תוכן עניינים

תזכיר חוק. 2

א. שם החוק המוצע. 2

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים. 2

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות. 2

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר –. 3

תזכיר חוק התכנון והבניה (תיקון מס'..), תשפ"ד-2024. 3

1.  תיקון סעיף 197. 3

2.  תיקון סעיף 4 בתוספת השלישית. 4

3.  תחילה, תחולה והוראות מעבר. 4

דברי הסבר. 6

 

תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' ..), התשפ"ד–2024.

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

לצורך עדכון וייעול ההליכים בתחום התכנון והבניה ועל מנת ליתן מענה לסוגיות וקשיים שעלו בהפעלת הליכים על פי החוק הקיים, מוצע לבצע מספר תיקונים בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה – 1965,  כמפורט בנוסח הצעת החוק ובדברי ההסבר.

 

בתמצית, הצעת החוק מבקשת, לבצע מספר שינויים נדרשים ומתחייבים בתחומים הכלכליים  המרכזיים הנלווים ליישומו של החוק -  הנוגעים לשלב הזכאות להגשת תביעות פיצויים בגין ירידת ערך עקב אישור תוכנית פוגעת, ולשלב שבו קמה החבות לתשלום היטל השבחה עקב אישורה של תוכנית משביחה -  תוך שמירה ויצירת איזון נכון ומידתי בין זכויות הפרט לבין האינטרס הציבורי.

 

במסגרת זאת, מוצע כי ככלל, הן הזכאות לפיצוי בגין ירידת ערך עקב אישור תוכנית פוגעת והן החבות בהיטל השבחה עקב אישור תוכנית משביחה, תקום רק לעת סיום הליכי התכנון המפורט ואישורה של תוכנית מפורטת אשר ניתן להוציא מכוחה היתר בניה ללא צורך בתוכנית נוספת, ובשלב זה, יחושב המצב 'הקודם', הן לעניין תביעה על ירידת ערך והן לעניין היטל השבחה, בהתעלם מהתוכנית הקודמת.

 

כך גם בנוגע לתוכנית מפורטת, אשר קבעה 'זכויות מותנות' בשיקול דעת של מוסד תכנון שאינו רשות רישוי, או לגבי תכנית כללית המאפשרת להתיר, בלי צורך באישורה של תכנית נוספת, ביצוע עבודות או שימושים, מבלי שהיא קובעת את מיקומם בתשריט התכנית או שאין לה תשריט - לגבי מגרש שאינו פנוי מבניה, מוצע לקבוע כי האפשרות לתבוע בגין ירידת ערך על הזכויות המותנות, או לחייב בגינן בהיטל השבחה, תתגבש רק לעת סיום הליכי התכנון והפיכת הזכויות המותנות לזכויות מוקנות, ולגבי תכנית כללית רק בשלב ההיתר.

 

ההסדרים מוצעים אלה, יאפשרו יצירת הסדרים עדכניים ויעילים שיוכלו ליתן מענה נכון וכולל לאתגרים וליעדים שבפניהם עומדות מערכות התכנון והפיתוח, תוך הגברה ושמירה על ערכי הצדק והשוויון בהפעלתם.

 כמו גם, שינויים אלה נדרשים ואף חיוניים לשם מתן מענה ויצירת וודאות בנוגע להלכה ולהוראות המחוקק, על רקע הפסיקה הענפה והמורכבת בתחומים אלה, ובשל החלטות שונות ולעיתים סותרות, המתקבלות בערכאות השונות עד ליצירת הלכה מחייבת.

 

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

אין השפעה

 

 

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר –

תזכיר חוק מטעם משרד הפנים:

תזכיר חוק התכנון והבניה (תיקון מס'..), תשפ"ד-2024

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

דברי הסבר

 

סעיף 1 להצעת חוק זו – תיקון סעיף 197 לחוק העיקרי – תחילה, תחולה והוראת מעבר:

בהתאם להוראות חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן – החוק העיקרי), כל תכנית – כהגדרתה בסעיף 1 לחוק העיקרי), יהא תוארה אשר יהיה; ותהיה מידת הפירוט בה אשר תהיה, מזכה בפיצוי, בגין פגיעה במקרקעין עקב אישורה, בהתאם להוראות פרק ט': פיצויים לחוק העיקרי.

מצב זה, המאפשר הגשת תביעות לפי סעיף 197 לחוק העיקרי, גם על אישור תכנית מיתארית, על אף שאיננה כוללת הוראות של תכנון מפורט, ולמרות שטרם הוצאת היתר, נדרשת תכנית מפורטת נוספת, אשר תדייק את שטח הפגיעה ואת עוצמתה, מקשה על מוסדות התכנון בקידום תכניות מיתאריות. זאת, ללא הצדקה מספקת לראות באישורה של תכנית כאמור כמי שמזכה בפיצוי, ובכך יוצא הציבור כולו נפסד.

זאת ועוד, עצם החובה הקיימת לפי הדין המצוי, לפיצול התביעות והגשת תביעה בתוך תקופת ההתיישנות הקבועה בסעיף 197(ב) לחוק העיקרי, עקב כל תכנית פוגעת, דורשת כפל הליכים, תוך הכבדה הן על בעלי הזכויות והן על הועדה המקומית והערכאות השונות שדנות בתביעות. שכן פיצול כאמור מאלץ להגיש שתי תביעות, הן על התכנית המיתארית הראשונה (לעיתים, אף יתכנו מספר תכניות מיתאריות ונדרש להגיש על כל אחת מהן, תביעה בנפרד), ובנפרד על התכנית המפורטת השנייה וזאת למרות שמדובר בהליך תכנוני שראשיתו בתכנון מיתארי וסופו בתכנון מפורט.

כמו כן, פיצול התביעות כאמור, שב ומעלה צורך בהתדיינויות מורכבות שמתעוררות כעניין שבשגרה בדבר שיעור הפגיעה שיש לייחס לכל תכנית בנפרד – יחוס שמתחייב לפי הוראות הדין הקיים. המורכבות גדלה, בין השאר, עקב חוסר הוודאות המובנה בהערכת הפגיעה עקב תכנית מיתארית שעה שהליכי התכנון המפורט טרם הסתיימו. כל זאת, כאשר כפי שכבר נאמר, שעה שמדובר במהלך תכנוני אחד, שראשיתו בתכנון מיתארי וסופו בתכנון מפורט, ואין הצדקה לפצל את התביעה, אלא להקנות זכאות לתביעה ולפיצוי רק לעת סיום ההליך התכנוני המפורט, על כל ירידת הערך שנגרמה בשל ההליך התכנוני כולו מראשיתו ועד סופו.

יתרה מזו, הדין הקיים לפיו נדרש להגיש שתי תביעות, הראשונה – על התכנית המיתארית; השנייה – על התכנית המפורטת. לעיתים קרובות, מוביל בסופו של דבר לפיצוי חסר או פיצוי יתר. כך, בשל העמימות הקיימת בשלב התכנון המיתארי, לעיתים לא מוגשת תביעה על ירידת הערך שנגרמה עקב התכנית המיתארית, ובעל הקרקע המתין והגיש את התביעה רק בסיום ההליך התכנוני ולאחר אישורה של תכנית מפורטת אשר דייקה את הפגיעה התכנונית באופן ברור וסופי. במצבים אלה, ובהתאם להוראות הדין הקיים, ככל שעברו 3 שנים מעת אישור התכנית המיתארית הראשונה, הרי שהפגיעה שנגרמה עקב אישור התכנית הראשונה והזכאות לפיצוי בגינה, התיישנה, והתובע יהיה זכאי לפיצוי (ככל שתביעתו תתקבל) באופן חלקי ורק על הפרש הפגיעה שנוצר עקב אישור התכנית המפורטת השנייה, לעומת המצב שקדם לה – התכנית המיתארית.

מנגד, לעיתים קרובות, משמעות ההסדר הקיים הינה, כי הקופה הציבורית נדרשת לשלם פיצויי יתר וזאת גם למי שבסופו של ההליך התכנוני ובמסגרת התכנון המפורט, מתברר שהוא לא נפגע מהתכנית. זאת כאשר מי שתבעו וקיבלו פיצוי עקב התכנית המיתארית הראשונה, ולעת אישור התכנית המפורטת התברר שהמקרקעין שלהם כלל לא נפגעו ולא ירד ערכם, לא מחויבים בהחזר הפיצוי, ככל ששולם להם עקב העמימות שנוצרה בתכנית המיתארית הראשונה. בכך נמצא כי הקופה הציבורית נדרשת לשלם פיצוי יתר בשל הדין הקיים, לעומת הפגיעה שנגרמה על ידי התוצר התכנוני הסופי, או לעומת מצב שבו ההליך התכנוני לא היה מפוצל לשתי תכניות, אלא היה מתבצע במסגרת תכנית מפורטת אחת.

 

לאור האמור, מוצע לשנות את הדין, ולקבוע בחוק שפגיעה המזכה בפיצוי לפי סעיף 197 לחוק העיקרי, תהיה רק פגיעה מכוחה של תכנית הכוללת הוראות מפורטות, שניתן להוציא מכוחה היתר בנייה ללא צורך באישורה של תכנית נוספת (ובכלל זה גם אם התכנית הנוספת הנדרשת לשם הוצאת היתר –הינה תכנית איחוד וחלוקה). שכן רק כאשר חלה על הקרקע תכנית מפורטת שניתן להוציא מכוחה היתר בנייה, ניתן ונכון לקבוע שהנזק התכנוני התגבש לרמת ודאות מספקת וקונקרטית, על מנת לזכות בפיצוי בגינו.

כחלק בלתי נפרד מהסדר מוצע זה ועל מנת להבטיח מתן פיצוי מלא, מוצע לקבוע במפורש ולצד שלילת זכות התביעה בגין התכנית המיתארית , כי לעת אישור התכנית המפורטת (השנייה) המזכה בפיצוי, יתעלמו מירידת הערך ככל שנגרמה עקב התכנית המיתארית (הראשונה) שאיננה מזכה בפיצוי לפי הצעת החוק. זאת על מנת להבטיח כי בסופו של ההליך התכנוני, תקום זכאות לפיצוי מלא, על מלוא ירידת הערך שנוצרה בגין המהלך התכנוני כולו, לפי המועד הקובע של התכנית המפורטת.

יודגש, משמעות ההסדר המוצע, איננו רק דחיית התגבשות הזכאות בפיצוי לשלב התכנון המפורט, כך שאז זה יחושב הפיצוי בשל כל תכנית ותכנית בנפרד, לפי מועד אישורה של כל תכנית. אלא משמעות ההסדר המוצע הינה דחיית הפיצוי כולו, למועד קובע אחד – מועד תחילתה של התכנית המפורטת (השנייה). במועד זה תתגבש הזכאות למלוא הפיצוי בגין הפגיעה התכנונית, כך שחישוב המצב הקודם, יהיה בהתעלם מהתכנית הראשונה שלא הקנתה זכאות לפיצוי. כך גם הזכאי לפיצוי יהיה הבעלים במועד זה.

 

יוער, כי גם הדין הקיים היום, מכיר בעקרון המוצע בהסדר זה – לגבי חלק מהמצבים, כתוצר פסיקתי.  כך, בבר"מ 1560/13 הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ' מגן אינטרנשיונל והשקעות בע"מ (פורסם בנבו, 22.7.2014) (להלן – הלכת מגן) קבע בית המשפט העליון כי אין אפשרות להגיש תביעה לפי סעיף 197 לחוק העיקרי עקב אישורה של תמ"א 36, לאור חוסר המסוימות שבה (למרות שניתן להוציא מכוחה היתר בנייה ללא אישורה של תכנית נוספת). נקבע, כי הפגיעה הנובעת ממנה מתגבשת רק לעת ההחלטה על מתן היתר מכוחה, המביא ליישומה של התכנית על מקרקעין מסוימים, ורק ממועד זה ניתן להגיש תביעה בגינה לפי סעיף 197. ואולם, תחולתה של הלכה זו, על תכניות מיתאר, או על תכניות שניתן להוציא היתר מכוחן החלות על שטחים נרחבים, טעונה הסדרה בחקיקה.

 

עוד יש לציין את פסק הדין בר"ם 5898/16 רומן ברג נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשון לציון (פורסם בנבו, 10.3.2020), אשר עסק, בין השאר, בנושאים הנוגעים להסדר המוצע בהצעת חוק זו. , אף בשל שאלות הנוגעות לפסק דין זה משמעותו ואופן ישומו, ולאור הצורך בוודאות בהיבטים אלה, וקביעת הסדר מאוזן וצודק, נכון ואף נדרש להסדיר נושא זה בכללותו כפי שמוצע בהצעת חוק זו.

 

יוער, כי דחיית הפיצוי לשלב התכנון המפורט, כך שבשלב זה יינתן פיצוי מלא, כמוצע בהצעת חוק זו, תוביל בהכרח להקטנה משמעותית של שיעור ירידת הערך עקב אישור תכנית מיתארית לעומת המצב החוקי היום. שכן, בהינתן הדין החדש, לפיו לעת השלמת התכנון המפורט יינתן פיצוי מלא בהתעלם מהתכנית המיתארית, הרי ששווי הקרקע בשוק החופשי לאחר אישורה של התכנית המיתארית, יהיה (בקירוב) כפי שוויה עובר לתכנית המיתארית. זאת בשל כך שהקונה ייקח בחשבון את זכאותו לפיצוי מלא, ככל שבשלב התכנון המפורט המקרקעין יפגעו (יצוין כי כך הוא גם לפי המצב החוקי היום, במצבים שונים במסגרת ההליך התכנוני. כך למשל, אחרי הפקדת תכנית פוגעת. שלב זה של הפקדת תכנית, לא מזכה בפיצוי, אך למרות זאת, ירידת הערך בשלב זה נמוכה יחסית, שכן הקונה מודע לכך שככל שתאושר התכנית, הוא יקבל פיצוי מלא, תוך נטרול מלא של ההליך התכנוני כולו).

 

בהמשך לעקרונות המוצעים בדבר דחיית מועד הזכאות להגשת תביעה לשלב התכנון המפורט, מוצע להחיל הסדר דומה, גם בנוגע לתכנית כללית כהגדרתה בסעיף המוצע, שככלל הינה תכנית החלה על שטחים נרחבים (דוגמת תכנית גגות או תכנית מרתפים), המאפשרת ללא צורך באישורה של תכנית נוספת, הוספת שימוש או הוצאת היתר לביצוע עבודות. זאת, מבלי שמצורף לה תשריט, או מבלי לקבוע בתשריט את מיקום השטחים שבהם יותר השימוש הנוסף או ביצוע העבודות כאמור. גם במצבים אלה, לאור כלליות התכנית והיקפי המימוש המשתנים, בשים לב לנסיבות כל מגרש והבנייה הקיימת בו, קיים קושי לראות במועד תחילתה של תכנית זו, ככזו שיש בה לגבש את התכנון המפורט לביצוע, באופן שיקנה זכאות לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק העיקרי. לפיכך, גם במצבים אלה, נכון לקבוע את הזכאות לפיצוי, רק בשלב של התגבשות המעשה התכנוני באופן סופי, קרי מתן ההחלטה למתן היתר מכוחה של התכנית הכללית, ומועד זה יחשב מועד תחילתה של התכנית (משמעות הדברים, בין השאר, הינה כי ממועד זה ימנו השלוש שנים להגשת תביעה, שנקבעו בסעיף 197(ב) לחוק העיקרי).

עם זאת, מוצע להחריג מהסדר זה, מגרש פנוי מבנייה. שכן, במצבים בהם במועד תחילתה של התכנית הכללית כאמור, הקרקע הינה פנויה מבניה, אין הצדקה להחריג תכנית כללית ולדחות את הזכאות לפיצוי לשלב ההיתר (זאת, ככל שניתן להוציא מכוחה היתר בניה ללא צורך באישורה של תכנית נוספת, וללא צורך באישור מוסד תכנון שאינו רשות רישוי). שכן במצבים אלה אין קושי במימוש התכנית הכללית ואין חוסר ודאות באשר לשאלת מימושה במגרש הפנוי.

 

בנוסף, מוצע להחיל את העיקרון המוצע, גם על מצבים שבהם אושרה תכנית מפורטת, אשר ניתן להוציא מכוחה היתר בנייה ללא צורך באישורה של תכנית נוספת, אך לגבי חלק מהוראות התכנית או כולן, נקבע בתכנית כי לא ניתן לממשה בהליך רישויי תואם תכנית, ונדרש טרם שלב הרישוי, אישור הוועדה המקומית או אישור מוסד תכנון אחר שאינו רשות רישוי (להלן – החלטת מוסד תכנון), זאת, בין אם החלטת מוסד התכנון הותנתה, לפי כל דין, בהליך של פרסום ושמיעת התנגדויות, בין אם לאו.

במצבים אלה, אין מדובר בזכויות שהוקנו בתכנית וניתן לממשן ב'מסלול ירוק' – בהליך רישויי תואם תכנית, אלא בזכויות מותנות שהותנו בשיקול דעת תכנוני (להלן – זכויות מותנות). כך שהלכה למעשה, בנוגע לאותן הוראות בתכנית שלא ניתן לממשן בהליך רישויי ברשות הרישוי, ונדרשת החלטת מוסד תכנון על מנת להקנותן, הרי שההליך התכנוני עצמו טרם הגיע לסיומו, והוא יסתיים רק לעת אותה החלטה של מוסד התכנון, והפיכת הזכויות המותנות שנקבעו בתכנית, – למוקנות.

 

בהתאם, ומאותם שיקולים שפורטו לגבי תכנית מיתארית וההצדקות לדחיית הפיצוי לשלב סיום ההליך התכנוני המפורט, מוצע לקבוע כי גם במצבים אלה, הזכאות לפיצוי עקב הזכויות המותנות, תקום רק לעת הפיכתן לזכויות מוקנות שתביא לסיום ההליך התכנוני הלכה למעשה, קרי – אישור מוסד התכנון. מועד החלטת מוסד התכנון על אישור הזכויות המותנות והפיכתן למוקנות, יחשב יום תחילת התכנית לעניין סעיף 197 (משמעות הדברים, בין השאר, הינה כי ממועד זה ימנו השלוש שנים להגשת תביעה, שנקבעו בסעיף 197(ב) לחוק העיקרי).

 

בהקשר זה יובהר גם כאן למען הסר ספק, כי במועד החלטת מוסד התכנון לאשר את הזכויות שהותנו בתכנית (ובתכנית כללית, לגבי מגרש שאינו פנוי מבניה - במועד החלטת רשות רישוי על מתן היתר), תחושב הפגיעה, בהתעלם מירידת הערך שיצרה התכנית שנקבעו בה הזכויות המותנות או התכנית הכללית,שכן, הפיצוי יחושב על ההליך התכנוני כולו, תוך נטרול הליכי התכנון מראשיתם.

 

עוד יובהר, כי לעיתים, נכללו במסגרת תכנית אחת, הוראות מיתאריות והוראות מפורטות שניתן מכוחן להוציא היתר בניה. כך גם יתכן, שבמסגרת אותה תכנית יקבעו זכויות מוקנות לצד זכויות מותנות. במקרים אלה, יחולו הוראות החוק המוצע, בהתאם למהותן של ההוראות שנקבעו בתכנית, לפי העניין.

 

כחריג לכלל המוצע – לפיו תכנית שלא ניתן להוציא מכוחה היתר, או שהיא תכנית כללית או שנדרשת החלטת מוסד תכנון טרם מתן ההיתר, לא תקנה זכאות לפיצוי עם כניסתה לתוקף והזכאות תדחה, לפי ההסדרים המוצעים בהצעת חוק זו, מוצע לקבוע כי כללים אלה לא יחולו במצבים בהם התכנית, למרות שאיננה כוללת הוראות מפורטות, או זכויות מסוימות ומוקנות, מונעת מחמת אישורה בלבד, את האפשרות להשתמש בקרקע או להוציא היתר בניה מכוח תכניות מפורטות שקדמו לה. במצבים אלה, הפגיעה שיצרה התכנית –בכל הנוגע להוראות אלה, הינה מיידית, ולפיכך קיימת הצדקה למתן פיצוי כבר בשלב זה (בהקשר זה רא' את האמור בפסקה 31 להלכת מגן). יובהר גם לעניין זה, כי ככל ובתכנית נכללו הוראות שונות, שחלקן, מונעות את האפשרות להשתמש בקרקע או להוציא היתר מכוחן של תכניות מפורטות קודמות, וחלקן עוסקות בהוראות שלפי הצעת חוק זו אינן מקנות זכאות לפיצוי, הרי שהזכאות לפיצוי תהיה רק על ההוראות המונעות שימוש או הוצאת היתר כאמור ולא על כלל מרכיבי התכנית.

 

תחילה, תחולה והוראות מעבר – סעיף 4(א) להצעת חוק זו –

 

מוצע לקבוע כי התיקונים המוצעים בסעיף 197 לחוק העיקרי כנוסחם בהצעת חוק זו, יכנסו לתוקף ביום התחילה (יום פרסום החוק), אך הם יחולו על תכניות שיופקדו החל ממועד זה ואילך. לעניין זה מוצע לקבוע, כי הליך של העברה להערות, או להערות והשגות, או הליך בהתאם לסעיף 106(ב) לחוק העיקרי או הליך שנעשה במתכונת סעיף 106(ב) לחוק העיקרי, יחשב כהפקדה לעניין זה.

בהתאם, על תכניות מאושרות, או תכניות שיופקדו עד ליום פרסום החוק, יחול הדין הקיים במלואו – ולא הדין החדש המוצע בהצעת חוק זו.

 

משמעות הסדר זה הינה, שתכנית שאיננה מזכה בפיצוי עקב אישורה בהתאם להצעת חוק זו, אשר תופקד מיום פרסום החוק ואילך, לא תקנה זכאות לפיצוי בשלב כניסתה לתוקף. הזכאות לפיצוי תתגבש במועד מאוחר יותר כמפורט בהצעה זו (לעת תחילתה של תכנית נוספת שלפי הצעת חוק זו מקנה זכאות לפיצוי; בתכנית כללית- לגבי מגרש שאינו פנוי מבניה - במועד החלטת רשות רישוי על מתן היתר; ובתכנית הכוללת זכויות מותנות - במועד החלטת מוסד התכנון). בשלב זה תתגבש הזכאות לפיצוי מלא, כך שהמצב הקודם יחושב בהתעלם מהתכנית הראשונה שלא הקנתה זכות לפיצוי - סעיף 197(ג) המוצע בהצעת חוק זו.

אך הוראה זו בדבר התעלמות מהתכנית הראשונה בחישוב המצב הקודם, נכונה רק ככל שהתכנית הראשונה הופקדה מיום פרסום החוק ואילך ועל כן, ובהתאם להצעת חוק זו, לא הקנתה זכאות לפיצוי עם תחילתה והפיצוי נדחה לשלב התכנון המפורט. אך ככל שהתכנית הראשונה הופקדה לפני פרסום החוק וחלות עליה הוראות החוק הקיים המקנה זכאות לפיצוי עם תחילתה, מובן כי אין מקום לקביעה – לעת תחילתה של תכנית נוספת המזכה בפיצוי, המורה להתעלם מהתכנית הראשונה בחישוב המצב הקיים תוך כפל פיצוי בגין אותה תכנית . לפיכך, מוצע לקבוע בסעיף 4(א)(2) להצעת חוק זו, הוראה מפורשת בעניין זה, לפיה ההוראה המוצעת בסעיף 197(ג) להצעת חוק זו, לא תחול במקרים בהם התכנית הראשונה  הופקדה לפני יום תחילת החוק.

 

עוד יובהר, כי כך הוא גם לגבי תכנית כללית או תכנית הכוללת זכויות מותנות – אם הופקדה תכנית כאמור לפני יום פרסום החוק, יחול לגביה הדין הקיים במלואו, אך ככל שהופקדה תכנית כאמור לאחר מועד פרסום החוק – יחול הדין החדש המוצע בהצעת חוק זו.

 

לסעיפים 2 ו3 להצעת חוק זו, תיקון סעיפים 1, ו-4(5א) לתוספת השלישית לחוק העיקרי, ולסעיף 4(ב) להצעת חוק זו – תחילה, תחולה והוראת מעבר:

 

בסעיף 1 לתוספת השלישית לחוק העיקרי (להלן – התוספת) הוגדרה - "השבחה" – "עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג".

לפי סעיף 4(7) לתוספת, שומת ההשבחה תערך ליום תחילת התכנית, או ליום אישור ההקלה או השימוש החורג,לפי העניין, בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק חופשי.

תכנית החייבת בהיטל, הוגדרה בסעיף 1 לתוספת, "תוכנית" – "תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת ולמעט תכנית כוללנית או תכנית כוללת להתחדשות עירונית כהגדרתה בסעיף 64(ב) לעניין מגרשים שלגביהם היא לא מאפשרת מתן היתר בנייה או ביצוע עבודות לפיה ללא אישור תכנית נוספת טרם מתן ההיתר או ביצוע העבודה".

 

מכאן, שלפי הוראות התוספת, גם תכנית מיתאר מקומית (ככל שאינה תכנית כוללנית כמשמעותה בסעיף 62א(ג) לחוק העיקרי, או תכנית כוללת להתחדשות עירונית כאמור), מחייבת את בעלי הקרקע בהיטל השבחה שיגבה בהכרח לעת מימוש בדרך של מכר. זאת למרות שלא ניתן להוציא מכוחה היתר בניה ולמרות שבשלב זה, היקף וטיב ההשבחה שניתן יהיה לממשה בסופו של דבר בקרקע, איננה מסוימת ואיננה ודאית, שכן היא תלויה כולה בשאלה מה יאושר במסגרת התכנית המפורטת הנוספת הנדרשת טרם הוצאת היתר.

 

מוצע לשנות את הדין ולקבוע כי החבות בהיטל השבחה תתגבש רק בתכניות שהינן מסוימות דיין, שניתן להוציא מכוחן היתר בניה.

יצוין כי תיקון בהתאם לעקרונות אלו, נקבע במסגרת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 126) התשע"ח-2018, לגבי תכנית כוללנית. עם זאת, תיקון זה נכון וראוי, לגבי כל תכנית מיתארית, גם אם איננה תכנית כוללנית כמשמעותה בסעיף 62א(ג) לחוק העיקרי. שכן במצבים אלה, שעה שנדרשת תכנית מפורטת נוספת טרם הוצאת ההיתר, היקף ההשבחה אינו מסוים ואיננו סופי וסביר להניח שההשבחה בפועל שניתן לממש בקרקע עוד תשתנה, לעיתים אף ללא היכר, בשלב התכנית המפורטת. לפיכך, מוצע לקבוע כאמור, כי החבות בהיטל השבחה, תתגבש רק לעת  תחילתה של תכנית מפורטת אשר ניתן להוציא מכוחה היתרי בניה, ללא צורך בתכנית נוספת.

 

כחלק בלתי נפרד מהסדר מוצע זה ועל מנת להבטיח תשלום היטל השבחה במלואה מוצע לקבוע במפורש, כי המשמעות של ההוראה המוצעת, לפיה תכנית מיתאר שלא ניתן להוציא מכוחה היתר  איננה מחייבת בהיטל, אין משמעה פטור מהיטל על השבחה שנוצרה עקב תכנית כאמור, אלא, שהחבות תידחה לשלב סיום ואישור התכנון המפורט כאמור, ובשלב זה תחושב שומת ההשבחה על ההשבחה הנובעת מההליך התכנוני כולו, מראשיתו במסגרת התכנון המיתארי. בהתאם, מוצע לקבוע במפורש בסעיף 4(5א) לתוספת , כי לעת תחילתה של תכנית נוספת המחייבת בהיטל השבחה, לא יביאו בחשבון - בקביעת שווי המצב הקודם, את דבר אישורה של תכנית קודמת שלא חייבה בהיטל השבחה.

 

יובהר, כי תיקון זה, יחול על כל תכנית מיתאר, ובכלל זה על תכנית מיתאר ארצית או תכנית מיתאר מחוזית שלא ניתן להוציא מכוחן היתר בניה (שיכנסו לתוקף לאחר יום התחילה של הצעת חוק זו), כך שלעת אישורה של תכנית נוספת שמחייבת בהיטל, עליית הערך ככל שנוצרה בשל אישורן של תכניות המיתאר, לא תחשב כמצב קודם, והיא תמוסה לעת תחילתה של תכנית המחייבת בהיטל השבחה כאמור.

 

בהמשך להסדר זה, מוצע לתקן את החוק ולהסדיר גם את שאלת החבות בהיטל השבחה בנוגע לזכויות שאושרו בתכנית כללית; וכן בנוגע לזכויות שהותנו באישור של מוסד תכנון שאינו רשות רישוי (להלן –זכויות מותנות).

תיקונים אלה נדרשים, בין היתר, על מנת להבהיר וליצור ודאות לגבי המצב המשפטי החל, בנוגע לחבות תשלום היטל השבחה במצב של זכויות מותנות. זאת על רקע ההלכה שנקבעה ברע"א 3002/12 הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' אליק רון (פורסם בנבו, 15.7.2014), בה נקבע בנוגע לזכויות מותנות שהינן בגדר זכויות "מעין מוקנות". הסדר פסיקתי מורכב. בנוסף, קיימת עמימות בנוגע לתחולתה של הלכה זו, בנוגע למצבים שבהם אין מדובר בזכויות "מעין מוקנות", אלא בזכויות מותנות בשיקול דעת ממשי של מוסד תכנון (הן במצבים שאלה הותנו בהליך של פרסום ושמיעת התנגדויות, בין השאר, לאור ההלכה שנקבעה בבר"ם 2866/14 גוזלן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה (פורסם בנבו, 7.12.2014)), והן במצבים שהפיכת הזכויות המותנות למוקנות לא הותנתה בפרסום, בין השאר, לאור ההלכה שנקבעה לאחרונה בבר"ם 168/20 ברקול נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון (פורסם בנבו, 15.2.2023).

 

יוער, כי גם הדין הקיים, מכיר בעקרון המוצע בהסדר זה - לגבי חלק מהמצבים, כתוצר פסיקתי.  כך בבר"מ בר"מ 505/15 אופל קרדן השקעות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה אשקלון (פורסם בנבו, 20.4.2016), קבע בית המשפט העליון, לגבי תכנית המיתאר הארצית לתחנות תדלוק (תמ"א 18), כי אירוע המס אינו יום אישור התמ"א, אלא יום מתן ההיתר לפיה, תוך שהובהר שם כי גם המועד הקובע לחישוב ההשבחה איננו יום אישור התמ"א אלא יום מתן היתר. ואולם, גם תחולתה של הלכת זו, על מקרים דומים אחרים, כמו גם מענה לשאלות נוספות הקשורות בה, טעונה הסדרה בחקיקה.

 

לאור האמור, מוצע להסדיר מכלול נושאים אלה ולקבוע כי לגבי זכויות מותנות, שהותנו באישור של מוסד תכנון שאינו רשות רישוי, בין אם הותנו בהליך של פרסום בין אם לאו, הרי שמועד תחילתה של התכנית –לגבי הזכויות המותנות כאמור, יהיה ביום סיום ההליך התכנוני – לעת החלטת מוסד התכנון לאשר את הזכויות המותנות – לזכויות מוקנות, כך שלא יגבה היטל השבחה בגין זכויות מותנות אלה, טרם מועד זה. בהתאם, במועד זה ועם אישור הזכויות המותנות, כזכויות מוקנות, יחול אירוע המס ותחול החבות בהיטל השבחה על מלוא ההשבחה על זכויות אלה, על כל ההליך התכנוני מראשיתו, ונכון למועד הקובע – יום החלטת מוסד התכנון לאשר את הזכויות המותנות, כזכויות מוקנות.

 

כך גם לגבי זכויות שנכללו בתכנית כללית (כהגדרתה בסעיף 197 כנוסחה בהצעת חוק זו), לגבי קרקע שביום תחילתה של התכנית הכללית יש עליה בניין, מוצע לקבוע כי מועד תחילתה של תכנית כאמור, גם לעניין חיוב בהיטל השבחה, יהיה יום ההחלטה למתן היתר מכוחה של התכנית הכללית. בדומה להסדר המוצע בעניין זה בסעיף 197  להצעת חוק זו ומאותם טעמים כפי שפורטו שם, נכון לקבוע כי במצבים אלה, החבות בהיטל, תקום רק בשלב מתן ההחלטה למתן היתר מכוחה של התכנית הכללית. עם זאת, בדומה לעניין סעיף 197 המוצע בהצעת חוק זו, גם כאן מוצע להחריג מהסדר זה, מגרש פנוי מבנייה. שכן במצבים בהם הקרקע הינה פנויה מבניה, אין הצדקה להחריג תכנית כללית (ככל שניתן להוציא מכוחה היתר בניה ללא צורך באישורה של תכנית נוספת וללא צורך באישור מוסד תכנון שאינו רשות רישוי), שכן במצבים אלה אין קושי במימוש התכנית הכללית ואין חוסר ודאות באשר לשאלת מימושה במגרש הפנוי.

 

עוד יובהר, כי לעיתים, נכללו במסגרת תכנית אחת, הוראות מיתאריות והוראות מפורטות שניתן להוציא מכוחן היתר בניה. כך גם יתכן, שבמסגרת אותה תכנית יקבעו זכויות מוקנות לצד זכויות מותנות. במקרים אלה, יחולו הוראות החוק המוצע, בהתאם למהותן של ההוראות שנקבעו בתכנית, לפי העניין.

 

תיקונים מוצעים אלה, יובילו לתוצאה של מס אמת שאיננו מס בחסר או מס ביתר – בהתאם להשבחה שאושרה לפי מימוש  ההליך התכנוני הסופי כולו, ייעלו את ההליך התכנוני והרישוי, ייתרו דיונים מורכבים ויתרמו תרומה של ממש לוודאות בתחום היטל ההשבחה.

 

יצוין, כי הוראות אלה, בעיקרן, הינן למעשה תמונת ראי של ההוראות בסעיף 197 לחוק העיקרי המוצעות במסגרת הצעת חוק זו, לעניין דחיית התגבשות הזכאות לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק העיקרי – לשלב סיום ההליך התכנוני, כפי שפורטו לעיל בדברי ההסבר – לסעיף 1 להצעת חוק זו.

 

סעיף 4(ב) להצעת חוק זו – תחילה, תחולה והוראות מעבר:

 

מוצע לקבוע כי התיקונים המוצעים בתוספת (בהגדרת תכנית בסעיף 1(א) לתוספת כנוסחה בסעיף 2 להצעת חוק זו, ותיקון סעיף 4(5א) כנוסחו בסעיף 3 להצעת חוק זו), יכנסו לתוקף ביום התחילה (יום פרסום החוק), אך הן יחולו על תכניות שיכנסו לתוקף החל ממועד זה ואילך. בהתאם, על תכניות מאושרות או תכניות שנכנסו לתוקף טרם יום התחילה, תחול ההגדרה "תכנית" – בסעיף 1(א) לתוספת והוראת סעיף 4(5א) לתוספת, כנוסחם טרם יום התחילה.

 

יוער, כי שוני זה, בין המועד הקובע לעניין התחולה שהוצעה לגבי סעיף 197 המוצע בהצעת חוק זו – הפקדת התכנית, לעומת המועד הקובע המוצע לעניין היטל השבחה – יום תחילתה של התכנית וכניסתה לתוקף, נובע מכך, שלגבי סעיף 197 לחוק העיקרי, נכון  לתת זכות למי שרשאי להגיש התנגדות, הערות או השגות, לממש את זכותו בשים לב להסדר החדש המוצע בהצעה זו בדבר דחיית מועד הפיצוי לשלב סיום הליך התכנון המפורט, הקונקרטי והוודאי. לעומת זאת, בכל הנוגע להסדרים לעניין היטל השבחה, מוצע כי ככל ואירוע המס טרם נוצר, יחול ההסדר החדש.

 

כאמור, משמעות הסדר זה הינה, שתכנית משביחה שאיננה מחייבת בהיטל השבחה בהתאם להצעת חוק זו, שמועד תחילתה הוא מיום פרסום החוק ואילך, לא תחייב בהיטל השבחה בשלב כניסתה לתוקף, והחבות בהיטל תתגבש רק במועד מאוחר יותר שלפי הצעת חוק זו מגבש את החובה בהיטל השבחה. במועד זה החבות בהיטל השבחה תהיה מלאה, כך שבחישוב שומת ההשבחה, המצב הקודם יחושב בהתעלם מהתכנית הראשונה שלא חייבה בהיטל השבחה או מתחילת ההליך התכנוני.

 

עם זאת, הוראה זו בדבר התעלמות מהתכנית הראשונה בחישוב המצב הקיים, נכונה רק ככל שהתכנית הראשונה נכנסה לתוקף החל מיום התחילה ואילך, ועל כן לא יצרה, עם תחילתה, אירוע מס המחייב בהיטל השבחה. בהתאם, ככל שהתכנית הקודמת, נכנסה לתוקף לפני יום התחילה, ולא יחולו עליה הוראות החוק המוצע בהצעת חוק זו, אלא הוראות החוק הקיים ועל פיו היא מחייבת בהיטל השבחה, מובן כי אין מקום, לעת תכנית משביחה נוספת, להתעלם מהתכנית הראשונה בחישוב המצב הקיים ולהביא לחיוב בהיטל השבחה ביתר. לפיכך ועל מנת למנוע כפל חבות בהיטל כאמור, מוצע לקבוע בסעיף 4(ב)(2) להצעת חוק זו, הוראה מפורשת בעניין זה, לפיה ההוראה המוצעת בסעיף 4(5א) לתוספת כנוסחו בהצעת חוק זו, לא תחול במקרים אלה, כך שבחישוב המצב הקודם, תובא בחשבון התכנית הקודמת שכאמור חייבה בהיטל השבחה בהתאם לדין הקיים.

 

יובהר כי כך הוא גם לגבי יתר התכניות שלגביהן מוצע לדחות את מועד אירוע המס והחבות בתשלום היטל השבחה, בנוגע לתכנית כללית או תכנית הכוללת זכויות מותנות. כך, אם נכנסה לתוקף תכנית כאמור לפני יום פרסום החוק, יחול לגביה הדין הקיים במלואו, אך ככל שתכנית כאמור נכנסה לתוקף לאחר מועד פרסום החוק, יחול הדין החדש המוצע בהצעת חוק זו.

 

התזכיר עוסק בתיקונים לגבי   פיצויים על ירידת ערך לפי סעיף 197 והיטלי השבחה לחוק העיקרי.

תיקונים אלה אינם טעונים RIA, שכן מדובר בהסדרים הנוגעים לחבות בהיטל השבחה, שאינם טעונים RIA, וההוראות בנוגע לזכאות לפיצויים הינן תמונת ראי מתבקשת להוראות המוצעות בנוגע להיטל השבחה. לנוכח האמור אין בתזכיר כדי לייצר רגולציה שמצריכה RIA, והוא פטור מעריכתה.