תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק הטיס (תיקון מס' 7) [אכיפה חלופית], התשפ"ד – 2024

 

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

פרק י' בחוק הטיס, התשע"א – 2011 (להלן - החוק העיקרי) כונן מנגנון של עיצומים כספיים לגבי מרבית ההפרות של ההוראות לפי החוק, כאשר במסגרתו הוסמך מנהל רשות התעופה האזרחית שהוקמה לפי חוק רשות התעופה האזרחית, התשס"ה – 2005  (להלן – רת"א) להטיל עיצומים כספיים על שורה של גורמים המוסדרים מכוח דיני הטיס.

הניסיון שנצבר בעשור האחרון בהטלת עיצומים כספיים  לפי פרק י' לחוק הטיס הוביל למסקנה כי קיימים סוגי הפרות שסכום העיצום שנקבע לגביהן אינו מהווה הרתעה מספקת לעומת חומרת הסיכון הבטיחותי הגלום בהן; מנגד, כי קיימים סוגי הפרות שסכום העיצום לגביהן גבוה מידי בהתחשב בכך שהן מאופיינות בריבוי הפרות הנובע מאותן נסיבות; וכי נכון לקבוע תקרת סכום עיצום כספי שניתן להטיל על יחיד בשל צבר הפרות של אותה הוראת דין על פני תקופה קצובה.  תזכיר החוק נועד לתקן נושאים אלה.

בנוסף, עם השנים פותחו כלי אכיפה מינהליים נוספים, מרוככים יותר מעיצום כספי, המעניקים למאסדר גמישות  גדולה יותר  לטיפול בהפרות בנסיבות בהן ניתן להשיג הרתעה הולמת (של המפר ושל ציבור הגורמים המפוקחים) גם ללא הטלת סנקציה כספית, ובכך מאפשרים סנקציות מידתיות יותר. אחד מכלים אלה הוא התראה מינהלית. לפיכך מוצע לתקן את פרק י' לחוק העיקרי ולהסמיך את מנהל רת"א לעשות שימוש בכלי אכיפה זה, לצד הכלי של עיצום כספי.

לבסוף,  חלק מהדרישות הנקבעות במסגרת תקנות הטיס אינן מתאימות לאכיפה באמצעות עיצומים כספיים ובהתאמה מוצע להסמיך את שרת התחבורה לקבוע , במסגרת התקנת תקנות טיס, כי לא ניתן יהיה להטיל על הפרתן עיצום כספי.

 

 

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

[במקרה שהנושא אינו רלוונטי לתזכיר אין צורך להתייחס אליו]

[בחלק זה יש לתת את הדעת להשפעת תזכיר החוק על קבוצות אוכלוסייה שהמחוקק ראה לנכון לייחדן בהוראות ייצוג הולם או לתת להן הגנה מיוחדת אחרת כגון נשים, ערבים, אנשים עם מוגבלויות וקבוצות מיעוט. יש להתייחס באופן מיוחד לזכויות ילדים].

 

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

[במקרה שהנושא אינו רלוונטי לתזכיר אין צורך להתייחס אליו]

[בחלק זה יש לכלול הערכה בדבר השפעת החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי. יש להתייחס לא רק להשפעות על המשרד היוזם אלא גם להשפעה על משרדים אחרים ועל רשויות אחרות, לרבות רשויות מקומיות ותאגידים ציבוריים.]

 

 

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

[בחלק זה יש להביא את נוסח החוק המוצע ובסופו יש לכתוב דברי הסבר על פי סדר סעיפים, כמקובל בהצעת חוק המתפרסמת ברשומות.]

 

תזכיר חוק מטעם משרד....:

תזכיר חוק הטיס (תיקון מס' 7) [אכיפה חלופית], התשפ"ד – 2024

 

דברי הסבר

 

כללי

פרק י' בחוק העיקרי כונן מנגנון של עיצומים כספיים לגבי מרבית ההפרות של ההוראות לפי החוק, כאשר במסגרתו הוסמך מנהל רת"א להטיל עיצומים כספיים על שורה של גורמים המוסדרים מכוח דיני הטיס.

העיצום הכספי הוא אמצעי אכיפה מינהלי, המוטל על ידי הרשות המינהלית ומטרתו להביא להגברת הציות של ציבור המפוקחים. ההחלטה להטיל עיצום כספי היא  החלטה מינהלית, המבוססת על סמכות מפורשת בחוק, על מידע עובדתי שנאסף באמצעות סמכויות הרישוי והפיקוח שבידי המאסדר, ובמסגרת הליך שהוגדר בחוק, הכולל את החובה להעניק זכות טיעון ולקבל החלטה מנומקת.

לנוכח העובדה שמדובר בהליך מינהלי, הוא יעיל ומהיר יותר מהליך פלילי, דבר שעשוי לשמש גורם מרתיע ולהביא להקטנת השכיחות של הפרת החובות שבשלהן ניתן להטילו. הטלת העיצום הכספי נבדלת מהטלת סנקציה פלילית גם בכך שהענישה היא כספית בלבד (אין חשיפה לעונשי מאסר או שלילת חירות בדרך אחרת) , וכן היא אינה מלווה בקלון החברתי שכרוכה בו הרשעה בפלילים, והיא אף אינה גוררת אחריה רישום פלילי, רישום אשר יכול ויהיו לו משמעויות מגבילות על אדם המבקש לעסוק בעיסוק מסוים או לקבל רישיון או היתר מסוג מסוים.

סעיף 144 לחוק הוא הסעיף הפותח את פרק י' שעניינו "עיצום כספי", ובו נקבעו ההגדרות הרלוונטיות לפרק העיצומים הכספיים. בסעיף זה מוגדר "הסכום הבסיסי",  קרי הסכום שעל פיו מחושב סכום העיצום הכספי שאותו מנהל רת"א רשאי להטיל בשל ההפרות המנויות בסעיפים 146 עד 149 לחוק (100%, 50%, 25% ו-10% מהסכום הבסיסי, בהתאמה).

במסגרת ההגדרה נקבע סכום בסיסי ספציפי לכל סוג של מפר (עובד טיס, איש צוות שאינו עובד טיס, בעל רישיון הפעלה אווירית, בעל רישיון מכון בדק ועוד) כאשר הסכום הותאם להיקף הפעילות הכלכלית כמו גם לחומרת הסיכונים הנשקפת מאותו סוג מפר, במטרה שיגלם הרתעה אפקטיבית. באופן דומה, לגבי מרבית סוגי המפרים בוצעו סיווגי משנה (המבחינים, למשל, בין בעל רישיון הפעלה אווירית המפעיל כלי טיס גדולים רבים בתובלת נוסעים בינ"ל, לבין בעל רישיון הפעלה אווירית המפעיל כלי טיס קטנים במספר קטן שלא למטרת הובלת נוסעים בינ"ל) ונקבעו לגביהם סכומים בסיסיים שונים.

אף ההפרות סווגו בסעיפים 146 עד 149 לפי מידת חומרתן. ככלל, ההפרות על הוראות שנקבעו בחוק העיקרי עצמו נקבעו בסעיף 146 כהפרות שהעיצום בגינן הוא 100% מהסכום הבסיסי; הפרות  של תקנות שנקבעו מכוח סעיפי הסמכה מפורטים נקבעו בסעיף 147 כהפרות שהעיצום בגינן הוא 50% מהסכום הבסיסי;  הפרות  של תקנות שנקבעו מכוח סעיפי הסמכה כלליים, של הוראות תעבורה אווירית ושל תקנות שהותקנו במנגנון של סעיף 166 לחוק העיקרי (אימוץ תקינה בינ"ל של ICAO)  נקבעו בסעיף 148 כהפרות שהעיצום בגינן הוא 25% מהסכום הבסיסי; והפרות טכניות של אי נשיאת מסמכים והפרות ספי רעש הפרות  נקבעו בסעיף 149 כהפרות שהעיצום בגינן הוא 25% מהסכום הבסיסי.

בכך יוצר החוק "מטריצה" לחישוב סכום העיצום בכל הפרה קונקרטית. מטריצה זו מורכבת מהסכום הבסיסי שנקבע לגבי המפר הספציפי בנסיבות הקונקרטיות של ההפעלה התעופתית שהוא מבצע, ומגובה העיצום שנקבע להפרה הקונקרטית בסעיפים 146 עד 149 לחוק העיקרי.

בנוסף,  לפי סעיף 154 לחוק העיקרי שכותרתו "סכומים מופחתים" נקבע כי המנהל אינו רשאי להטיל עיצום כספי בסכום הנמוך מזה שנקבע בחוק, אלא לפי תקנות שנקבעו לעניין זה בידי שרת התחבורה והבטיחות בדרכים בהסכמת שר המשפטים, בהן ייקבעו הנסיבות שבהן המנהל רשאי להפחית מסכום העיצום הכספי שיוטל, ושיעור ההפחתה.

בהתאמה, נקבעו תקנות הטיס (הפחתה של סכום עיצום כספי ופריסת תשלומים), התשע"א – 2011, בהן נקבעו הנסיבות להלן ושיעורי ההפחתה שלצדם:

(1) המפר לא הפר כל הוראה מהוראות החוק או לפיו בשלוש השנים שקדמו להפרה – עד 50 אחוזים; לא הפר את אותה הוראה בשלוש השנים שקדמו להפרה – עד 25 אחוזים;

(2) המפר הפסיק את ההפרה מיוזמתו ודיווח על ההפרה ועל הפסקתה למנהל עוד בטרם גילתה אותה הרשות – עד 25 אחוזים;

(3) המפר נקט פעולות למניעת הישנות ההפרה, והכל להנחת דעתו של המנהל – עד 25 אחוזים;

(4) למפר מערכת נהלים פנימית, שנועדה לאתר ולמנוע ביצוע של ההפרה, וההפרה מעידה על כשל נקודתי ולא על כשל מערכתי – עד 25 אחוזים;

(5) המפר הוא יחיד והמנהל שוכנע כי ההפרה נגרמה בשל נסיבות אישיות המצדיקות הפחתה של העיצום הכספי, או שנתקיימו נסיבות אישיות קשות המצדיקות שלא למצות את הדין עם המפר – עד 25 אחוזים; המנהל יגיש אחת לשנה ליועץ המשפטי לממשלה או למי שהוא יורה דין וחשבון על השימוש בסמכות לפי פסקה זו והטעמים שבשלהם ניתנה ההפחתה מכוח פסקה זו.

 

הניסיון שנצבר בעשור האחרון בהטלת עיצומים כספיים  לפי פרק י' לחוק הטיס הוביל למסקנה כי קיימים סוגי הפרות שסכום העיצום שנקבע לגביהן אינו מהווה הרתעה מספקת לעומת חומרת הסיכון הבטיחותי הגלום בהן; כי קיימים סוגי הפרות שסכום העיצום לגביהן גבוה מידי בהתחשב בכך שהן מאופיינות בריבוי הפרות הנובע מאותן נסיבות; וכי נכון לקבוע תקרת סכום עיצום כספי שניתן להטיל על יחיד בשל הפרה חוזרת של אותה הוראת דין על פני תקופה קצובה.

כמו כן, חלק מהדרישות הנקבעות במסגרת תקנות הטיס אינן מתאימות לאכיפה באמצעות עיצומים כספיים, ובהתאמה מוצע להסמיך את שרת התחבורה לקבוע , במסגרת התקנת תקנות טיס, כי לא ניתן יהיה להטיל על הפרתן עיצום כספי.

תזכיר החוק נועד לתקן נושאים אלה.

בנוסף, עם השנים פותחו כלי אכיפה מינהליים נוספים, מרוככים יותר מעיצום כספי, המעניקים למאסדר גמישות  גדולה יותר  לטיפול בהפרות בנסיבות בהן ניתן להשיג הרתעה הולמת (של המפר ושל ציבור הגורמים המפוקחים) גם ללא הטלת סנקציה כספית, ובכך מאפשרים סנקציות מידתיות יותר. אחד מכלים אלה הוא  התראה מינהלית , ומוצע לתקן את פרק י' לחוק העיקרי ולהסמיך את מנהל רת"א לעשות שימוש בכלי אכיפה זה (לגבי הכלי של התחייבות להימנע מהפרה, שכולל הפקדת ערבון וחילוטו – בשל מורכבות היישום אין מוצע לאמצו).

לבסוף, מבוקש להתאים את פרק י' לחוק העיקרי למודל העדכני בנושא ביקורת שיפוטית על החלטות מנהל רת"א הקשורות באכיפה חלופית.

 

 

לסעיף 1 לתזכיר החוק - תיקון כותרת פרק י' לחוק העיקרי

אחת ממטרותיו של תזכיר החוק היא להוסיף לרת"א, במסגרת פרק י',  עוד אמצעי אכיפה חלופי -התראה מינהלית, במטרה לאפשר יתר גמישות ומידתיות באכיפת ההוראות שלפי החוק העיקרי. לפיכך מוצע להתאים את הכותרת של פרק י'.

 

לסעיפים 2, 4(3) ו- 5 לתזכיר החוק - הוספת סעיף 145א, ומחיקת פסקאות 147(25) ו-(30) ו- 148(7), (10) ו-(12) (קביעת עיצום גבוה יותר על הפרת כללי טיסה, כללי רחיפה, הוראות תעבורה אווירית והוראות יחידת נת"א)

בסעיף 145א המוצע מוצע לקבוע מדרגה חדשה של סכום העיצום הכספי המוטל -  מדרגה זו תהיה על סך כפל הסכום הבסיסי (כלומר 200%) והיא נועדה לשקף הפרות בעלות חומרה יתרה.

אלה סוגי ההפרות שמוצע ליחס להם חומרה יתרה:

·  מי שהפעיל כלי טיס בניגוד לכללי טיסה שנקבעו לפי סעיף 72 לחוק העיקרי ומי שהפעיל כלי רחיפה בניגוד לכללי רחיפה שנקבעו לפי סעיף 93(א) לחוק העיקרי;

·  מי שהפעיל כלי טיס או כלי רחיפה בניגוד להוראות תעבורה אווירית שניתנו לפי סעיף 82 או 92 לחוק העיקרי לפי העניין;

·  מי שהפעיל כלי טיס או כלי רחיפה שלא בהתאם להוראות יחידת נת"א שניתנו לפי סעיף 82(ז) או 92(ה) לחוק העיקרי, לפי העניין.

המשותף להפרות אלה הוא שמדובר בהתנהגות שיש בה פוטנציאל רב לסיכון חיי אדם – הן בכלי הטיס או כלי הרחיפה המפר והן המצויים בכלי טיס או כלי רחיפה  אחרים במרחב האווירי.

סעיף 72 לחוק מסמיך את שרת התחבורה והבטיחות בדרכים לקבוע בתקנות כללי טיסה וניהול תעבורה אווירית. בפרקים ג' ו-ד' לתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), התשמ"ב – 1981 נקבעו כללי טיסה וניהול תעבורה האווירית ובהם: איסור להיכנס לאזורים סגורים לטיסה, כללים למניעת התקרבות לכלי טיס אחר או למכשולים,  כללי זכות קדימה, כללים לעניין תאורה בטיסות לילה,  חובה להגיש תכנית טיסה כתנאי לביצוע טיסה ותכולותיה,  גובה מזערי ותנאי מזג אוויר לטיסת ראיה ולטיסת מכשירים ועוד.

הפרת כללי טיסה עלולה לסכן את כלי הטיס המפר וכן כלי טיס אחרים במרחב האווירי.

יצוין כי אחד מכללי הטיסה החשובים (הקבועים בתקנה 73 לתקנות ההפעלה האמורות) הוא חובת טייס להישמע להוראות יחידת נת"א (ניהול תעבורה אווירית).  יחידת הנת"א אחראית לניהול המרחב האווירי והוראות פקחי הטיסה ניתנות על בסיס התמונה האווירית המלאה שלרשותם. לעומת זאת, לטייס של כלי הטיס באותו מרחב אווירי אין התמונה האווירית בכללותה, ולכן הפרת הוראות יחידת הנת"א עלולה לסכן את כלי הטיס המפר וכן כלי טיס אחרים במרחב האווירי.

בדומה, סעיף 93(א) לחוק העיקרי מסמיך את שרת התחבורה, בהתייעצות עם שר התרבות והספורט ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, לקבוע בתקנות כללים להפעלת כלי רחיפה לצורך שמירה על בטיחות הפעלתם של כלי רחיפה והגנה על חיי אדם ורכוש. מכוח סעיף זה נקבעו בפרק ג' ו- ד' לתקנות הטיס (כלי רחיפה), התשע"א – 2015 כללי רחיפה ובהם איסור רחיפה  בקרבת כלי רחיפה אחר, איסור השלכת חפצים וריסוס מכלי רחיפה ועוד. הפרת כללי רחיפה עלולה לסכן את חיי מפעיל כלי הרחיפה או כלי רחיפה/ כלי טיס במרחבי אוויר סמוכים.

סעיף 82 לחוק הטיס מסמיך את מנהל רת"א לקבוע בהוראות תעבורה אווירית את שימושי המרחב האווירי האזרחי (המרחב האווירי שהוקצה לשימוש התעופה האזרחית לפי סעיף 80 לחוק הטיס)  ובכלל זה לקבוע  את   נתיבי טיסה במרחב האווירי האזרחי, לקבוע הוראות לעניין גישה אווירית לשדות תעופה ולמנחתים ועזיבתם, הוראות לעניין   תנועה קרקעית בתחום שדות תעופה ומנחתים, לקבוע אזורי טיסה ייעודיים לכלי טיס לפי סוגיהם, וכן הוראות לגבי אזורים מסוכנים, מוגבלים או אסורים לטיסה.

לפי סעיף 82(ז)  לחוק הטיס חל איסור להפעיל כלי טיס בניגוד להוראות התעבורה האווירית, אך יחידת נת"א רשאית לתת הוראות למטיס כלי טיס הנוגדות את הוראות התעבורה האווירית ואת כללי הטיסה שנקבעו לפי סעיף 72, בתחום המרחב האווירי הנתון לפיקוחה, אם מצאה כי הדבר מוצדק בנסיבות העניין; אם יחידת נת"א נותנת הוראות כאמור הרי שיש חובה לציית להן.

הפעלת כלי טיס בניגוד להוראות תעבורה אווירית שניתנו לפי סעיף 82 או בניגוד להוראות יחידת נת"א כאמור עלולה לסכן את כלי הטיס וכן כלי הטיס האחרים במרחב האווירי.

חריגה מכללי הטיסה, הוראות התעבורה האווירית או הוראות יחידת הנת"א שקולה לנהיגה פרועה על הכביש, שכן הטייס המבצע את ההפרה אינו נשמע להוראות שהן "המקבילה האווירית" של תמרורים, רמזורים, סימונים על הכביש או הוראות שוטר המכווין את התנועה.

בדומה, לפי סעיף 92 לחוק הטיס מנהל רת"א מוסמך לקבוע הוראות תעבורה אווירית לכלי רחיפה בעניינים אלה:  (1)   גישה אווירית למנחתים של כלי רחיפה ממונעים, תנועתם הקרקעית במנחתים ועזיבתם את המנחתים; (2)   אזורי פעילות לכלי רחיפה ממונעים ונתיבים למעבר בין אזורי פעילות כאמור;

(3)   אזורים מסוכנים, מוגבלים או אסורים להפעלת כלי רחיפה. לפי סעיף 92(ג) לחוק העיקרי, שרת התחבורה מוסמכת,  בהתייעצות עם שר הביטחון או בהסכמתו (תלוי בסוג התקנות), לקבוע בתקנות תנאים להפעלת כלי רחיפה ממונעים מחוץ לאזורי הפעילות שיועדו לפעילותם בהוראות התעבורה האווירית. כמו כן יחידת  נת"א רשאית להורות למפעיל כלי רחיפה לפעול בניגוד לכללי רחיפה או הוראות תעבורה אווירית שנקבעו לגביו, ומפעיל כלי הרחיפה מחוייב לציית להוראותיה. אף הפרות של הוראות תעבורה אווירית או תקנות שנקבעו כאמור עלולה לסכן את חיי מפעיל כלי הרחיפה או חיי אדם בכלי רחיפה או כלי טיס במרחבים אוויריים סמוכים.

 נכון לפרסום תזכיר חוק זה, העיצום הכספי על הפרת כללי טיסה או כללי רחיפה הוא 50% מהסכום הבסיסי (סעיף 147(25) ו-(20) לחוק העיקרי) והעיצום הכספי על הפרת הוראות תעבורה אווירית הוא 25% מהסכום הבסיסי (סעיף 148(7), (10) ו- (12)  לחוק העיקרי).

הסכום הבסיסי מוגדר בסעיף 144 לחוק הטיס כאשר נכון להפצת תזכיר חוק זה,  לפי פסקה (1) להגדרת "הסכום הבסיסי":

·  הסכום הבסיסי לגבי טייס של כלי טיס גדול (קרי שמסתו המרבית המותרת להמראה עולה על 5,700 ק"ג) היא הוא 4,680 ₪

·  הסכום הבסיסי לגבי טייס מדריך  טיס הוא 2,340 ₪

·  הסכם הבסיסי לגבי טייס אחר – קרי לא של כלי טיס גדול או שאינו מדריך טיס הוא 1,170 ₪

·  הסכום הבסיסי לגבי מפעיל כלי רחיפה שהוא   בעל רישיון לפי סעיף 87 לחוק העיקרי להדרכה להפעלת כלי רחיפה או להפעלה מסחרית של כלי רחיפה הוא– 2,920 שקלים חדשים;

·  הסכום הבסיסי לגבי כלי רחיפה אחר הוא  1,170 שקלים חדשים.

 

מדרג זה בסכום הבסיסי משקף גם את המדרג באחריות – החל בטייסים של כלי טיס גדולים , עובר דרך מדריכי טיס וכלה בטייסים "רגילים", וכן את פוטנציאל הסיכון לחיי אדם הגלום בהפרה של כל אחד מהם. בעולם מפעילי כלי הרחיפה המדרג בסכום הבסיסי משקף את ההבדל ברמת האחריות ורמת המקצועיות הנדרשות ומיוחסות למפעיל כלי הרחיפה.

מבדיקת נתוני האכיפה של רת"א בשנים 2016-2022, מרבית האירועים של הפרת כללי טיסה, הוראות תעבורה אווירית או הוראות יחידת נת"א היו בידי טייסים "רגילים". לגבי אותם טייסים "רגילים"

העיצום על הפרת כללי טיסה הוא 585 ₪  והעיצום על הפרת הוראות תעבורה אווירית הוא 292.5 ₪.

על כך יש להוסיף את  הפחתת סכום העיצום בהתאם לסעיף 154 לחוק הטיס כאמור לעיל.

המשמעות היא כי סכום העיצום שניתן להטילו על מפר שעומד בתנאים להפחתה נע בין 146 ₪ (בהפרות של הוראות תעבורה אווירית) ל- 292 ₪ (בהפרות של כללי טיסה).

ביחס לסיכון לבטיחות התעופה הכרוך בהפרות אלה מדובר בסכום נמוך שאינו מהווה הרתעה הולמת.

כך לשם השוואה, עלות של שעת טיסה בודדת במטוס / מסוק קטן היא כ-1200 ₪, כלומר סכום נוסף של מאות בודדות של שקלים אינו מהווה הרתעה מספקת, בין השאר לעומת חסכון כספי שיושג בקיצור הטיסה דרך נתיב או מרחב אסור לטיסה וכיו"ב.

כהשלמה לקביעת הפרות אלה בסעיף 145א (כפל הסכום הבסיסי) מוצע למחוק את אותן הפרות מסעיפים 147 ו- 148 לחוק (50% ו- 2% מסכום העיצום הבסיסי).

 

לסעיפים 3 ו- 4(1) ו-(2) לתזכיר החוק – ביטול פסקאות 146(2) ו- (13) הוספת פסקה 147(1) ותיקון פסקה 147(15)  (קביעת עיצום נמוך יותר על מילוי תפקיד עובד טיס ללא תעודה רפואית תקפה וללא תעודת כושר טיסה תקפה)

בסעיף 146 לחוק העיקרי נקבעו ההפרות שבגינן ניתן להטיל 100% מהסכום הבסיסי.

·  בסעיף 146(2) נקבעה הפרה זו: "עובד טיס שמילא את תפקידו בלא תעודה רפואית תקפה, בניגוד להוראות סעיף 6(א)";

·  בסעיף 146(13) נקבעה הפרה זו:" מפעיל אווירי שהפעיל כלי טיס בלי שקיימת לגביו תעודת כושר טיסה תקפה, בניגוד להוראות סעיף 63(א)"

הפרות אלה מתאפיינות בריבוי הפרות ע"י אותו מפר שנובעות מאותן נסיבות - הסיבה לכך היא שהן תעודה רפואית והן תעודת כושר טיסה הן תעודות שתוקפן קצוב והן דורשות חידוש.

לכן, ברגע שעובד טיס שכח לחדש את התעודה הרפואית שלו וממלא תפקיד עובד טיס ללא תעודה רפואית בתוקף במשך, לדוגמה,  חודש ימים – למשל תפקיד טייס ב- 15 טיסות או תפקיד פקח טיסה ב- 15 משמרות במשך חודש רצוף – הרי שמדובר ב- 15 הפרות בשל אותן נסיבות של שכחה לחדש את התעודה הרפואית.

כך גם לגבי הפעלת כלי טיס ללא תעודת כושר טיסה בתוקף, כאשר כל טיסה מהווה הפרה נפרדת ומשום כך שכחה לחדש את התעודה עלולה לגרום לריבוי הפרות וכתוצאה מכך סכום עיצום גבוה ביותר.

לפיכך  מוצע להפחית את סכום העיצום לגבי הפרות אלה מ-100% מהסכום הבסיסי (סעיף 146) ל50% מהסכום הבסיסי (סעיף 147).

 

לסעיף 6 לתזכיר החוק - הוספת סעיף 149א  (הגבלת סכום העיצום הכספי המוטל על עובדי טיס ואנשי צוות וקביעת תקנות שהמנהל לא יהיה רשאי להטיל עיצום כספי על הפרתן)

לפסקה (1)  - מוצע להוסיף הוראה שתקבע "תקרה" לגובה העיצום הכספי שניתן להטיל על אדם פרטי, בשל צבר הפרות שביצע של אותה דרישה רגולטורית במשך שנה.

פסקאות  (1), (2), (9) ו-(10) להגדרת "הסכום הבסיסי" בסעיף 144 לחוק העיקרי מגדירים את גובה "הסכום הבסיסי" לאנשים פרטיים (אינדיבידואלים): עובדי טיס (טייסים, פקחי טיסה, טכבכ"טים וכו'), אנשי צוות שאינם עובדי טיס (למשל דיילים), מפעילי כלי טיס בהפעלה כללית (מונח זה כולל גם את בעל כלי הטיס או חוכרו ולא רק את הטייס) ומפעילי כלי רחיפה.

מקרים של צבר הפרות נפוצים בעיקר בהפרות של דרישות תקופתיות לחידוש רישיונות, הגדרים או תעודות או תנאים לשמירה על  כשירויות: כך למשל, תעודה רפואית הניתנת לפי סעיף 6 לחוק הטיס לעובד טיס (למשל טייס או פקח טיסה)  ניתנת לתקופה של בין חצי שנה לשנתיים (תלוי בגיל עובד הטיס) ויש לחדשה   מידי תקופה; תעודת כושר טיסה לכלי טיס לפי סעיף 63 לחוק הטיס ניתנת לתקופה של בין שנה לשלוש שנים (תלוי בסוג כלי הטיס) ונדרש לחדשה; לפי תקנות הטיס שנקבעו לפי סעיף 9 לחוק, טייסים נדרשים לבצע מבחני רמה חצי שנתיים, שנתיים או אחת לשנתיים כתנאי לשימוש בזכויות לפי רישיונם (בתלות בסוג ההפעלה שהם מבצעים);  דיילים נדרשים לאימון חוזר ואימון חירום אחת לשנה; מפעילי כלי רחיפה בעלי רישיון הדרכה או הפעלה מסחרית נדרשים לתעודה רפואית שאף היא טעונה חידוש כל תקופה שנעה בין חצי שנה לשנתיים (תלוי בגילו של מפעיל כלי הרחיפה).

צבר ההפרות נגרם כתוצאה ממצב דברים שבו עובד הטיס שכח לחדש את התעודה או לעבור מבחן כשירות במועד,  ובכל זאת המשיך להפעיל את כלי הטיס, או לעשות שימוש בזכויות שלפי רישיונו.

מנתוני רת"א עולות ארבע הפרות חוזרות עיקריות שמובילות לסכומים מאוד גבוהים: אי חידוש תעודה רפואית, אי חידוש תעודת כושר טיסה ואי ביצוע מבחני רמה או אי חידוש הגדרים (הגדר מכשירים לדוגמה). עיצום כספי על צבר ההפרות עלול להגיע למאות אלפי שקלים בתקופה של שנה, סכומים שמהווים נטל כבד מאוד לאדם הפרטי.

מוצע כי התקרה תהיה לשנה אחת, כדי לא לתמרץ עובדי טיס או אנשי צוות "לשכוח" חובתם למלא את דרישות הכשירות התקופתית או לחדש תעודת כושר טיסה על פני תקופה ארוכה משנה. כלומר אם צבר ההפרות חרג משנה הרי שניתן יהיה להטיל יותר מ- 30,000 ₪ (עד 60,000 ₪ לשנתיים, 90,000 ₪ לשלוש שנים וכו').

לפסקה (2) – בסעיפים 146 עד 149 לחוק נקבעה סמכות המנהל להטיל עיצום כספי על תקנות שנקבעו לפי החוק, וזאת לפי סעיף הסמכה בחוק מכוחו נקבעו התקנות. תקנות הטיס הן בהיקף עצום וברמת מורכבות גבוהה מאוד. ייתכנו תקנות שנקבעו מכוח סעיפי הסמכה, שאין זה מתאים להטיל בגין הפרתן עיצום כספי. לפיכך, מוצע  להסמיך את השרה לקבוע בתקנות הטיס בחרגה של תקנות טיס מסוימות מגדר סמכותו של המנהל להטיל עיצום כספי על הפרתן.

 

לסעיף 7  לתזכיר החוק – הוספת סימן ג' לפרק י' (התראה מינהלית)

כאשר נחקק חוק הטיס בשנת 2011 עוגנה בפרק י' סמכותו של מנהל רת"א להטיל עיצומים כספיים בגין הפרות של הוראות לפי חוק הטיס. עיצום כספי  הוא כלי  אכיפה מינהלי שניתן בידי המאסדר (במקרה זה רת"א) כלפי הגורמים המפוקחים על ידו. ההחלטה להטיל עיצום כספי היא  החלטה מינהלית, המבוססת על סמכות מפורשת בחוק, על מידע עובדתי שנאסף באמצעות סמכויות הרישוי והפיקוח שבידי המאסדר, ובמסגרת הליך שהוגדר בחוק.

עם השנים פותחו כלי אכיפה מינהליים נוספים, מרוככים יותר מעיצום כספי, המעניקים למאסדר גמישות  גדולה ביותר לטיפול בהפרות בנסיבות בהן ניתן להשיג הרתעה הולמת (של המפר ושל ציבור הגורמים המפוקחים) גם ללא הטלת סנקציה כספית.

 

לסימן ג' המוצע לפרק י' לחוק העיקרי - התראה מינהלית (סעיפים 158א עד 158ג)

התראה מינהלית היא כלי אכיפה המקל עם המפר, ומחליף במקרים מסוימים, הטלה של עיצום כספי. ההתראה המינהלית מאפשרת למפר הזדמנות לתקן את ההפרה, ללא תשלום העיצום הכספי. זאת, למרות שהתשתית העובדתית שלפני רת"א מעידה כי הייתה הפרה של הוראות החוק. מנקודת מבטה של רת"א, מנגנון ההתראה מאפשר להבהיר את דרישותיה למי שנתון לפיקוחה, בטרם יטיל עליהם המנהל עיצום כספי. ההנחה בבסיס הוויתור על הטלת עיצום כספי היא שהוראות הרגולציה אינן בהירות דיין או שהרגולציה מחייבת תקופת התארגנות מבחינת המפוקחים שבמהלכה יהיה להם קושי לקיים את דרישותיה. ההתראה המינהלית מאפשרת להבהיר גם למפר וגם לציבור המפוקחים הרחב, כי ההתנהגות שבשלה נשלחה ההתראה היא הפרה של הוראות החוק.

יצוין כי כבר כיום בנסיבות שבהן נדרשת תקופת התארגנות ליישום נורמה חדשה או נורמה שלא נאכפה שנים רבות, או בנסיבות שבהן מדובר בהפרה של נורמה מבוססת ביצועים (performance based) קרי נורמה שאינה מרשמית אלא החובה של הגורם המפוקח היא להשיג יעד ביצוע שנקבע בתקנה, ולדעת רת"א לא הושג , רת"א  אינה מטילה עיצום כספי, אלא מתריעה על ההפרה בפני הגורם המפוקח  ונותנת לו הזדמנות לתקנה או לחלופין לטעון טענותיו. נכון להיום פרקטיקה זו מעוגנת בנהלי האכיפה של רת"א, אך מוצע לעגנה בחקיקה ראשית כמקובל.

 סעיף 158א(א) המוצע  מבנה את שיקול הדעת בהפעלת הסמכות וקובע כי הנסיבות למתן התראה ייקבעו בנהלים, באישור היועץ המשפטי לממשלה. סעיף 158א(ב) מפרט את תכולות ההתראה המינהלית ומשמעויותיה המשפטיות, במטרה לאפשר לגורם המפוקח לעמוד על זכויותיו ולמצותן.

מפוקח שנמסרה לו התראה מינהלית ואינו מסכים עימה, יכול לתקוף את החלטת המנהל בשתי דרכים. האחת היא הגשת בקשה לביטול ההתראה, באחת העילות המנויות בסעיף 158ב (כי לא ביצע את ההפרה המיוחסת לו , או כי המעשה שבוצע אינו מהווה הפרה). השניה היא הגשת עתירה לבית המשפט השלום כאמור בסעיף 159. אם המפר לא ביקש את ביטול ההתראה (או שבקשתו נדחתה) או לא עתר לבית המשפט (או שבית המשפט דחה עתירתו), רואים את המפר כמי שביצע את ההפרה. בעת ביצוע הפרה נוספת (שבשלה יוטל עיצום כספי מוגבר), מנוע המפר מלטעון כי לא ביצע את ההפרה הראשונה. תחימת אפשרות העלאת הטענות לשלב משלוח ההתראה בלבד נועדה ליצור סופיות להליכים, וכן ודאות ומתן תוקף להתראה, ככזו שאמורה להניע את המפר לציית לחוק.

עוד מוצע לקבוע בסעיף 158ג כי אם נמסרה למפר התראה והמפר המשיך להפר את ההוראה שבשלה נשלחה ההתראה, ימסור לו המנהל הודעה על כוונת חיוב בשל הפרה נמשכת. ההודעה על כוונת חיוב שימסור הממונה למפר במקרה זה תהיה כאמור בסעיף 151, בשינויים המחויבים. כך למשל במקרה זה תכלול ההודעה פרטים הנוגעים להפרה הנמשכת ובין השאר נתונים לעניין התמשכות ההפרה ולעניין תקופת ההפרה (ממועד משלוח ההתראה המינהלית). במקרים שבהם ביצע המפר הפרה חוזרת לאחר משלוח התראה מינהלית על ביצוע ההפרה הראשונה, ימסור לו הממונה הודעה על כוונת חיוב כאמור בסעיף 151, בשינויים המחויבים. כך למשל במקרה זה תכלול ההודעה פרטים הנוגעים להפרה החוזרת ולסכום העיצום הכספי המוטל בגינה, שהוא סכום גבוה יותר.

 

לסעיף 8 לתזכיר החוק - החלפת סעיף 159 (עתירה לבית משפט שלום)

נכון להיום סעיף 159 לחוק העיקרי שכותרתו "ערעור על עיצום כספי" קובע כך:

"159.(א)  על דרישת תשלום ניתן לערער לפני בית משפט השלום, בתוך 30 ימים מיום מסירת הדרישה למערער.

  (ב)  אין בהגשת ערעור לפי סעיף זה כדי לעכב את תשלום העיצום הכספי, אלא בהסכמת המנהל או אם בית המשפט הורה על כך.

  (ג) החליט בית המשפט לקבל ערעור שהוגש לפי סעיף זה לאחר ששולם העיצום הכספי, יוחזר סכום העיצום הכספי, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום תשלומו עד יום החזרתו."

 

 מאחר שהחלטה על דרישת תשלום היא החלטה מינהלית, הרי שהנתיב הנכון לתקוף אותה משפטית הוא עתירה (ולא ערעור).

בנוסף, מאחר שמוצע להסמיך את מנהל רת"א בכלי אכיפה מינהלי נוסף -– התראה מינהלית  - הרי שיש לקבוע גם לגבי החלטות בתחום זה הסדר לעניין תקיפתן בערכאות.

מוצע לקבוע כי על כל החלטה סופית של המנהל  לפי פרק י', כגון ההחלטה להטיל עיצום כספי (לאחר מסירת דרישת תשלום), למסור התראה מינהלית או לפרסם שמו של יחיד,  ניתן יהיה להגיש עתירה לבית משפט השלום שבו יושב נשיא בית משפט שלום.  החלטות אלה הן החלטות מִנהליות ועל כן יש לקיים בעניינן ביקורת שיפוטית לפי כללי המשפט המינהלי, ככל החלטה מינהלית אחרת.

הוראת סעיף  קטן (ב) דהיום  לעניין עיכוב ביצוע החלטת המנהל אחת הוגשה עתירה נותרת על כנה, אך מורחבת לא רק לדרישת תשלום אלא גם להחלטות בעניין התראה מינהלית שיתקבלו לפי פרק י'.

נוסח הסעיף המוצע מבוסס על מודל  החקיקה העדכני בעניין זה,  ובשל היקף השינויים מול נוסח הסעיף הקיים מוצע להחליפו בשלמותו.

 

לסעיף 9 לתזכיר החוק -  תיקון  סעיף 160 (פרסום דבר הטלת עיצום כספי)

נכון להיום סעיף 160 לחוק העיקרי, שכותרתו "פרסום דבר הטלת עיצום כספי" מסדיר את החובה לפרסם באתר רת"א דבר הטלת עיצום כספי.

בסעיף קטן (ד) נקבע:

"(ד)  הוטל עיצום כספי לפי הוראות פרק זה והוגש עליו ערעור, יפרסם המנהל את דבר הגשת הערעור ואת תוצאותיו."

מאחר שלפי סעיף 159 המוצע מעתה תקיפת החלטת המנהל על הטלת עיצום כספי תהיה באמצעות עתירה ולא באמצעות ערעור הרי שנדרש לשקף זאת בנוסחו של סעיף קטן זה. כמו כן , מוצע לקבוע במפורש את החובה לפרסם גם  הגשת ערעור על פסק דין בעתירה כאמור ותוצאותיו.

 

לסעיף 10 לתזכיר החוק –  תיקון סעיף 161 (שמירת אחריות פלילית)

נכון להיום סעיף 161 לחוק העיקרי, שכותרתו "שמירת אחריות פלילית" מסדיר את היחס בין העיצום הכספי לאכיפה החלופית, כאשר בסעיף קטן (א) נקבע כי:

 "(א) תשלום עיצום כספי לפי הוראות פרק זה לא יגרע מאחריותו הפלילית של אדם בשל הפרת הוראה לפי חוק זה כאמור בסימן א'."

מוצע להבהיר כי יחס זה מתקיים גם לגבי התראה מינהלית (שאינה גורעת מאחריות פלילית).

 

לסעיף  11 לתזכיר החוק– הוספת סעיף 161א (תקנות)

בהתאם למודל החקיקה העדכני בעניין זה, מוצע להסמיך את שרת התחבורה והבטיחות בדרכים, בהסכמת שר המשפטים,  להתקין תקנות לביצוע הוראות פרק י'. יובהר כי סעיף זה אינו מחליף את סעיף 154(ב) הנוכחי המסמיך את שרת התחבורה, בהסכמת שר המשפטים, לקבוע הוראות לעניין הפחתת סכום עיצום כספי ופריסתו.

 

תחילה והוראות מעבר

לא מוצעת הוראת תחילה מיוחדת כלומר החוק יחל ביום פרסומו ברשומות.

מאחר שמדובר בתיקונים במישור סמכויות האכיפה הרי שאין צורך לתת לציבור בעלי העניין תקופת התארגנות לצורך היערכות ליישום התיקון המוצע.  רת"א עצמה תיערך ליישום הוראות תזכיר החוק בתקופת הכנתו.

בנוסף, כלל השינויים המוצעים – הן שינויים בגובה העיצום הכספי (כולל תקרת סכום עיצום) והן סמכויות אכיפה מינהליות נוספות (התראה מינהלית) - יחולו גם על הפרות שבוצעו לפני תחילת החוק המוצע  ואין צורך לקבוע לשם כך הוראת מעבר.