תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה) (הוראת שעה - חרבות ברזל), התשפ"ד – 2023

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

מטרת החוק המוצע היא לשנות באופן זמני, מתחילת מלחמת חרבות ברזל ועד ל- 31/3/2024 – קרי סוף עונת החורף התעופתית הנוכחית ( 2023/2024), את אחת ההטבות להן זכאי נוסע שטיסתו בוטלה לפי חוק שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה), התשע"ב – 2012 (להלן - החוק העיקרי): כי במקרה של ביטול טיסה (או איחור או הקדמה  של מועד ההמראה המתוכנן מעל 8 שעות) הנוסע לא יהיה זכאי לפיצוי הסטטוטורי (פיצוי בסכום קבוע לפי מרחק הטיסה, ללא הוכחת נזק).

החוק המוצע נדרש בשל כך שעקב מלחמת חרבות ברזל חלה ירידה דרסטית בביקוש של ציבור הנוסעים לטיסות מישראל ואליה, דבר שחייב את חברות התעופה, בהתראה קצרה, להפסיק פעילות בחלק מהקווים ולצמצם תדירויות בחלק מהקווים (לוח הטיסות מישראל ואליה הצטמצם בכ- 80%). בנוסף, הביקושים תנודתיים ומשתנים בקבועי זמן קצרים - התפלגות ההזמנות והביטולים שונה מאוד מאשר בשגרה, וחלק ניכר מההזמנות והביטולים נעשים "מהרגע להרגע" קרי בטווח זמן קצר לפני מועד הטיסה המתוכנן.

לעניין ההטבה של פיצוי סטטוטורי - בימי שגרה מצופה מחברת תעופה לתכנן ולפרסם לציבור לוח טיסות בהתאם לסך המשאבים העומדים לרשותה (צי מטוסים, צוותי אוויר וקרקע וכו' כולל יתירות נדרשת) ועל בסיס הערכת זמן ריאלי לסבב,  ולעמוד בלוח הטיסות שתכננה. הפיצוי  הסטטוטורי מהווה מעין "קנס" שחברת התעופה משלמת לנוסע במקרה של ביטול טיסה. מנקודת מבטו של הנוסע הוא מהווה פיצוי על עוגמת הנפש שנגרמה לו בשל ביטול הטיסה, ומנקודת מבטה של חברת התעופה הוא מהווה תמריץ נוסף (ונדרש) לקיים את הטיסות שפירסמה לציבור במועדן. בהתאמה, לפי החוק העיקרי, אין חובה לשלם את הפיצוי הסטטוטורי אם ההודעה על ביטול הטיסה (או הקדמתה/איחורה מעל 8 שעות ממועד ההמראה המתוכנן) ניתנת לפחות 14 ימים לפני מועד הטיסה המתוכנן. זאת שכן, בימי שגרה, זוהי נקודת זמן שבה בידי חברת התעופה  נתונים מספקים האם ניתן לקיים הטיסה (משיקולים מסחריים), ואילו מצדו של הנוסע יש בידו שהות להתארגן לשינוי בלוחות הזמנים (הטבת הפיצוי הסטטוטורי היא בנוסף להטבה של השבת תמורה או כרטיס טיסה חלופי לפי בחירת הנוסע).

לעומת זאת, בעת הזאת של מלחמת "חרבות ברזל",  בשל השינוי בתבנית הביקושים כאמור לעיל,  אין בידי חברות התעופה נתונים מספקים, 14 ימים לפני מועד טיסה המתוכנן, האם ניתן לקיים הטיסה, והדבר חל באופן רוחבי על כלל הטיסות. המדיניות הראויה בעת הזאת, לטובת ציבור הנוסעים, היא כי חברות התעופה יעשו כל מאמץ לשמר טיסות מישראל ואליה, ויתאפשר להן לבטלן קרוב ככל האפשר למועד הטיסה,  לאחר שהאפשרות שניתן יהיה להוציא את הטיסה והיא לא תהיה הפסדית כבר מוצתה ואינה ריאלית עוד, ללא צורך לקחת בחשבון שיקוליהן את רכיב הפיצוי הסטטוטורי.

 

 

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

[במקרה שהנושא אינו רלוונטי לתזכיר אין צורך להתייחס אליו]

[בחלק זה יש לתת את הדעת להשפעת תזכיר החוק על קבוצות אוכלוסייה שהמחוקק ראה לנכון לייחדן בהוראות ייצוג הולם או לתת להן הגנה מיוחדת אחרת כגון נשים, ערבים, אנשים עם מוגבלויות וקבוצות מיעוט. יש להתייחס באופן מיוחד לזכויות ילדים].

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

[במקרה שהנושא אינו רלוונטי לתזכיר אין צורך להתייחס אליו]

[בחלק זה יש לכלול הערכה בדבר השפעת החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי. יש להתייחס לא רק להשפעות על המשרד היוזם אלא גם להשפעה על משרדים אחרים ועל רשויות אחרות, לרבות רשויות מקומיות ותאגידים ציבוריים.]

 

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

[בחלק זה יש להביא את נוסח החוק המוצע ובסופו יש לכתוב דברי הסבר על פי סדר סעיפים, כמקובל בהצעת חוק המתפרסמת ברשומות.]

 

תזכיר חוק מטעם משרד....:

תזכיר חוק שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה) (הוראת שעה - חרבות ברזל), התשפ"ד – 2023

 

 

דברי הסבר

 

כללי

חוק  שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה) , התשע"ב – 2012 (להלן – החוק העיקרי) קובע הטבות שונות שזכאי להן נוסע עקב ביטול טיסה או שינוי בתנאיה.  ככלל, האחריות למתן ההטבות לנוסע חלה על "מפעיל הטיסה" כהגדרתו בסעיף 1 לחוק העיקרי (חברת התעופה) ועל "מארגן" כהגדרתו בסעיף האמור.

בסעיף 1 לחוק העיקרי הוגדרה "טיסה שבוטלה" כך:

"טיסה שבוטלה" – כל אחת מאלה, ואולם לא יראו שינוי במספר הטיסה כשלעצמו כטיסה שבוטלה:

(1) טיסה שלא התקיימה;

(2) טיסה שהמריאה באיחור של שמונה שעות לפחות מהמועד הנקוב בכרטיס הטיסה או באיחור שנקבע לפי סעיף 6(ח);

סעיף 6(ח) לחוק העיקרי מסמיך את שר התחבורה והבטיחות בדרכים, בהסכמת שר הכלכלה "להגדיל או להפחית את מספר השעות הנקוב בהגדרה "טיסה שבוטלה", ובלבד שלא ישנה את מספר השעות ביותר מארבע שעות לעומת המספר הנקוב כאמור ...".  עד היום לא נעשה שימוש בסמכות זאת, ולכן טיסה שבוטלה היא טיסה שלא התקיימה טיסה שהמריאה באיחור של שמונה שעות לפחות מהמועד הנקוב בכרטיס הטיסה.

סעיף 6 לחוק העיקרי קובע שלוש הטבות להן זכאי נוסע שטיסתו בוטלה:

·  שירותי סיוע;

·  השבת תמורה או כרטיס טיסה חלופי, לפי בחירת הנוסע;

·  פיצוי כספי כאמור בתוספת הראשונה.

 

בנוסף, לפי סעיף 8 לחוק העיקרי נוסע שטיסתו הוקדמה ביותר מ- 8 שעות זכאי להשבת תמורה או כרטיס טיסה חלופי לפי בחירתו, וכן לפיצוי כספי כאמור בתוספת הראשונה.

שירותי הסיוע - הם שירותים מידיים למזון, שתיה , הסעה משדה התעופה / אליו, שירותי לינה ושירותי תקשורת.  

השבת התמורה או כרטיס חלופי לפי בחירת הנוסע - נועדו למנוע את ההפסד הישיר כתוצאה מרכישת שירות שבוטל. בסעיף 3 לחוק העיקרי נקבעו הוראות מפורטות ומפורשות לעניין מהותם של השבת תמורה וכרטיס טיסה חלופי.  

הפיצוי הכספי  (להלן - פיצוי סטטוטורי) - נועד לפצות את הנוסע על עוגמת הנפש והטרחה שנגרמה לו בנוסף להשבת התמורה של מחיר הכרטיס, וכן לשמש תמריץ (נוסף) לחברת התעופה לקיים את לוח הטיסות של כמתוכנן. זאת שכן, בימי שגרה מצופה מחברת תעופה לתכנן ולפרסם לציבור לוח טיסות בהתאם לסך המשאבים העומדים לרשותה (צי מטוסים, צוותי אוויר וקרקע וכו' כולל יתירות נדרשת) ועל בסיס הערכת זמן ריאלי לסבב,  ולעמוד בלוח הטיסות שתכננה. מדובר בסכום פיצוי קבוע, שנגזר ממרחק הטיסה בקילומטרים, ואינו טעון הוכחת הנזק. נכון להיום הפיצוי כאמור עומד על סכומים אלה (י"פ התשפ"ג עמ' 3962):

 

החוק העיקרי נקבע למציאות של משק תעופה הפועל בתנאים רגילים, כאשר חברת התעופה מנהלת את תחזית הביקושים שלה, על יסוד הנחות כלכליות ותפעוליות "רגילות". כיום, בשל המציאות שנכפתה על ענף התעופה בשל מלחמת חרבות ברזל, אנו נמצאים במציאות שהחל מה-8 לאוקטובר, חלה ירידה דרסטית בביקוש של ציבור הנוסעים לטיסות מישראל ואליה, דבר שחייב את חברות התעופה להפסיק פעילות בחלק מהקווים ולצמצם תדירויות בחלק מהקווים (לוח הטיסות מישראל ואליה הצטמצם ב- כ- 80%). בנוסף, הביקושים תנודתיים ומשתנים בקבועי זמן קצרים  - התפלגות ההזמנות והביטולים שונה מאוד מאשר בשגרה, וחלק ניכר מההזמנות והביטולים נעשים "מהרגע להרגע" קרי בטווח זמן קצר לפני מועד הטיסה המתוכנן.

בהתאם, מוצע לקבוע בחוק הוראת שעה (קרי שתוקפו מוגבל לזמן) כי חלק מההטבות הקבועות בחוק העיקרי לא יחולו או יוגבלו, כפי שיוסבר בהרחבה להלן.

 

לסעיף 1 – תחולה על טיסה בתקופה הקובעת

להגדרת "התקופה הקובעת" ברישה – מוצע כי חוק הוראת השעה יחולו על טיסות החל מ- 8/10/2023 ועד 31/3/2024 (סוף עונת החורף התעופתית הנוכחית). לגבי תחילת התקופה הקובעת – מדובר ביום א' שאחרי פרוץ המלחמה, שכן כבר ממועד זה החל לוח הטיסות להצטמצם באופן ניכר (חברות התעופה הזרות החלו בביטולי טיסות נרחבים כבר ביום זה).  לגבי סוף התקופה הקובעת – ההערכות הממשלתיות העדכניות לגבי ההשפעה הכלכלית של המצב הביטחוני המיוחד על ענף התעופה האזרחית בישראל, מצביעות על כך כי השפעת המלחמה על ענף התעופה תארך לכל הפחות עד לסוף עונת החורף של שנת 2023/2024.

התקופה הקובעת כוללת רכיב של רטרואקטיביות, שכן מוצע להחיל את משטר ההטבות שבחוק הוראת השעה גם על טיסות שמועד המראתן המתוכנן היה לפני פרסומו של החוק המוצע. בהקשר זה יצוין כי גם אם מדובר בפגיעה בקניין (פגיעה פרוספקטיבית,  שכן בפועל מתחילת המלחמה חברות התעופה אינן משלמות את הפיצוי לנוסעים לגבי טיסות שבוטלו), הרי שמדובר בפגיעה העומדת בפסקת ההגבלה שבחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, באשר היא נעשית (1) בחוק; (2) ההולם את ערכיה של מדינת ישראל - מתן מענה קונקרטי לכשלי שוק שנגרמים עקב חקיקה אזרחית בתחום הגנת הצרכן שנקבעה לזמני שגרה,  על בסיס ייחוס יכולת תכנון סבירה של חברת התעופה, ואינה מותאמת למציאות של מלחמה קשה וממושכת המשפיעה באופן דרמטי על ירידה בביקוש לטיסות מישראל ואליה, וגורמת לביקוש תנודתי מאוד; (3) לתכלית ראויה - הצעת החוק נועדה להחיל מדיניות ראויה הן מבחינת חברות התעופה והן מבחינת ציבור הנוסעים מישראל ואליה - כי חברות התעופה יעשו כל מאמץ לשמר טיסות מישראל ואליה, ולבטלן קרוב ככל האפשר למועד הטיסה,  לאחר שהאפשרות שניתן יהיה להוציא את הטיסה והיא לא תהיה הפסדית כבר מוצתה ואינה ריאלית עוד, ולא ייקחו בחשבון שיקוליהן לעניין זה את רכיב הפיצוי הסטטוטורי (4) במידה שאינה עולה על הנדרש – קיים קשר רציונאלי בין האמצעי שננקט לבין תכלית החוק ולא קיים אמצעי אחר להשגת תכלית זאת ; הפגיעה שנגרמת לכל נוסע מאי קבלת פיצוי סטטוטורי ללא הוכחת נזק, קטנה מהפגיעה  לציבור הנוסעים עקב ביטול רחב יותר של טיסות, או הפגיעה בחברת התעופה שתאלץ לבצע טיסה הפסדית או לשלם פיצוי סטטוטורי לנוסעים בשל ביטול הטיסה פחות מ- 14 ימים מהמועד המתוכנן.  

לפסקה (1) –  מוצע  להגדיר את חוק הוראת השעה , לצורך התיקון המוצע בסעיף 18.

לפסקאות(2) ו-(3) – ביטול רכיב הפיצוי הסטטוטורי : לפי סעיף 6(ג)(1) ו- 8, כאשר חברת התעופה או המארגן מודיעים לנוסע, לפחות 14 ימים מראש על ביטול הטיסה או הקדמה או איחור של מועד ההמראה המתוכנן ביותר מ- 8 שעות, הנוסע אינו זכאי לפיצוי הסטטוטורי. זאת שכן, בימי שגרה, זוהי נקודת זמן בה בידי חברת התעופה  נתונים מספקים האם ניתן לקיים הטיסה (משיקולים מסחריים), ואילו מצדו של הנוסע יש בידו שהות להתארגן לשינוי בלוחות הזמנים (הטבת הפיצוי הסטטוטורי היא בנוסף להטבה של השבת תמורה או כרטיס טיסה חלופי לפי בחירת הנוסע). כאמור, בשל המצב הביטחוני המיוחד, תבנית הביקוש והביטול מצד הנוסעים התקצרה מאד והחלטות האם לטוס או לא מתקבלות במקרים רבים "מהרגע להרגע",  בתוך פרק הזמן של 14 ימים לפני מועד ההמראה המתוכנן, לאור המציאות המשתנה חדשות לבקרים. משכך, קיים חשש כי במידה שחברות התעופה ישקללו את מרכיב הפיצוי הסטטוטורי לתוך השיקולים העסקיים שלהן,  הן יבטלו טיסות לפחות 14 יום מראש על מנת להימנע מהחשיפה לתשלום הפיצוי הסטטוטורי, בעוד שאם הדבר לא היה שיקול הטיסה כן הייתה מתקיימת. בהתאם, הוצאת רכיב זה ממערך השיקולים הן של הנוסע והן של חברות התעופה עשויה להועיל לקיומן של יותר טיסות בלוח הטיסות המתוכנן של חברות התעופה. כמו כן, הותרת הפיצוי הסטטוטורי במתכונתו בחוק העיקרי עלולה להעמיד את חברות התעופה בפני ברירה אחרת שאינה מוצדקת: לקיים טיסה הפסדית או לשלם פיצוי לנוסעים, הגם שבנקודת זמן של 14 ימים לפני הטיסה היו רשומים לה מספיק נוסעים כדי לקיימה.

כמו כן בסעיף 6(ה) לחוק נקבעו חריגים לחובה לשלם את הפיצוי הסטטוטורי  (אשר סעיף 8 מפנה אליהם):

  "(ה)  בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (ג), נוסע שטיסתו בוטלה לא יהיה זכאי לפיצוי כספי כאמור בתוספת הראשונה, אם מפעיל הטיסה או המארגן הוכיח כי התקיים אחד מאלה:

(1) הטיסה בוטלה בשל נסיבות מיוחדות שלא היו בשליטתו, וגם אם היה עושה כל אשר ביכולתו – לא היה יכול למנוע את ביטולה בשל אותן נסיבות;

(2) הטיסה בוטלה בשל שביתה או השבתה מוגנות;

(3) הטיסה בוטלה כדי להימנע מחילול שבת או חג."

כלומר, כבר כיום המחוקק קבע כי ישנם מקרים שבהם ביטול הטיסה הוא בשל נסיבות מיוחדות שאינן בשליטת חברת התעופה, ולא יהיה מוצדק בהם להטיל עליה חובת פיצוי סטטוטורי.   בדומה, מוצע לקבוע בהוראת שעה כעת כי חובת הפיצוי לא חלה על טיסה שמועד המראתה המתוכנן בתקופה הקובעת, ובכך גם לחסוך התדיינויות משפטיות לגבי קיומו של החריג לפי סעיף 6(ה)(1) לגבי כל טיסה קונקרטית.

יובהר כי לא מוצע לשנות את ההטבה של השבת התמורה או כרטיס טיסה חלופי . חברות התעופה ידרשו להמשיך להשיב לנוסעים הזכאים לכך את כספם או לתת להם כרטיס טיסה חלופי, לפי בחירתם, בהתאם להוראות החוק העיקרי. בנוסף אין מוצע לשנות דבר לגבי ההטבות של שירותי הסיוע.

לפסקה (4)  - תקנות שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה) (טיסות פנים-ארציות), תשע"ג-2013 קובעות חובת פיצוי סטטוטורי בביטול טיסה בקווים פנים ארציים, כאשר הפיצוי על ביטול טיסה בין נתב"ג לאילת  עומד על 270 ₪ (סכום גבוה יחסית, מעל הממוצע למחיר כרטיס טיסה לכיוון). מוצע כי חובת הפיצוי לא תחול גם על ביטול טיסה בקו פנים ארצי, זאת שכן תבנית הביקושים לאילת השתנתה מאוד: לעיר אילת פונו תושבים רבים מיישובי עוטף עזה והצפון – מפונים אלה, בני משפחות ומטפלים הם מרבית הנוסעים בקו (כאשר הביקוש לנופש ירד מאוד). חברות התעופה מנסות להתאים את לוח הטיסות לביקושים בפועל, וקשה לעשות זאת 14 ימים מראש.

 

לסעיף 2 –  הארכת התקופה הקובעת

בעת הצעת תזכיר חוק זה קשה להעריך את משך השפעת המלחמה על היצע הטיסות לישראל וממנה ובתוך ישראל וכן על הביקושים מצד הנוסעים. כאמור, ההערכות הממשלתיות העדכניות לגבי ההשפעה הכלכלית של המצב הביטחוני המיוחד על ענף התעופה האזרחית בישראל, מצביעות על כך כי השפעת המלחמה על ענף התעופה תארך לכל הפחות עד לסוף עונת החורף של שנת 2023/2024, דהיינו, 31 למרץ 2024. עם זאת, לאור חוסר הוודאות האמור, מוצע להסמיך את שרת התחבורה והבטיחות בדרכים, לקבוע בצו, הארכה של התקופה הקובעת (עד 6 חודשים נוספים), וזאת כל עוד  המצב הביטחוני המיוחד משפיע באופן משמעותי על היצע טיסות הנוסעים מישראל ואליה. היצע הטיסות הוא פרמטר מדיד, הוא  "מיוצר" על ידי חברות התעופה, אשר הן בעלות היכולת הטובה ביותר למדוד את הביקוש לטיסות מצד הנוסעים (ואף לייצר אותו). כאשר היצע הטיסות יחזור להיקפים  הדומים להיצע לפני המלחמה, הדבר יעיד על התאוששות של הענף ועל עליה בביקושים מצד הנוסעים, באופן שמאפשר חזרה להסדר השגרתי. לפיכך, לקראת סוף עונת החורף התעופתית הנוכחית, תבוצע הערכה מחודשת של השפעת המצב הביטחוני המיוחד על היצע הטיסות, בכדי להבין האם יש צורך בהארכת התקופה הקובעת.