תוכן עניינים
ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו ועיקרי החוק המוצע
ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים
ה. השפעת החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי
3. תזכיר חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' __), התשפ"ד-2023
4. תיקון סעיף 5
תזכיר חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' __), התשפ"ד-2023
תזכיר חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' __), התשפ"ד-2023.
ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו ועיקרי החוק המוצע
חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב–1992 (להלן – חוק המסגרות), חוקק בשנת 1992 על מנת לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקלית, ולשם יצירת מסגרת פיסקלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קובע תקרת גרעון כאחוז מהתוצר, אשר מהווה מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו בהתייחס להכנסות החזויות. בתחילת שנות ה-2000 נוספה לתקרת הגרעון מגבלת ההוצאה – מגבלה נוספת המגדירה את שיעור הגידול המקסימלי המותר בתקציב המדינה בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי) משנת כספים מסוימת לשנת הכספים שאחריה.
מגבלת ההוצאה עברה מספר שינויים והתאמות בשנים מאז שנחקקה, לרבות בשנים האחרונות. על פי הנוסח האחרון שעודכן, היקף הגידול השנתי הריאלי המקסימלי המותר בחוק נקבע על פי נוסחה המשקללת את ממוצע גידול האוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות בתוספת היחס בין 50% (יעד החוב תוצר הרצוי לטווח הארוך) ויחס החוב תוצר השנתי האחרון שפורסם רשמית.
לעמידה במגבלות האמורות ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה. יחד עם זאת, בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית שהתרחשה ביום 7 באוקטובר 2023, הכריז שר הביטחון באותו היום על מצב מיוחד בעורף, מכוח סמכותו לפי סעיף 9ג(ב)(1) לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951. בהתאם לסעיף 9ג(א)(5) לאותו חוק, החליטה ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, ביום 12 באוקטובר 2023, לאשר את ההכרזה בשטחה של כל מדינת ישראל. הכרזה זו מוארכת מזמן לזמן. כמו כן, הוכרז בצבא הגנה לישראל על מבצע "חרבות ברזל", וועדת השרים לענייני ביטחון לאומי החליטה על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה. לנוכח האמור נדרשת הממשלה להוציא סכומים ניכרים, הן לטובת הלחימה עצמה והן להוצאות אזרחיות הנגרמות ממנה אשר לא נצפו בעת גיבוש ואישור חוקי התקציב לשנים 2023 ו-2024 כך שנדרש תיקון למסגרות הפיסקאליות אשר נקבעו בעת אישור התקציב לשנת 2023 בחודש מאי 2023.
לנוכח האמור לעיל, ובהמשך להחלטת הממשלה שהתקבלה ביום 27 בנובמבר 2023 בדבר תיקוני החקיקה המפורטים להלן מוצע:
1. לתקן את חוק המסגרות ולהתאים את מגבלת הגירעון למציאות המשתנה באמצעות עדכון תקרת הגירעון לשנת 2023 הן לאור שיעור הגירעון הריאלי בפועל והן בעקבות תיקון מגבלת ההוצאה כאמור להלן לשם מימון הוצאות צבאיות והוצאות אזרחיות הקשורות במישרין למבצע 'חרבות ברזל'.
2. לתקן את מגבלת ההוצאה לשנת 2023, כך שתתאפשר הגדלה בהוצאות הממשלה ביחס לצרכים הצבאיים הנובעים ממבצע 'חרבות ברזל', וכן למימון הצרכים האזרחיים הנובעים במישרין ממבצע 'חרבות ברזל', ולמטרות אלו בלבד.
ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים
מוצע לתקן את חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992.
הרחבת מגבלת ההוצאה ומגבלת הגירעון אשר על פיהן גובשה הצעת חוק התקציב הנוסף לשנת 2023.
ה. השפעת החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי
אין.
תזכיר חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' __), התשפ"ד-2023
|
1. |
בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992[1] (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 5, בפסקת משנה (18), במקום "2.75%" יבוא "3.7%"; |
||||||
|
הוספת סעיף 20 |
2. |
אחרי סעיף 19 לחוק העיקרי יבוא: |
|||||
|
|
|
"הוראת שעה לשנת 2023 – הגדלת סכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2023 – חרבות ברזל |
20. |
(א) בסעיף זה, "הפעולות הצבאיות המשמעותיות" - הפעולות הצבאיות המשמעותיות שעליהן החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי לפי סעיף 40 לחוק-יסוד: הממשלה[2] והודיעה לגביהן לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת ביום כ"ג בתשרי התשפ"ד (8 באוקטובר 2023). |
|||
|
|
|
|
|
|
|
(ב) על אף הוראות סעיף 6א, בשנת התקציב 2023 רשאית הממשלה להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א, כמפורט להלן: |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(1) לשם מימון ההוצאות הדרושות לצרכים צבאיים בשל הפעולות הצבאיות המשמעותיות, ולמטרה זו בלבד - בשיעור נוסף שלא יעלה על 3.75% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2022 המחושב לפי סעיף 6א; |
|
|
|
|
|
|
|
|
(2) לשם מימון ההוצאות הדרושות לצרכים אזרחיים הנובעים במישרין מהפעולות הצבאיות המשמעותיות ולמטרה זו בלבד - בשיעור נוסף שלא יעלה על 1.95% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2022 המחושב לפי סעיף 6א. |
|
|
|
|
|
|
|
(ג) הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית כאמור בסעיף קטן (ב), לא יובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2023 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לשנים הבאות." |
|
כללי חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב–1992 (להלן – חוק המסגרות), חוקק בשנת 1992 על מנת לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקלית, ולשם יצירת מסגרת פיסקלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קובע תקרת גרעון כאחוז מהתוצר, אשר מהווה מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו בהתייחס להכנסות החזויות. בתחילת שנות ה-2000 נוספה לתקרת הגרעון מגבלת ההוצאה – מגבלה נוספת המגדירה את שיעור הגידול המקסימלי המותר בתקציב המדינה בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי) (להלן - ההוצאה לחישוב מגבלת ההוצאה) משנת כספים מסוימת לשנת הכספים שאחריה.
מגבלת ההוצאה עברה מספר שינויים והתאמות בשנים מאז שנחקקה, לרבות בשנים האחרונות. על פי הנוסח האחרון שעודכן, היקף הגידול השנתי הריאלי המקסימלי המותר בחוק נקבע על פי נוסחה המשקללת את ממוצע גידול האוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות בתוספת היחס בין 50% (יעד החוב תוצר הרצוי לטווח הארוך) ויחס החוב תוצר השנתי האחרון שפורסם רשמית. בתיקון האחרון למגבלת ההוצאה, אשר נעשה יחד עם אישור תקציב המדינה לשנת 2019, נקבע כי הגידול המותר לשנת 2019 יעמוד על 1% מעבר לגידול המותר לפי הנוסחה הכללית האמורה. הקשחת המגבלות האפקטיביות על תקציב המדינה בשל הוספת מגבלת ההוצאה הביאה להתנהלות ממשלתית שכללה קבלת החלטות רבות בעלות משמעות תקציבית במהלך שנת התקציב, באופן שהעמיס התחייבויות רבות על התקציבים לשנים הבאות.
יצוין כי קביעת מגבלות פיסקליות נהוגה ברוב המדינות המפותחות בעולם. לעמידה במגבלות אלו ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה, והן הוכיחו את עצמן בשנים שלאחר חקיקת מגבלת ההוצאה (עד 2008, השנה שבה פרץ המשבר העולמי), שבהן התחזקה מאוד היציבות והאמינות הפיסקלית של ישראל ובכך היא תמכה בצמיחה גבוהה ובשיפור עקבי בשוק העבודה.
בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית שהתרחשה ביום 7 באוקטובר 2023, הכריז שר הביטחון באותו היום על מצב מיוחד בעורף, מכוח סמכותו לפי סעיף 9ג(ב)(1) לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951. בהתאם לסעיף 9ג(א)(5) לאותו חוק, החליטה ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, ביום 12 באוקטובר 2023, לאשר את ההכרזה בשטחה של כל מדינת ישראל. הכרזה זו מוארכת מזמן לזמן. כמו כן, הוכרז בצבא הגנה לישראל על מבצע "חרבות ברזל", וועדת השרים לענייני ביטחון לאומי החליטה על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה.
לנוכח האמור נדרשת הממשלה להוציא סכומים ניכרים, הן לטובת הלחימה עצמה והן להוצאות אזרחיות הנובעות ממנה אשר לא נצפו בעת גיבוש ואישור חוקי התקציב לשנים 2023 ו-2024.על כן, בטווח הקצר ישנו צורך בהשהיית הכינוס לעוגנים הפיסקליים שאפיינו את מדיניות הממשלה בעת אישור חוק התקציב לשנת 2023, והצבת יעדים זמניים מרחיבים יותר. על רקע האמור לעיל, מוצע להעלות את תקרת הגרעון לשנת 2023 ל-3.7%. בנוסף, מוצע להגדיל הן את ההוצאה המותרת בשנת 2023 בשיעור של 3.75% לצורך המשך מימון הצרכים הצבאיים ובשיעור של 1.95% האזרחיים הנובעים במישרין ממבצע 'חברות ברזל' ולמטרות אלו בלבד.
לסעיף 1 סעיף 5 לחוק שעניינו בתקרת הגרעון, קובע כיום בפסקאות (16) עד (19), מתווה גרעון פוחת לשנים 2021 עד 2024, כך שבשנת 2023 לא יעלה שיעור הגרעון הכולל על 2.75% מהתוצר המקומי הגולמי (להלן - התמ"ג).
על רקע האמור ברקע הכללי לדברי ההסבר, מוצע להתאים את שיעור הגרעון הקבוע בחוק בשנת התקציב 2023 כך שהוא לא יעלה על 3.7% מהתמ"ג, וזאת מבלי לשנות את תוואי הגירעון בשנים הבאות.
לסעיף 2 כמפורט ברקע הכללי לדברי ההסבר מוצע את ההוצאה הממשלתית בסך של 17 מיליארד שקלים חדשים בשנת 2023, המהווים גידול נוסף של 3.75% מסך ההוצאה הממשלתית לשנת 2022 לצורך מימון ההוצאות הדרושות לצרכים צבאיים בקשר עם מבצע 'חרבות ברזל', ובסך של 8.8 מיליארד שקלים חדשים בשנת 2023, המהווים גידול נוסף של 1.95% מסך ההוצאה הממשלתית לשנת 2022 לצורך מימון ההוצאות הדרושות לצרכים אזרחיים הנובעים במישרין ממבצע 'חרבות ברזל'. הסכום הנוסף האמור ישמש לטובת המטרות האמורות בלבד. עוד מוצע כי הסכום האמור, לא יובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2022 ואילך לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לחוק.