תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק ההתיישנות (מלחמת חרבות ברזל), התשפ"ד-2023

 

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

החל מיום 7.10.23 ישראל נתונה במלחמה מול החמאס, בעקבות פעולות האיבה שפרצו באותו יום, במהלכן נרצחו 1,400 איש, נפצעו למעלה מ 5,000, ונחטפו כ 240 אנשים. נוכח האירועים האמורים, הכריז שר הביטחון, ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) על מצב מיוחד בעורף ברדיוס של 80-0 ק"מ מרצועת עזה בהתאם לסמכותו לפי סעיף 9ג(ב) לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951 (להלן – חוק ההתגוננות האזרחית). עוד באותו יום, שר הביטחון הרחיב את הכרזתו על מצב מיוחד בעורף לשטח המדינה כולה. ההכרזה הוארכה על ידי הממשלה  ואושרה על ידי ועדת החוץ והביטחון של הכנסת. כמו כן, ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי החליטה על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק-יסוד: הממשלה והודיעה לגביהן לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת ביום כ"ג בתשרי התשפ"ד (8 באוקטובר 2023). 

לפעולות האיבה, ולהכרזה על מצב החירום היו השלכות על כלל המשק: למעלה מ 360,000 איש גויסו למילואים וכ- 200,000 איש נוספים פונו מבתיהם בשל הלחימה. בין שאר ההשלכות המשפטיות האזרחיות של האירועים, התעוררה גם שאלת השפעת מצב החירום והלחימה על התיישנות תביעות אזרחיות לפי חוק ההתיישנות, התשי"ח-1958 (להלן – "חוק ההתיישנות" או "החוק").

כידוע, תקופת ההתיישנות לפי החוק בתביעות שאינן במקרקעין היא שבע שנים מיום היווצרות עילת התביעה, כאמור בסעיפים 5 ו- 6 לחוק. מירוץ ההתיישנות לפי חוק ההתיישנות נפסק בהגשת תובענה לבית המשפט והחשש הוא כי מצב החירום והלחימה ימנע מחלקים ניכרים של הציבור לעשות כן, כך שמרוץ ההתיישנות של תביעתם יימשך והתביעה עלולה להתיישן.

השאלה התעוררה הן ביחס לעילות תביעה קיימות, שעלולות להתיישן במשך תקופת החירום. עם זאת, שאלת ההתיישנות קיימת גם ביחס לעילות תביעה קיימות הרחוקות מלהתיישן בזמן הקרוב, ועדיין קיימת לגביהן שאלה, האם יש להביא בחשבון מירוץ ההתיישנות את תקופת החירום. לפי חוק ההתיישנות, אם קיימת מניעה במהלך מירוץ ההתיישנות היא מביאה להשעייתו, גם אם המרוץ רחוק מלהסתיים (וראו סעיפים 11-15 לחוק).

יצוין, כי שאלת התיישנות התביעות מתחדדת דווקא כשמדובר בתביעות של בגירים, להבדיל מקטינים שלהם קיימת עילת השעיה ממושכת בחוק ההתיישנות הקיים (סעיף 10 לחוק ההתיישנות, התשי"ח-1958) ובעילות תביעה שעברו בירושה וכעת על היורשים להחליט האם להגיש תובענה בגינן - ואפשר שנותר להם פרק זמן קצר לעשות כן, גם בהתחשב בהארכה של מירוץ ההתיישנות שמעניק להם סעיף 18 לחוק.

יתר על כן, קשה לצפות ממי שפונו מבתיהם עקב הלחימה לעסוק בפתיחת הליכים משפטיים אזרחיים בתקופה זו, כשעליהם להתמודד עם הקשיים הכרוכים בכך. הדבר חמור במיוחד ביחס לבני משפחותיהם של נרצחים, ונופלים בפעולות האיבה והמלחמה, בנסיבות הקשות שנוצרו, לעסוק בפתיחת הליכים משפטיים בתקופה זו, או ממי שהוכרו כנפגעי איבה או נכי צה"ל עקב האירועים והם מתמודדים עם השלכות פגיעתם כשהמדינה שרויה במצב חירום ומלחמה. הקושי רב מאוד גם כשמדובר במשפחות החטופים, בין שנפגעו בעצמם או פונו מבתיהם ובין אם לאו.  באשר לחטופים עצמם, סעיף 14 לחוק משעה את מירוץ ההתיישנות של תובע שנמצא מחוץ לישראל בנסיבות שבהן לא יכול היה להגיש תובענה למשך התקופה, אך ספק אם די בכך בנסיבות העניין.

קושי בפתיחת הליכים משפטיים בעיצומו של מצב חירום ושל מלחמה קיים גם ביחס למי שגויסו בצו 8 למילואים, לשוטרים, לסוהרים ששומרים על אסירים בטחוניים ולכבאים ולבני משפחותיהם, אך  גם ביחס לציבור הכללי, שמתמודד עם קשיי פרנסה וסגירה מלאה או חלקית של מערכת החינוך ועם קשיים נוספים הנובעים מן המצב ואינו פנוי לדאוג לעניינים אלה.

סעיף 17 לחוק ההתיישנות, אשר מאריך את תקופת ההתיישנות של מי שמנוע מהגשת תביעה שעומדת להתיישן בשל  סגירת בית משפט, אינו חל משום שבתי המשפט אינם נסגרים בעת הכרזת מצב החירום ולכאורה, מבחינה טכנית, ניתן להגיש תובענות לבתי המשפט באופן מקוון. הבעיה אינה בעיה של חוסר יכולת טכנית להגיש תביעה, אלא חוסר יכולת לעסוק בהגשת תובענות אזרחיות בתקופת חירום ומלחמה.

 

החוק המוצע נועד לתת מענה לסיכון של התיישנות התביעות שאינן במקרקעין, כאמור, שם תקופות ההתיישנות ארוכות מאוד ממילא, כאמור בסעיף 5(2) לחוק, באמצעות מהלך כפול: האחד, יצירת עילת השעיה כללית, בשל מצב החירום, אשר תשעה את מירוץ ההתיישנות עבור עילות תביעה שהיו קיימות ב 7 לאוקטובר 2023 כאמור למשך תשעה חודשים מיום תחילתו של החוק המוצע. נמנה התובע על קבוצה מיוחדת של תובעים – חטופים ונעדרים ובני משפחותיהם, מפונים ובני משפחותיהם, נפגעי האיבה ומשפחותיהם, בני משפחה של נרצחים בפעולות האיבה, ואנשי כוחות הביטחון השונים ובני משפחותיהם, תושעה תביעתם לתקופה של עד שמונה עשר חודשים.  עוד מוצע לתקן את סעיף 16 לחוק ההתיישנות הקיים, כך שבכל מקרה, עם תום תקופת העיכוב, לא תפחת תקופת ההתיישנות שתעמוד לתובע על שנה. כן מוצע לאפשר החייאה של תביעות שהתיישנו בתקופה שבין ה 7 לאוקטובר 2023 עד לחקיקת החוק (באופן אוטומטי עבור מי שמתייחסים לקבוצה המיוחדת האמורה לעיל ובהחלטת בית המשפט עבור כלל הציבור, אם נמצא שהאירועים שהתרחשו בתקופה זו אכן מנעו את הגשת התובענה).

 

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

אין השפעה

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

תיתכן השפעה תקציבית מסוימת, שקשה לדעת את היקפה, בשל מתן זמן נוסף להיערכות להגשת תביעות אזרחיות . הדבר עשוי מחד להגדיל את החשיפה לתביעות ומאידך גם עשוי ליתן זמן נוסף להגשת תביעות מצד הרשויות ולסייע בגביית חובות או בהשבת כספים המגיעים להן, כך שקשה להעריך את ההשפעה בפועל. בדיקה עם מספר משרדים מרכזיים שנתבעים תדיר העלתה כי השפעת התיקון על החשיפה הכלכלית לתביעות אינה משפיעה על מרביתם ולכל היותר מדובר בחשיפה לתביעות בעלות של מיליוני שקלים בודדים.

 

 

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים:

תזכיר חוק ההתיישנות (תיקון מס' 8 - הוראת שעה- חרבות ברזל), התשפ"ד-2023

 

דברי הסבר

כללי               ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) החלה מתקפת טרור רצחנית מרצועת עזה שבמסגרתה חדרו מאות מחבלים ליישובים בדרום הארץ מהיבשה, מהאוויר ומהים וכן התבצע ירי מסיבי של אלפי רקטות לעבר שטח מדינת ישראל. במתקפת טרור זו נרצחו מאות אזרחים, לרבות אנשי כוחות הביטחון השונים, ונפצעו אלפים. כמו כן, ישנם נעדרים רבים שטרם אותרו. בנוסף, דווח על מאות אזרחים וחיילים שנשבו על ידי ארגון הטרור חמאס והועברו לרצועת עזה. במסגרת האירועים הקשים נרצחו 1400 איש ונפצעו אלפים רבים.

נוכח האירועים האמורים, הכריז שר הביטחון, ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) על מצב מיוחד בעורף ברדיוס של 80-0 ק"מ מרצועת עזה בהתאם לסמכותו לפי סעיף 9ג(ב) לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951 (להלן – חוק ההתגוננות האזרחית). עוד באותו יום, שר הביטחון הרחיב את הכרזתו על מצב מיוחד בעורף לשטח המדינה כולה. ההכרזה הוארכה על ידי הממשלה ו אושרה על ידי ועדת החוץ והביטחון של הכנסת. כמו כן, ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי החליטה על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק-יסוד: הממשלה והודיעה לגביהן לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת ביום כ"ג בתשרי התשפ"ד (8 באוקטובר 2023). בהתאם, גויסו למילואים מאות אלפי חיילים. מאז נמשכת הלחימה בעזה במלוא עוצמתה והיא כבר גבתה עשרות חללים ופצועים רבים. נוסף על כך,  כ -200,000 אזרחים מהצפון והדרום פונו מבתיהם לבתי מלון ומתקני אירוח שונים או לדירות שכורות, במימון המדינה או באופן עצמאי. אזרחים רבים מתמודדים עם קשיים כלכליים ועם המתח והחרדה שגורמת המלחמה להם ולבני משפחותיהם. ברי, כי בנסיבות אלה, ומשסופו של מצב החירום אינו ידוע, הגשת תובענות אזרחיות לבתי המשפט אינה נמצאת בראש סדר העדיפויות של האזרחים ותביעות רבות נמצאות בסיכון של התיישנות (סעיף 2 לחוק ההתיישנות, התשי"ח-1958) וייתכן שחלקן אף התיישנו בפועל.

חוק ההתיישנות בנוסחו הקיים אינו נותן מענה לסוגיות קשות אלה. סעיף 17 לחוק ההתיישנות תשי"ח- 1958, הקובע תקופת הארכה של שנה אינו חל מפני למרות שקיימת אפשרות טכנית לפתוח בהליכים אזרחיים, חלק ניכר מאזרחי מדינת ישראל מתמודדים עם קושי משמעותי לעשות זאת, דבר המעמיד את תביעתם בסיכון להתיישנות. כמו כן בעקבות העדר האפשרות והפניות של אזרחי ישראל לפתוח בהליכים אזרחיים במהלך התקופה שבין ה- 07.10.23 עד למועד חקיקת החוק, קיים חשש כי תביעות מסוימות כבר התיישנו.

החוק המוצע נועד לתת מענה לסיכון של התיישנות התביעות שאינן במקרקעין, או להתיישנות שלהן בפועל (במקרים שבהם הדבר מוצדק). לשם כך ליצור  עילת השעיה מיוחדתילת בעקבות מצב החירום ומלחמת חומת ברזל, אשר תשעה את מירוץ ההתיישנות של עילות תביעה שהיו קיימות ב 7 לאוקטובר 2023 כאמור למשך תשעה חודשים תחילתו של החוק המוצע.

לאוכלוסיות קבוצות מיוחדות– חטופים ונעדרים ובני משפחותיהם, מפונים ובני משפחותיהם, נפגעי האיבה ומשפחותיהם, בני משפחה של נרצחים בפעולות האיבה, ואנשי כוחות הביטחון השונים ובני משפחותיהם. עבור מי שימנה בקבוצות אלה יושעה מירוץ ההתיישנות של תביעתם לתקופה של עד שמונה-עשר חודשים. בעקבות מצב החירום והשלכותיו על המשק, כלל אזרחי המדינה מתמודדים עם קושי לנהל הליכים משפטיים אזרחיים, אולם הקושי של מי שמשתייך לקבוצות המיוחדות הוא גדול יותר וממושך יותר ומכאן שנדרשת עבורם תקופת השעיה ארוכה יותר כדי לחזור ולנהל את ענייניהם המשפטיים השיגרתיים. כן מוצע לאפשר החייאה של תביעות שהתיישנו בתקופה שבין ה 7 לאוקטובר 2023 עד לחקיקת החוק.

 

סעיף 1 לתזכיר  

ס"ק א:                בסעיף קטן זה מפורטות ההגדרות הרלבנטיות לתיקון.

מוצע להגדיר מיהו תובע הנמנה עם אוכלוסיה מיוחדת, אשר תהא זכאית לעילת השעיה ארוכה יותר מזו המוצעת לכלל הציבור, לפי התיקון המוצע. חברי הקבוצות המיוחדות דומים במידה רבה למי שעונים להגדרה "זכאי לדחיית מועד" לפי חוק דחיית מועדים ובני משפחותיהם (הוראת שעה – חרבות ברזל) (חוזה, פסק דין או תשלום לרשות), התשפ"ד-2023, במספר שינויים. אחד השינויים הוא ביטול ההצמדה של ההשתייכות לקבוצות המיוחדות לתקופה הקובעת באותו חוק, אלא לקיומה של הכרזה על מצב החירום. כך מוצע להגדיר "בני משפחה" כ - בני זוגם, הוריהם וילדיהם של התובעים-בכוח הזכאים לעילת ההשעיה ואם הם בני משפחה של קבוצת הנרצחים, הנעדרים, החטופים והשבויים, מוצע להרחיב את ההגדרה כך שתכלול גם אחים, סבים וסבתות ונכדים. זאת לאור ההבנה שגם בני המשפחה המורחבת מגויסים במלואם לטיפול בענייניהם של הנעדרים, החטופים והשבויים ולטיפול בבני המשפחה האחרים ששרדו את פעולות האיבה. הדאגה לחייהם ולגורלם וההתגברות על הטראומה של אובדן בני המשפחה דורשת את מלוא הזמן והמשאבים הנמצאים ברשותם- הן בשלבי המאבק להחזרם הביתה והן בשלבי הטיפול והשיקום. באופן דומה, מוצע להרחיב את הגדרת בני המשפחה כך שתכלול אחים, סבים וסבתות ונכדים גם בני משפחה של נרצחים בפעולות האיבה האמורות. בני המשפחה המורחבת של הנפטרים צפויים להתמודד עם האבל, ובנוסף לכך גם בצורך לטפל בעניינים המשפטי של עזבונות בני משפחתם לצד ההכרח להמשיך לטפל בענייניהם האזרחיים. הדבר מצדיק מתן תקופת השעיה ארוכה יותר גם עבורם.

שאר ההגדרות מסייעות להגדיר מהי תקופת המצב המיוחד בעורף אשר מצדיקה את יצירת עילת ההשעיה החדשה בחוק ההתיישנות.

 

סעיף קטן (ב): מוצע להוסיף לחוק ההתיישנות את סעיף 15א אשר יוצר עילת השעיה מיוחדת של מירוץ ההתיישנות בעקבות אירועי ה 7.10.23 ומלחמת "חרבות ברזל"  עבור כל תביעה שאינה תביעת מקרקעין.  מוצע כי אורכה של תקופת ההשעיה תלוי בזהות התובע: עבור כלל הציבור תהא תקופת ההשעיה תשעה חודשים מיות תחילתו של התיקון המוצע, ועבור מי שנמנה עם אחת האוכלוסיות המיוחדות המפורטות בסעיף תהא התקופה עד שמונה עשר חודשים מיום תחילת החוק: תקופת ההשעיה המתייחסת לאוכלוסייה הכללית תחול גם על תאגידים ועל המדינה והתאגידים, הן משום שגם הם אינם מתפקדים כבשגרה עקב מצב החירום וכן משום שהשעיית המירוץ  תאפשר להם, תמנע את ההכרח להגיש תובענה לבית המשפט נגד אזרחים שאינם מסוגלים לעת הזו לא רק להגיש תובענות אלא גם להתגונן מפניהם.

 

מוצע כי תקופת עילת ההשעיה תהא מנותקת מתוקף ההכרזה על מצב החירום. התניית תקופתה של  ההשעיה בתוקף הכרזה על מצב החירום או סיומו סובלו מחסרונות משמעותיים- ראשית, חוסר וודאות לגבי תוקפו של מצב החירום במדינה, כמו גם האפשרות שייפסק מצב חירום ולאחר מכן תתחדש ההכרזה עליו, וחוסר בהירות לגבי גורלן של תביעות שהתיישנו בין שתי התקופות האלה. שנית, ייתכן שבהמשך הלחימה ההכרזה על מצב החירום תצומצם לאזורים גאוגרפיים מסוימים. התניית עילת ההשעיה בקיומה של הכרזה במצב כזה תקשה ללא הצדקה על תובעים בשטח שהוצא מגדר ההכרזה על מצב החירום, ותגרור את הצדדים להתדיינויות ארוכות וסבוכות.

 

סעיף קטן (ג): בעוד שבסעיף קטן (ב) מוצע ליצור עילת השעיה עבור תביעות שטרם התיישנו, בסעיף קטן (ג) מוצע, כחריג לדיני ההתיישנות, להחיות תביעות שתקופת ההתיישנות שלהן חלפה והסתיימה בין התאריכים ה- 07.10.2023 ועד לתאריך תחולתו של חוק זה, כך שמרגע פרסומו של החוק ברשומות יראו את התביעות כאילו לא התיישנו ויינתנו לתובעים תשעה חודשים נוספים להסדיר את תביעותיהן האזרחיות. בפסקה (1) מוצע כי ההחייאה האמורה תיעשה באופן אוטומטי עבור תובעים הנמנים על אוכלוסיה מיוחדת, כהגדרתם בסעיף קטן (א) המוצע, אשר נפגעה קשות מפעולות האיבה ומפעולות הלחימה שלאחר ה 7 לאוקטובר 2023. בפסקה (2)  מוצע להתנות את החייאת התביעה בשיקול דעתו של  בית המשפט לבקשת התובע, שאר יידרש להצדיק את בקשתו ולשכנע את בית המשפט כי נבצר ממנו להגיש את התביעה במסגרת מרוץ ההתיישנות עקב אירועי האיבה או פעולות הלחימה

 

ס"ק (ד): מוצע לתקן את החוק כך שהוראות בעניין תקופות ההשעיה המיוחדת לאור מלחמת "חרבות ברזל" יחולו גם על הסדרי התיישנות המעוגנים בחוקים אחרים. הפסיקה הקובעת כי הוראותיו של חוק ההתיישנות לא יחולו באופן אוטומטי על הסדרי התיישנות חיצוניים לחוק אולם לאור תכליתו של התיקון מוצע להחיל אותו גם על הוראות התיישנות הקבועות בחיקוקים חיצוניים, באותם מקרים שבהם אין הצדקה להבחין לעניין זה בין עילות התביעה השונות.

 

סעיף 2 לתזכיר-                סעיף 16 לחוק העיקרי קובע, כי עם הסתיימה של עילת השעיה לפי סעיפים 10-15, תוארך  תקופת התיישנות לתקופה שלא תעלה על שנה לפחות מתום תקופת העיכוב. מוצע להחיל סעיף זה גם על עילת ההשעיה המוצעת כך שבכל מקרה, עם תום תקופת העיכוב, לא תפחת תקופת ההתיישנות שתעמוד לתובע על שנה