תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה) (תיקון מס'____), התשפ"ד-2023

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

בתזכיר חוק זה מוצע לתקן את החוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה), התשע"א-2011 (להלן – החוק או הוראת השעה), ולהאריך את תוקף הוראת השעה בשנה נוספת עד ליום ל' כסלו, התשפ"ה (31 בדצמבר 2024). בנוסף, מוצע לתקן את התוספת השנייה לחוק ולקבוע כי פקח מסייע יוכל להפעיל את סמכויותיו לפי סעיף 13 לחוק גם במרחב חקלאי.

 

החוק נחקק כהמשך וכהשלמה להחלטת ועדת השרים לבחינת הקמתו של מערך השיטור העירוני מיום 8 ביוני 2010, אשר קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 24 ביוני 2010 ומספרה 1848 (להלן- החלטת הממשלה מס' 1848) בדבר מתכונת להפעלת שיטור עירוני בישראל- רפורמה בתחום הביטחון האישי.

 

במסגרת החלטת ממשלה מס' 1848 הוחלט, בין השאר, על הקמתו של מערך אכיפה עירוני משולב, הכולל כוח שיטור ייעודי ויחידת פיקוח עירונית ייעודית, ברשויות מקומיות, אשר ירתיע, ימנע ויאכוף בתחום עבירות איכות החיים, האלימות וההתנהגות האנטי-חברתית (להלן – מערך האכיפה העירוני), זאת במטרה לאפשר רפורמה מהותית ויסודית, שתגביר במידה ניכרת את הביטחון האישי ואת תחושת הביטחון של אזרחי המדינה ותושביה, כדרך מרכזית וכמנוף לשיפור איכות החיים במדינת ישראל.

 

במסגרת יישום החלטת הממשלה מס' 1848 ובמטרה לייעל את יכולת הפיקוח והאכיפה של הרשויות המקומיות בעבירות שבתחום אחריותן ולאפשר להן לסייע למשטרת ישראל בפעולות למניעת אלימות בשטחן, נחקק החוק, שבמסגרתו הוקנו לפקחי הרשויות המקומיות אשר עומדים בתנאים הקבועים בחוק ואשר הוסמכו לפי הוראותיו, סמכויות מסוימות לשם פיקוח על ביצוע חוקי עזר. כמו כן, לפקחי הרשויות המקומיות אשר הוסמכו כ"פקחים מסייעים" בהתאם להוראות החוק, הוקנו סמכויות נוספות שאותן הם רשאים להפעיל לשם סיוע למשטרת ישראל בפעולות למניעת אלימות, בתנאים ובסייגים המפורטים בחוק.

 

לנוכח חדשנות מערכי האכיפה העירוניים באותה העת, וכדי לבחון את האפקטיביות שבהקמתם ואת מידת יעילותם בהשגת המטרות שהוגדרו ושפורטו לעיל, הוחלט בהחלטת ממשלה מס' 1848, כי המערכים יוקמו ויפעלו כפיילוט לתקופה של שנתיים. בשל כך, חוקק החוק כהוראת שעה: בתחילה לתקופה של שנתיים עד יום כ"ד באב התשע"ג (31 ביולי 2013), ובהמשך, הוארך החוק לתקופות נוספות, כשהאחרונה בהן הוארכה עד ליום י"ט בטבת התשפ"ד (31 בדצמבר 2023).

 

בשנות הפעלת מערכי האכיפה העירוניים הוכללו עד כה בתוספת הראשונה לחוק 89 רשויות מקומיות, ביניהן גם מועצות אזוריות. במרביתן פועל כיום מערך אכיפה עירוני ובחלקן מערך האכיפה העירוני מצוי בשלבי הקמה והיערכות שונים. נוסף על כך, פועלים מערכי אכיפה עירוניים בכמה רשויות מקומיות באזור יהודה והשומרון, מכוח סעיף 87ג לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), התשמ"א-1981, שכותרתו אימוץ הוראות חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (תיקון מס' 203), התשע"ב-2012.

 

הנתונים שהצטברו במשרד לביטחון לאומי ובמשטרת ישראל, מעידים, כי קיימת שביעות רצון רבה בקרב ראשי הרשויות המקומיות מפעילות מערכי האכיפה העירוניים, לרבות מתחומי הפעילות ומהידוק שיתוף הפעולה בין הרשויות המקומיות לבין משטרת ישראל, ומהיוזמה לפעילויות משותפות שלהם בתחומי האכיפה השונים. מרביתם מדגישים את חשיבות הפרויקט ומציינים את התרומה המשמעותית של מערכי האכיפה העירוניים לשיפור איכות החיים ותחושת הביטחון של התושבים ברשויות המקומיות שבהן פועלים המערכים. יצוין כי יו"ר מרכז השלטון המקומי ויו"ר מרכז המועצות האזוריות הביעו תמיכה בהפיכת הוראת השעה שבנדון להוראת קבע.

 

 לאור האמור, בשנים 2015[1] ו-2017[2] [3]2021 ו-[4]2022 פורסמו הצעות חוק שמטרתן להפוך את הוראת השעה בנושא להוראת קבע, אולם בסופו של דבר, הליך החקיקה בעניינן טרם הושלם והוחלט להאריך את תוקפה של הוראת השעה, בשלב זה עד ליום 31 בדצמבר 2023.

 

לאור מועד פקיעת תוקפה של הוראת השעה, כאמור, ביום 31 בדצמבר 2023, וההכרזה בחודש אוקטובר האחרון על מלחמת "חרבות ברזל", ומאחר שמטרות חקיקת החוק ובהן המאבק באלימות, בעבריינות ובעבירות הפוגעות באיכות החיים של תושבי הרשויות המקומיות, והצורך בהמשך הפעלתה ואף הרחבתה של התכנית לרשויות מקומיות נוספות בעינן עומדות, מוצע להאריך את תוקפה של הוראת השעה, בשלב זה, בשנה נוספת, עד ליום ל' בכסלו התשפ"ה (31 בדצמבר 2024), כדי לאפשר במהלך תקופה זו את השלמת עבודת המטה בעניין התכנית, על כלל היבטיה, ובהמשך לקדם תיקון חקיקה להפיכת הוראת השעה להוראת קבע וכן לביצוע תיקונים רלוונטיים נוספים בחוק בהתאמה.

 

בנוסף, וכחלק מהפעלת התכנית גם במודל המותאם למועצות אזוריות, מוצע לתקן את התוספת השנייה לחוק ולהוסיף גם את המרחב החקלאי לרשימת המקומות שבהם פקח מסייע יוכל להפעיל את סמכויותיו לפי סעיף 13 לחוק, וזאת כדי לתת מענה לאתגרים הייחודיים שאיתם מתמודדים מערכי האכיפה המועצתיים.

 

ג.  השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

לא רלוונטי.

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

הקמת והפעלת מערכי אכיפה עירוניים ברשויות מקומיות תבוצע בהתאם לתקציב המוקצה לנושא.

 

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

תזכיר חוק מטעם המשרד לביטחון לאומי:

תזכיר חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה) (תיקון מס' _______), התשפ"ד-2023

 

דברי הסבר

 

כללי

החוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה), התשע"א-2011 (להלן- החוק או החוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים), נחקק כחלק ממהלך המשלים את החלטת ועדת השרים למאבק באלימות מיום כ"ו בסיוון התש"ע (8 ביוני 2010). החלטת ועדת השרים קיבלה ביום י"ב בתמוז התש"ע (24 ביוני 2010), תוקף של החלטת ממשלה שמספרה 1848 (להלן- החלטת הממשלה מס' 1848), שכותרתה "מתכונת להפעלת שיטור עירוני בישראל – רפורמה בתחום הביטחון האישי".

 

 במסגרת החלטה זו, הוחלט, בין היתר, על הקמתו של מערך אכיפה עירוני משולב ברשויות המקומיות, הכולל כוח שיטור ייעודי ויחידת פיקוח עירונית ייעודית, אשר יפעל להרתעה, למניעה ולאכיפה של בתחום עבירות איכות החיים, האלימות וההתנהגות האנטי-חברתית (להלן - מערך אכיפה עירוני). זאת, במטרה לאפשר רפורמה מהותית ויסודית, שתגביר במידה ניכרת את הביטחון האישי ואת תחושת הביטחון האישי של אזרחי המדינה ותושביה, כדרך מרכזית וכמנוף לשיפור איכות החיים במדינת ישראל.

 

בהתאם להחלטת הממשלה מס' 1848 ובמטרה לייעל את יכולת הפיקוח והאכיפה של הרשויות המקומיות בעבירות שבתחום אחריותן, ולאפשר להן לסייע למשטרת ישראל בפעולות למניעת אלימות בשטחן, נחקק החוק. בחוק הוקנו לפקחי רשויות מקומיות, אשר עומדים בתנאים הקבועים בפרק ג' לחוק ואשר הוסמכו לפי הוראותיו, סמכויות מסוימות לשם פיקוח על ביצוע חוקי עזר. כמו כן, לפקחי רשויות מקומיות אשר הוסמכו כ"פקחים מסייעים", בהתאם להוראות פרק ד' בחוק, הוקנו סמכויות נוספות שאותן הם רשאים להפעיל לשם סיוע למשטרת ישראל בפעולות למניעת אלימות, בתנאים ובסייגים המפורטים בחוק.

 

בהתאם לתפיסת ההפעלה של מערכי האכיפה העירוניים, כפי שגובשה במשרד לביטחון לאומי ובמשטרת ישראל, מתמקדים מערכי האכיפה העירוניים באכיפת סל עבירות מוגדר, בתחומי איכות החיים ומניעת אלימות.

 

לנוכח חדשנות מערכי האכיפה העירוניים באותה העת, וכדי לבחון את האפקטיביות שבהקמתם ואת מידת יעילותם בהשגת המטרות שהוגדרו ושפורטו לעיל, הוחלט בהחלטת ממשלה מס' 1848, כי המערכים יוקמו ויפעלו כפיילוט לתקופה של שנתיים. בשל כך, חוקק החוק כהוראת שעה: בתחילה לתקופה של שנתיים עד יום כ"ד באב התשע"ג (31 ביולי 2013). בהמשך, בחוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה)(תיקון), התשע"ג-2013, הוארך תוקף החוק לשנתיים נוספות עד יום ט"ו באב התשע"ה (31 ביולי 2015) ולאחר מכן הוארך לתקופות נוספות: בחוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה)(תיקון מס' 2), התשע"ה-2015- עד יום ב' באדר התשע"ז (28 בפברואר 2017), ובחוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה)(תיקון מס' 3), התשע"ז-2017- עד יום ג' בטבת התש"ף (31 בדצמבר 2019). עקב התפזרות הכנסת ה-22 ובהתאם להוראת סעיף 38 לחוק יסוד: הכנסת, הוארך תוקף החוק עד יום כ"ד בסיון התש"ף (16 ביוני 2020). לאחר מכן, בחוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה)(תיקון מס' 5),התש"ף-2020, הוארך תוקף עד החוק עד יום כ' בתמוז התשפ"א (30 ביוני 2021), ובהתאם להוראת סעיף 38 לחוק יסוד: הכנסת, עקב התפזרות הכנסת ה-23 הוארך תוקף החוק עד יום כ"ו בתמוז 2021 (6 ביולי 2021). בהמשך, בחוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה)(תיקון מס' 6), התשפ"א-2021, הוארך תוקף החוק עד יום א' בתמוז התשפ"ב (30 ביוני 2022). בהמשך הוארך תוקף החוק עד ליום י"ט בטבת התשפ"ד (31 בדצמבר 2023).

 

מתחילת הפעלת מערכי האכיפה העירוניים ובהתאם לתקציב שהוקצה לנושא, עד כה הוכללו בתוספת הראשונה לחוק 89 רשויות מקומיות, ביניהן גם מועצות אזוריות. במרביתן פועלים מערכי אכיפה עירוניים ובחלקן מערכי האכיפה העירוניים נמצאים בשלבי הקמה והיערכות שונים. נוסף על כך, פועלים מערכי אכיפה עירוניים בכמה רשויות מקומיות באזור יהודה והשומרון, מכוח סעיף 87ג לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), התשמ"א-1981, שכותרתו אימוץ הוראות חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (תיקון מס' 203), התשע"ב-2012.

 

הנתונים שהצטברו במשרד לביטחון לאומי ובמשטרת ישראל, מעידים, כי קיימת שביעות רצון רבה בקרב ראשי הרשויות המקומיות מפעילות מערכי האכיפה העירוניים, לרבות מתחומי הפעילות ומהידוק שיתוף הפעולה בין הרשויות המקומיות לבין משטרת ישראל, ומהיוזמה לפעילויות משותפות שלהם בתחומי האכיפה השונים. מרביתם מדגישים את חשיבות הפרויקט ומציינים את התרומה המשמעותית של מערכי האכיפה העירוניים לשיפור איכות החיים ותחושת הביטחון של התושבים ברשויות המקומיות שבהן פועלים המערכים. יצוין כי יו"ר מרכז השלטון המקומי ויו"ר מרכז המועצות האזוריות הביעו תמיכה בהפיכת הוראת השעה שבנדון להוראת קבע.

 

לדברי הגורמים המקצועיים, ככלל, ברשויות מקומיות שבהן פועל מערך אכיפה עירוני קיימת שביעות רצון רבה בקרב ראשי הרשויות המקומיות ומפקדי תחנות המשטרה מפעילות מערך האכיפה העירוני, לרבות מתחומי הפעילות. מרביתם מדגישים את חשיבות תכנית מערכי אכיפה עירוניים (להלן- התכנית) ומציינים את התרומה המשמעותית של מערך האכיפה העירוני לשיפור איכות החיים ותחושת הביטחון של תושבי הרשויות המקומיות.

 

לאור האמור, בשנים 2015 ו-2017 פורסמו הצעות חוק מטעם הממשלה אשר ביקשו להפוך את הוראת השעה בנושא להוראת קבע: הצעת חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה) (תיקון מס' 2 והוראת שעה), התשע"ה-2015, והצעת חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה) (תיקון מס' 3), התשע"ז-2017, ואולם, במהלך הדיונים שהתקיימו בהצעת החוק בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, החליטה הכנסת שלא לעגן את ההוראה כקבועה אלא להאריך את תוקפה של הוראת השעה, כאמור, עד יום ג' בטבת התש"ף (21 בדצמבר 2019).

 

בהמשך, בהצעת חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה) (תיקון מס' 6) (הפיכת להוראת קבע), התשפ"א-2021, הוצע פעם נוספת להפוך את הוראת השעה להוראת קבע, אך גם במקרה זה החליטה הכנסת שלא לעגן את הוראת השעה כהוראת קבע, אלא להאריך את תוקפה עד יום א' בתמוז התשפ"ב (30 ביוני 2022).

 

בהמשך, פורסמה הצעת חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה)(תיקון מס' 8), התשפ"ב-2022, אשר נדונה בכנסת ה-24 ואושרה בקריאה ראשונה ביום כ"ט בסיוון התשפ"ב (28 ביוני 2022), והועברה לוועדה לביטחון לאומי. אולם טרם השלמת הליך החקיקה, התפזרה הכנסת, וביום י' בשבט (1 בפברואר 2023) החליטה הכנסת ה-25 להחיל על הצעת החוק דין רציפות, בהתאם לחוק רציפות הדיון בהצעות חוק, התשנ"ג-1993. בהמשך, החליטה הכנסת לפצל את הצעת החוק, ובסופו של דבר הוחלט על הארכת הוראת השעה לתקופה נוספת עד ליום י""ט בטבת התשפ"ד (31 בדצמבר 2023).

 

לאור מועד פקיעת תוקפה של הוראת השעה וההכרזה בחודש אוקטובר האחרון על מלחמת "חרבות ברזל", ומאחר שמטרות חקיקת החוק ובהן המאבק באלימות, בעבריינות ובעבירות הפוגעות באיכות החיים של תושבי הרשויות המקומיות, והצורך בהמשך הפעלתה ואף הרחבתה של התכנית לרשויות מקומיות נוספות בעינן עומדות, מוצע להאריך את תוקפה של הוראת השעה, בשלב זה, בשנה נוספת, עד ליום ל' בכסלו התשפ"ה (31 בדצמבר 2024), כדי לאפשר במהלך תקופה זו את השלמת עבודת המטה בעניין התכנית, על כלל היבטיה, ובהמשך לקדם תיקון חקיקה להפיכת הוראת השעה להוראת קבע וכן לביצוע תיקונים רלוונטיים נוספים בחוק בהתאמה.

 

סעיף 1

החוק נחקק תחילה כהוראת שעה שתוקפה עד יום כ"ד באב התשע"ג (31 ביולי 2013), ובהמשך לתקופות נוספות, כשהאחרונה בהן כאמור, עד ליום י""ט בטבת התשפ"ד (31 בדצמבר 2023). נוכח האמור לעיל, מוצע להאריך את תוקפה של הוראת השעה בשנה נוספת, עד ליום ל' בכסלו התשפ"ה (31 בדצמבר 2024).

 

סעיף 2

מוצע להוסיף את המרחב החקלאי לתוספת השנייה לחוק, וזאת, כדי לאפשר למערכי האכיפה הפועלים במועצות האזוריות לתת מענה לתופעות המטרידות את התושבים בסוגי היישובים הללו ופוגעות באיכות חייהם גם במרחבים החקלאיים. למען הסר ספק, יודגש כי הטיפול בעבירות הליבה יישאר בידי משטרת ישראל ואילו הפקחים המסייעים יוכלו להתלוות לשוטרים, ולסייע כאשר יש פוטנציאל הסלמה לאירועי אלימות, בהתאם לסמכויות המוקנות להם בחוק. ההגדרה המוצעת למרחב חקלאי גובשה על ידי המשרד והמשטרה לאחר התייעצות עם משרד החקלאות.