תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

חוק תשלומים לפדויי שבי (תיקון מס' ____), התשפ"ד-2024

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

עניינו של תיקון החוק המוצע הוא קביעה כי פדויי שבי שהוכרו עקב נפילתם בשבי האויב ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) (להלן: "פדויי שבי מהשבעה באוקטובר"), יהיו זכאים לזכויות כשל נכה צה"ל או נפגע איבה לו נקבעה דרגת נכות 50% בשל הפרעה בתר-חבלתית מכוח חוק הנכים (תגמולים ושיקום), תשי"ט-1959 או מכוח סעיף 4 לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל-1970, לפי העניין.

מטרת תיקון המוצע להקל על פדויי שבי מהשבעה באוקטובר, שלגביהם אין ספק כי קיימות נסיבות המצדיקות מתן זכויות כשל נכה צה"ל או פעולות איבה המוכר בשל הפרעה בתר-חבלתית, בדרגת נכות בשיעור של 50%. קביעה קטגורית זו תחסוך מהשבים האמורים את הקושי המובנה שבעמידה מול ועדה רפואית לקביעת דרגת נכות, וזאת בנסיבות הייחודיות של חטיפת אזרחים מבתיהם, ההוצאה מגבולות המדינה והחזקה הממושכת בשבי בתנאים קשים. תיקון זה מוצע לבקשת מנהלת החטופים ובתיאום איתה.

מטרה נוספת של התיקון היא להעלות את התשלום החודשי לכלל פדויי השבי, כך שזה יעמוד על 21% מהשכר הממוצע במשק, כפי שנקבע על ידי המוסד לביטוח לאומי (סעיף 1 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995). משמעות הדבר בפועל היא הכפלת סכום התשלום הקבוע כיום בחוק, הניתן כחלק מהסדר שמטרתו הוקרה ותגמול מיוחד לפדויי השבי.

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

[יושלם בהמשך]

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

תזכיר חוק מטעם משרד הביטחון:

תזכיר חוק תשלומים לפדויי שבי (תיקון מס' ____), התשפ"ד-2024


תיקון סעיף 1	1.	בחוק תשלומים לפדויי שבי, תשס"ה-2005^{^[1]}(להלן – החוק העיקרי), בסעיף 1:
		(1) לאחר ההגדרה "פדוי שבי" יבוא:
		"פדוי שבי מהשבעה באוקטובר" - פדוי שבי שהוכר עקב נפילתו בשבי האויב ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023;"
		(2) לאחר ההגדרה "השר" יבוא:
		""חוק הנכים" – חוק הנכים (תגמולים ושיקום), תשי"ט-1959;
		"חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה" – חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל-1970;
		"חוק הביטוח הלאומי" – חוק הביטוח הלאומי, תשנ"ה-1995."
תיקון סעיף 5	2.	בסעיף 5 לחוק העיקרי -
		(1) בסעיף קטן (א) במקום המילים "בסכום של 1,000 שקלים חדשים", יבוא "בגובה עשרים ואחת אחוזים מהשכר הממוצע כהגדרתו בסעיף 1 לחוק הביטוח הלאומי".
		(2) סעיף קטן (ב) - בטל.
הוספת סעיף 5א	3.	אחרי סעיף 5 לחוק העיקרי, יבוא:
		"זכויות לפי חוק הנכים וחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה לפדויי שבי מהשבעה באוקטובר	5א.	(א) פדוי שבי מהשבעה באוקטובר יהיה זכאי לזכויות כשל נכה או נפגע איבה, שנקבעה לו דרגת נכות בשיעור 50% בשל הפרעה בתר-חבלתית מכוח חוק הנכים או מכוח סעיף 4 לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, לפי העניין.
				(ב) כל חיקוק המעניק או נותן סמכות להעניק זכות יתר, פטור, שחרור מלא או חלקי מחובה המוטלת על פי דין או עדיפות או זכות אחרת, הניתנים לנכה או לנפגע איבה כאמור, רואים אותו כמעניק או נותן סמכות להעניק אותם גם לפדוי שבי מהשבעה באוקטובר, ויראו את הזכויות המוענקות לו לפי חוק זה כאילו היו זכויות המוענקות לפי אחד החוקים האמורים, לפי העניין.
				(ג) הוכר פדוי שבי מהשבעה באוקטובר כנכה לפי חוק הנכים או כנפגע איבה לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה יחולו ההוראות הבאות:
					(1) נקבעה לו דרגת נכות שלא עולה על 50% בשל פגימה נפשית ובכלל זה הפרעה בתר-חבלתית, יהיה זכאי לזכויות כאמור בסעיפים קטנים (א) ו-(ב), ולא יקבל זכויות נוספות בגין הנכות שנקבעה לו לפי חוק הנכים או לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה בשל הפגימה הנפשית.
					(2) נקבעה לו דרגת נכות העולה על 50% בשל פגימה נפשית ובכלל זה הפרעה בתר-חבלתית, יהיה זכאי לזכויות בהתאם לדרגת הנכות שנקבעה לו לפי חוק הנכים או לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, והזכויות שקיבל מכוח סעיפים קטנים (א) ו-(ב) יזקפו על חשבון הזכויות להן הוא זכאי לפי חוקים אלה.
				(ד) פדוי שבי מהשבעה באוקטובר שהוא חייל, למעט חייל בשירות קבע כהגדרתו בחוק הנכים, יהיה זכאי לזכויות כאמור בסעיף זה החל ממועד שחרורו מהשירות הצבאי."
הוראת מעבר	4.	פדוי שבי מהשבעה באוקטובר, יקבל זכויות לפי סעיף 5א לחוק העיקרי וישולמו לו התשלומים לפי סעיף 5 לחוק העיקרי, כנוסחם בחוק זה, ממועד הכרתו.

דברי הסבר

כללי

ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) החלה מתקפת טרור רצחנית מרצועת עזה שבמסגרתה חדרו אלפי מחבלים ליישובים בדרום הארץ מהיבשה, מהאוויר ומהים וכן התבצע ירי מסיבי של אלפי רקטות לעבר שטח מדינת ישראל. במתקפה זו נרצחו ונפצעו אלפי אנשים ומאות נחטפו לשטח עזה, ביניהם אזרחים ומשרתי צה"ל וכוחות הביטחון. כ-240 אזרחים וחיילים נחטפו או נשבו, ונלקחו לרצועת עזה שם הוחזקו בשבי בתנאים קשים ביותר. חלק מהחטופים שוחררו או חולצו במעלה הדרך. נכון למועד כתיבת שורות אלה, 133 אנשים עדיין מוחזקים בשבי האויב ברצועת עזה.

נוכח מתקפת הטרור, הכריז שר הביטחון על מצב מיוחד בעורף בהתאם לסמכותו לפי סעיף 9ג(ב) לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951, ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי החליטה על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה, צבא ההגנה לישראל (להלן – צה"ל) הכריז על מצב כוננות מלחמה ועל מבצע "חרבות ברזל", וכן הוחלט על גיוס מילואים נרחב לפי סעיף 8 לחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008.

אין חולק כי המתקפה הרצחנית של השבעה באוקטובר, חטיפתם של אזרחים מבתיהם, ובכלל זה ילדים, קשישים וחסרי ישע, תוך שימוש באלימות קשה, הוצאתם משטח המדינה, והחזקתם שבועות וחודשים ארוכים בשבי בתנאים איומים, טומנים בחובם טראומה נפשית קשה.

חוק תשלומים לפדויי שבי, התשס"ה-2005 (להלן: "חוק פדויי שבי") מסדיר תשלומים המשולמים לפדויי השבי. זאת, לצד זכאותו של כל פדוי שבי להגיש בקשה להכרה לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום), תשי"ט-1959 (להלן: "חוק הנכים").

ביום 6 בנובמבר 2023 אושר בכנסת חוק תגמולים לבני משפחה של חטופים ונעדרים בפעולת איבה, תשפ"ד-2023 (להלן: "חוק תגמולים למשפחות חטופים") במסגרת זו, בין היתר, ניתן לראשונה מעמד חוקי למי שנחטף או נשבה בהיותו אזרח. כמו כן, במסגרת חוק תגמולים למשפחות חטופים, בוצע תיקון עקיף בחוק פדויי שבי, ונקבעה זכאות לאזרחים ששבו מהשבי, לתשלומים לפי חוק פדויי שבי. יצוין כי אזרחים אלה זכאים לפנות ולבקש הכרה בנכות לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל–1970 (להלן: "חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה"). כידוע, חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה מעניק זכויות זהות לנכי פעולת האיבה, לאלה הניתנות לחיילים ולאנשי כוחות הביטחון, לפי חוק הנכים.

חוק הנכים וחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, מעניקים מעטפת זכויות רחבה למי שנותרה לו נכות מפגיעתו בשירות צבאי או בפעולת איבה, לפי העניין. מטרת תיקון זה, להקל על פדויי שבי שהוכרו עקב נפילתם בשבי האויב ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) (להלן: פדויי שבי מהשבעה באוקטובר), שלגביהם אין ספק כי קיימות נסיבות המצדיקות מתן זכויות כשל נכה צה"ל או פעולות איבה המוכר בשל הפרעה בתר-חבלתית, בדרגת נכות בשיעור של 50%. קביעה קטגורית זו תחסוך מהשבים האמורים את הקושי המובנה שבעמידה מול ועדה רפואית לקביעת דרגת נכות, וזאת בנסיבות הייחודיות של חטיפת אזרחים מבתיהם, ההוצאה מגבולות המדינה והחזקה הממושכת בשבי בתנאים קשים.

בהקשר זה יצוין, כי רבים מפדויי השבי מהשבעה באוקטובר איבדו בני משפחה וקרובים, רבים מהם איבדו את בתיהם או שמנועים מלשוב ליישוביהם בשל הימשכות הלחימה. לפיכך, עם חזרתם מהשבי, הם נאלצים להתמודד, לצד הקשיים הנפשיים הנובעים מהשבי, גם עם האובדן הקשה מנשוא של יקיריהם וגם עם מעבר לסביבת מגורים אחרת, בדרך כלל זמנית. המדובר בנסיבות מורכבות וקשות הדורשות משאבים נפשיים לא מבוטלים וצורך בתמיכה רפואית, נפשית וכלכלית, וזאת באופן מידי.

לאור האמור, ברור כי מדובר בקבוצה סגורה ומובחנת, בעלת מאפיינים ייחודיים, גם בקרב פדויי השבי.

לפיכך, מוצע לקבוע כי פדוי שבי מהשבעה באוקטובר, יהא זכאי לזכויות כשל ל נכה או נפגע איבה לו נקבעה דרגת נכות 50% בשל הפרעה בתר-חבלתית מכוח חוק הנכים או מכוח סעיף 4 לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, לפי העניין.

לצד זאת יובהר כי פדויי שבי שהוכרו עקב נפילתם בשבי במועד שאינו השבעה באוקטובר אשר טרם הגישו בקשת הכרה כנכי צה"ל בשל PTSD רשאים להגיש בקשה כאמור אשר תדון בהתאם להוראות חוק הנכים.

כידוע, חוק פדויי שבי חוקק מלכתחילה כהסדר להוקרה ולתגמול מיוחד לחיילים שנפלו בשבי במלחמות ישראל ובאירועים ביטחוניים נוספים. בחוק נקבע כי ישולם לפדויי השבי תשלום חודשי בסך 1,000 שקלים חדשים (בהתאם לעדכון המדד, עומד סכום התשלום על כ-1,300 שקלים חדשים).

בשנים האחרונות התקיים שיח בין משרד הביטחון ובין נציגי פדויי השבי, ובהם עמותת "ערים בלילה". כן מתנהלת בימים אלה עתירה בבית המשפט העליון (בג"ץ 5993/22 ערים בלילה נ' משרד הביטחון), במסגרתה עלו דרישות שונות להרחבת זכויותיהם של פדויי השבי, לצד דרישות הנוגעות לזכויות העומדות להם לפי חוק הנכים.

ביום 24 במאי 2023 הודיעה המדינה לבית המשפט כי פדוי שבי המוכר כנכה צה"ל, וחלה באחת מהמחלות שמופיעה ברשימה שנקבעה, תוכר מחלה זו כנובעת משירותו הצבאי. בכך, קיבלה על עצמה המדינה מדיניות שנקבעה על ידי המשרד לענייני וטרנים בארה"ב (ה-VA) לענין הכרה ייחודית במחלות הנובעות מהשהיה בשבי, לרבות רשימת המחלות המזכות.

עוד הודיעה המדינה במסגרת ההליכים בעתירה הנ"ל, כי בכוונתה לבחון מחדש את גובה התשלום החודשי המשולם לפדויי שבי.

בהמשך לדברים אלה, התקיימה עבודת מטה במערכת הביטחון, ובסיומה סוכם על העלאת התשלום החודשי לפדויי שבי. על מנת לשמור על ערכו הריאלי של התשלום, נקבע כי הוא יחושב כאחוז מתוך השכר הממוצע במשק, כפי שנקבע על ידי המוסד לביטוח לאומי (סעיף 1 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995. על כן מוצע כי התשלום יעמוד על 21% מהשכר הממוצע כאמור, ומשמעות הדבר בפועל היא הכפלת סכום התשלום הקבוע כיום בחוק.

סעיף 2

מוצע להגדיל את התשלום החודשי לפדויי השבי כך שהוא יעמוד על 21% מהשכר הממוצע כהגדרתו בחוק הביטוח הלאומי.

יובהר כי בנוסף לסכום האמור ולתגמולים כשל מי שנקבעו לו 50% נכות, יחולו על פדויי השבי מהשבעה באוקטובר ההוראות מכוח תקנות הנכים (טיפול רפואי), תשי"ד-1954. בהתאם, פדויי השבי האמורים יהיו זכאים עם חזרתם לתגמול טיפול רפואי בגין אובדן הכנסתם, בהתבסס על הכנסתם קודם לחטיפה, או על פי סכומי התגמול הקבועים בתקנות, לפי הגבוה, בהתאם לכללים הקבועים בתקנות.

סעיף 3

מוצע להוסיף לחוק פדויי שבי את סעיף 5א שיקבע כי פדוי שבי מהשבעה באוקטובר יהא זכאי לזכויות כשל נכה צה"ל או נפגע איבה לו נקבעה דרגת נכות 50% בשל הפרעה בתר-חבלתית מכוח חוק הנכים או מכוח סעיף 4 לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, לפי העניין.

כן מוצע לקבוע בסעיף קטן (ב) לסעיף האמור, כי כל חיקוק המעניק או נותן סמכות להעניק זכות יתר, פטור, שחרור מלא או חלקי מחובה המוטלת על פי דין או עדיפות או זכות אחרת, הניתנים לנכה או לנפגע איבה כאמור יחול גם על פדוי שבי כאמור.

בנוסף, מוצע לקבוע בסעיף קטן (ג) לסעיף האמור, כי פדוי שבי שהוכר כנכה לפי חוק הנכים או כנפגע איבה לפי חוק התמולים לנפגעי פעולות איבה ונקבעה לו דרגת נכות שלא עולה על 50% בשל פגימה נפשית ובכלל זה הפרעה בתר-חבלתית יהא זכאי לזכויות כאמור בתיקון המוצע, ולא יקבל זכויות נוספות בגין הנכות שנקבעה לו לפי החוקים האמורים בשל פגימה זו; ואילו פדוי שבי שהוכר כנכה או כנפגע איבה שנקבעה לו דרגת נכות העולה על 50% בשל פגימה נפשית ובכלל זה הפרעה בתר-חבלתית, יהא זכאי לזכויות בהתאם לדרגת הנכות שנקבעה לו והזכויות שקיבל מכוח התיקון לחוק יזקפו על חשבון הזכויות להן הוא זכאי לפי חוק הנכים או חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה.

יובהר כי ככל שייקבעו לפדוי השבי דרגות נכות בגין פגימות אחרות לפי חוק הנכים או חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, הרי שאחוזי הנכות בגין ההפרעה הבתר-חבלתית ישוקללו יחד עם דרגות הנכות לפי הפגימות האחרות, בדרך הרגילה הקבועה בחוק הנכים ובתקנות מכוחו.

כן מוצע לקבוע בסעיף קטן (ד), כי בדומה להסדר הקבוע בחוק הנכים, פדוי שבי כאמור שהינו חייל בשירות חובה יהא זכאי לזכויות מכוח התיקון האמור רק לאחר שחרורו משירות צבאי.

סעיף 4

מוצע לקבוע הוראת מעבר לפיה הזכויות לפי סעיף 5א לחוק העיקרי והתשלומים לפי סעיף 5 לחוק העיקרי, כנוסחם בחוק זה, יינתנו וישולמו לו לפדוי שבי מהשבעה באוקטובר, ממועד הכרתו.