תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי) (תיקון מס' 3), התשפ"ה-2024

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

מתחילת מלחמת חרבות ברזל פועלים כוחות הביטחון בעצימות גבוהה מאוד לשמירה על שלום הציבור וביטחונו. פעולות אלו כוללות לצד הלחימה ברצועת עזה, מבצעים צבאיים רבים, חוזרים ונשנים, באזור יהודה ושומרון לשם מעצרם של פעילי טרור במטרה לסכל הוצאת פיגועי טרור נוספים מזירה זו. במסגרת זו, בוצעו מעצרים רבים ומצבת הכלואים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר עלתה כבר בתחילת המלחמה, תוך ימים ספורים, במאות כלואים.

לנוכח האמור, כדי לאפשר לשירות בתי הסוהר לתת מענה למעצרים הרבים בשל פעילות כוחות הביטחון, ביום ג' בחשוון התשפ"ד (18 באוקטובר 2023), אישרה מליאת הכנסת את החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי), התשפ"ד-2023. החוק פורסם ברשומות ונכנס לתוקף עוד באותו היום (להלן - הוראת השעה).

במסגרת תיקון החוק האמור, נקבע הסדר בסעיף 19כ לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971 (להלן - הפקודה), המאפשר לשר לביטחון לאומי, בהמלצת נציב בתי הסוהר ובהסכמת ראש הממשלה ושר הביטחון, להכריז על מצב חירום כליאתי אם שוכנע כי בשל המצב הביטחוני השורר במדינה, שבשלו הכריז שר הביטחון 'מצב מיוחד בעורף', יש צורך במקומות כליאה נוספים באופן מיידי, או שקיימת סבירות גבוהה כי יהיה צורך כאמור, וכי לא ניתן לקיים את הוראות הדין לעניין שטח מחיה מזערי או את ההוראות לעניין זכאות למיטה לפי סעיף 11ב(ג)(2) לפקודה או לפי סעיף 9(ב)(2) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו-1996. משמעות ההכרזה, כי ניתן יהיה להלין עצורים ואסירים תוך חריגה מהוראות הדין לעניין שטח מחיה, וככל שיידרש, אף להלין שלא על מיטה תוך חריגה מהוראות הדין לעניין זכאות למיטה. הוראת השעה הוארכה מזמן לזמן, עד ליום ל' בכסלו התשפ"ה (31 בדצמבר 2024).

לאור האמור, נוכח העלייה המשמעותית בהיקפי הכלואים המוחזקים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר, כמפורט לעיל, ובשים לב לכך שלהערכת גורמי הביטחון צפויים מעצרים רבים נוספים בתקופה הקרובה, וכדי לאפשר לשירות בתי הסוהר לקלוט עצורים נוספים ובכך לתת מענה לגורמי הביטחון, מוצע במסגרת הצעת החוק להאריך את תוקפה של הוראת השעה עד ו' באב התשפ"ה (31 ביולי 2025).

בנוסף, על מנת לאפשר גמישות מסוימת בנוגע לסדרי החזקת העצורים כאשר קיימת הכרזה על מצב חירום כליאתי, מוצע כי בעת קיומה של הכרזה על מצב חירום כליאתי, מנהל בית הסוהר יהיה רשאי, ככל שיידרש, להלין כלואים תוך חריגה מהוראות הדין האמורות לעניין החזקת כלואים בנפרד.

מוצע לתקן את סעיף 19כא(ד)(1) ולקבוע כי הממשלה תהא רשאית להאריך את ההכרזה לתקופות נוספות של עד 3 חודשים בכל פעם.

עוד מוצע לשנות את תדירות הדיווחים שיועברו לוועדה לביטחון לאומי של הכנסת כך שאלה יועברו אחת לחודש.

כמו כן, בשים לב להיקפי הכלואים המוחזקים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר, לצד הארכת הוראת השעה, מוצע להאריך גם את תוקפה של ההכרזה על מצב חירום כליאתי בחודשיים נוספים, קרי עד יום ל' בשבט התשפ"ה (28 בפברואר 2025).

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

לא רלוונטי.

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

לא רלוונטי

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

תזכיר חוק מטעם המשרד לביטחון לאומי:

תזכיר חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי) (תיקון מס' 3), התשפ"ה-2024

תיקון סעיף 1	1.	בחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי), התשפ"ד-2023, בסעיף 1 -
		(1) ברישא, במקום המילים "ל' בכסלו התשפ"ה (31 בדצמבר 2024)" יבוא "ו' באב תשפ"ה (31 ביולי 2025)".
		(2)בסעיף 19כ המובא בו -
		(א) בסעיף קטן א -
		(1) במקום המילים "וכי לא ניתן לקיים את ההוראות לעניין שטח מחיה או את ההוראות לעניין זכאות למיטה" יבוא " וכי לא ניתן לקיים את ההוראות לעניין שטח מחיה, את ההוראות לעניין זכאות למיטה או את ההוראות לעניין החזקה בנפרד";
		(2) אחרי ההגדרה "דין" יבוא – ""ההוראות לעניין החזקה בנפרד" - הוראות לפי סעיף 10(ב) לפקודה, הוראות לפי סעיף 8 חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים), התשנ"ו-1996, הוראת תקנה 2 לתקנות כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים (תנאי כליאה), התשס"ב-2002, או הוראת תקנה 2 לתקנות סמכויות שעת-חירום (מעצרים) (תנאי החזקה במעצר מינהלי), התשמ"א-1981;
		(ב)בסעיף קטן (ד)(1), אחרי המילים "בסעיף קטן (ג)" יבוא "שלא יעלו על 3 חודשים כל אחת"
		(3) בסעיף 19כא המובא בו-
		(א) בסעיף קטן (א), אחרי המילים "לעניין זכאות למיטה" יבוא "ובחריגה מההוראות לעניין החזקה בנפרד".
		(ב) בסעיף קטן (ג), במקום המילה "שבועיים" יבוא "לחודש".
הוראת מעבר	2.	הכרזה שניתנה לפני תחילתו של חוק זה לפי סעיף 19כ לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971, כנוסחו בהוראת השעה, מוארכת ותמשיך לעמוד בתוקפה עד יום ל' בשבט התשפ"ה (28 בפברואר 2025).

דברי הסבר

כללי ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) בשעה 6:00 החלה מתקפת טרור רצחנית מרצועת עזה, שבמסגרתה פלשו כ-3,000 פעילי חמאס, פעילי ג'יהאד אסלאמי פלסטיני ונוספים אחרים לשטח ישראל, כאשר הם חודרים ליישובי עוטף עזה והדרום מן היבשה, האוויר והים. עם חדירתם לישראל וליישובים, בבוקרו של יום שבת, ביצעו פעילי החמאס מעשי רצח, טבח וזוועה ביישובים, ירו על הנוסעים בצירים, טבחו במשתתפי מסיבה שהתקיימה באזור יישובי העוטף וביצעו מספר רב של פיגועי חטיפה ולקיחת בני ערובה. במקביל לכך, בוצע ירי מאסיבי של רקטות ופצצות מרגמה, שהסתכם עד כה באלפי שיגורים של נשק תלול מסלול.

מתקפה רצחנית זו גבתה את חייהם של מאות רבות של אזרחים, לרבות אנשי כוחות הביטחון השונים, ואלפים נפצעו. כמו כן, נחטפו מעל 240 אנשים בידי החמאס והגא"פ, לרבות תינוקות, נשים וקשישים.

נוכח האירועים האמורים, ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) הכריז שר הביטחון על מצב מיוחד בעורף ברדיוס של 80-0 ק"מ מרצועת עזה בהתאם לסמכותו לפי סעיף 9ג(ב) חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951 (להלן – חוק ההתגוננות האזרחית). עוד באותו יום הורחבה ההכרזה על מצב מיוחד בעורף לשטח המדינה כולה. תוקף ההכרזה האמורה הוארך מעת לעת, ונכון למועד הגשת הצעת חוק זו, עומד על יום י"א בכסלו התשפ"ה (12 בדצמבר 2024). כמו כן, הוכרז בצה"ל על מבצע "חרבות ברזל", והקבינט המדיני-ביטחוני הכריז על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק-יסוד: הממשלה.

נוכח האירועים האמורים, מתחילת המלחמה פועלים כוחות הביטחון בעצימות גבוהה מאוד לשמירה על שלום הציבור וביטחונו. פעולות אלו כוללות לצד הלחימה ברצועת עזה, מבצעים צבאיים רבים, חוזרים ונשנים, באזור יהודה ושומרון לשם מעצרם של פעילי טרור במטרה לסכל הוצאת פיגועי טרור נוספים מזירה זו. במסגרת זו, בוצעו מעצרים רבים ומצבת הכלואים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר עלתה כבר בתחילת המלחמה, תוך ימים ספורים, במאות כלואים. מהנתונים שהתקבלו באותה העת משירות בתי הסוהר עלה כי ביום כ"א בתשרי התשפ"ד (6 באוקטובר 2023) עמדה מצבת הכלואים על 16,353 כלואים בסך הכל וביום כ"ז בתשרי התשפ"ד (12 באוקטובר 2023) מצבת הכלואים כבר עמדה על 16,802 כלואים בכלל מתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר, עלייה של למעלה מ-440 כלואים בתוך ימים אחדים, כאשר הערכות גורמי הביטחון באותה העת היו כי קיים צפי לקליטתם של עצורים רבים נוספים בתקופה הקרובה על רקע מצב המלחמה, הערכות אשר התממשו בפועל, בהיקפים גדולים, כפי שיפורט בהרחבה בהמשך.

לנוכח האמור, כדי לאפשר לשירות בתי הסוהר לתת מענה למעצרים הרבים בשל פעילות כוחות הביטחון ובהינתן פסקי הדין של בית המשפט בבג"ץ 1892/14 האגודה לזכויות האזרח ואח' נ' השר לביטחון הפנים ואח' בעניין שטח מחיה לעצורים ואסירים ובבג"ץ 4634/04 רופאים לזכויות אדם נ' השר לביטחון פנים בעניין מיטה לכל אסיר ולצד הוראות הדין, הוחלט לפעול לקידום תיקון חקיקה שיאפשר את המשך קליטת העצורים הרבים, תוך חריגה מהוראות לעניין שטח מחיה ולעניין הלנה על מיטה. בהתאם, בעקבות המלחמה והעלייה החדה במצבת הכלואים שבאה בעקבותיה, ביום ג' בחשוון התשפ"ד (18 באוקטובר 2023) , אישרה מליאת הכנסת את החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי), התשפ"ד-2023. החוק פורסם ברשומות ונכנס לתוקף עוד באותו היום (להלן - הוראת השעה).

במסגרת תיקון החוק האמור, נקבע הסדר בסעיף 19כ לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971 (להלן - הפקודה), המאפשר לשר לביטחון לאומי, בהמלצת נציב בתי הסוהר ובהסכמת ראש הממשלה ושר הביטחון, להכריז על מצב חירום כליאתי אם שוכנע כי בשל המצב הביטחוני השורר במדינה, שבשלו הכריז שר הביטחון 'מצב מיוחד בעורף', יש צורך במקומות כליאה נוספים באופן מיידי, או שקיימת סבירות גבוהה כי יהיה צורך כאמור, וכי לא ניתן לקיים את הוראות הדין לעניין שטח מחיה מזערי או את ההוראות לעניין זכאות למיטה לפי סעיף 11ב(ג)(2) לפקודה או לפי סעיף 9(ב)(2) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו-1996. משמעות ההכרזה, כי ניתן יהיה להלין עצורים ואסירים תוך חריגה מהוראות הדין לעניין שטח מחיה, וככל שיידרש, אף להלין שלא על מיטה תוך חריגה מהוראות הדין לעניין זכאות למיטה. תוקפה של הוראת השעה נקבע לתקופה של 3 חודשים, עד יום ח' בשבט התשפ"ד (18 בינואר 2024).

בהתאם ובהמשך לכך, בשל הנתונים שהתקבלו באותה העת מהם עלה כי חלה עלייה משמעותית בהיקפי הכלואים בשירות בתי הסוהר מאז תחילת המלחמה, ולאחר שהשר לביטחון לאומי שוכנע כי יש צורך במקומות כליאה נוספים באופן מיידי וכי לא ניתן לקיים את הוראות הדין לעניין שטח מחיה או את הוראות הדין לעניין זכאות למיטה, הכריז השר ביום ז' בחשוון התשפ"ד (22 באוקטובר 2023), בהמלצת נציב בתי הסוהר ובהסכמת ראש הממשלה ושר הביטחון, על מצב חירום כליאתי לתקופה של חמישה ימים, עד יום י"א בחשוון התשפ"ד (26 באוקטובר 2023).

בהמשך לכך, נוכח הנתונים שהתקבלו משירות בתי הסוהר, הוארכה הוראת השעה וכן ההכרזה על מצב חירום כליאתי שניתנה מכוחה מזמן לזמן, עד ליום ל' בכסלו התשפ"ה (31 בדצמבר 2024).

כעת, בהתאם לנתונים המעודכנים שהתקבלו משירות בתי הסוהר, מצבת הכלואים במתקני הכליאה הוסיפה לעלות, כך שמתחילת המלחמה ועד ליום י"ג בחשוון התשפ"ה (14 בנובמבר 2024) עלתה מצבת הכלואים בלמעלה מ-6,580 כלואים בסך הכל, ועמדה, נכון ליום י"ג בחשוון התשפ"ה (14 בנובמבר 2024) על 22,937 כלואים. העלייה המשמעותית במצבת הכלואים בתקופת המלחמה חריגה גם ביחס למגמת העלייה במצבת הכלואים לה היינו עדים בשנתיים שקדמו לפרוץ המלחמה.

סעיף 1 כאמור לעיל, הוראת השעה נחקקה תחילה לתקופה קצרה כדי לאפשר לשירות בתי הסוהר לתת מענה, באופן חוקי, למעצרים הרבים המבוצעים נוכח המצב המלחמתי והמשך קליטתם במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר. אולם, כאמור, נוכח המשך העלייה בהיקפי הכלואים הוארכה הוראת השעה עד ליום ל' בכסלו התשפ"ה (31 בדצמבר 2024).

במקביל, המשרד לביטחון לאומי ושירות בתי הסוהר פעלו ופועלים כל העת לקידום צעדים ופעולות להגדלת מספר מקומות הכליאה ולהרחבת מרחב המחיה במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר, לרבות מכוח החלטות הממשלה בנושא. במסגרת זו, קודמו ומקודמים צעדים להוספת מקומות כליאה נוספים אשר הוסיפו וצפויים להוסיף אלפי מקומות כליאה נוספים.

ואולם, בעת הזו, אין בפעולות המקודמות בכדי לתת מענה לעלייה המשמעותית, המהירה והחדה בהיקפי הכלואים נוכח המעצרים הרבים בתקופת מלחמת חרבות ברזל. עלייה משמעותית זו בהיקפי הכלואים בתקופה כה קצרה הובילה לכדי מצב חירום כליאתי חריף, המצריך כאמור את המשך הארכת הוראת השעה ואת התאמת הדין למצב החדש עמו המדינה בכללותה, ושירות בתי הסוהר בפרט, נדרשים להתמודד, כדי לאפשר קליטת עצורים נוספים מגורמי הביטחון, עד להבשלתם של הפעולות והצעדים הנוספים האמורים.

בהוראות הדין השונות קיימות הוראות לעניין הפרדה בין סוגי כלואים. כך, סעיף 10(ב) לפקודה קובע הוראות לעניין חלוקה לסוגים; סעיף 8 לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים), התשנ"ו-1996, קובע הוראות לעניין הפרדה בין עצורים לאסירים; תקנה 2 לתקנות כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים (תנאי כליאה), התשס"ב-2002, קובעת הוראה לעניין החזקה בנפרד מאסירים שפוטים ומעצירים הממתינים למשפטם והוראה דומה קיימת בתקנות סמכויות שעת-חירום (מעצרים) (תנאי החזקה במעצר מינהלי), התשמ"א-1981.

נוכח העלייה המשמעותית בהיקפי הכלואים, על מנת לאפשר גמישות מסוימת בנוגע לסדרי החזקת העצורים כאשר קיימת הכרזה על מצב חירום כליאתי, מוצע כי בעת קיומה של הכרזה על מצב חירום כליאתי, מנהל בית הסוהר יהיה רשאי, ככל שיידרש, להלין כלואים תוך חריגה מהוראות הדין האמורות לעניין החזקת כלואים בנפרד.

בנוסף, מוצע לתקן את סעיף 19כא(ד)(1) ולקבוע כי הממשלה תהא רשאית להאריך את ההכרזה לתקופות נוספות של עד 3 חודשים בכל פעם.

בהתאם להסדר הקיים כיום, נדרש למסור לוועדה לביטחון לאומי של הכנסת אחת לשבועיים, וכל עוד ההכרזה על מצב חירום כליאתי עומדת בתוקפה, דיווח של השר לביטחון לאומי על צעדים נוספים הננקטים לטיפול במצב החירום הכליאתי וכן דיווח של נציב בתי הסוהר על הנתונים הנוגעים ליישום הסמכויות לפי ההסדר במתקני הכליאה. כאמור לעיל, המשרד לביטחון לאומי ושירות בתי הסוהר פעלו ופועלים כל העת לקידום פעולות וצעדים להתמודדות עם מצב החירום הכליאתי. סטאטוס יישום צעדים אלה במקרים רבים אינו משתנה בפרק זמן של שבועיים. על כן, מוצע לשנות את תדירות הדיווחים שיועברו לוועדה לביטחון לאומי של הכנסת כך שאלה יועברו אחת לחודש.

סעיף 2 ביום י"ג בחשוון התשפ"ה (4 בנובמבר 2024) החליטה הממשלה להאריך את תוקפה של ההכרזה עד ליום ל' בכסלו התשפ"ה (31 בדצמבר 2024) בהתאם לסמכותה לפי סעיף 19כ(ד) לפקודה ומסרה על כך הודעה לוועדה לביטחון לאומי של הכנסת. ביום י"ד בחשוון התשפ"ה (5 בנובמבר 2024) אישרה הוועדה לביטחון לאומי של הכנסת את הארכת ההכרזה.

בשים לב להיקפי הכלואים המוחזקים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר, לצד הארכת הוראת השעה, מוצע להאריך גם את תוקפה של ההכרזה על מצב חירום כליאתי בחודשיים נוספים, קרי עד יום ל' בשבט התשפ"ה (28 בפברואר 2025). מצבת הכלואים המוחזקים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר תוסיף להיבחן וככל שיהיה צורך בביצוע שינוים בהכרזה, הדבר יתוקן בהתאם.