תזכיר חוק

 

א.  שם החוק המוצע

חוק שירות ביטחון (תיקון מס' ....), התשפ"ד-2024 

 

ב.  מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

במסגרת הצעת חוק זו מוצע להאריך את משך שירות החובה של יוצאי-צבא גברים ל-36 חודשים כברירת מחדל ולצד זאת להסמיך את שר הביטחון לקבוע בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, מערכים, יחידות, מקצועות ותפקידים שמשך השירות בהם יהיה קצר יותר, ובלבד שמשך השירות כאמור לא יפחת מ-28 חודשים. עוד מוצע לקבוע כי מי שיידרש לתקופת שירות העולה על 28 חודשים, יקבל, החל מהחודש ה-29 לשירותו, תגמול שישתלם נוסף על כל התשלומים המשולמים מכוח פקודות הצבא, בכפוף לחריגים המפורטים בהצעת החוק. התגמול הנוסף מיועד לתגמל את המשרתים שיידרשו לשירות ארוך יותר, בהתאם למערכים, היחידות, המקצועות והתפקידים בהם הם מוצבים, ולהביע הוקרה מיוחדת על שירותם. עוד מוצע לקבוע, כי הצעת החוק תחול באופן מיידי, בתחולה אקטיבית, גם על יוצא צבא שהיה בשירות סדיר ביום התחילה; ואולם יוצא צבא שהיה בשירות סדיר כאמור ויוארך שירותו, יקבל תגמול בעד התקופה הנוספת אותה יידרש לשרת בעקבות התיקון, כפי שייקבע בפקודות הצבא. 

 

ג.  השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות

יושלם בהמשך.

 

ד.  להלן נוסח הצעת החוק המוצע ודברי הסבר

 

 תזכיר חוק מטעם משרד הביטחון:

 

הצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס' ___ ), התשפ"ד-2024

 

דברי הסבר

 כללי    מאז קום המדינה חלה חובת שירות בצבא הגנה לישראל (להלן – צה"ל). חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 (להלן – החוק), קובע את ההסדרים הנוגעים לגיוס ושירות בצה"ל, לרבות תקופת השירות הצבאי אשר נדרשים לבצע יוצאי-צבא ומיועדים לשירות ביטחון.

עד שנת 1995, קבע החוק כי משך השירות הסדיר של יוצא-צבא גבר יהיה 30 חודשים. בפועל, ובמשך כעשרים שנה, הוארך שירותם של גברים באופן גורף בחצי שנה, בצו של שר הביטחון שנקבע מכוח סעיף 34 לחוק. בשנת 1995 תוקן החוק ונקבעה לגבי גברים תקופת שירות סדיר של 36 חודשים. בשנת 2015 תוקן החוק פעם נוספת, ונקבע כי משך השירות הסדיר של גברים יהיה 32 חודשים לתקופה קצובה, ולאחר מכן יקוצר ל-30 חודשים. אף כי משך השירות של גברים השתנה לאורך השנים, הרי שמאז קום המדינה, אורך שירות החובה לגברים נקבע באופן אחיד, בלא קשר לתפקיד ולאופי השירות.

כיום, קובע סעיף 15 לחוק כי תקופת השירות הסדיר של יוצא-צבא גבר היא 32 חודשים. הוראה זו מתייחסת למי שיתגייס לצה"ל עד יום כ"ה בסיוון התשפ"ד (1 ביולי 2024), כאשר לאחר מועד זה עתיד משך השירות הסדיר להתקצר ולעמוד על 30 חודשים.

ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) פרצה מלחמת "חרבות ברזל" עת החלה מתקפה משולבת מרצועת עזה שכללה ירי טילים לעבר ישראל וכן חדירת מחבלים ליישובי הדרום. בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה. כמו כן, צה"ל הכריז על מצב כוננות מלחמה, שר הביטחון הכריז על מצב מיוחד בעורף במדינה כולה וכן הוחלט על גיוס מילואים נרחב בנסיבות חירום, לפי  סעיף 8 לחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008.

המציאות הביטחונית החדשה שנוצרה מחייבת מענה מבצעי משמעותי להגנה ולהמשך מאמץ המלחמה בכלל הגזרות. צה"ל ומערכת הביטחון עוסקים בתכנון המענה המבצעי המתפתח לשנים הקרובות, לרבות בהיבטי כוח האדם הנדרש.

לצד הלחימה בדרום הארץ, צה"ל נדרש להילחם ולבצע פעולות הגנה והתקפה משמעותיות בגזרות נוספות – בצפון הארץ, בגבול לבנון ובסוריה; במזרח הארץ, ביהודה ושומרון; ובחזיתות נוספות. כלל המשימות הללו יצרו עומס כבד על צה"ל ועל משרתיו בשירות סדיר ובשירות מילואים שנדרשו לרצף תפקודי אינטנסיבי.

      מתוך כל האמור לעיל, על רקע מאורעות התקופה, הרי שנוצר צורך משמעותי בחיזוק ובבניין כלל מערכי כוח האדם העומד לרשות צה"ל. זאת, כאמור, משתי עילות מרכזיות:

ראשית, למרבה הצער, מאות חיילים נפלו באירועי ה-7 לאוקטובר ובלחימה שלאחריהם, רובם לוחמים בסדיר ובמילואים. אלפים נוספים נפצעו והם אינם צפויים לחזור לכשירות מבצעית וללחימה. נוכח כך, נוצר פער משמעותי בסד"כ המבצעי הסדיר של צה"ל. 

      שנית, הלחימה במכלול הזירות, הובילה לבחינה מחודשת של הצורך המבצעי ולהערכה מעודכנת על תפיסת ההגנה של צה"ל בגבולות. הנחות העבודה המעודכנות, גורסות כי לפני צה"ל תקופה ממושכת של מצב כוננות ולחימה בעצימות משתנה בכל הגזרות, ובכלל הזירות.

לאור האמור, קיים צורך מבצעי חיוני להגדיל את היקף כוח האדם של חיילים בשירות סדיר בפרק הזמן המיידי.

      מצב חריג זה, הוביל את צה"ל לבצע מספר שינויים בהתנהלותו, שנועדו למצות את הסד"כ הקיים בצורה הטובה והיעילה ביותר. זאת, בדרך של אימונים תוך כדי לחימה, קיצור פרקי הכשרה, ביצוע הסבות, העברת משתחררים לשירות מילואים מיידי, קריאה ללוחמים מפרקי שירות לא פעיל, הפעלת חיילי מפקדות לשלל משימות ועוד.  במקביל, צה"ל פועל להרחבת היקף הסד"כ הלוחם באופן שיאפשר את הפעלתו בגמישות רבה יותר. דא עקא, במהלכים אלו לבדם אין די כדי למלא את החלל שנוצר.

      לאור האמור, נוכח הצרכים הביטחוניים העדכניים, בשים לב להערכה מחודשת של האיומים הביטחוניים על מדינת ישראל, לתפיסת הביטחון העדכנית ולתרחישי הייחוס בצה"ל, ועל מנת להימנע מפגיעה בכשירות המבצעית וביכולת הלחימה של צה"ל, אין מנוס מלהאריך את תקופת השירות בה חייב יוצא-צבא גבר ל-36 חודשים, קרי הארכה של 4 חודשים ביחס למצב הקיים.

מהלך זה יוביל לתוספת משמעותית לכוח הלוחם של צה"ל ולמערכים תומכי הלחימה, תוספת משמעותית שלא ניתן להשיגה באף דרך אחרת, הן בהיבט של ישימות ויעילות המימוש והן בהקשר התועלת המבצעית הנובעת משירות נוסף של חיילים בעלי ותק וניסיון מקצועי ומבצעי משמעותי. בהתחשב בצורך האקוטי בהגדלת כוח האדם בשירות החובה לצורך עמידה בצרכים המבצעיים בטווח הזמן המיידי, נדרשת החלת החוק באופן אקטיבי, קרי גם על חיילים המשרתים בשירות חובה כיום. נקיטה בצעד זה תאפשר להתחיל באופן מיידי בתהליכי בנין הכוח של צה"ל ובגידול הסד"כ הלוחם בפרט. מבלי להאריך את משך שירותם של חיילים הנמצאים כעת בשירות, צה"ל לא יוכל למלא את שורותיו כנדרש אל מול הצורך המבצעי ההכרחי והמתפתח. משכך, החלת החוק על חיילים הנמצאים כעת בשירות היא פעולה הכרחית למען עמידה בצרכים המבצעיים ושמירה על גבולות ישראל וביטחון אזרחיה ותושביה. 

יוזכר, כי הצורך בהארכת שירות החובה של גברים בצה"ל ל-36 חודשים, מושתת על נסיבות ביטחוניות חריגות ביותר הדורשות מענה מקיף ומהיר, וממילא אין המדובר בתיקון המעורר חשש לתחולה פרסונלית. בנוסף, תיקון החוק אינו פוגע אלא באופן מידתי באוטונומיה של הפרט ובזכות לחירות. אין בעצם החלת ההסדר הפרוספקטיבי המוצע כדי לפגוע במידה בלתי סבירה באוטונומיה וביכולת של החיילים לתכנן את מהלך חייהם, וזאת בשים לב לכך שמדובר בהארכה המתוחמת לתקופה של 4 חודשים בלבד. ככלל, תיקון החוק אינו פוגע בציפיות רציונליות ולגיטימיות של מי שמועד שחרורו רחוק יחסית. ניתן להניח שאף אם העריכו מתגייסים אלה כי משך השירות לא ישתנה – הם טרם נקטו בפעולות ביחס לתקופת שירות זו שיש בהן כדי לשנות מצבם לרעה. בצד זאת, אין חולק על כך כי מי שיוארך שירותו לאחר שכבר גויס נכון יהיה לפצותו על כך באופן ייחודי והולם כפי שיפורט בהמשך.

כפי שפורט לעיל, התיקון נדרש, הלכה למעשה, לשם מילוי משימותיו של צה"ל, לשמירה על כשירותו ומוכנותו, משכך, ברי כי ההצעה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל ונועדה לתכלית ראויה. העמדת משך שירותם של המשרתים הרלוונטיים על 36 חודשים צפויה ליתן מענה לצורך הביטחוני שנוצר עקב המלחמה, על ידי כך שתגדיל את היקף המשרתים בצבא כנדרש (ולכל הפחות תימנע באופן מיידי ירידה בהיקף המשרתים בשל הקף הנפגעים המשמעותי); תמנע שחרור של חיילים ותיקים בעלי כשירות גבוהה שעודם נדרשים; ותמנע פגיעה ברצף ההכשרה של החיילים ובאיוש של יחידות צה"ל. כמו כן, לאחר בחינת חלופות אחרות, נמצא כי הארכה זו של השירות תשיא את המענה המשמעותי והאפקטיבי ביותר לצורך הביטחוני שנוצר. כך לדוגמא, נבחנה החלופה שלפיה יוגדל היקף המתגייסים לשירות קבע, חלף הארכת משך שירות החובה של מי שכבר התגייסו. חלופה זו אינה נותנת את המענה הנדרש מהטעם שגיוס לשירות קבע הוא התנדבותי. אין דרך להבטיח כי גיוס לשירות קבע ייתן מענה מספק לסדרי הכוחות הנדרשים, ואין אפשרות להסתמך על התנדבות בבנין הכוח שתואר; גיוס ממושך למילואים (כחלופה להארכת שירות החובה) מצריך אף הוא התנדבות, שמעלה קושי דומה, או קריאה לשירות חירום ("צו 8") לקבוצת אוכלוסייה גדולה מאד, לאורך תקופה ארוכה (של מספר שנים עד להתייצבות כוח האדם) וספק אם הדבר עומד בקנה אחד עם הוראות חוק שירות המילואים, התשס"ח-2008. חלופות ישימות למימוש בטווח הזמן הקצר שייושמו במקביל להארכה הנדרשת צפויות להגדיל את מצבת כוח האדם בשיעורים שאינם מספקים את הצורך.

לצד זאת, ובשים לב לפגיעה בזכויות היסוד ובחירויות הפרט הנובעת מעצם היות השירות הסדיר שירות חובה, מוצע שהשינוי האמור יצומצם לגדר ההכרח הביטחוני ולצרכים ולדרישות המבצעיות של צה"ל, כך שבמערכים, יחידות, מקצועות ותפקידים מסוימים שבהם לא נדרשת תקופת הכשרה ממושכת וכן לא נדרשת תקופת שירות ארוכה, תקופת השירות של יוצאי-צבא גברים תהיה קצרה יותר. כלומר, בניגוד לעבר, משך השירות של יוצאי-צבא גברים יותאם מעתה למערכים, ליחידות, למקצועות ולתפקידים שבהם הם משרתים.

על פי המוצע, ברירת המחדל תהיה שיוצא-צבא גבר יהיה חייב בתקופת שירות סדיר בת 36 חודשים. במקביל, מוצע להסמיך את שר הביטחון לקבוע בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, מערכים, מקצועות, תפקידים ויחידות שתקופת השירות הסדיר בהם תהיה קצרה מ-36 חודשים, אך לא פחות מ-28 חודשים.

עוד מוצע לקבוע כי מי שיידרש לשרת תקופת שירות העולה על 28 חודשים, יקבל, בעד תקופת השירות שמהחודש ה-29 לשירותו ועד תום שירותו הסדיר, תגמול שישתלם בנוסף על דמי הקיום המשולמים מכוח פקודות הצבא. זאת, כהוקרה על שירותו ובמטרה לצמצם את הפגיעה הנובעת מהארכת השירות ומאי השוויון הגלום בקביעתן של תקופות שירות שונות.

להשלמת התמונה יצוין, כי בהתאם לסעיף 16א לחוק, שלפיו דין יוצא צבא אישה, שהתנדבה לשרת באחד התפקידים שקבע שר הביטחון לפי אותו סעיף כדין יוצא צבא גבר, משך שירותן יהיה כשל גברים המשרתים באותם תפקידים. כמו כן, הן יהיו זכאיות לאותם התנאים שיחולו על גברים המשרתים באותם תפקידים – לרבות התגמול הנוסף שישולם בעד תקופת השירות שמעבר ל-28 חודשים.

סעיף 1(1)        מוצע לתקן את סעיף 15 לחוק ולעגן בו, כברירת מחדל, לגבי יוצאי צבא גברים, תקופת שירות סדיר העומדת על 36 חודשים. זאת, חלף הדין הקיים שלפיו החל מיום כ"ה בסיוון התשפ"ד (1 ביולי 2024) צפויה הייתה תקופת השירות הסדיר של גברים לעמוד על 30 חודשים (ראו סעיף 15(א) לחוק כתיקונו המוצע). 

סעיף 1(2)        מוצע לעגן בחוק, בסעיף 15(ב) עד (ה) כנוסחו המוצע, מנגנון של שירות חובה מותאם לגברים, שיאפשר, כאמור בחלק הכללי לדברי ההסבר, לקבוע תקופת שירות סדיר קצרה יותר מ-36 חודשים לגברים המשרתים במערכים, ביחידות, במקצועות או בתפקידים שיקבע שר הביטחון, בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, ובלבד שמשך שירות החובה של גברים כאמור לא יפחת מ-28 חודשים.

בסעיף קטן (ב) מוצע לקבוע כי יוצא צבא גבר שנקרא לשירות במערך, ביחידה, במקצוע או בתפקיד ששר הביטחון קבע לגביו בצו תקופת שירות קצרה יותר, יהיה חייב בשירות סדיר לתקופה שנקבעה בצו ביחס לאותו מערך, יחידה, מקצוע או תפקיד כאמור, ובלבד שלא תפחת מ-28 חודשים.

בסעיף קטן (ג) מוצע לקבוע הסדרים למקרים שבהם השתנתה הצבתו של יוצא צבא במהלך השירות הצבאי. על פי המוצע, אם תקופת השירות החלה לגבי יוצא הצבא במערך, ביחידה, במקצוע או בתפקיד החדשים שבהם הוצב (להלן - ההצבה החדשה) ארוכה מהתקופה שחלה עליו בהצבה הקודמת, תהיה תקופת השירות בהתאם להצבה החדשה. לעומת זאת, אם תקופת השירות שיוצא צבא חייב בה בהצבה החדשה קצרה מתקופת השירות הקבועה להצבה הקודמת, הרי שתקופת השירות שהוא יהיה חייב בה תיקבע בהתאם לכללים שייקבעו בפקודות הצבא (בידי ראש המטה הכללי של צה"ל), ובכל מקרה היא לא תהיה ארוכה מהתקופה שבה היה חייב בהצבה הקודמת (וכן, בהתאם לסמכות שר הביטחון לפי סעיף קטן (ב) כנוסחו המוצע, לא תהיה קצרה מ-28 חודשים).

בסעיף קטן (ד) מוצע לקבוע כי שר הביטחון ידווח לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת, מדי חצי שנה, על ממוצע תקופות השירות הסדיר של יוצאי צבא גברים. על פי המוצע בסעיף 5 להצעת החוק, יימסר הדיווח הראשון לוועדה בחודש ינואר 2025.

סעיף 2 מוצע לקבוע, בסעיף 15א לחוק כנוסחו המוצע, כי יוצא צבא גבר אשר יידרש לבצע תקופת שירות סדיר ארוכה מ-28 חודשים יקבל, מדי חודש, החל מהחודש ה-29 ועד סיום שירות החובה שלו (להלן – התקופה המזכה) תגמול נוסף בגין תקופת שירות זו. גובה התגמול ייקבע בפקודות הצבא בידי ראש המטה הכללי של צה"ל ובאישור שר הביטחון, ויכול שייקבע תגמול שונה בהתאם למערך, ליחידה, לתפקיד ולמקצוע, וכן יכול שייקבע כי גובה התגמול יעלה לאורך תקופת השירות המזכה.

לעניין זה, מוצע לקבוע, בסעיף 15א(ב) המוצע, כי במניין תקופת 28 החודשים וכן במניין התקופה המזכה בתגמול הנוסף, לא יובאו בחשבון תקופות מסוימות המנויות באותו סעיף. כך למשל, לא תובא בחשבון תקופה שאין רואים אותה כתקופה שבה יוצא הצבא מילא חובת שירות סדיר לפי סעיף 18 לחוק, קרי תקופה שבה הוא היה במעמד של נעדר מהשירות, לרבות עריק.

כאמור, מתן התגמול הנוסף בזמן השירות הצבאי, בא לתגמל את המשרתים במערכים, ביחידות, במקצועות ובתפקידים השונים, שמשך השירות בהם ארוך יותר, ולהוקיר באופן מיוחד את שירותם.

יובהר כי מאחר שמדובר בשירות חובה, הרי שתגמול זה אינו מהווה שכר, על כל הנובע מכך, ומעמדו כמעמד התשלומים המשולמים היום למשרתים בשירות סדיר מכוח פקודות הצבא (דמי הקיום).

סעיף 3 מוצע כי הארכת תקופת שירות החובה ליוצא צבא גבר ל-36 חודשים תיכנס לתוקפה עם פרסומו של החוק ותחול גם על מי שהחל בשירותו ערב כניסתו לתוקף של ההסדר המוצע, מהטעמים שפורטו לעיל.. לצד זאת, מוצע, כי התגמול הנוסף, שההסדר לתשלומו מעוגן בסעיף 15א המוצע, ישולם החל מיום התחילה, גם למי ששירותו הסדיר החל טרם מועד התחילה, ובלבד שביום התחילה הוא היה בשירות סדיר. ואולם, לגבי יוצא צבא כאמור, מוצע שישולם לו התגמול הנוסף רק בעד חלק התקופה המזכה שמיום התחילה ואילך. דהיינו, התגמול הנוסף לא ישולם בעד תקופה הקודמת ליום התחילה.

בנוסף, מוצע לשלם למי שהיה בשירות סדיר ביום התחילה מענק בסכום שיקבע ראש המטה הכללי של צבא-הגנה לישראל, באישור שר הביטחון, בפקודות הצבא, וזאת בעד תקופת השירות שמהחודש השלושים ושלושה לשירותו ועד תום השירות הסדיר שאליו נקרא לפי חוק זה. גם מענק זה יינתן בנוסף על התשלומים המשולמים לו לפי כל דין ולמען הסר ספק יובהר, כי המענק אינו מהווה שכר, על כל הנובע מכך, ומעמדו כמעמד התשלומים המשולמים היום למשרתים בשירות סדיר מכוח פקודות הצבא (דמי הקיום).

 סעיף 4 מוצע לקבוע כי  הדיווח הראשון לוועדת החוֿץ והביטחון של הכנסת אודות ממוצע תקופות השירות של יוצאי צבא גברים יוגש לוועדה בחודש ינואר 2025.