תקנות התקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות)(תיקון), התשפ"ד-2024
בביקורת שנערכה בידי ארגון התעופה הבין-לאומי בשנת 2014 התגלה כי קיימים מספר פערים משמעותיים בין תקנות רישוי שירותי התעופה (בתי ספר להוראת טיס), התשל"א-1971 (להלן - תקנות בתי הספר) לבין אמות המידה הבין-לאומיות העדכניות המקובלות לעניין זה, וכי על מדינת ישראל לפעול לצמצום פערים משמעותיים אלה.
בד-בבד עם ביצוע שורה של שינויים ממוקדים בתקנות בתי ספר, שתכליתם העמדתן במיזער ההוראות שעל המדינה ליישם לעניין זה לפי נספח 1 לאמנה (לעניין זה ראו את הצעת רת"א לתיקון תקנות רישוי שירותי התעופה (בתי ספר להוראת טיס)(תיקון), התשפ"ג-2023), מבוקש לתקן את תקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות), התשע"ח-2017 (להלן - התקנות העיקריות), כך שהן יחולו גם לגבי בית ספר להוראת טיס. זאת שכן אחד הפערים המשמעותיים בין אמות המידה הבין-לאומיות לבין אסדרת בתי הספר להוראת טיס בישראל הוא בכך שמערכת ניהול בטיחות לא מיושמת בישראל, ולכן מבוקש להחילה.
טיוטת תקנות מטעם משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - רשות התעופה האזרחית
|
|
|
בתוקף סמכותי לפי סעיף 166 לחוק הטיס, התשע"א-2011[1] (להלן - החוק), באותם עניינים שלגביהם אני מוסמך להתקין תקנות לפי סעיפים 15(3), 46(א), 47 ו-168(א)(7) לחוק ובהתאם לסמכות הנתונה לי בסעיפים האמורים, לפי הצעת רשות התעופה האזרחית לפי סעיף 168(ב) לחוק ולעניין תקנה 2 - בתוקף סמכותי לפי סעיף 24 לחוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021[2] (להלן - חוק עקרונות האסדרה), אני מתקין תקנות אלה: |
|
||
|
תיקון תקנה 1 |
1. |
בתקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות), התשע"ח-2017[3] (להלן - התקנות העיקריות), בהגדרה "ספק שירות" אחרי פסקה (4) יבוא: |
|
||
|
|
|
"(5) בעל רישיון להפעלת בית ספר לעובדי טיס, העורך לפי רישיונו הדרכה לצורך קבלת רישיון עובד טיס לשמש בתפקיד: טייס, נווט טיס או טכנאי טיס;" |
|
||
|
בחינה ראשונה לפי חוק עקרונות האסדרה |
2. |
הרשות תבצע בחינה ראשונה של פסקה (5) להגדרה "ספק שירות", כנוסחה בתקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות)(תיקון), התשפ"ד-2024[4] (להלן - תקנות ניהול הבטיחות), לפי סעיף 24 לחוק עקרונות האסדרה, בתום 10 שנים מיום תחילתן כאמור בתקנה 3(א). |
|||
|
תחילה והוראות מעבר |
3. |
(א) תחילתן של תקנות אלה תהיה כמפורט להלן: |
|
||
|
|
|
|
לגבי מי שערב יום פרסום תקנות אלה (להלן - יום הפרסום) לא החזיק ברישיון להפעלת בית ספר לעובדי טיס כמשמעותו בפסקה (5) להגדרה "ספק שירות" (להלן - רישיון בית ספר), כנוסחה בתקנות ניהול הבטיחות - ביום פרסומן; |
|
|
|
|
|
|
לגבי מי שערב יום הפרסום החזיק ברישיון בית ספר (להלן - ספק שירות קיים) - שמונה עשר חודשים מיום הפרסום או ביום קבלתה הראשונית של המנ"ב על דעת המנהל לפי תקנות משנה (ב) ו-(ג), לפי המוקדם מביניהם. |
|
|
|
|
|
(ב) ספק שירות קיים - |
|
||
|
|
|
|
(1) יגיש לביקורת המנהל ולקבלה על דעתו, ספר מנ"ב כנדרש בתקנות עיקריות ותכנית ליישום המנ"ב (בתקנה זו - תכנית היישום) כפי שהורה לו המנהל, בתוך שישה חודשים מיום פרסומן של תקנות אלה; על אף האמור בתקנה 9 לתקנות העיקריות, תכנית היישום תכלול תכנית לביצוע ניהול סיכוני בטיחות על כלל המערכות של ספק השירות, למעט מערכת שהתקיים בה אחד מאלה: |
|
|
|
|
|
|
|
(א) ספק השירות הראה למנהל, להנחת דעתו, כי ערך לגביה, לפני פרסומן של תקנות אלה, תהליך ניהול סיכונים העומד בדרישות התקנות העיקריות וספר המנ"ב שלו; |
|
|
|
|
|
|
(ב) ספק השירות העריך אותה כבעלת השפעה זניחה על הבטיחות, לפי נוהל כאמור בתקנה 9(2) לתקנות העיקריות; |
|
|
|
|
|
(2) ישלים תהליך של קבלה ראשונית על דעת המנהל לגבי המנ"ב ולגבי תכנית היישום, בתוך שנה ממועד הגשתן למנהל כאמור, או בתוך תקופה ארוכה יותר שהתיר לו המנהל; |
|
|
|
|
|
|
(3) יפעל בהתאם למנ"ב ולתכנית היישום מיום קבלתן על דעת המנהל כאמור בפסקה (2). |
|
|
|
|
|
(ג) על קבלה ראשונית על דעת המנהל של המנ"ב ותכנית היישום כאמור בתקנת משנה (ג) יחולו הוראות אלה: |
|
||
|
|
|
|
(1) המנהל רשאי, בתוך 60 ימים מהיום שבו הועמדו המנ"ב ותכנית היישום לביקורתו, להודיע לספק השירות כי המנ"ב או תכנית היישום אינן מקובלות על דעתו, להורות לספק השירות לתקן אותן, להמציא לו מידע נוסף, או להודיע לספק השירות, בהחלטה מנומקת, כי דרושה לו תקופה נוספת שלא תעלה על 60 ימים לבחינתן; |
|
|
|
|
|
|
(2) יראו את המנ"ב כמקובלת ראשונית על דעת המנהל, ואת תכנית היישום כמקובלת על דעת המנהל, אם התקיים אחד מאלה: |
|
|
|
|
|
|
|
(א) ספק השירות תיקן את המנ"ב ואת תכנית היישום לפי הוראות המנהל כאמור בפסקה (1), והמנהל הודיעו כי אין לו הערות נוספות לגביהן; |
|
|
|
|
|
|
(ב) עברו 60 ימים מן המועד שבו הגיש ספק השירות לביקורת המנהל את המנ"ב ואת תכנית היישום, והמנהל לא הודיע לו כי הן אינן מקובלות על דעתו, או כי דרושה לו תקופה נוספת לבחינתן, ולא הורה לו לתקנן ולא דרש ממנו מידע נוסף. |
|
|
|
|
(ד) המנהל יבדוק את אופן יישום המנ"ב בידי ספק השירות במהלך השנה שלאחר קבלתה הראשונית על דעתו, ויחולו הוראות אלה: |
|
||
|
|
|
|
(1) המנהל רשאי להורות לספק השירות לתקן את המנ"ב, אם מצא כי היא אינה ממלאת אחר תקנות אלה להנחת דעתו; |
|
|
|
|
|
|
(2) הורה המנהל על האמור בפסקה (1), ישלים ספק השירות את התיקונים ויישומם בתוך תקופה שהורה עליה המנהל; |
|
|
|
|
|
|
(3) לא מצא המנהל כי נדרשים תיקונים כאמור בפסקה (1) בתוך שנה מיום קבלתה הראשונית על דעתו, או הודיע המנהל לספק השירות כי הוא לא מצא כי נדרשים במנ"ב תיקונים נוספים בתום התקופה שקצב לביצוע תיקונים במנ"ב כאמור בפסקה (2), יראו את המנ"ב כמקובלת על דעת המנהל. |
|
|
|
|
|
(ה) על אף האמור בתקנה 3(ו) ו- (ז) לתקנות העיקריות, אם בתקופה שעד לקבלה ראשונית של המנ"ב על דעת המנהל ביקש ספק שירות קיים תיקון ברישיונו או רישיון חדש, באופן שיאפשר לו לבצע פעילות הקשורה להפעלה בטוחה של כלי טיס שהוא אינו מורשה לבצע (בתקנת משנה זו - פעילות חדשה), לא יתקן המנהל את הרישיון ולא ייתן רישיון חדש, אלא אם כן ספק השירות הקיים ביצע תהליכי מנ"ב לגבי הפעילות החדשה, הגיש לביקורת המנהל את תוצרי התהליכים כאמור, ואם נדרש גם תיקון מתאים לספר למנ"ב כאמור בתקנה 18(א) לתקנות העיקריות, ונחה דעתו של המנהל כי ספק השירות ערוך לעמוד בדרישות תקנות אלה לעניין הפעילות החדשה. |
|
||
___ ב________ התשפ"ד (___ ב________ 2024)
(חמ 3-5463)
__________________
מירי רגב
שרת התחבורה והבטיחות בדרכים
דברי הסבר
על הצורך להתאים את תקנות הטיס הישראליות לתקינה הבין-לאומית:
הבסיס המקצועי להסדרים הנוגעים לרגולציה הבטיחותית של ענף התעופה האזרחית הבין-לאומית מעוגן בתקינה בין-לאומית אחידה (אמות מידה מחייבות (Standards), המלצות, נהלים והליכים), אשר הגוף האחראי על קביעתה הוא הארגון הבין-לאומי לתעופה אזרחית (להלן - ICAO), אשר הוקם לפי אמנת התעופה האזרחית הבין-לאומית שנחתמה בשיקגו ביום 7 בדצמבר 1944 (להלן - האמנה) וישראל צד לה.
מטרת האמנה הינה, בין השאר, לחתור לאחידות מרבית בתקינה שלפיה פועלת התעופה האזרחית הבין-לאומית וזאת במטרה להגביר את בטיחות הטיסה מצד אחד, ולייעל את התעופה האזרחית הבין-לאומית באמצעות יצירת "שפה אחידה" לכלל הענף, מצד שני.
לפי סעיף 37 לאמנה, ICAO מוסמך לגבש תקינה בין-לאומית בשורה של נושאים החיוניים להבטחת בטיחותה ויעילותה של התעופה הבין-לאומית.
כמו כן, לפי סעיף זה התחייבו המדינות החתומות על האמנה, להתאים את החקיקה הפנימית שלהן, ככל האפשר, לתקינה הבין-לאומית ש-ICAO קובע.
כללי
תפיסת ניהול הבטיחות היא תפיסה חדשה יחסית שמוביל ICAO. בשנת 2013 ערך ICAO בחינה מחודשת של נושא זה.
במסגרת זו גיבש ICAO את נספח 19 לאמנת התעופה האזרחית הבינלאומית (אמנת שיקגו), שעניינו: "ניהול בטיחות" (Safety Management), בו רוכזו כלל ההוראות הכלליות הנוגעות למערכת הבטיחות המדינתית (SSP) ולמערכות ניהול הבטיחות (Safety Management System) (להלן - מנ"ב) הנדרשות מספקי השירות התעופתיים השונים. ICAO פיתח תפיסה מקיפה וסדורה של מערכת ניהול הבטיחות ויסודותיה, וקבע, במסגרת צרופה 2 לנספח 19, ארבעה רכיבים (components) ובמסגרתם שנים-עשר יסודות (elements) למערכת ניהול הבטיחות.
במקביל, אמות המידה המחייבות שקבעו את חובתם של ספקי השירותים התעופתיים השונים לקיים מערכות ניהול בטיחות במסגרת הנספחים השונים לאמנה נמחקו מנספחים אלה ונקבעו מחדש במסגרת נספח 19.
בהתאמה למהלך שביצע ICAO קידמה רת"א תקנות כלליות שעניינן הסדרת החובות הכלליות לקיים מערכת ניהול בטיחות, וזאת במסגרת תקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות), התשע"ח-2017[5]. לגבי תקנות אלה נקבע כי יחולו בהדרגה לגבי כלל ספקי השירות התעופתיים הנדרשים לכך לפי נספח 19, זאת בין היתר באמצעות ההגדרה: "ספק שירות", המגדירה למעשה את תחולת התקנות.
יצוין כי בעת פרסום התקנות העיקריות כללה ההגדרה "ספק שירות" את כל אלה: מחזיק רישיון הפעלה אווירית לפי הפרק ה- 13 לתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), התשמ"ב-1981, בעל רישיון להפעלת מכון בדק הנותן שירותים למחזיק רישיון הפעלה אווירית כאמור, בעל רישיון להפעלת יחידת נת"א ובעל רישיון להפעלת שדה תעופה. כלומר עד היום התקנות העיקריות לא חלו על בעל רישיון להפעלת בית ספר.
מנ"ב היא מערכת שנועדה להגביר את רמת הבטיחות של ספקי שירות תעופתיים (מפעילים אוויריים, מכוני בדק, בעלי רישיון להפעלת יחידת נת"א, בתי ספר ועוד) באמצעות ניהול אפקטיבי של סיכוני בטיחות. לפיכך חובת ניהול מנ"ב חלה על ספקי שירות תעופתיים אשר השירותים / המוצרים התעופתיים שהם מספקים קשורים לבטיחות הטיסה.
מנ"ב דורשת מספקי שירות תעופתיים לוודא שיפור מתמיד בבטיחות, באמצעות הפעולות הבאות:
i. אימוץ מדיניות ארגונית הרואה בבטיחות ובניהול הבטיחות כערך ארגוני עליון (כולל השקעת משאבים כספיים וכוח אדם נדרש לשם כך), וקביעת מטרות בטיחות ויעדי בטיחות;
ii. הנהגת תהליכי ניהול סיכונים הכוללים זיהוי מפגעי בטיחות אצל ספק השירות הספציפי, איסוף וניתוח מידע (לא רק מידע פנימי אלא גם מידע חיצוני – כגון שינוי בחוקים ובתקנות ומידע בטיחותי מהארץ ומהעולם היכול להיות רלוונטי לפעילות ספק השירות) ומיסוד אמצעים לאיפחות סיכונים הנובעים ממפגעים שאותרו, באופן פרואקטיבי, עוד בטרם יתממשו;
iii. הנהגת תהליכי הבטחת הבטיחות – באמצעות ניטור והערכה מתמדת של ביצועי הבטיחות בפועל במהלך הספקת השירותים או המוצרים התעופתיים על ידי ספק השירות, במטרה לבחון עמידה במטרות הבטיחות שהוגדרו, ואת האפקטיביות של אמצעי אפחות סיכון שנקבעו, ולהשיג שיפור מתמיד בביצועי הבטיחות של הארגון.
iv. קידום הבטיחות באמצעות פעולות הדרכה, הפצה פנים ארגונית של מידע בנוגע לניהול הבטיחות ודברור מידע זה ומדיניות הארגון בנושא.
בביקורת שנערכה בידי ארגון התעופה הבין-לאומי בשנת 2014 התגלה כי קיימים מספר פערים משמעותיים בין תקנות בתי ספר לבין אמות המידה הבין-לאומיות העדכניות המקובלות, כאמור, וכי על מדינת ישראל לפעול לצמצום פערים משמעותיים אלה.
בד-בבד עם ביצוע שורה של שינויים ממוקדים בתקנות בתי ספר, שתכליתם העמדתן במיזער ההוראות שעל המדינה ליישם לעניין זה לפי נספח 1 לאמנה (לעניין זה ראו את הצעת רת"א לתיקון תקנות רישוי שירותי התעופה (בתי ספר להוראת טיס)(תיקון), התשפ"ד-2023), מבוקש לתקן את התקנות העיקריות, כך שהן יחולו גם לגבי בית ספר להוראת טיס. זאת שכן אחד הפערים המשמעותיים בין אמות המידה הבין-לאומיות לבין אסדרת בתי הספר להוראת טיס בישראל הוא בכך שמערכת ניהול בטיחות לא מיושמת בישראל, ולכן מבוקש להחילה.
לתקנה 1 המוצעת, שעניינה "תיקון תקנה 1"
התקנות העיקריות מטילות חובות על מי שמוגדר לעניינן בתור "ספק שירות", כאשר חובות אלה מוטלות באופן כללי בתקנות עצמן, שכן המנ"ב אחידה בעקרונותיה וביישומה בין בעלי העניין השונים לגביהם היא חלה. לפיכך, מבוקש לתקן את התקנות העיקריות ולהחילן גם על בעל רישיון להפעלת בית ספר לעובד טיס, זאת באמצעות תיקון הגדרת "ספק שירות" בתקנות העיקריות, והוספת "בעל רישיון להפעלת בית ספר לעובדי טיס" (המוגדר בחוק עצמו) בתור מי שיבוא בגדר "ספק שירות" לעניינן.
לעניין זה יצוין כי את החובה לעניין זה מבוקש להטיל על מי שמקיים הדרכה לצורך קבלת רישיון עובד טיס לשמש בתפקיד טייס, נווט טיס או טכנאי טיס, שכן לגביהם החובה בנספח 19 לאמנה.
יצוין כי לגבי הדרכה לקבלת רישיון מפקח על תעבורה אווירית אין כוונה לקבוע חובת מנ"ב במסגרת התקנות המוצעות, וזאת לאור העובדה כי כלל אסדרת פעילות בתי הספר המשמשים להדרכה לקבלת רישיון כאמור טרם מוסדה כהלכה בהוראות לפי חוק הטיס.
יצוין כי רת"א מקדמת בימים אלה תקנות לעניין אסדרת פעילותם של בתי ספר המשמשים להדרכה לקבלת רישיון מפקח על תעבורה אווירית, ואגב זאת בכוונתה לקבוע את חובת המנ"ב (לתקנה 1 המוצעת).
לתקנה 2 לתיקון המוצע שעניינה "תחילה"
מבוקש לקבוע כי התקנות יחלו שלושה חודשים מיום פרסומן.
הערכת רת"א היא כי תקופה של שלושה חודשים תספיק לבעלי הרישיונות הקיימים (ובוודאי למי שיבקש רישיון להפעלת בית ספר לעובדי טיס לראשונה) להיערך ליישומה של מנ"ב בבית הספר (לתקנה 2 המוצעת).
נ ו ס ח מ ש ו ל ב
"סיכון בטיחותי" (Safety Risk) – שילוב של ההסתברות והחומרה החזויות של תוצאות אפשריות של מפגע בטיחות;
"ספק שירות" – כל אחד מאלה:
(1) מחזיק רישיון הפעלה אווירית לפי הפרק השלושה עשר לתקנות ההפעלה;
(2) בעל רישיון להפעלת מכון בדק לפי תקנות הטיס (מכוני בדק), התשע"ג-2013, שהמנהל אישרו לפי תקנה 414 לתקנות ההפעלה לביצוע פעולות בדק הכלי טיס המופעל בידי מחזיק רישיון כאמור בפסקה (1);
(3) בעל רישיון להפעלת יחידת נת"א;
(4) בעל רישיון להפעלת שדה תעופה לפי סעיף 31 לחוק;
(5) בעל רישיון להפעלת בית ספר לעובדי טיס, המקיים לפי רישיונו הדרכה לצורך קבלת רישיון עובד טיס לשמש בתפקיד: טייס, נווט טיס או טכנאי טיס;
"ספר מנ"ב" – כמשמעותו בתקנה 17;