תוכן עניינים
2. ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו ועיקרי החוק המוצע
3. ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים
4. ד. השפעת החוק על תקציב המדינה
5. ה. השפעת החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי
תזכיר חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס'...), התשפ"ד-2024
7. תיקון סעיף 5
תזכיר חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' __), התשפ"ד-2024.
ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו ועיקרי החוק המוצע
חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב–1992 (להלן – חוק המסגרות), חוקק בשנת 1992 על מנת לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקלית, ולשם יצירת מסגרת פיסקלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קובע תקרת גרעון כאחוז מהתוצר, אשר מהווה מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו בהתייחס להכנסות החזויות. בתחילת שנות ה-2000 נוספה לתקרת הגרעון מגבלת ההוצאה – מגבלה נוספת המגדירה את שיעור הגידול המקסימלי המותר בתקציב המדינה בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי) משנת כספים מסוימת לשנת הכספים שאחריה.
מגבלת ההוצאה עברה מספר שינויים והתאמות בשנים מאז שנחקקה, לרבות בשנים האחרונות. על פי הנוסח האחרון שעודכן, היקף הגידול השנתי הריאלי המקסימלי המותר בחוק נקבע על פי נוסחה המשקללת את ממוצע גידול האוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות בתוספת היחס בין 50% (יעד החוב תוצר הרצוי לטווח הארוך) ויחס החוב תוצר השנתי האחרון שפורסם רשמית. לעמידה במגבלות האמורות ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה.
בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית שהתרחשה ביום 7 באוקטובר 2023, הכריז שר הביטחון באותו היום על מצב מיוחד בעורף, מכוח סמכותו לפי סעיף 9ג(ב)(1) לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951. בהתאם לסעיף 9ג(א)(5) לאותו חוק, החליטה ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, ביום 12 באוקטובר 2023, לאשר את ההכרזה בשטחה של כל מדינת ישראל. הכרזה זו מוארכת מזמן לזמן. כמו כן, הוכרז בצבא הגנה לישראל על מבצע "חרבות ברזל", וועדת השרים לענייני ביטחון לאומי החליטה על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה. לנוכח האמור נדרשת הממשלה להוציא סכומים ניכרים, הן לטובת הלחימה עצמה והן להוצאות אזרחיות הנגרמות ממנה אשר לא נצפו בעת גיבוש ואישור חוקי התקציב לשנים 2023 ו-2024 כך שנדרש תיקון למסגרות הפיסקאליות אשר נקבעו בעת אישור התקציב לשנת 2023 בחודש מאי 2023. בהמשך לכך, בחודש דצמבר 2023, הוגדלה מגבלת ההוצאה הממשלתית, לצורך מימון צרכים צבאיים ולצורך מימון צרכים אזרחיים הנובעים במישרין ממלחמת 'חברות ברזל'.
לנוכח הימשכות מצב הלחימה והצורך בהוצאת סכומים ניכרים בשנת התקציב 2024, ולנוכח הוראות חוק יסוד: משק המדינה המטילות על הממשלה חובה להגיש תכנית מאזנת ביחס לשנת 2024, מוצע, בהתאם להפרשים הקבועים בדוח ההפרשים שהוגש לכנסת ביום 22 בדצמבר 2023:
1. לתקן את חוק המסגרות ולהתאים את מגבלת הגירעון למציאות המשתנה באמצעות עדכון תקרת הגירעון לשנת 2024 הן לאור שיעור הגירעון הריאלי בפועל והן בעקבות תיקון מגבלת ההוצאה כאמור להלן לשם מימון הוצאות צבאיות והוצאות אזרחיות הקשורות במישרין למלחמת 'חרבות ברזל'.
2. לתקן את מגבלת ההוצאה לשנת 2024, כך שתתאפשר הגדלה בהוצאות הממשלה ביחס לצרכים הצבאיים הנובעים ממלחמת 'חרבות ברזל', וכן למימון הצרכים האזרחיים הנובעים במישרין ממלחמת 'חרבות ברזל', ולמטרות אלו בלבד.
3. לקבוע תנאים להקצאת חלק מהסכום הנובע מהגדלת מגבלת ההוצאה לצורך מימון צרכים צבאיים הנובעים ממלחמת 'חרבות ברזל' על מנת לשפר את בקרת הממשלה על קצב השימוש בסכומים אלה.
ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים
מוצע לתקן את חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992.
מוצע לתקן את חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985.
הרחבת מגבלת ההוצאה ומגבלת הגירעון אשר על פיהן גובשה הצעת חוק התקציב הנוסף לשנת 2024.
ה. השפעת החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי
אין.
תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:
|
1. |
בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992[1] (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 5, בפסקת משנה (19), במקום "2.25%" יבוא "6.6%"; |
||||||
|
הוספת סעיף 20 |
2. |
אחרי סעיף 20 לחוק העיקרי יבוא: |
|||||
|
|
|
"הוראת שעה לשנת 2024 – הגדלת סכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2024 – חרבות ברזל |
21. |
(א) בסעיף זה, "הפעולות הצבאיות המשמעותיות" – כהגדרתן בסעיף 20(א). |
|||
|
|
|
|
|
|
|
(ב) על אף הוראות סעיף 6א, בשנת התקציב 2024 רשאית הממשלה להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א, כמפורט להלן: |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(1) לשם מימון ההוצאות הדרושות לצרכים צבאיים בשל הפעולות הצבאיות המשמעותיות, ולמטרה זו בלבד - בשיעור נוסף שלא יעלה 11.35% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2023 המחושב לפי סעיף 6א; |
|
|
|
|
|
|
|
|
(2) לשם מימון ההוצאות הדרושות לצרכים אזרחיים הנובעים במישרין מהפעולות הצבאיות המשמעותיות ולמטרה זו בלבד - בשיעור נוסף שלא יעלה על 3.2% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2023 המחושב לפי סעיף 6א. |
|
|
|
|
|
|
|
(ג) לשם חישוב הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית כאמור בסעיף קטן (ב), הסכומים המחושבים בהתאם לסעיף 20(ב) לא יובאו בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית כחלק מההוצאה הממשלתית לשנת 2023. |
|
|
|
|
|
|
|
|
(ד) הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית כאמור בסעיף קטן (ב), לא יובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2024 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לשנים הבאות." |
|
|
3. |
בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985[2], אחרי סעיף 12א יבוא: |
||||||
|
|
|
"הוראת שעה – שימוש בסכום הרזרבה לצרכים צבאיים |
12ב |
(א) בסעיף זה, "הפעולות הצבאיות המשמעותיות" – כהגדרתן בסעיף 20(א) בחוק הפחתת הגירעון ומגבלת ההוצאה; |
|||
|
|
|
|
|
|
|
(ב) סך של 17 מיליארד שקלים חדשים, מתוך הסכום האמור בסעיף 21(ב)(1) לחוק הפחתת הגירעון ומגבלת ההוצאה ייקבע בתכנית נפרדת בסעיף תקציב "רזרבה כללית" ויוקצה לשם מימון ההוצאות הדרושות לצרכים צבאיים בשל הפעולות הצבאיות המשמעותיות, ולמטרה זו בלבד בכפוף לכל אלה: |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(1) נמסרה לוועדה הודעת ראש הממשלה, שר הביטחון ושר האוצר על צורך בשימוש בסכום זה (בסעיף זה – "הודעת השרים"); |
|
|
|
|
|
|
|
|
(2) הודעת השרים לא תימסר מוקדם מיום כ"ה בסיון תשפ"ד (1 ביולי 2024); |
|
|
|
|
|
|
|
|
(3) במועד מסירת הודעת השרים חל מצב החירום המיוחד בעורף לפי סעיף 9ג(ב)(1) לחוק התגוננות האזרחית, התשי"א-1951." |
כללי חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב–1992 (להלן – החוק), חוקק בשנת 1992 כדי לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקלית, ולשם יצירת מסגרת פיסקלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קובע תקרת גרעון כאחוז מהתוצר, אשר מהווה מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו בהתייחס להכנסות החזויות. בתחילת שנות ה-2000 נוספה לתקרת הגרעון מגבלת ההוצאה – מגבלה נוספת המגדירה את שיעור הגידול המקסימלי המותר בתקציב המדינה בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי) (להלן - ההוצאה לחישוב מגבלת ההוצאה) משנת כספים מסוימת לשנת הכספים שאחריה.
מגבלת ההוצאה עברה מספר שינויים והתאמות מאז שנחקקה. על פי הנוסח האחרון שעודכן, היקף הגידול השנתי הריאלי המקסימלי המותר בחוק נקבע על פי נוסחה המשקללת את ממוצע גידול האוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות בתוספת היחס בין 50% (יעד החוב תוצר הרצוי לטווח הארוך) ויחס החוב תוצר השנתי האחרון שפורסם רשמית. הקשחת המגבלות האפקטיביות על תקציב המדינה בשל הוספת מגבלת ההוצאה הביאה להתנהלות ממשלתית שכללה קבלת החלטות רבות בעלות משמעות תקציבית במהלך שנת התקציב, באופן שהעמיס התחייבויות רבות על התקציבים לשנים הבאות.
יצוין כי קביעת מגבלות פיסקליות נהוגה ברוב המדינות המפותחות בעולם. לעמידה במגבלות אלו ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה, והן הוכיחו את עצמן בשנים שלאחר חקיקת מגבלת ההוצאה (עד שנת 2008, השנה שבה פרץ המשבר העולמי), שבהן התחזקה מאוד היציבות והאמינות הפיסקלית של ישראל ובכך היא תמכה בצמיחה גבוהה ובשיפור עקבי בשוק העבודה.
בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית שהתרחשה ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023), החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני) על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק-יסוד: הממשלה, והוכרז בצה"ל על מבצע "חרבות ברזל". כמו כן, הוכרז על מצב מיוחד בעורף בהתאם לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951 תחילה על-ידי שר הביטחון וביחס לחלק משטח המדינה ובהמשך על-ידי הממשלה וביחס לשטחי מדינת ישראל כולה. נכון לעתה, ההכרזה בעניין מצב מיוחד בעורף בכל שטח המדינה, כפי שאושרה על-ידי ועדת החוץ והביטחון, עומדת בתוקף עד יום י"ז בכסלו התשפ"ד (30 בנובמבר 2023).
לנוכח האמור נדרשת הממשלה להוציא סכומים ניכרים, הן לטובת הלחימה עצמה והן להוצאות אזרחיות הנובעות ממנה, אשר לא נצפו בעת גיבוש ואישור חוקי התקציב לשנים 2023 ו-2024. בהמשך לכך, לאור הצורך בהצבת יעדים זמניים מרחיבים יותר, תוקנה, במסגרת תיקון 24 מיום 17 בדצמבר 2023 (להלן – תיקון 24), מגבלת הגירעון, וכן הוגדלה מגבלת ההוצאה המותרת בשנת 2023 בשיעור נוסף לצורך המשך מימון הצרכים הצבאיים ובשיעור נוסף לצורך המשך מימון הצרכים האזרחיים הנובעים במישרין מהלחימה, ולמטרות אלה בלבד. לנוכח הימשכות מצב הלחימה ולנוכח הגידול בהוצאות לאור הנסיבות, מוצע להעלות את תקרת הגרעון גם לשנת 2024, ולקבוע אותה על 6.6%. בנוסף, מוצע להגדיל את ההוצאה המותרת בשנת 2024 בשיעור של 11.35% לצורך המשך מימון הצרכים הצבאיים ובשיעור של 3.2% לצורך המשך מימון הצרכים האזרחיים הנובעים במישרין מהלחימה ולמטרות אלו בלבד.
סעיף 1 סעיף 5 לחוק, שעניינו תקרת הגרעון, קובע כיום בפסקאות (16) עד (19) שבו, מתווה גרעון פוחת לשנים 2021 עד 2024, כך שבשנת 2024 לא יעלה שיעור הגרעון הכולל על 2.25% מהתוצר המקומי הגולמי (להלן - התמ"ג).
על רקע האמור ברקע הכללי לדברי ההסבר, מוצע להתאים את שיעור הגרעון הקבוע בחוק בשנת התקציב 2024 כך שהוא לא יעלה על 6.6% מהתמ"ג, וזאת בלי לשנות את תוואי הגירעון בשנים הבאות.
סעיף 2 כמפורט ברקע הכללי לדברי ההסבר מוצע להגדיל את ההוצאה הממשלתית בסך נוסף של כ- 55 מיליארד שקלים חדשים בשנת 2024, המהווים גידול נוסף של 11.35% מסך ההוצאה הממשלתית לשנת 2023, לצורך מימון ההוצאות הדרושות לצרכים צבאיים בקשר עם מלחמת 'חרבות ברזל', ובסך של כ-15.3 מיליארד שקלים חדשים בשנת 2024, המהווים גידול נוסף של 3.2% מסך ההוצאה הממשלתית לשנת 2024, לצורך מימון ההוצאות הדרושות לצרכים אזרחיים הנובעים במישרין ממלחמת 'חרבות ברזל'. הסכום הנוסף האמור ישמש לטובת המטרות האמורות בלבד. כמו כן מוצע לקבוע כי לצורך חישוב מגבלת ההוצאה בשנת 2023, לא יובא בחשבון הגידול במגבלת ההוצאה שהותר במסגרת תיקון 24 לצורך מימון הצרכים הצבאיים והצרכים האזרחיים הנובעים במישרין ממלחמת 'חרבות ברזל'. עוד מוצע כי הסכום האמור, לא יובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2024 ואילך לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לחוק לשנים הבאות.
סעיף 3 לנוכח הצורך לאפשר לממשלה בקרה על ההוצאה הממשלתית במסגרת הסכום הנוסף למימון צרכים צבאיים כהגדרתו בסעיף 21(ב) לחוק המסגרות, מוצע כי בצד הגדלת מסגרת התקציב לשימושים אלו בהתאם לסעיף 2 להצעת החוק, יקבע כי השימוש ב-17 מיליארד ש"ח מהסכום הנוסף למימון צרכים צבאיים לשנת 2024 יותנה בכך שעדיין חל מצב החירום המיוחד בעורף לפי סעיף 9ג(ב)(1) לחוק התגוננות האזרחית, התשי"א-1951, ובכך שנמסרה לוועדת הכספים, במועד המאוחר מיום כ"ה בסיוון התשפ"ד (1 ביולי 2024), הודעת ראש הממשלה, שר הביטחון ושר האוצר על צורך בשימוש בסכום אשר נקבע בסעיף הרזרבה, כולו או חלקו, לשם מימון ההוצאות הדרושות לצרכים צבאיים למימון מלחמת 'חרבות ברזל'.