תוכן עניינים
1. תיקון חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית
תזכיר חוק מסגרות תקציב המדינה (הוראות מיוחדות לשנת 2025) (תיקוני חקיקה והוראת שעה), התשפ"ה-2024
תזכיר זה מיישם את החלטות הממשלה מיום 1 בנובמבר 2024 והוא צפוי לעלות על סדר יומה של ועדת השרים המיוחדת, לאחר המועד האחרון למתן הערות ציבור.
א. שם החוק המוצע
תזכיר חוק מסגרות תקציב המדינה (הוראות מיוחדות לשנת 2025) (תיקוני חקיקה והוראת שעה), התשפ"ה-2024.
ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו ועיקרי החוק המוצע
חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן – חוק המסגרות), חוקק בשנת 1992 כדי לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקלית, ולשם יצירת מסגרת פיסקלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק המסגרות קובע תקרת גרעון כאחוז מהתוצר, אשר מהווה מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו בהתייחס להכנסות החזויות. בתחילת שנות ה-2000 נוספה לתקרת הגרעון מגבלת ההוצאה – מגבלה נוספת המגדירה את שיעור הגידול המקסימלי המותר בתקציב המדינה, בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי), משנת כספים מסוימת לשנת הכספים שאחריה.
ביום 7 באוקטובר 2023 החלה מתקפת טרור רצחני שבעקבותיה החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני) על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק-יסוד: הממשלה, והוכרז בצה"ל על מבצע "חרבות ברזל". כמו כן, הוכרז על מצב מיוחד בעורף בהתאם לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951, תחילה על ידי שר הביטחון וביחס לחלק משטח המדינה ובהמשך על ידי הממשלה וביחס לשטחי מדינת ישראל כולה. נכון לעת הזו, ההכרזה בעניין מצב מיוחד מוארכת מעת לעת ביחס לשטח המדינה כולה או ביחס לחלק מהאזורים בה.
לנוכח הצרכים הרבים שעלו בעקבות המבצע הצבאי ומצב החירום, הן בהיבטים צבאיים והן בהיבטים אזרחיים, אשר חייבו הוצאות תקציביות משמעותיות שלא נצפו בעת גיבוש ואישור חוקי התקציב לשנים 2023 ו-2024, בוצעו מספר תיקונים למסגרות הפיסקליות לצורך הצבת יעדים מרחיבים יותר לאותן שנים בלבד. לנוכח הימשכות הלחימה גם בעת הזו ועצימותה, וכפועל יוצא מכך, ההוצאה התקציבית המשמעותית שתידרש גם בשנת 2025 לצורך מענה להיבטי הלחימה השונים, על נגזרותיהם, ולהיבטי הסיוע ושיקום העורף, מוצע לתקן את חוק המסגרות, כך שתעלה תקרת הגרעון ותוגדל ההוצאה הממשלתית המותרת בשנת 2025.
עוד מוצע לקבוע כי בהתקיים תנאים מסוימים, שנקבעו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, תורשה הממשלה להגדיל את ההוצאה הממשלתית בסכום נוסף, ובהתאמה תועלה תקרת הגרעון, וזאת לשם מימון ההוצאות הדרושות לצרכים מיידיים הנובעים מהימשכות מלחמת "חרבות ברזל".
ג.
השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק
הקיים
יתוקנו חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית,
התשנ"ב-1992, וחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985.
ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה
כמפורט בו.
ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי
אין.
ו. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע:
תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:
תזכיר חוק מסגרות תקציב המדינה (הוראות מיוחדות לשנת 2025) (תיקוני חקיקה והוראת שעה), התשפ"ה-2024
|
1. |
בחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992[1] – |
|||||||
|
|
|
(1) בסעיף 5(20), במקום "1.75%" יבוא "4.3%"; |
||||||
|
|
|
(2) אחרי סעיף 21 יבוא: |
||||||
|
|
|
"הוראת שעה לשנת 2025 – הגדלת סכום ההוצאה הממשלתית ושיעור הגרעון – חרבות ברזל |
22. |
(א) על אף הוראות סעיף 6א, בשנת התקציב 2025 רשאית הממשלה להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א, כמפורט להלן: |
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
(1) בשיעור נוסף שלא יעלה על 12.4% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2024 לפי סעיף 6א; |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(2) בשיעור נוסף שלא יעלה על 1.9% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2024 לפי סעיף 6א, לשם מימון ההוצאות הדרושות לצרכים מיידיים הנובעים מהימשכות הפעולות הצבאיות המשמעותיות, כהגדרתן בסעיף 20(א), ולמטרה זו בלבד. |
|
|
|
|
|
|
|
|
(ב) מתוך הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית האמור בסעיף קטן (א), יובא בחשבון גידול של 9.2% בלבד כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2025, לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לשנים הבאות. |
||
|
|
|
|
|
|
|
(ג) על אף הוראות סעיף 5(20), בשנת 2025 תהיה הממשלה רשאית להגדיל את שיעור הגרעון הכולל מן התמ"ג בשיעור נוסף על השיעור הקבוע בסעיף 5(20), שלא יעלה על הסך מתוך הסכום הנוסף, כהגדרתו בסעיף 12ב לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985[2], שהוקצה לפי הוראות הסעיף האמור חלקי הסכום הנוסף כאמור, כפול 0.5%.". |
||
|
2. |
בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985[3], אחרי סעיף 12א יבוא: |
|||||||
|
|
|
"הוראת שעה לשנת 2025 – חרבות ברזל |
12ב. |
(א) הסכום האמור בסעיף 22(א)(2) לחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (בסעיף זה – הסכום הנוסף), ייקבע בתכנית נפרדת בסעיף תקציב "רזרבה כללית" ויוקצה, כולו או חלקו, לשם מימון ההוצאות הדרושות לצרכים מיידיים הנובעים מהימשכות הפעולות הצבאיות המשמעותיות, כמשמעותן שם, ולמטרה זו בלבד, לאחר שהתקיימו כל אלה: |
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
(1) מצאו ראש הממשלה ושר האוצר, לאחר היוועצות עם הממונה על התקציבים, כי בשל התקיימות אחד מהתנאים המפורטים להלן בשנת 2025, נדרש שימוש בסכום הנוסף, כולו או חלקו: |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(א) היקף היישובים שיש החלטת ממשלה בתוקף בדבר פינוי או רענון שלהם, עולה בצורה משמעותית על ההנחות שבהתאם להן נחקק חוק התקציב לשנת הכספים 2025. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(ב) מתקיימת פעילות צבאית ממושכת, שעצימותה דומה או עולה על עצימות הפעילות הצבאית בגבול הצפון בתקופה שבין חודש אוקטובר עד לחודש נובמבר 2024. |
|
|
|
|
|
|
|
|
(2) ראש הממשלה ושר האוצר רשאים להורות על שימוש בסכום הנוסף, כולו או חלקו, אם ניתן לכך אישור ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי ואישור הוועדה המשותפת האמורה בסעיף 18(א)." |
|
כללי
חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן – חוק המסגרות), חוקק בשנת 1992 כדי לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקלית, ולשם יצירת מסגרת פיסקלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק המסגרות קובע תקרת גרעון כאחוז מהתוצר, אשר מהווה מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו בהתייחס להכנסות החזויות. בתחילת שנות ה-2000 נוספה לתקרת הגרעון מגבלת ההוצאה – מגבלה נוספת המגדירה את שיעור הגידול המקסימלי המותר בתקציב המדינה, בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי), משנת כספים מסוימת לשנת הכספים שאחריה (להלן – מגבלת ההוצאה).
מגבלת ההוצאה עברה מספר שינויים והתאמות מאז שנחקקה. על פי הנוסח האחרון, היקף הגידול השנתי הריאלי המקסימלי המותר בחוק נקבע על פי נוסחה המשקללת את ממוצע גידול האוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות בתוספת היחס בין 50% (יעד יחס החוב תוצר הרצוי לטווח הארוך) ויחס החוב לתוצר השנתי העדכני.
יצוין כי קביעת מגבלות פיסקליות נהוגה ברוב המדינות המפותחות בעולם. לעמידה במגבלות אלו ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה, והן הוכיחו את עצמן בשנים שלאחר חקיקת מגבלת ההוצאה (עד שנת 2008, השנה שבה פרץ המשבר העולמי), שבהן התחזקה מאוד היציבות והאמינות הפיסקלית של ישראל ובכך היא תמכה בצמיחה גבוהה ובשיפור עקבי בשוק העבודה.
כהשלמה לחקיקה זו, תוקן בשנת 2015 חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן – חוק יסודות התקציב) כדי להתגבר על כשל תכנוני שנבע מכך שבמהלך הכנת תקציב המדינה ואישורו לא הייתה התייחסות לצעדים הפיסקליים הדרושים להתכנסות למגבלת ההוצאה בשנים שלאחר שנת הכספים הקרובה, או לצורך להתכנס למגבלת הגירעון בשנים אלה. בתיקון האמור לחוק יסודות התקציב נוסף סעיף 40א לחוק יסודות התקציב. סעיף 40א קבע את חובת הממשלה להכין תכנית תלת-שנתית על פי הצעת שר האוצר, אשר תונח על שולחן הכנסת בכל שנה יחד עם הצעת חוק התקציב השנתי, בהתאם להוראות המפורטות בסעיף האמור. נוסף על כך קבע סעיף 40א הוראות שמגבילות את יכולתה של הממשלה לקבל החלטות חדשות הכרוכות בהוצאה תקציבית בלא שצוין מקור תקציבי לכך, אשר הביא לצמצום ההתחייבויות התקציביות שלקחה הממשלה על עצמה מעבר למסגרות התקציב, ובהתאם תרם ליכולת הממשלה לעמוד במגבלות לפי חוק המסגרות.
ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023), החלה מתקפת טרור רצחני שבעקבותיה החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני) על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק-יסוד: הממשלה, והוכרז בצה"ל על מבצע "חרבות ברזל". כמו כן, הוכרז על מצב מיוחד בעורף בהתאם לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951, תחילה על ידי שר הביטחון וביחס לחלק משטח המדינה ובהמשך על ידי הממשלה וביחס לשטחי מדינת ישראל כולה. נכון לעת הזו, ההכרזה בעניין מצב מיוחד מוארכת מעת לעת ביחס לשטח המדינה כולה או ביחס לחלק מהאזורים בה.
לנוכח הצרכים הרבים שעלו בעקבות המבצע הצבאי ומצב החירום, הן בהיבטי הלחימה והן בהיבטי סיוע ושיקום העורף, אשר חייבו הוצאות תקציביות משמעותיות כבר בשלהי שנת 2023 וסכומים משמעותיים אף יותר בשנת 2024, ושלא נצפו בעת גיבוש ואישור חוקי התקציב לשנים 2023 ו-2024, בוצעו מספר תיקונים למסגרות הפיסקליות לצורך הצבת יעדים מרחיבים יותר לאותן שנים בלבד.
בחודש נובמבר 2023 בוצע תיקון למסגרות הפיסקליות לשנת 2023, כך שתוואי הגרעון ומגבלות ההוצאה תוקנו ביחס למסגרות שנקבעו לשנה זו. בחודש ינואר 2024, על רקע הצורך במנגנון ההתכנסות לפי חוק היסוד ולנוכח הצרכים שנוצרו לשנת 2024, הגישה הממשלה תכנית מאזנת שכללה תיקון מגבלת הגירעון ומגבלת ההוצאה בחוק והגשת חוק תקציב נוסף לשנת התקציב 2024, בהתאם לסעיף 3(ג) לחוק היסוד, אשר החליף את חוק התקציב לשנת התקציב 2024. עוד כללה התכנית המאזנת החלטות ממשלה, הצעות לתיקוני חקיקה וחקיקת משנה שעניינן הפחתת הוצאות הממשלה, מצד אחד, והגדלת הכנסותיה, מצד שני, כדי להתכנס למסגרות המוצעות. מרבית תיקוני החקיקה שנכללו בתוכנית המאזנת, ובכלל זה חוק התקציב הנוסף לשנת הכספים 2024, אושרו בחודש מרץ 2024. בחודש ספטמבר 2024, בשל הימשכות המצב המיוחד בעורף ונוכח הגידול בהוצאות האזרחיות הנובעות מהתארכות הלחימה, הוגדלה באופן חד-פעמי ההוצאה המותרת בשנת 2024, למימון צרכים שונים וביניהם הארכת משך הפינוי, הרענון והסיוע לאוכלוסייה בישובים שלגביהם התקבלו החלטות ממשלה, תשלום מענקי אכלוס עצמאי, מענקי סיוע לתושבים בלתי מועסקים מיישובים מפונים או מיישובים שתושביהם הוצאו להתרעננות במסגרת מלחמת חרבות ברזל, הגדלת התקציב המיועד למעטפת הניתנת למשרתי המילואים במערך הלוחם ולבני משפחותיהם ועוד.
סעיף 1
על רקע האמור ולנוכח הימשכות הלחימה גם בעת הזו ועצימותה, וכפועל יוצא ההוצאה התקציבית המשמעותית שתידרש גם בשנת 2025 לצורך מענה להיבטי הלחימה השונים, על נגזרותיהם, ולהיבטי הסיוע ושיקום העורף, מוצע לתקן את חוק המסגרות ולקבוע כי בשנת 2025 תעלה תקרת הגרעון ל-4.3% ותגדל ההוצאה הממשלתית המותרת בסך נוסף של 64 מיליארד שקלים, המהווים גידול נוסף של 12.4% מסך ההוצאה הממשלתית לשנת 2024, מבלי להביא בחשבון את הגידול בהוצאה הממשלתית בשנת 2024 שהותר לפי סעיף 21 לחוק המסגרות. עוד מוצע לקבוע כי לשם מימון ההוצאות הדרושות לצרכים מיידיים הנובעים מהימשכות מלחמת "חרבות ברזל", רשאית הממשלה, בכפוף להתקיימות התנאים שנקבעו לעניין זה בחוק יסודות התקציב, להגדיל את ההוצאה הממשלתית בסכום נוסף של 10 מיליארד שקלים, המהווה גידול נוסף של 1.9%, ובהתאמה להעלות את תקרת הגרעון כך שתעמוד על 4.8%. סכום נוסף זה ישמש לטובת המטרה האמורה לעיל בלבד. עוד מוצע כי 3.2% מתוך סכום הגדלת ההוצאה הממשלתית האמור, כמו גם ההגדלה בסכום הנוסף של 1.9%, לא יובאו בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2025 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לחוק לשנים הבאות. כמו כן מוצע לקבוע העלאה מותנית של תקרת הגירעון בהתאמה לסכום הנוסף שיוקצה לפי הוראות סעיף 2 המוצע.
סעיף 2
בהתאמה לתיקון המוצע לחוק המסגרות, מוצע לקבוע בחוק יסודות התקציב כי הסכום הנוסף של X מיליארד שקלים, אשר נועד למימון ההוצאות הדרושות לצרכים מיידיים הנובעים מהימשכות מלחמת "חרבות ברזל", ייקבע בתכנית נפרדת בסעיף תקציב "רזרבה כללית" ויוקצה, כולו או חלקו, בהתקיים התנאים המפורטים שם.