו רשום, שהפר את הוראות החוק או התקנות, שלא קיים תנאי שקבע המנהל לאותו מוסד או שמתנהל בדרך שאינה לטובת בריאותם או רווחתם של המטופלים – יתווסף הכלי המינהלי של הוצאת צו המורה על איסור קבלת מטופלים חדשים באותו מוסד, לתקופה או בתנאים שייקבעו בצו. שימוש בכלי זה, מאפשר מצד אחד הטלת סנקציה על המוסד ומניעת פגיעה במטופלים חדשים, תוך צמצום הנזק שעלול להיגרם למטופלים הקיימים במוסד ושמירה על הרצף הטיפולי של אותם מטופלים.

עוד מוצע לקבוע כי צו כאמור, יינתן רק לאחר שניתנה למנהל המוסד הזדמנות לטעון את טענותיו, למעט במקרים שקיים חשש לפגיעה מיידית במטופלים, בהם ניתן יהיה להוציא את הצו באופן מיידי, ולאפשר למנהל המוסד לטעון את טענותיו בהקדם האפשרי לאחר מכן.

 

לסעיף 25ג המוצע -

מוצע לקבוע כי למנהל תהיה סמכות להוציא למוסד רפואי דרישה לתיקון ליקוי מהותי. בהתאם לסעיף זה, "ליקוי מהותי" מוגדר כליקוי אשר עלול לפגוע בבטיחות הטיפול או בבריאותם של המטופלים.

עוד מוצע לקבוע במסגרת סעיף 70ב המוצע והתוספת השישית, כי על הפרה של דרישה זו על ידי המוסד, הממונה כהגדרתו בסעיף 70א, יהיה רשאי להטיל על המוסד עיצום כספי. יובהר כי דרישה לתיקון ליקוי מהותי, אינה זהה לדו"ח ליקויים שנערך ומועבר אל מוסד רפואי באופן שגרתי לאחר ביצוע בקרה; ראשית, מדובר בליקוי מהותי ומשמעותי כאמור לעיל, ולא בדרישה שניתן להטיל בגין כל סוג של ליקוי. שנית, דרישה זו תוטל על ידי המנהל (או גורם שהוא הסמיך), ולא על ידי כל בקר שהוסמך לבצע בקרות במוסדות רפואיים. שלישית, דרישה זו מהווה מעין התראה לפני הטלת עיצום כספי.

 

הוספת כלי זה נדרשת על מנת לאפשר למשרד הבריאות לבצע אכיפה במקרה שנמצא במוסד ליקוי מהותי המסכן את המטופלים, שלא נקבעה לגביו הפרה נפרדת בתוספת; מטבע הדברים לא ניתן למנות את כל סוגי הליקויים המהותיים שעשויים להיות במוסד רפואי, ולכן קיים צורך בהוספת כלי גמיש אשר ניתן ליישום במגוון מצבים, העונים על ההגדרה האמורה של "ליקוי מהותי". יחד עם זאת, מכיוון שההגדרה של "ליקוי מהותי" היא רחבה וכללית, לא נקבעה הפרה וסמכות להטלת עיצום כספי על עצם הימצאות הליקוי במוסד, וההליך המוצע הוא הליך הכולל מעין התראה, כאשר רק אי קיום הדרישה שניתנה למוסד של ידי המנהל, תאפשר הטלת עיצום כספי.

 

סעיף 2(2)

מוצע לקבוע במסגרת סעיף 30א המוצע, כי למנהל תהיה סמכות לדרוש ממוסד רפואי מידע ונתונים, לרבות רשומות רפואיות שברשותם, ולרבות דיווחים פיננסיים, הדרושים לדעת המנהל לעניין החוק והתקנות לפיו, במועד, במתכונת ובאופן שיורה. יובהר כי הסמכות לדרוש מידע כאמור תהיה גם לצורך קביעת מדיניות בריאות על ידי משרד הבריאות. בנוסף, במסגרת סעיף 70ב והתוספת השישית, מוצע לקבוע כי על הפרה של דרישה כאמור, הממונה, כהגדרתו בסעיף 70א, יהיה רשאי להטיל עיצום כספי.

 

הוספת הסמכות לקבלת מידע ממוסדות רפואיים, היא כלי מרכזי להגברת המשילות והפיקוח האפקטיבי של משרד הבריאות על מערכת הבריאות, וכן כלי לאיסוף מידע וגיבוש תשתית עובדתית לצורך קבלת החלטות מושכלות וקביעת מדיניות בריאות בתחומים רבים.

בין היתר מוצע לקבוע במפורש כי סמכות זו כולל גם סמכות לקבלת מידע פיננסי ממוסדות רפואיים וזאת מכיוון שלמוסדות בריאות פרטיים ופעולותיהם יש השלכה משמעותית על מערכת הבריאות הציבורית בישראל. השפעה זו ניכרת בפרט על כוח האדם הפועל בה ועל מערכת התמריצים המפעילה אותה. נושא זה נידון בין היתר בוועדת נתניהו משנת 1988, ועדת גרמן משנת 2014 וועדת אש משנת 2022. ההמלצה המרכזית של ועדת אש נגעה לצורך במעקב ואסדרת השוק הפרטי, התרחבותו והתרחבות ההשפעה שלו על המערכת הציבורית. השפעה זו כוללת בין היתר – סחרור שכר רופאים, פגיעה ביעילות וזמינות התורים במערכת הציבורית, "גריפת שמנת" ועוד. ועדת אש המליצה על ניטור ומעקב על המערכת הפרטית על מנת לגבש מתודולוגיה לאסדרתה. לצורך כך נדרשים נתונים על פעילות המערכת הפרטית, נתונים שכרגע לא נמסרים למשרד הבריאות ולכן נדרשים לצורך ביצוע בפעולות אלו.

בנוסף, בעבודתו השוטפת, נדרש המשרד לנתונים הכספיים של מוסדות רפואיים, לרבות פרטיים, וזאת בין השאר למטרות הבאות: בעת מתן אישורי הקמה למוסדות רפואיים, מכוח הפקודה, נדרש משרד הבריאות לבחון, לפי תקנות בריאות העם (אמות מידה לאישור הקמה למרפאות), תשע"ז-2017 בין השאר, אמות מידה לעניין השפעת הקמת המרפאה על שירותי הרפואה הציבוריים בישראל, השלכתן של הוצאות ההפעלה השוטפות על כלל ההוצאה הלאומית לבריאות, השפעה על משאבי כוח האדם במקצועות הבריאות ועוד - בכדי לבחון אמות מידה אלו נדרש המשרד לבסס מקור ידע אמין על שיעור הוצאות חזוי של חדרי ניתוח במוסדות השונים השונים, לרבות השפעתם על ההוצאה הלאומית לבריאות ועל צפי השימוש בשירותי המרפאה, השפעתה על המערכת הציבורית וכד'. הוראות דומות קיימות גם בתקנות בריאות העם (מכשירים רפואיים מיוחדים), תשנ"ד-1994, לפיהן על המנהל לשקול לעניין מתן רישיון למכשיר רפואי מיוחד אמות מידה הנוגעות לשיעור הפעילות במכשיר הצפוי להתבצע במימון ציבורי מתוך כלל הפעילות במכשיר ואת הוצאות ההפעלה השוטפות והשלכתן על כלל ההוצאה הציבורית לבריאות;

בנוסף, בעת מתן אישורי הקמה למוסד רפואי, מציב המשרד דרישות לשיעור פעילות ציבורית בחדרי ניתוח. מעקב אחר יישום דרישה זאת, דורשת מעקב אחר הכנסות המוסד לאחר הקמתו, בחלוקה למבטחים השונים.

ביסוס מקור הידע דורש דיווח עיתי של נתונים כספיים מצד המוסדות, ציבורים ופרטיים וזאת בכדי לבחון השפעות שונות ובכדי לתת צפי אודות השפעות מתן אישור הקמה למוסד רפואי, או רישיון למכשיר רפואי מיוחד. כמו כן, הדיווחים הכספיים מאפשרים למשרד הבריאות לקבל תמונה מלאה ועדכנית של המצב הפיננסי של הספקים, לזהות מגמות ולאתר בעיות מבעוד מועד. מידע זה מאפשר למשרד לקבל החלטות מושכלות בנוגע להקצאת משאבים, לקביעת מדיניות ולהתערבות במקרים הנדרשים. כמו כן, הדיווחים מחזקים את יכולת המשרד לוודא שהספקים פועלים בהתאם ליעדים ולסטנדרטים שנקבעו, ומאפשרים לו לנקוט בצעדים מתאימים במקרה של סטיות או חריגות. בכך, הדרישה לדיווחים כספיים קבועים מהווה נדבך חיוני בהגברת המשילות ובשיפור היכולת של משרד הבריאות לנהל את מערכת הבריאות באופן יעיל ואחראי.

 

 

סעיף 2(3)

סעיף 64א לפקודה קובע את סמכויותיהם של מפקח, בין היתר, להיכנס בכל עת סבירה לכל חצרים "ולערוך בהם בקורת בדבר מילוי הוראות פקודה זו והתקנות על פיה", כמו כן, רשאים מפקח וממונה על איכות הסביבה, בהתאם לסעיף 64א, לבצע בדיקות וליטול דוגמאות לבדיקה מעבדתית וכן לדרוש הזדהות מכל אדם. "מפקח" לפי סעיף 2 לפקודה, כולל את מי ששר הבריאות הסמיכו כמפקח.

 

מוצע להוסיף לסמכויות מפקח לפי סעיף זה, גם את הסמכות לדרישת מסמכים מכל אדם הנוגע בדבר, כדי להבטיח את ביצוען של הוראות לפי הפקודה או להקל על ביצוען. סמכות לדרישת מסמכים היא סמכות מקובלת כיום בדברי חקיקה רבים, כחלק מסמכויות הפיקוח השוטפות, נוסף על סמכות הכניסה ודרישת ההזדהות. מדובר בסמכות בסיסית הנדרשת על מנת למלא את מלאכת הפיקוח שמפקחים במשרד הבריאות נדרשים לבצע כדי להבטיח את ביצוע ההוראות שנקבעו בפקודה.

 

סעיף 2(4)

פרק ח':  אכיפה מינהלית

סימן א': הטלת עיצום כספי

כללי   

כפי שפורט בהרחבה בדברי ההסבר לפרק י"א2 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי המוצע, כנוסחו בסעיף 1(8) לחוק זה, לאכיפה המינהלית יתרונות על פני האכיפה הפלילית. מאותן סיבות, מוצע לקבוע כי הפרה של חלק מהוראות הפקודה והוראות שנקבעו לפיה, תגרור הפעלה של מנגנוני אכיפה מינהליים.

 

לסעיף 70א

תכליתה של הסנקציה המינהלית היא תכלית הרתעתית-מניעתית. היא מניחה כי ביצוע הפרות של עבירות הסדר נעשה מתוך שיקולים תועלתניים של המפר, שסבור, למשל, שאי קיום ההוראה עשוי לחסוך לו הוצאות. מסיבה זו גובה הסכום של העיצום הכספי נועד למנוע את התמריץ הכלכלי להפר את החוק, קרי לנטרל את קיומה של "ההפרה היעילה". עם זאת, גובה הסכום של העיצום הכספי צריך להיות מידתי ולא לסכן את המשך פעילותו הכלכלית של המפר, שכן מטרת הסנקציה המינהלית היא החזרת המפוקח למשטר ציות ולא לגרום, בפועל להפסקת פעילותו. על מנת לממש עיקרון זה, מוצע להגדיר כי  "הסכום הבסיסי" של העיצום הכספי שיוטל על מוסדות רפואיים, בהתאם למפורט בתוספת התשיעית המוצעת לפקודה, יגזר מסך הכנסותיו של המוסד הרפואי, תוך הבחנה לעניין בית חולים ציבורי כללי (כהגדרתו בסעיף זה), בין הכנסותיו השנתיות ממתן שירותי בריאות שנרכשו על ידי קופת חולים, ליתר הכנסותיו השנתיות ממקורות אחרים.

דהיינו, בהתאם למוצע, הסכום הבסיסי שיוטל על מוסד רפואי יהיה 1% מסך ההכנסותיו של המוסד. ולעניין מוסד רפואי שהוא בית חולים ציבורי כללי – הסכום הבסיסי יהיה 0.01 אחוזים מסך הכנסתיו ממתן שירותי בריאות שנרכשו על ידי קופת חולים, וכן 0.1 אחוז מסך יתר הכנסותיו.

 

קביעת העיצום הכספי כאחוז מהמחזור, ולא כסכום קבוע, נועדה להבטיח יחס הוגן ופרופורציונלי בין חומרת ההפרה לבין גודל המוסד והיקף פעילותו. שיטה זו מבטיחה כי העיצום יהיה משמעותי מספיק כדי להרתיע מוסדות גדולים, אך לא יהיה כבד מדי עבור מוסדות קטנים יותר. גישה זו מתחשבת ביכולת הכלכלית של כל מוסד ומבטיחה שהעיצום ישיג את מטרתו ההרתעתית מבלי לסכן את המשך פעילותו התקינה של המוסד.

כמו כן, ההבחנה בגובה העיצום הכספי בין מוסדות פרטיים (1% מהמחזור) לבין הכנסות בתי חולים ציבוריים מהכנסות הנובעות ממתן שירותי בריאות שנרכשו על ידי קופות החולים (כלומר, הכנסות הכפופות לכללי ההתחשבנות לפי חוק התחשבנות בין בתי חולים לקופות חולים לשנים 2021 עד 2025 (התחשבנות בעד שירותי בריאות בבתי חולים ציבוריים כלליים), תשפ"ב-2021 (או חוקים עתידיים שיסדירו באופן דומה את כללי ההתחשבנות)) - נובעת מההבדל באופי הכלכלי של פעילותם של ספקים פרטיים לעומת ספקים ציבוריים: בצד התפוקות  - חוק ההתחשבנות מכתיב למוסדות ציבוריים מתן הנחות משמעותיות על הכנסות הכפופות לו ומפחית את הכדאיות הכלכלית של ביצוע פעולות אלו. בצד התשומות – מוסדות ציבוריים מחויבים לטפל בכל חולה הבא בשעריהם, גם במטופלים המחייבים השקעת תשומות גבוהה יותר. על כן נדרש להטיל על הכנסות הכפופות לחוק ההתחשבנות עיצום מופחת כדי למנוע פגיעה בלתי מידתית ביכולתם של מוסדות ציבוריים לספק שירותים חיוניים אלו. עם זאת, לגבי הכנסותיהם של מוסדות ציבוריים מפעילויות שאינן כפופות לחוק ההתחשבנות, כגון הכנסות מגורמים פרטיים, מביטוח לאומי, ממשרד הביטחון וצה"ל וכיוצ"ב, שיעור העיצום זהה לשיעור העיצום המוטל על מוסדות פרטיים. הבחנה זו מאזנת בין הצורך באכיפה אפקטיבית לבין שמירה על תפקודה התקין של מערכת הבריאות הציבורית.

 

עוד מוצע להגדיר בסעיף 70א המוצע כי הממונה, שלו הסמכות להטלת עיצום כספי או התראה מינהלית, יהיה עובד של משרד הבריאות שהמנהל הסמיך לעניין חלק זה.

 

לסעיף 70ב ולתוספת השישית

מוצע לפרט בתוספת השישית לפקודה, את הוראות הפקודה שעל הפרתן הממונה יהיה רשאי להטיל אמצעי אכיפה מינהלית (עיצום כספי או התראה מינהלית). כמו כן, מוצע לקבוע בתוספת את סכומי העיצום הכספי על כל הפרה. סכום העיצום הכספי המוצע נגזר מחומרת ההפרה, לפי שתי רמות – הסכום הבסיסי כהגדרתו בסעיף 70א המוצע– יוטל על ההפרות החמורות יותר, בעוד שמחצית הסכום הבסיסי – יוטל  על הפרות החמורות פחות. בנוסף, מכיוון שסכום העיצום הכספי שמוטל על מוסד רפואי ברוב ההפרות, נגזר מהיקף ההכנסות שלו, ועל מנת להימנע מהטלת סכום נמוך מידי בהתחשב בחומרתן של ההפרות הקבועות בתוספת -  מוצע גם לקבוע כי בהפרות הללו, יוטל סכום מינימום על הפרה – שלא יפחת מסכום של 50,000 שקלים ליחיד ו – 100 אלף שקלים לתאגיד.

ההפרות הכלולות בתוספת השישית כוללות הפרות יסודיות, המצויות בליבת חובותיו של המוסד הרפואי, כגון פעילות ללא תעודת רישום או ללא היתר הקמה כנדרש לפי הפקודה, רכישת מכשיר רפואי מיוחד ללא אישור עקרוני, הפעלת מכשיר ללא רישיון  או בניגוד לתנאי הרישיון. הפרה של דרישה לתיקון ליקוי מהותי או דרישת מידע, הפרה של צו סגירה שניתן למוסד או צו להפסקת קבלת מטופלים, ביצוע של פעולות אסורות במרפאה כירורגית ועוד כמפורט בתוספת האמורה. עוד מוצע לקבוע כי השר, בהסכמת שר המשפטים, רשאי בצו לשנות את התוספת השישית, ובלבד שסכום העיצום הכספי שייקבע בתוספת לא יעלה על האמור בסעיף זה.

 

לסעיפים 70ג – 70ה

בסעיפים אלו מוצע לקבוע את אופן הפעלת הסמכות להטיל עיצום כספי. ההוראות המוצעות הן ההוראות המקובלות בהסדרי החקיקה הכוללים כבר היום סמכות זו. הוראות מפורטות אלו נועדו להבטיח זכויות בסיסיות של מפר במסגרת הליך מינהלי ראוי, הפעלה שיוויונית של הסמכות ביחס למפרים ושקיפות של פעולת הרשות.

השלב הראשון בהפעלת הסמכות כלפי מפוקח שיש לגביו תשתית ראייתית המעידה על יסוד סביר להניח כי בוצעה על ידו הפרה של הוראות החוק הוא משלוח הודעה על כוונה להטיל עיצום כספי (להלן – הודעה על כוונת חיוב). הודעה זו מבהירה למפר כי לממונה יש תשתית ראייתית מבוססת המעידה על ביצוע הפרה על ידו. עוד מבהירה ההודעה מהו סכום העיצום הכספי הצפוי להיות מוטל על המפר בגין ביצוע ההפרה האמורה, כפי שמשתקפת מהתשתית הראייתית שבפני הממונה.

בסעיף 70ד המוצע מעוגנת זכות הטיעון של המפר בפני הרשות, כמקובל בהליך מינהלי. מוצע כי מפר יוכל לטעון את טענותיו בפני הממונה בתוך 30 ימים מיום שנמסרה לו הודעה על כוונת חיוב, והממונה רשאי להאריך את התקופה האמורה מטעמים מיוחדים שיירשמו. למפר זכות לטעון את טענותיו בכתב אולם לממונה שמורה הזכות להיענות לבקשת מפר לטעון את טענותיו בעל פה בפני הממונה.

בסעיף 52ה מוצע לקבוע כי רק לאחר ששקל הממונה את טענות המפר יחליט האם יש להטיל עיצום כספי ומה גובהו. ככל שהממונה יחליט כי לא נתגלו עובדות חדשות הסותרות או משנות את התשתית הראשונית שעליה נסמך כי אכן בוצעה הפרה, יטיל על המפר עיצום כספי. סכום העיצום הכספי יהיה כפי שצוין בהודעה על כוונת חיוב, או בסכום מופחת, ככל שהמפר הביא בפני הממונה עדות לקיום נסיבות שבשלהן יכול הממונה להפעיל את סמכותו להפחית את סכום העיצום הכספי.

ככל שהמפר בחר שלא לטעון את טענותיו, תהפוך ההודעה הראשונית על כוונת החיוב לסופית (קרי: ל"דרישת תשלום"), בחלוף 30 ימים מהמסירה למפר ויהיה על המפר לשלם את סכום העיצום הכספי המצוין בה.

 

לסעיף 70ו

חלק מההפרות הרגולטוריות הן הפרות נמשכות לפי טבען. מוצע לקבוע כי על ההפרה הנמשכת יווסף סכום החלק החמישים שלו לכל יום שבו נמשכת ההפרה. בהפרה חוזרת, מוצע לקבוע כי יוטל על המפר כפל העיצום הכספי. ההפרה החוזרת מבטאת את הסלמת האמצעי הננקט ביחס למפר רצידיביסט.

 

לסעיף 70ז

מאחר שההסדר המוצע מסמיך את הממונה להטיל עיצום כספי בסכום קבוע, נדרשת הסמכה של הממונה להטיל עיצום כספי בסכום נמוך מזה הקבוע בחוק. הסמכה כזו קבועה בצורה מפורשת בסעיף זה. מוצע להקנות סמכות לשר, בהסכמת שר המשפטים, לקבוע בתקנות נסיבות ושיקולים שבהתקיימם יפחית הממונה את העיצום הכספי בשיעורים הקבועים לצידם (להלן- תקנות ההפחתה).

בתקנות ההפחתה רשאי השר להביא בחשבון, נסיבות ושיקולים המעידים על כך שמדובר במפוקח המציית בדרך כלל להוראות החוק או במפוקח המשתף פעולה עם הממונה אשר נכון לנקוט לגביו אמצעים למניעת הישנות ההפרה או לתקן את הנזקים שנגרמו בשלה. כמו כן, במסגרת תקנות ההפחתה ראוי אף להתחשב במחזור הכנסותיו של המפר ולהפחית את סכום העיצום הכספי במקרים שבהם קיים חשש להמשך פעילותו הכלכלית של המפוקח. זאת, מאחר שמטרת העיצום הכספי היא להשיב את המפוקח למשטר ציות ולא לסכן את פעילותו הכלכלית. 

 

לסעיף 70ח

מוצע לקבוע הוראות עדכון בנוגע לסכום העיצום הכספי הקבוע בתוספת, שיבהירו מהו הסכום שיש לשלם בשל פער זמנים בין ההודעה על כוונת חיוב ובין דרישת התשלום, או במקרה של עתירה לבית משפט לעניינים מינהליים. העיצום הכספי יהיה לפי הסכום המעודכן במועד מסירת דרישת התשלום, ולגבי מפר שבחר שלא לטעון את טענותיו לפני הממונה – הסכום המעודכן ביום מסירת ההודעה על כוונת החיוב. כמו כן, במקרים שבהם הוגשה עתירה לבית המשפט או הוגש ערעור על פסק דין בעתירה כאמור, ובית המשפט או הממונה הורה על עיכוב תשלומו של העיצום הכספי, יהיה סכום העיצום הכספי (אם לא בוטל העיצום בעתירה או בערעור)  -- הסכום המעודכן ביום ההחלטה בעתירה או בערעור, לפי העניין.

 

סעיפים 70ט עד 70יא

מוצע לקבוע כי העיצום הכספי ישולם בתוך 30 ימים מיום מסירת דרישת התשלום. אם לא שולם עיצום כספי במועד, תיווסף עליו לתקופת הפיגור, ריבית פיגורים לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן – חוק פסיקת ריבית והצמדה) עד לתשלומו.

 

בנוסף, מוצע להסמיך את הממונה להחליט על פריסת התשלום של העיצום הכספי לבקשתו של מפר. יובהר כי סמכות זו נתונה לממונה כל עוד לא חלף מועד התשלום. לאחר שחלף מועד התשלום, החוב עובר לגבייה במרכז לגביית קנסות ויחול חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995 (להלן – חוק המרכז לגביית קנסות). 

עוד מוצע לקבוע כי עיצום כספי ייגבה לאוצר המדינה וכי על גבייתו יחול חוק המרכז לגביית קנסות.

 

סימן ב': התראה מינהלית

סעיפים 70יב עד 70יד

התראה מינהלית היא כלי אכיפה המקל עם המפר, ומחליף במקרים מסוימים, הטלה של עיצום כספי. ההתראה המינהלית מאפשרת למפר הזדמנות לתקן את ההפרה, ללא תשלום העיצום הכספי. זאת, למרות שהתשתית העובדתית שלפני הממונה מעידה כי הייתה הפרה של הוראות החוק. מנקודת מבטו של הממונה, מנגנון ההתראה מאפשר לו להבהיר את דרישותיו למי שנתון לפיקוחו, בטרם יטיל עליהם עיצום כספי. ההנחה בבסיס הוויתור על הטלת עיצום כספי היא שהוראות הרגולציה אינן בהירות דיין או שהרגולציה מחייבת תקופת התארגנות מבחינת המפוקחים שבמהלכה יהיה להם קושי לקיים את דרישותיה. ההתראה המינהלית מאפשרת להבהיר גם למפר וגם לציבור המפוקחים הרחב, כי ההתנהגות שבשלה נשלחה ההתראה היא הפרה של הוראות החוק. סעיף 70יב מבנה את שיקול הדעת בהפעלת הסמכות וקובע כי הנסיבות למתן התראה ייקבעו בנהלים, באישור היועץ המשפטי לממשלה.

מפוקח שנמסרה לו התראה מינהלית ואינו מסכים עימה, יכול לתקוף את החלטת הממונה בשתי דרכים. האחת היא הגשת בקשה לביטול ההתראה, מאחת העילות המנויות בסעיף 70יג. השניה היא  הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. אם המפר לא ביקש את ביטול ההתראה או לא עתר לבית המשפט (או שעתר ובית המשפט דחה עתירתו), רואים את המפר כמי שביצע את ההפרה. בעת ביצוע הפרה נוספת (שבשלה יוטל עיצום כספי מוגבר), מנוע המפר מלטעון כי לא ביצע את ההפרה הראשונה. תחימת אפשרות העלאת הטענות לשלב משלוח ההתראה בלבד נועדה ליצור סופיות להליכים, וכן ודאות ומתן תוקף להתראה ככזו שאמורה להניע את המפר לציית לחוק.

עוד מוצע לקבוע בסעיף 70יד כי אם נמסרה למפר התראה והמפר המשיך להפר את ההוראה שבשלה נשלחה ההתראה, ימסור לו הממונה הודעה על כוונת חיוב בשל הפרה נמשכת. לעניין זה יובהר כי מכיוון שבהתראה מינהלית מוותר הממונה, כאמור לעיל, על העיצום הכספי בשל ההפרה, סכום העיצום הכספי שיוטל במקרה זה הוא בשל הימשכות ההפרה, ואינו כולל את סכום העיצום הכספי בשל ההפרה הראשונה שבגינה ניתנה ההתראה. ההודעה על כוונת חיוב שימסור הממונה למפר במקרה זה תהיה כאמור בסעיף 70ג, בשינויים המחויבים. כך למשל במקרה זה תכלול ההודעה פרטים הנוגעים להפרה הנמשכת ובין השאר נתונים לעניין התמשכות ההפרה ולעניין תקופת ההפרה (ממועד משלוח ההתראה). במקרים שבהם ביצע המפר הפרה חוזרת לאחר משלוח התראה על ביצוע ההפרה הראשונה, ימסור לו הממונה הודעה על כוונת חיוב כאמור בסעיף 70ד, בשינויים המחויבים. כך למשל במקרה זה תכלול ההודעה פרטים הנוגעים להפרה החוזרת ולסכום העיצום הכספי המוטל בגינה, שהוא סכום גבוה יותר.

סימן ג': שונות

סעיף 70טו

לעיתים מעשה אחד של המפר יכול להוות הפרה של מספר הוראות לפי חוק זה או לפי חוק זה וחוק אחר שגם בשל הפרתן ניתן להטיל עיצום כספי. לכן, מוצע לקבוע כי על מעשה אחד שמהווה כמה הפרות כאמור, ניתן להטיל רק עיצום כספי אחד. הוראה זו מגלמת את המחויבות של הרשות המינהלית שלא להטיל סנקציות במידה העולה על הנדרש. כך, במידה שהמפר קיבל מהממונה הודעה על כוונת חיוב לגבי מעשה שבשלו שילם כבר עיצום כספי, יוכל לטעון במסגרת זכות הטיעון כי אין להטיל עליו עיצום כספי נוסף מכוח הוראה זו.

 

 

סעיף 70טז

מוצע לקבוע כי על כל החלטה סופית של הממונה לפי הפרק המוצע, כגון ההחלטה להטיל עיצום כספי (לאחר מסירת דרישת תשלום), למסור התראה מינהלית או לפרסם שמו של יחיד,  ניתן יהיה להגיש עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. החלטות אלה הן החלטות מִנהליות ועל כן יש לקיים בעניינן ביקורת שיפוטית לפי כללי המשפט המינהלי, ככל החלטה מינהלית אחרת.

עוד מוצע להבהיר כי עיכוב ביצוע החלטה של הממונה במקרה של הגשת עתירה, נתונה לשיקול דעתו של הממונה או של בית המשפט שאליו הוגשה העתירה. כן מוצע לקבוע כי אם התקבלה העתירה או ערעור על פסק דין בעתירה כאמור, סכום הכסף שיוחזר למפר יהיה בתוספת הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, כדי למנוע פגיעה כלכלית במפר שטענותיו נמצאו מוצדקות.

 

 

סעיף 70יז

מוצע לחייב את הממונה לפרסם את החלטותיו בדבר הטלת עיצום כספי. תכלית חובת הפרסום היא הבטחת שקיפות ביחס להפעלת שיקול דעתו של הממונה, אשר בידיו מסורה סמכות רבת עוצמה. באמצעות הפרסום מובטחת בקרה ציבורית על כך שהשימוש בסמכות להטיל עיצום כספי הוא שוויוני וענייני. החובה לפרסם חלה על ההחלטות בדבר הטלת העיצומים הכספיים, סכומי העיצומים הכספיים שהוטלו והמקרים והשיעורים שבהם הם הופחתו. מידע זה יאפשר בחינה רוחבית מושכלת של הטלת העיצומים הכספיים ויאפשר למפר לדעת כי העיצום הכספי המוטל במקרה שלו תואם את המדיניות הכללית הנוגעת להפעלת הסמכות האמורה.

על פי הסעיף המוצע, ככל שמדובר במפוקחים שהם יחידים, לא יפורסמו שמותיהם. פרסום השם מהווה פגיעה בפרטיות, וככל שניתן להשיג את מטרת הפרסום בלא פגיעה בפרטיות – ראוי שכך ייעשה. יחד עם זאת, ככל שנדרש להזהיר את הציבור מפני התנהלות של מפר מסוים, על אף שמדובר ביחיד, ניתן יהיה לפרסם את שמו ובלבד שניתנה לו הזדמנות להשמיע את טענותיו קודם לכן.

מוצע להבהיר כי חובת הפרסום כפופה למגבלות המנויות בסעיף 9(א) לחוק חופש המידע. עוד מוצע להבהיר כי הממונה רשאי שלא לפרסם פרטים שהם בגדר מידע שרשות ציבורית אינה חייבת למסור לפי סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע, כדוגמת מידע שהוא סוד מסחרי.

עם זאת, על אף חשיבותו של הפרסום כמפורט לעיל, הרי שכדי למנוע פגיעה מעבר לנדרש במפר כתוצאה מהפרסום האמור, מוצע להגביל את תקופת הפרסום לארבע שנים אם מדובר בתאגיד, ולשנתיים אם מדובר במפר יחיד.

 

סעיף 70יח

מוצע לקבוע כי תשלום עיצום כספי או המצאת התראה מינהלית לפי חוק זה, לא יגרעו מאחריותו הפלילית של אדם, אם הפרת ההוראה בחוק מהווה גם עבירה פלילית לפי כל דין. אולם, מוצע להבהיר כי לא ניתן לנקוט במקביל באכיפה מינהלית ואכיפה פלילית, ונדרש לבחור את מסלול האכיפה המתאים לנסיבות.

על פי המוצע, אם החל הליך מינהלי נגד מפר, לא יוגש נגדו כתב אישום אלא אם כן התגלו עובדות חדשות המצדיקות זאת. ההיערכות לאכיפה מינהלית בכל הנוגע לאיסוף הראיות, לשיח עם המפר, וכד' נעשה בדרך שונה מאיסוף ראיות לצורך הליך פלילי. כך למשל המפר אינו נחקר באזהרה ואינו נערך להגנה משפטית כפי שנעשה לקראת הליך פלילי. לכן יש להימנע מהסבת הליך האכיפה מהליך מינהלי להליך פלילי, אלא אם כן התגלו עובדות חדשות, המצדיקות את המעבר להליך הפלילי. במקרה כזה של הסבת ההליך להליך פלילי, אם המפר שילם עיצום כספי, יוחזר לו הסכום ששילם כעיצום כספי בתוספת הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה מיום תשלומו או הפקדתו עד יום החזרתו.

באופן דומה מוצע לקבוע כי אם הוגש נגד אדם כתב אישום בשל מעשה המהווה גם הפרה, לא ינקוט נגדו הממונה בהליכי אכיפה מינהלית.

 

לתוספת השישית

בתוספת זו מוצע לקבוע את רשימת ההפרות וסכום העיצום הכספי שיוטל בגין כל הפרה. בתיקון זו מוצע לקבוע בתוספת הפרות על מוסדות רפואיים, שהינן הפרות יסודיות ובסיסיות, כגון הפרת החובה לקבלת היתר הקמה, תעודת רישום וכדומה. הפרות נוספות הקבועות בתוספת הן הפרות הנוגעות לביצוע פעולות אסורות במרפאות, הפרת צווים שניתנו על ידי המנהל (כגון צו סגירה למוסד), אי-ציות לדרישה להמצאת מסמכים בהתאם לפקודה והפרת דרישה לתיקון ליקויים מהותיים ועוד. סכומי העיצום הכספי שנקבעו ביחס להפרות שבוצעו על ידי מוסדות רפואיים, הן לפי רף החומרה של ההפרה, בהתאם לשתי רמות: על הפרות חמורות מוצע לקבוע עיצום כספי בגובה הסכום הבסיסי, כהגדרתו בסעיף 70א, ועל הפרות חמורות פחות מוצע לקבוע עיצום כספי בגובה מחצית הסכום הבסיסי. זאת, למעט ההפרה הנוגעת על אי-דיווח על מחלות מידבקות על ידי מנהל מעבדה – בהן מוצע לקבוע עיצום כספי בסך 5,000 שקלים על יחיד, ו – 10,000 שקלים על תאגיד.

 

סעיף 3

בהתאם לתיקונים המוצעים לחוק ביטוח בריאות ממלכתי ולפקודת בריאות העם, עתירה על החלטת הממונה להטיל עיצום כספי תוגש לבית משפט לעניינים מינהליים. לאור זאת, מוצע לתקן גם את התוספת הראשונה לחוק בתי משפט מינהליים ולהוסיף לתוספת גם את עניינים אלה.

 

 

פרק ב': תחילה, תחולה והוראות מעבר

 

סעיף 4

מוצע לקבוע כי יום תחילתו של החוק יהיה ביום ....בנוסף, מוצע לקבוע כי תחילתן של ההפרות המוצעות על סעיפים 29 ו – 29א לחוק ביטוח בריאות ממלכתי (הפרת החובות לקבלת היתר שר הבריאות להתקשרות עם תאגיד אחר), תהיה חצי שנה לאחר יום התחילה, וזאת על מנת לאפשר לקופות החולים פרק זמן להגשת בקשות לקבלת היתר עבור החזקה בתאגידים או עבור התקשרויות לצורך מיזם.

 

סעיף 5

מוצע לקבוע לגבי ההפרות המנויות בסעיף זה, כי הן אינן יחולו לעניין בית חולים ציבורי כללי, כהגדתו בסעיף 70א המוצע לפקודת בריאות העם.

 

ההחרגה של מוסדות ציבוריים מעיצומים על הפעלת מכשירים רפואיים מיוחדים, ועל הקמה של בית חולים (או חלק ממנו, כהגדרתו בסעיף 2424א לפקודת בריאות העם) ללא אישור הקמה או תעודת רישום - נובעת מהרגולציה הכלכלית החלה עליהם, לרבות בחוק ההתחשבנות, המגבילה את כמות השירותים הנמכרים על ידם, מחייבת מתן הנחות לקופות החולים ומטילה סנקציות כלכליות על חריגות בתקציב. רגולציה זאת מטילה למעשה הוצאה כספית עודפת על מוסדות ציבוריים הפועלים להקמת בתי חולים או הוספה של מכשירים ללא אישור ורישיון ממשרד הבריאות, בניגוד למצב במוסדות רפואיים פרטיים. יודגש כי החרגה זו אינה פוטרת את המוסדות הציבוריים מהחובה לפעול בהתאם לחוק ולתקנות ולקבל את ההיתרים הנדרשים.

 

סעיף 6

מוצע לקבוע הוראת מעבר לפיה קופת חולים שהגישה בקשה להיתר, כאמור בסעיפים 29 ו – 29א לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, לגבי תאגיד אחר עימו התקשרה עד למועד התחילה של החוק, וטרם ניתן לה היתר (או סורבה בקשתה להיתר) עד למועד התחילה שנקבע ביחס להפרות על חובה זאת – יראו כאילו ניתן לה היתר לשנה וחצי. מטרת הוראה זו, היא לתת למשרד הבריאות ולמשרד האוצר זמן להיערך להסדרת היתרי ההחזקות וההתקשרויות הקיימות שלהם עם תאגידים אחרים, כנדרש לפי החוק.

 

כמו כן, מוצע לקבוע הוראת מעבר, בנוגע למוסד רפואי שפעל ערב פרסומות של החוק ללא תעודת רישום תקפה, אשר הגיש בקשה לרישום עד ליום התחילה. לפיה, עד מתן אישור לבקשה, יראו כאילו יש לו תעודת רישום שתוקפה עד (שנה וחצי) מיום התחילה.