תוכן עניינים

1.  תיקון פקודת העיריות. 3

2.  תיקון פקודת העיריות – הוראות מעבר. 10

3.  תיקון פקודת המועצות המקומיות. 11

4.  תיקון פקודת המועצות המקומיות – הוראת מעבר. 11

5.  תיקון חוק יסודות התקציב. 12

6.  תיקון חוק יסודות התקציב - תחילה. 12

7.  תיקון חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) 12

8.  תיקון חוק התכנון והבניה. 12

דברי הסבר. 14

 

תזכיר חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2025), התשפ"ה-2024, פרק __': רשויות מקומיות

תזכיר זה מיישם את החלטות הממשלה מיום 1 בנובמבר 2024 בעניין התכנית הכלכלית לשנת 2025, והוא צפוי לעלות על סדר יומה של ועדת השרים המיוחדת לעניין התכנית הכלכלית האמורה, לאחר המועד האחרון למתן הערות ציבור.

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2025), התשפ"הד-2024, פרק __': רשויות מקומיות.

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

מטרת החוק המוצע היא לחולל צמיחה בקרב הרשויות המקומיות ולהגביר את העצמאות התפקודית והתקציבית שלהן, באמצעות טיוב הרגולציה שחלה עליהן, והכל בכפוף לחיזוק מערכי הבקרה והפיקוח בתוך הרשויות המקומיות ומולן, באופן שיבטיח שמירה על המינהל התקין בהן.

ג.  עיקרי החוק המוצע

על מנת להגדיל את יכולתן של הרשויות המקומיות לפעול באופן עצמאי בניהול ענייניהן ללא תלות בשלטון המרכזי, באופן  שיאפשר את צמיחתן הכלכלית, מוצעים תיקוני חקיקה שונים אשר יביאו לטיוב הרגולציה שחלה עליהן, תוך קביעת מנגנונים מאזנים שיבטיחו את שמירת המינהל התקין ברשויות המקומיות.

 

ד.  השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים
יתוקנו פקודת העיריות [נוסח חדש], פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש], חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, וחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.  

 

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה

אין.

 

ו.  השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי

אין.

 

ז.  להלן תזכיר נוסח החוק המוצע:

  

 

תזכיר חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2025), התשפ"ה-2024, פרק __': רשויות מקומיות  

פרק _ : רשויות מקומיות

 

דברי הסבר

כללי

על מנת להגדיל את יכולתן של הרשויות המקומיות לפעול באופן עצמאי בניהול ענייניהן ללא תלות בשלטון המרכזי, באופן  שיאפשר את צמיחתן הכלכלית,  מוצעים תיקוני חקיקה שונים אשר יביאו לטיוב הרגולציה שחלה עליהן, תוך קביעת מנגנונים מאזנים שיבטיחו את שמירת המינהל התקין ברשויות המקומיות.

סעיפים 1(2)-1(4)

מוצע לקבוע כי חלק מהוועדות שבמצב החוקי הקיים הן ועדות חובה ברשות המקומית, הקמתן תהיה נתונה לשיקול דעת הרשות המקומית, בהתאם לצרכים ולנסיבות השונות, ואולם ככל שיוקמו, הרכבן יהיה זהה לקבוע היום. זאת, על מנת לייעל את  עבודת הרשות המקומית נוכח הגמישות שתינתן לה ותאפשר להתמקד בעדיפויות משתנות, בפיתוח תהליכים אפקטיביים יותר ובשיפור יכולת ההתמודדות של הרשות המקומית עם האתגרים שעומדים בפניה בצורה גמישה ודינמית.

סעיף 1(5)

סעיף 188 לפקודת העיריות קובע כי עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם, או למשכנם, וכן להשכיר מקרקעין או להרשות שימוש בהם לתקופה העולה על חמש שנים, ולהשכיר נכס שחוק הגנת הדייר חל על השכרתו, אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור שר הפנים או מי שהוא הסמיך לכך.

מוצע לתקן את סעיף 188 האמור ולקבוע כי עיריה שתעמוד בתנאים שנקבעו – ויש בהם להבטיח פיקוח ובקרה על התנהלות העיריה ביחס לעסקה זו, שתבטיח כי ההחלטה בנוגע לעסקה כאמור תתקבל במקצועיות ובשקיפות – תידרש לאישור שר הפנים רק להשכרת מקרקעין לתקופה העולה על 8 שנים, באופן שיאפשר גמישות רבה יותר בניהול ההתקשרויות בעיריות כאמור, יחד עם שמירה על  כללי מינהל תקין. בין התנאים האמורים, כי עסקת ההשכרה תחל במכרז פומבי אשר בו הוצעה יותר מהצעה אחת, כי ההליכים המכרזיים נוהלו על ידי ועדת מכרזים המורכבת מגורמי מקצוע, כי לא מונה לעיריה חשב מלווה, לא מכהנת בעיריה מועצה ממונה ולא הייתה הסתייגות או הימנעות של רואה החשבון המבקר מטעם משרד הפנים בדו"ח הכספי המבוקר האחרון של העיריה, וכי קוימה חובת דיווח לשר הפנים, אשר בהתאם למידע שהובא בפניו יוכל להורות על עיכוב ההתקשרות, באופן שיבטיח ניהול אחראי ומבוקר.

עוד מוצע להסמיך את שר הפנים, בהסכמת שר האוצר, לקבוע בתקנות כללים נוספים אשר עיריה שתעמוד בהם תידרש לאישור שר הפנים רק להשכרת מקרקעין לתקופה שתעלה על 10 שנים, וכן לקבוע כללים נוספים אשר עמידה בהם תפטור עיריה מהצורך במתן אישור שר הפנים בלי תלות בתקופת העסקה.

הסדר מוצע זה, כמו כלל ההסדרים להסרת החסמים לפיתוח כלכלי ברשויות המקומיות, שלוב בהסדרים המאזנים אותו, אשר בהם יש את הפיקוח, הבקרה והשקיפות הנדרשים, ובראשם שינוי הרכב ועדת המכרזים ברשות המקומית, כך שתורכב מגורמי מקצוע, ופרסום דו"ח התקשרויות של הרשות המקומית. בלעדי ההרכב המקצועי של ועדת המכרזים, תידרש הרשות המקומית לאישור לכל עסקת השכרת מקרקעין לתקופה של למעלה מ-5 שנים, קרי, מדובר בתנאי אקטיבי המהווה חלק בלתי נפרד מההסדר הרגולטורי המקל המוצע. בהתאם, הצעדים המוצעים לשינוי הסמכויות הקיימות לרשויות המקומיות, בדגש על האישורים הנדרשים מהדרג המיניסטריאלי, יקודמו כמקשה אחת עם צעדים שעניינם שקיפות, פיקוח ובקרה על הרשויות המקומיות, כאמור לעיל, באופן שייצור הסדר מאוזן, השם דגש על טוהר המידות והמינהל התקין ברשויות המקומיות.

כמו כן, במטרה להגביר את השקיפות לגבי פעולות אלה של העיריה, אשר חשיבותן נובעת מכך שמדובר בעסקאות במקרקעין שהינם משאב מוגבל, מוצע לקבוע כי העיריה תידרש לפרסם באתר האינטרנט שלה את פרטי העסקאות במקרקעין שצפויות לעלות לדיון במועצת העיריה ולאפשר לציבור להעיר הערות לגביהן, באופן שיאפשר ביקורת ציבורית אפקטיבית עליהן. כך גם לאחר קבלת החלטה במועצת העיריה, מוצע לקבוע כי העיריה תפרסם הודעה בדבר החלטתה. כמו כן, על מנת להבטיח קבלת החלטות מקצועיות ושקולות, מוצע לקבוע כי במהלך הדיון במועצה לאישור כל עשייה במקרקעין, יוצגו חוות הדעת של מהנדס וגזבר העיריה, שיתייחסו לשימושים ולצרכים של העיריה במקרקעין בכלל ובקרקע הספציפית הנדונה בפרט וכן לכדאיות הכלכלית של העסקה, כדי להבטיח שההחלטות מתקבלות על בסיס הערכה מעמיקה של צרכי העיריה, וכן תוצג חוות הדעת של הייעוץ המשפטי לעיריה, לפי סעיף 7 לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), התשל"ו-1975.

סעיף 1(7)-(8)

ביום ט"ז בשבט התשע"ו (26 בינואר 2016) הוגש ליועץ המשפטי לממשלה דאז דוח הצוות שהוא מינה לבחינת הדרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר המידות בשלטון המקומי (להלן – הדוח והצוות, בהתאמה). ההמלצות הכלולות בדוח התקבלו בהסכמת חברי הצוות, שהיו נציגי משרד המשפטים, משרד הפנים, משטרת ישראל והשלטון המקומי. בין ההמלצות העיקריות המובאות בדוח, שינוי הרכבה ותפקידה של ועדת המכרזים בשלטון המקומי, כך שבדומה לוועדת המכרזים בשלטון המרכזי, תכלול גורמי מקצוע ו"שומרי סף".

בשלטון המקומי במצב החוקי הקיים, ועדת המכרזים מורכבת מחברי מועצת הרשות המקומית בלבד, שהינם גורמים פוליטיים המייצגים את הציבור. לעמדת הצוות, בהינתן כי ההחלטות המובאות לפתחן של ועדות המכרזים הן החלטות בעלות אופי פרטני-נקודתי, שהשיקולים המנחים בהן צריכים להיות מקצועיים (להבדיל משיקולי מדיניות), אין הצדקה לכך שחברי ועדת המכרזים יהיו גורמים נבחרים. יתרה מכך, מטבע הדברים, חברי מועצת רשות מקומית עשויים להיות נתונים לשיקולים וללחצים פוליטיים, אשר יש בהם לפגום בהליך המכרזי, אשר כהליך מקצועי הכרוך בהוצאת כספי ציבור, שמטרתו להגשים תכליות של יעילות, תחרות הוגנת ושוויון הזדמנויות, צריך להיות נקי מחשש לשיקולים פוליטיים. על כן, המליץ הצוות לשנות את הרכב ועדת המכרזים בשלטון המקומי להרכב מקצועי בלבד.

מוצע לבטל את סעיף 148 לפקודת העיריות, שקובע כי חברי ועדת מכרזים בעיריה יהיו מבין חברי מועצת העיריה וכי סמכותה של ועדת המכרזים בעיריה מוגבלת למתן המלצה, בלבד, לראש העיריה, על הצעה שהוגשה במכרז שלדעת הוועדה ראויה לאישורו של ראש העיריה. במקביל, מוצע להוסיף לפקודת העיריות את סעיפים 197א ו־197ב, שבמסגרתם ייקבעו הרכב ועדת המכרזים, עבודתה ותפקידיה. מוצע לקבוע כי ועדת מכרזים בעיריה תהיה מורכבת מעובדי העיריה ותכלול רק את אלה: המנהל הכללי של העיריה או מי שהוא מינה לנציגו, גזבר העיריה או מי שהוא מינה לנציגו, היועץ המשפטי של העיריה או עורך דין שהוא מינה לנציגו. כדי לאפשר לוועדת המכרזים לפעול באופן רציף, מוצע לקבוע כי המנהל הכללי של העיריה, גזבר העיריה והיועץ המשפטי של העיריה, רשאים למנות ממלא מקום להם או לנציגיהם.

עוד מוצע להתאים את הכללים לעבודת ועדת המכרזים של עיריה לכללים החלים על עבודת ועדת המכרזים בשלטון המרכזי בהתאם לתקנות לפי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992. כך, מוצע לשנות מהמצב החוקי הקיים שבו ועדת המכרזים בשלטון המקומי היא גורם ממליץ בלבד ולקבוע כי תפקידיה יהיו להחליט על כל התקשרות לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, שמבצעת הרשות המקומית, לערוך הליך התקשרות במכרז או בפטור ממכרז, ולקבל כל החלטה הנדרשת לביצוע תפקידיה.

עוד מוצע לקבוע כי אין בהוראות סעיף 197א המוצע כדי לגרוע מהוראות פקודת העיריות והוראות כל דין לעניין התקשרות העיריה בחוזה, כך שסעיף 188 לפקודת העיריות לדומה, אשר מחייב כי עשיה במקרקעין תאושר בהחלטה של רוב חברי המועצה ובנסיבות מסוימות תידרש לאישור שר הפנים או מי שהוא הסמיכו לכך, לא ישתנה, אך ניהול הליך ההתקשרות ייעשה על ידי ועדת המכרזים.

סעיף 1(9)

על מנת להבטיח שקיפות מרבית, אשר בתורה תאפשר פיקוח ציבורי אפקטיבי, מוצע לקבוע חובת דיווח לעיריות בדבר ההתקשרויות שלהן, כך שבכל תחילת רבעון תידרש כל עיריה לפרסם את כלל התקשרויותיה, לרבות התקשרויות של תאגידים עירוניים או חברות עירוניות מיוחדות שבשליטתה, לרבות נושא ההתקשרות, שם הספק וסכום ההתקשרות.

סעיף 1(10) ו-3(3)

סעיף 251 לפקודת העיריות קובע כי מועצה רשאית לקבוע בחקיקת עזר הוראות בדבר תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות. ההסדר הקיים לא מחייב את מועצת העירייה להטיל אגרות והיטלים למטרת פיתוח המרחב העירוני, אלא רק מהווה תשתית שמאפשרת התקנת חקיקת עזר לעניין. ככלל, חוקי העזר העירוניים לקביעת היטלי פיתוח נועדו לקבוע שלושה סוגים של היטלים – היטלי סלילה, היטלי תיעול והיטלי שטחים ציבוריים פתוחים. היעדר חקיקת עזר המאפשרת גביית היטלי פיתוח מעכבת מימוש פיתוח תשתיות הכרחי לקידום בנייה למגורים בשטח הרשות. בסעיף זה מוצע לתקן את פקודת העיריות, כך שאחרי סעיף 251(ה) יבוא סעיף 251(ו), כמפורט להלן –

סעיף קטן (א)

מוצע להטיל על שר הפנים לקבוע בתקנות, בהסכמת שר האוצר, עד ליום ה' בסיוון התשפ"ה (31 ביוני 2025) כללים שבמסגרתם תיקבע חובת תשלום לגבי היטלים שלא נקבעה לגביהם חובת תשלום במסגרת חוק עזר שהותקן במועצת העירייה (להלן – היטלים שבחסר). קביעת חובת התשלום תאפשר גם לרשויות שלא השלימו את ההליך הנדרש לחקיקת עזר לקדם את פיתוח התשתיות למגורים שבתחום אחריותן. בכללים כאמור, ייקבעו בין היתר שיעור החיוב שיחול לגבי כל סוג היטל, מועד התגבשות עילת החיוב, וכל עניין אחר שהעירייה הייתה רשאית לקבוע במסגרת חוק עזר לצורך קביעת היטלים וגבייתם בהתאם לסמכויותיה לפי פקודת העיריות (להלן – כללי עזר).

 

סעיף קטן (ב)

מוצע להטיל על שר הפנים, שלושה חודשים לאחר פרסום כללי העזר כאמור בסעיף קטן (א) (להלן – המועד הקובע), לקבוע ולפרסם ברשומות את רשימת העיריות שעד המועד הקובע לא קבעו במסגרת חוק עזר שהתקינו חובת תשלום לגבי סוג אחד או יותר של היטל  (להלן - עיריות שיש בהן היטל שבחסר), ואת סוג ההיטלים שבחסר שיש בכל אחת מהעיריות שברשימה (להלן – הרשימה הקובעת). כך, הפרסום יסייע בהבהרת סך היטלי הפיתוח המוטלים בשטח הרשות, בין אם מכוח חקיקת עזר ובין אם מכוח כללי העזר שיקבע השר, וינגישו את המידע הן לרשויות והן לתושביהן.

סעיף קטן (ג)

     מוצע לקבוע כי על עירייה שיש בה היטל שבחסר יחולו כללי העזר הרלוונטיים לאותו היטל. יחד עם זאת, על מנת לשמר את עצמאות הרשויות ולאפשר התייחסות למקרים חריגים במקרה שיעלה הצורך, מוצע לאפשר למועצת העירייה לאחר המועד הקובע, להתקין חוק עזר שבמסגרתו תטיל חובת תשלום אחרת מזו שנקבעה בכללי העזר או לקבוע שלא תחול חובת תשלום, ביחס להיטל שבחסר שנקבע לגביה ברשימה הקובעת, ובלבד שחוק העזר אושר על ידי השר. אישור חוק העזר כאמור על ידי השר יהיה בהתחשב, בין היתר, בהשפעתו של עדכון ההיטל על מצבה הכלכלי של העירייה כך, ייתכן והשר ייבחר שלא לאשר חקיקת עזר חדשה השונה מזו שנקבעה בכללי העזר שקבע, באם הנימוק צפוי נזק כלכלי משמעותי לרשות כתוצאה מהמהלך.

סעיף קטן (ד)

מוצע לקבוע, על אף האמור בכל דין, כי הוועדות המקומיות, לרבות הוועדה המרחביות, כמשמעותן בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שהעירייה נמצאת תחת המרחב התכנוני שלהן, יהיו אחראיות על ביצוע כללי העזר, ותהיה להן סמכות בלעדית לחייב בהיטלים שבחסר לפי חישובים שיבצעו בהתאם לכללי העזר, לפעול לגביית החובות, ולבצע כל פעולה שנדרשת לצורך ביצוע הכללים כאמור. העברת סמכות הטלת וגביית החובות לועדה יתנו מענה לקושי של חלק מהרשויות לממש גבייה של היטלים, לאור הלחץ הציבורי המופעל על מועצת הרשות.

עוד מוצע לקבוע כי חיובים שייגבו בידי ועדת התכנון הרלוונטית בהתאם לסמכותה לפי סעיף קטן זה, יועברו לעירייה בכפוף למנגנון ההתחשבנות שיקבע השר בכללי העזר זאת, בהלימה לתשומות שישקיעו הועדות בהרחבת ובתפעול מנגנוני הגבייה בהן.

מוצע לקבוע כי הוראות סעיף 251(ו) לפקודת העיריות, כנוסחו בתיקון המוצע, יחולו בשינויים המחויבים על מועצה מקומית, לרבות על מועצה אזורית כהגדרתה בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958.

סעיפים 1(11) ו-2

מוצע לתקן את סעיף 330 לפקודת העיריות ולקצר את תקופת הפטור מארנונה שניתנת לבעל נכס שנהרס או ניזוק וכן לבטל את התקופה שבה נהנה בעל נכס כאמור מתעריפי הארנונה המזעריים, כפי שנקבעו בתקנות הארנונה. זאת על מנת לשנות את מערך התמריצים שקיים היום בקשר להשמשת מבנה כאמור. מחירי הדיור הגבוהים מחייבים התייחסות ומציאת פתרונות למצב במגוון היבטים, כאשר ההנחה היא שקיצור תקופת הפטור לשנתיים, שלאחריהן יחויב בעל הנכס בתעריפי הארנונה הרגילים לאותו סוג נכס, ולאחר 10 שנים יחויב בתעריפים המרביים לפי תקנות הארנונה, יעודד את בעלי אותם נכסים להשמיש אותם ויביא להגדלת היצע הדיור, באופן שיתן מענה ראשוני ויחסית מהיר למצב. כך ביחס למבנים המיועדים למגורים בעיקר, אך גם ביחס למבנים המיועדים לתעשייה, מסחר ותעסוקה, אשר השמשתם צפויה לתרום משמעותית להכנסות הרשויות המקומיות ולהיטיב עם תושביהן, כמו גם למנוע מפגעים סביבתיים המהווים מטרד לתושבי הרשויות המקומיות.

עוד מוצע לקבוע הוראות מעבר לתיקונים האמורים, ביחס למחזיקים בנכסים שנהרסו או ניזוקו, כאמור שם, ונכללים היום בגדרי ההסדרים האמורים.

סעיפים 3 ו-4

מוצע להחיל את השינויים שמוצע לקבוע בפקודת העיריות גם על מועצות המקומיות, באמצעות תיקון פקודת המועצות המקומיות: סעיפים 197א עד 197ב, כנוסחם בסעיף 1(5) לתזכיר החוק, שעניינם הרכב ועדת המכרזים ברשות המקומית, וזאת תוך התאמה לדין החל על מועצות מקומיות, שבהן נדרש כי היועץ המשפטי למועצה המקומית יהיה עובד המועצה כתלות בגודלה; סעיף 203ב, כנוסחו בסעיף 1(7) לתזכיר החוק, שעניינו פרסום התקשרויות העיריה, ואת סעיף 330 לפקודת העיריות, כתיקונו בסעיף 1(8) לתזכיר החוק, במקום הסדרת הנושא בצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950 ובצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958, שבהם מוסדר הנושא היום. לגבי סעיף 330 מוצע לקבוע הוראות מעבר ביחס למחזיקים בנכסים שנהרסו או ניזוקו, כאמור שם, ונכללים היום בגדרי ההסדרים האמורים.

 

סעיפים 5 ו-6

סעיף 45א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, קובע כי רשות מקומית ותאגיד הנשלט על ידי רשות מקומית לא יתקשרו עם מי שאינו גוף מתוקצב או גוף נתמך בהתקשרות ארוכת טווח (3 שנים או יותר) לביצוע מיזם, אלא על פי היתר של שר הפנים ושר האוצר. מדובר בעיקר על פרויקטים בשיטת שותפות ציבורית-פרטית (PPP), אשר מאפשרים התקשרויות ארוכות טווח בין המגזר הציבורי והפרטי, ומשמשים כאמצעי מימון שמסייע להתמודד עם החסם הכלכלי להקמת פרויקטים ברשות המקומית.

מוצע לקבוע כי לא יידרש אישור השרים להתקשרות כאמור, באופן שימנע עיכובים שיש בהם לפגוע ביכולת ההתקשרות של הרשויות המקומיות ובוודאות שלהן ושל הגורמים שעמם הרשויות מבקשות להתקשר, אשר באים לידי ביטוי גם בפגיעה במחיר ההתקשרות עם היזם. זאת, בתנאי שההליכים המכרזיים יתנהלו על ידי ועדת מכרזים שתורכב מגורמים מקצועיים וכלל התקשרויות העיריה יפורסמו באתר האינטרנט שלה, כצעדים מאזנים המבטיחים שמירה על המינהל התקין ברשות, כמפורט לעיל.

סעיף 7

       ארנונה היא מס שנתי המוטל על ידי הרשויות המקומיות לפי חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן – חוק ההסדרים 1992), על מי שמחזיקים בנכס בתחומן, כהגדרת מונחים אלה בסעיף 269 לפקודת העיריות. מטרת הארנונה לממן את הפעילויות השונות של הרשות המקומית, בעניינים המקומיים אשר בתחום סמכותה, וביניהם מתן שירותים מוניציפליים למחזיקי הנכסים כאמור.

טרם שנת 1985 הוענק שיקול דעת רחב לרשות המקומית בכל הנוגע להטלת ארנונה, לקביעת שיעוריה ולסיווג הנכסים. על רקע האינפלציה מחד והגירעונות בתקציבי הרשויות מאידך, נקבעה, החל בשנת 1985, שורת הגבלות סטטוטוריות על סמכות הרשויות המקומיות בענייני ארנונה (להלן – דיני ההקפאה).

הסמכות להטיל ארנונה נותרה בידי הרשויות המקומיות, אולם דיני ההקפאה הגבילו את כוחן של הרשויות המקומיות לשנות את תעריפי הארנונה. בחוק ההסדרים 1992 נקבעו כללים ומגבלות ביחס להטלת ארנונה על ידי הרשויות המקומיות, ובין השאר, ביחס לשינוי ולעדכון תעריפיה. בהסתמך על ההוראות האמורות ואחרות, הותקנו במהלך השנים תקנות שנתיות ובסופו של דבר תקנות של קבע – תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן – תקנות הארנונה), שבהן קבעו שר הפנים ושר האוצר (להלן – השרים) הוראות בדבר הסכומים המזעריים והמרביים של הארנונה שניתן לגבות על סיווגי נכסים שונים.

בין היתר נקבע במסגרת דיני ההקפאה, בסעיף 9(ב) לחוק ההסדרים 1992, כי סכום הארנונה הכללית בשל מטר רבוע שתטיל מועצה על כל אחד מסוגי הנכסים בתחומה, בכל שנת כספים, יהיה הסכום שהגיע כדין בשל מטר רבוע של אותו נכס בשנת הכספים הקודמת, בלא הנחה כלשהי אם ניתנה, בתוספת שיעור העדכון הקבוע בחוק ההסדרים, ובלבד שהסכום שיוטל כאמור לא יפחת מהסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי שקבעו שרי הפנים והאוצר בתקנות ובכפוף ליתר הכללים שנקבעו בתקנות.

עם זאת, סעיף 9(ב)(2) לחוק ההסדרים הסמיך את השרים לקבוע בתקנות שרשות מקומית רשאית להטיל ארנונה על נכס בתעריף למ"ר שאיננו שווה לתעריף למ"ר של שנת הכספים הקודמת, ובלבד שקיבלה לכך את אישור השרים. בהמשך לכך התקינו השרים את תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007, במסגרתן הוסדרה בתקנה 10 האפשרות להגיש לשרים בקשה לקבלת אישור חריג כאמור. בהתאם לכך, רשות מקומית המעוניינת להטיל ארנונה בתעריף גבוה או נמוך מהתעריף שהוטל על אותו נכס בשנה הקודמת, או לשנות סיווג או תת סיווג של נכס, נדרשת לפנות לשרים בבקשה לקבלת אישורם לכך.

פסקה (1)

מדי שנה מוגשות לשרים בקשות רבות לאישורים חריגים הנבדקות במשרדי הפנים והאוצר בתהליך מורכב וארוך, שבו כל בקשה נבדקת פרטנית, והאישור מוגבל במועד אחרון לקבלת החלטה, שהינו יום 15 בדצמבר בשנת הכספים הקודמת לשנה שלגביה ההחלטה (למעט בשנת בחירות לרשות המקומית). מועד זה הינו מחייב, כך שקבלת החלטה אחריו אינה אפשרית, וגם קבלת החלטה בסמוך לו אינה מיטבית, נוכח סמיכותו לתחילת השנה שבשלה מוטלת הארנונה.

מוצע להסמיך את שר הפנים ושר האוצר לתת לגבי שנת כספים מסוימת, אחת או יותר, אישור כללי להטלת ארנונה, במקום אישור חריג פרטני, כך שרשות שתטיל ארנונה בהתאם לאמור בו לא תידרש לאישור השרים. אישור כללי כאמור ניתן יהיה לתת עד 30 במאי של שנת הכספים הקודמת לשנה שלגביה הוא ניתן, כדי להבטיח לרשויות המקומיות זמן מספק להיערכות לגיבוש צו המסים בהתאם לאישור הכללי, ככל שירצו בכך, עד למועד שבו על הרשות המקומית לאשר את צו המסים שלה  במועצת הרשות המקומית, שהינו יום 1 ביולי שלפני שנת הכספים שלגביה מוטלת הארנונה, כקבוע בסעיף 276(א) לפקודת העיריות (למעט בשנת בחירות לרשות המקומית). 

פסקה (2)

סעיף 8 לחוק ההסדרים 1992 קובע כי ארנונה כללית תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמיקומו, וכי שר האוצר ושר הפנים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לעניין הטלת ארנונה.

בתקנה 3 לתקנות הארנונה נקבעו כללים לחישוב שטח הנכס, ובין היתר נקבע בהן כי לצורך הטלת ארנונה בשנה מסוימת, יראו את סך כל שטח הנכס כסך כל השטח כפי שחושב לצורך הטלת ארנונה בשנה הקודמת, אלא אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה. תקנה 10(א)(3) לאותן תקנות מאפשרת את שינוי שיטת המדידה רק במצב שבו השתנה תחום השיפוט של הרשות המקומית, כמפורט שם. 

במצב הקיים, נוכח דיני ההקפאה אשר שימרו את שיטות המדידה השונות שנהגו ברשויות המקומיות בעבר, כאשר הדבר היה נתון לשיקול דעתן הבלעדי של הרשויות המקומיות ונוכח ההגבלה שנקבע בתקנות ההסדרים של שינוי שיטת החישוב של שטח הנכס לצורך הטלת ארנונה, יש שונות גדולה בין שיטות המדידה שנהוגות ברשויות המקומיות השונות.

ניתן להצביע על שלוש שיטות מדידה עיקריות הנהוגות ברשויות מקומיות, הגם שלא כל המאפיינים המפורטים להלן בהכרח מתקיימים בכל אחת מהרשויות שנהוג לאפיין אותן כמשתמשות בשיטה כזו או אחרת: חישוב נטו-נטו - שבמסגרתו נמדד שטח הפנים של הדירה, כולל חדרי שירות ומרפסות סגורות ולמעט קירות חיצוניים ופנימיים, מרפסות פתוחות, חדרי מדרגות, מרתפים משותפים, חדרי כניסה, מקלט ומוסך; חישוב ברוטו - שבמסגרתו נמדד שטח הפנים של הדירה כולל חדרי מגורים, פרוזדורים, אולם כניסה, מרפסות מקורות, חדרי שירות ובנייני עזר, קירות פנימיים, מרפסות ושטחים מקורים, לא כולל קירות חיצוניים ושטחים משותפים (מקלט, חנייה, חדר כניסה, חדר מדרגות ומבני עזר); חישוב ברוטו-ברוטו - שבמסגרתו נמדד כל השטח המקורה במבנה, לרבות קירות חיצוניים ופנימיים, מרפסות פתוחות, חדרי מדרגות, מרתפים משותפים, חדרי כניסה ומחסן המשמש את הבניין או המקלט.

שיטת המדידה הנפוצה ביותר ברשויות המקומיות היא חישוב ברוטו-ברוטו, שבה משתמשות כ-86% מהרשויות המקומיות, גם אם לא כל מאפייניה מתקיימים בכל אותן רשויות מקומיות. כמו כן, שיטת מדידה זו מקלה באופן משמעותי על מדידת שטח הנכס של הנישום על ידי הרשות המקומית, שכן אין צורך בכניסה למבנה אלא די במדידה חיצונית פשוטה, אשר יכולה להיעשות באמצעים טכנולוגיים זמינים.

על פי המוצע כעת ייקבע בחוק ההסדרים 1992, כי רשות מקומית אשר תבקש לשנות את שיטת המדידה שלה ולעבור לשיטת מדידה מרחיבה יותר, באופן שתטיל ארנונה גם על מטר רבוע של הנכס שלא נכלל במספר המטרים הרבועים של הנכס לצורך הטלת ארנונה בשנה הקודמת, תוכל לקבל בעניין זה החלטה במועצתה ולפנות לקבלת אישור השרים, לאחר ששלחה הודעות ויידעה את הנישומים בעניין – בהתאם להוראות סעיף 9(ב)(2) לחוק האמור.  אין בתיקון המוצע כדי לפגוע בסמכות הקיימת היום לשרים להתקין תקנות מכוח חוק ההסדרים 1992 בדבר שינוי שיטת המדידה גם באופן אחר.

יובהר, כי אין הכרח שהרחבת שיטת המדידה כמוצע, גם אם בקשת רשות מקומית בעניין תאושר על ידי השרים, תביא בהכרח להעלאת סכומי הארנונה שיוטלו על נכסים ברשות מקומית כאמור, שכן במקביל תוכל הרשות המקומית לבקש מהשרים להתאים את התעריפים הקיימים בצו המסים שלה לשיטת המדידה החדשה. 

פסקה (3)

תמונת המצב בשלטון המקומי כיום היא שתעריפי הארנונה למבנה מגורים, נמוכים משמעותית ממרבית תעריפי הארנונה לנכסים שאינם מבני מגורים, כאשר במקביל קיים פער משמעותי גם בהוצאות הרשות המקומית על תושביה, לעומת הוצאותיה על נכסים שאינם מבני מגורים. ככלל, תושבים צורכים שירותים רבים ויקרים יותר, ובראשם שירותי רווחה וחינוך, אשר כוללים תחזוקת מבני חינוך, תשלום שכר לגננות ולסייעות, כמו גם שירותי ניקיון, תאורה, גינון, שטחים פתוחים, תחזוקת דרכים ותשתיות, תרבות, דת ואירועים. לעומת זאת, הוצאות הרשות המקומית על שירותים לנכסים שאינם מבני מגורים, וביניהם עסקים, מצומצמות משמעותית, כאשר הרשות נדרשת להשקיע בעיקר בהוצאות תברואה, תאורה ותחזוקת רחוב כללית. כך שהעלות של אלו עבור הרשות המקומית נמוכה משמעותית מעלותם של תושבים, אך תעריפי הארנונה לנכסים שאינם מבני מגורים, ככלל גבוהים יותר.

העיוות הקיים מביא, בין היתר להשפעה שלילית על יכולתה הכלכלית של רשות מקומית שקולטת תושבים חדשים, בפרט בהיקפים משמעותיים, אשר עשויה להביא לירידה ברמת השירותים המוניציפליים שניתנת לתושבי הרשות המקומית, החדשים והוותיקים, ולחיזוק התמריץ השלילי של הרשות המקומית לתכנן למגורים.

כדי להתמודד עם מצב דברים זה, מוצע לתקן את חוק ההסדרים 1992 ולקבוע בו אפשרות להעלאת ארנונה למגורים בשיעור מוגבל בכל שנה, בלי צורך בקבלת אישור שר הפנים ושר האוצר בעניין.

 

סעיף 8(1)

מקור תקציבי משמעותי להקמת תשתיות ומבני ציבור הוא היטל השבחה. במצב החוקי הקיים, עשוי להיות לרשות המקומית מקור תקציבי להקמת מיזם חשוב ומשמעותי, כגון שביל אופניים או מבנה ציבור, אך לא למימון תחזוקתו השותפת. התוצאה היא לעיתים שהרשות המקומית נמנעת מהקמת מיזמים חשובים בשל היעדר תקציב לתחזוקתם, או לחילופין, מקימה מיזמים שכתוצאה מהיעדר תחזוקה סבירה נפגעים משמעותית עם הזמן.

כדי להבטיח שלרשות המקומית יהיו האמצעים המספקים הדרושים בהקשר זה, מוצע לתקן את התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, ולקבוע ייעוד נוסף לכספי היטל ההשבחה גם לצורך "תחזוקת שבר", שלא יעלה על 5% מהיקף עלות הפיתוח בפועל של הפרויקט, ביחס לפרויקטים שהוקמו מהתקציב הבלתי רגיל של הרשות ואושרו על ידי המועצה החל משנת 2024 ואילך, ביחס לתקציב הבלתי רגיל שלה החל משנה זו ואילך.

סעיף 8(2)

סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מעניק פטור מלא מהיטלי השבחה למוסד ציבור העונה על תנאי הסעיף בעת מימוש זכויות, כאשר במימוש בהיתר נדרש שהמקרקעין עצמם יהיו מיועדים לשמש לצרכי הציבור המנויים בסעיף על מנת לקבל את הפטור, אולם ביחס למימוש במכר ניתן לאחרונה פסק דין של בית המשפט העליון בבר"ם 9231-20 הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמלה נ' הכנסיה האוונגלית האפיסקופלית בירושלים (פורסם בנבו, 13.8.2023), שקבע כי לפי פרשנות לשון הסעיף הקיימת, די בכך שהתמורה שתתקבל במכר תשמש למטרות הסעיף ואין צורך שהמקרקעין עצמם יהיו מיועדים לצרכי הסעיף, לצורך קבלת הפטור.

המשמעות היא שמוסד ציבורי כמשמעותו בסעיף שיש בבעלותו מקרקעין, יכול לקדם לגביהם תוכניות משביחות עם שטחים סחירים, לרבות פרויקטים למסחר ומגורים וכו', שאין ביניהם לבין מטרות הסעיף דבר ולמכור את המקרקעין המושבחים, ללא תשלום היטלי השבחה, תוך פגיעה קשה בקופה הציבורית שנגרע ממנה היטל ההשבחה הנדרש לצורך מתן מענה לצרכים הציבוריים, בין היתר לאלה שיוצרת התוכנית. השימוש בכספי התמורה למטרות הסעיף אין בו כדי להבטיח פעילות ציבורית לטובת תושבי הרשות עצמה שממנה נגרע תשלום ההיטל. יצוין עוד כי גם אין דרך יעילה לפקח אחר השימוש בכספי התמורה.  לכן, מוצע לתקן את הסעיף ולדרוש כי לצורך קבלת הפטור, גם במימוש בדרך של מכר, יידרש כי לא רק התמורה תשמש לצרכי המטרות בסעיף אלא גם המקרקעין עצמם יהיו מיועדים לצרכים אלה.