טיוטת תקנות

 

א. שם התקנות המוצעות

תקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה)(תיקון), התשפ"ד-2023 [לעניין הצורך ברישיון רדיו-טלפון]

 

 

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

בהשלמה לתיקון המוצע בתקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס), התשמ"א-1981 - במסגרתו מבוקש לבטל את ה"רישיון אלחוטאי טיס לרדיו-טלפון" ואת הדרישות המקדמיות למתן רישיונות עובדי טיס שונים, התולות עצמן בכך שמבקש הרישיון מחזיק ברישיון כאמור - וכתוצאה מהחלל האסדרתי שהוא יוצר לגבי הרישיון הנדרש להפעלת תחנת אלחוט, מבוקש לקבוע את החובה כי בכל כלי טיס בטיסה בין-לאומית או בטיסה באזור פיקוח של יחידת פת"א, שפורסם לגביה בפמ"ת כי שפת התקשורת הזמינה היחידה בה היא השפה האנגלית, לאנשי צוות האוויר יהיה רישיון להפעלת תחנת אלחוט וכן כי לא יעסיק בעל רישיון להפעלת יחידת נת"א אדם בתפקיד מפקח על תנועה אווירית ולא יעסוק אדם בתפקיד כאמור אלא אם כן הוא בעל רישיון להפעלת תחנת אלחוט.

 

 

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

 

טיוטת תקנות מטעם משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - רשות התעופה האזרחית

טיוטת תקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה)(תיקון), התשפ"ג-2023

 

 

___ ב________ התשפ"ג (___ ב________ 2023)

 (חמ 1299- 3 - ת1)

 

__________________

מירי רגב

שרת התחבורה והבטיחות בדרכים

 

 

דברי הסבר

כללי

כתוצאה מהתיקון שמבוקש לקדם בתקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס), התשמ"א-1981 (להלן - תקנות הרישיונות) - במסגרתו מבוקש לבטל את כלל ההתייחסויות ל"רישיון אלחוטי טיס לרדיו-טלפון" - צפוי להיווצר מצב דברים בו לא תהיה עוד דרישה ל"רישיון" כאמור לפי חוק הטיס, אלא שכלל החובות לעניין זה ייגזרו מפקודת הטלגרף האלחוטי [נוסח חדש], תשל"ב-1972 (להלן - הפקודה), זאת בין היתר בהמשך לתיקון בפקודה, שהעביר לאחריות רת"א מתן רישיונות ל"תחנה בכלי טיס" והכוונה לקדם תיקון של הפקודה לעניין זה גם לגבי "תחנה ביחידת נת"א".

כתוצאה מכך, מצב הדברים ה"אוטומטי", בו לכל בעל רישיון טייס ולכל בעל רישיון מפקח על תנועה אווירית יש "רישיון אלחוטאי טיס לרדיו-טלפון", צפוי להיפסק, וכתוצאה מכך צפויה להתחדד שאלת יחסי הגומלין בין ההוראות לפי חוק הטיס, התשע"א-2011 (להלן - החוק) לבין הפקודה, לעניין הצורך ברישיון לפי הפקודה בעת שימוש בתפקיד או מתן שירות לפי החוק.

על-מנת להשיב לשאלה זו מבוקש לקבוע בתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), התשמ"ב-1981 (להלן – התקנות העיקריות) הוראות שיאסדרו, לפי החוק, את שאלת הצורך ברישיון מתאים לפי הפקודה להפעלת תחנת אלחוט, אם בכלי טיס ואם ביחידת נת"א.

בכך, התיקון המוצע יגשר למעשה בין הפקודה לבין החוק וימלא את החלל שנוצר לעניין זה כתוצאה מהתיקון שמבוקש לקדם בתקנות הרישיונות, כפי שפורט לעיל.

במסגרת התיקון המוצע מבוקש לקבוע את האיסור על אדם להפעיל כלי טיס בטיסה בין-לאומית או בטיסה באזור פיקוח של יחידת פת"א, שפורסם לגביה בפמ"ת כי שפת התקשורת הזמינה היחידה בה היא השפה האנגלית, אלא אם כן אנשי צוות האוויר בכלי הטיס בעלי רישיון להפעלת תחנת אלחוט ואת האיסור על בעל רישיון להפעלת יחידת נת"א להעסיק אדם בתפקיד מפקח על תנועה אווירית, אלא אם כן אותו אדם הוא בעל רישיון להפעלת תחנת אלחוט, זאת בצד האיסור על אדם לשמש בתפקיד מפקח על תנועה אווירית אלא אם כן הוא בעל רישיון להפעלת תחנת אלחוט. בצד זאת מבוקש להוסיף הגדרה ל"רישיון להפעלת תחנת אלחוט", שמפנה למעשה לרישיון שניתן לפקודה.

ביתר פירוט

נספח 1 לאמנה לא כולל עוד אמות מידה למתן רישיון אלחוטאי טיס לרדיו-טלפון. למעשה, בנוגע לדרישות הידע והניסיון, מפנה פרק 3.4 בנספח 1 לאמנה, שעניינו רישיון אלחוטאי טיס לרדיו-טלפון ("Flight radiotelephone operator"), לסעיף (article) 37 ל"תקנות הרדיו" ("Radio Regulations") שפרסם איגוד הבזק הבין-לאומי (International Telecommunications Union - ITU), כך: 

3.4 Flight radiotelephone operator

Note 1.— Where the knowledge and skill of an applicant have been established as satisfactory in respect of the certification requirements for the radiotelephone operator’s restricted certificate specified in the general radio regulations annexed to the International Telecommunication Convention and the applicant has met the requirements that are pertinent to the operation of the radiotelephone on board an aircraft, a Contracting State may endorse a licence already held by the applicant (as provided for in 5.2.1 XIII) or issue a separate licence as appropriate.

סעיף 37 ל"תקנות הרדיו" דורש כי הפעלת כל תחנת אלחוט בכלי טיס או ביחידת נת"א, כך:

37.1 § 1 1) The service of every aircraft station and every aircraft earth station shall be controlled by an operator holding a certificate issued or recognized by the government to which the station is subject. Provided the station is so controlled, other persons besides the holder of the certificate may use the radiotelephone equipment.

בנוסף, נספח 6 לאמנה, שעניינו הפעלת כלי טיס, מדייק בדרישה לרישיון כאמור אגב הפעלת תחנת אלחוט בכלי טיס, ודורש רישיון כאמור רק בהפעלות בין-לאומיות.

התיקון המוצע בתקנות העיקריות נועד לכונן שני איסורים חדשים לפי חוק הטיס, בצד האיסורים והחובות לפי הפקודה, ובכך ליצור הלימה בין ההוראות השונות:

האחד - האיסור על הפעלת כלי טיסה בטיסה בין-לאומית או בטיסה באזור פיקוח של יחידת פת"א, שפורסם לגביה בפמ"ת כי שפת התקשורת הזמינה היחידה בה היא השפה האנגלית, אלא אם כן אנשי צוות האוויר בכלי הטיס הם בעלי רישיון להפעלת תחנת אלחוט. הדבר נועד להבטיח כי במצב דברים כאמור יימצא בכלי הטיס בעל רישיון להפעלת תחנת אלחוט מתאים, שיוכל לקיים תקשורת יעילה ובטוחה עם יחידת הנת"א;

השני - האיסור על בעל רישיון להפעלת יחידת נת"א להעסיק אדם, והאיסור על אדם לעסוק, בתפקיד מפקח על תנועה אווירית , אלא אם כן אותו אדם הוא בעל רישיון להפעלת תחנת אלחוט. אף זאת על מנת להבטיח כי במצב דברים כאמור המפקח על תנועה אווירית יכול לקיים תקשורת יעילה ובטוחה עם כלי הטיס להם הוא נותן שירות.

עוד יצוין כי, בד-בבד עם התקנות המוצעות, מבוקש לקדם תקנות לפי סימן ג' לפקודה, שעניינו: "פטור", שיפטרו אדם המפעיל כלי טיס בטיסה "פנים-ארצית" או בטיסה באזור פיקוח של יחידת פת"א, שלא פורסם לגביה בפמ"ת כי שפת התקשורת הזמינה היחידה בה היא השפה האנגלית (קרי, ששפת התקשורת הזמינה בה היא [גם] עברית) מחובת הרישיון לפי הפקודה. זאת בדומה להסדר הנוהג בארה"ב, לפיו הפעלת תחנה בכלי טיס בטיסה שאינה בין-לאומית, אינה טעונה רישיון אישי למפעיל התחנה.

תוצאת הדבר תהיה כי החובה ברישיון "אישי" להפעלת תחנה בכלי טיס או תחנה ביחידת נת"א לפי חוק הטיס (והיעדרה) יהלמו את הסדרי הרישוי שלפי הפקודה.

הסמכות לקבוע את התקנות

בתיקון המוצע מבוקש להטיל חובות על אדם המפעיל כלי טיס ועל בעל רישיון להפעלת יחידת נת"א לעניין הצבת אנשי צוות או עובדים ואופן ניהול הפעילות מרחב הפיקוח התעופתי של ישראל.

סעיף 9 לחוק, קובע כך:

"בלי לגרוע מסמכותו לפי סעיף 46(א)(3) ו-(4), רשאי השר לקבוע חובות שיחולו על עובד טיס וכן הגבלות ותנאים לשימוש ברישיון עובד טיס או בהגדר הקבוע ברישיון כאמור, נוסף על החובות, ההגבלות והתנאים המפורטים בסימן זה, שמטרתם להבטיח שמירה על הכשירות, המיומנות, הידע והניסיון המקצועי הנדרשים מעובד הטיס."

בתיקון המוצע מבוקש לקבוע תנאים לכך שאדם יוכל לשמש בתפקיד מפקח על תנועה אווירית ביחידת נת"א.

סעיף 46 לחוק קובע כך:

"(א)  השר רשאי לקבוע חובות, הגבלות ותנאים נוספים שיחולו על בעל רישיון, ובכלל זה -

(1) חובה להחזיק ספרות מקצועית הנדרשת לצורך הפעלת הרישיון, לעדכנה ולהפיצה לנוגעים בדבר, ולפעול על פי הספרות המקצועית המעודכנת כאמור;

(2) חובה להעסיק כוח אדם בעל ניסיון וכשירות מתאימים ופעולות שעל בעל רישיון לנקוט במטרה להכשיר ולהדריך את כוח האדם האמור ולשמור על כשירותו;

(3) חובת תיעוד הפעולות שבעל הרישיון מבצע במסגרת רישיונו, ואופן שמירת התיעוד;

(4) חובות דיווח למנהל ביחס לפעילותו של בעל הרישיון.

(ב)  הוראות סעיף קטן (א)(1) ו-(2) לא יחולו לגבי עובד טיס."

בתיקון המוצע מבוקש לקבוע תנאים לעניין כשירותו של מי שבעל רישיון להפעלת יחידת נת"א יוכל להעסיק בתור מפקח על תנועה אווירית.

סעיף 72(ג) לחוק קובע כך:

"לצורך שמירה על בטיחות הפעלתם של כלי טיס והגנה על חיי אדם ורכוש, רשאי השר לקבוע בתקנות כללי טיסה וכללי ניהול תעבורה אווירית בעניינים הקבועים בנספח 2 לאמנה ובעניינים אלה:

(1) הוראות לעניין הפעלת כלי טיס בטיסה וניהול תעבורה אווירית, ובכלל זה לעניין גובהי טיסה ושיוט, הפרדות בין כלי טיס, הימנעות מהתנגשויות, אותות וסימנים, מדידת זמן, המראה, גישה לנחיתה ונחיתה, יירוט, תנאים מטאורולוגיים לטיסה, דיווחים שטייס יקבל וימסור, נוהלי דיבור בקשר, מהירות כלי טיס, טיסה במבנה, טיסה אווירובטית, טיסה תחרותית וטיסת ניסוי;

(2) הוראות לעניין טיסה במרחב הפיקוח התעופתי של ישראל, ובכלל זה חובת הגשת תכנית טיסה, קבלת מירשה טיסה (Air Traffic Control Clearance), שמירה על קשר רדיו עם יחידת הנת"א הנוגעת בדבר, כללי טיסת ראייה וכללי טיסת מכשירים..."

בתיקון המוצע מבוקש לקבוע הוראות לעניין הפעלת כלי טיס בטיסה וניהול תעבורה אווירית, נוהלי דיבור בקשר ושמירה על קשר רדיו עם יחידת הנת"א הנוגעת בדבר.

סעיף 168 לחוק מסמיך את שרת התחבורה והבטיחות בדרכים, באופן כללי: "...להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו...".

 לפיכך, מבוקש לקבוע את התיקון המוצע לפי הסעיפים האמורים לחוק.

התיקון המוצע הוא פרי הצעת רת"א, אשר יזמה אותו, ניסחה אותו, קיימה לגביו את דוח ה- RIA ואת השיח עם ציבור בעלי העניין. משכך מתקיים לגבי התיקון סעיף 168(ב) לחוק, לפיו: "לא יתקין השר תקנות לפי חוק זה אלא לפי הצעת הרשות או בהתייעצות עמה".

לפי סעיף 142(א)(1) לחוק הטיס: "עובד טיס שהפר תנאי מתנאי רישיונו או הגדר ברישיונו, בניגוד להוראות סעיף 2, או הפר חובה, הגבלה או תנאי החלים עליו לפי סעיפים 9 או 46(א)(3) ו- (4)" דינו מאסר שנה.

כך הוא גם לגבי "בעל רישיון להפעלת יחידת נת"א שהפר תנאי מתנאי רישיונו, בניגוד להוראות סעיף 26, שנתן שירותי נת"א שלא על בסיס מידע תעופתי עדכני או שלא בהתאם לנוהלי התיאום, בניגוד להוראות סעיף 28, או הפר חובה החלה עליו לפי סעיפים 29(3) או 46(א)(1) עד (4)" בניגוד לסעיף 142(א)(13), ולגבי "מי שהפעיל כלי טיס בניגוד לכללי טיסה שנקבעו לפי סעיף 72" ו- "מי שנתן שירותי נת"א שלא בהתאם לכללי ניהול תעבורה אווירית שנקבעו לפי סעיף 72, בניגוד להוראות סעיף 28", בניגוד לסעיפים 142(א)(32) ו- (33), בהתאמה.

ממילא, התיקון טעון את אישורה של ועדת הכלכלה של הכנסת.

לתקנה 1 לתיקון המוצע, שעניינה: "תיקון תקנה 1"

מבוקש לתקן את תקנה 1 לתקנות העיקריות, שעניינה "הגדרות", כך שתתווסף אליה ההגדרה "רישיון להפעלת תחנת אלחוט".

חסרה הגדרה לעניין זה, שתגשר על הדרישה לרישיון להפעלת תחנת אלחוט לפי הפקודה, וכפי שהוא בא לידי ביטוי כאמור בתיקון המוצע לתקנות 26ב ו- 66ב.

מטרת הדבר היא לכונן הגדרה חדשה אשר תשרת את התקנות החדשות שמבוקש להוסיף לעניין חובת הרישוי האישי להפעלת תחנת אלחוט בכלי טיס או ביחידת נת"א, כאשר הגדרה זו מהווה למעשה את הקשר בין התקנות העיקריות לבין הפקודה.

לפיכך, מבוקש להוסיף הגדרה חדשה: "רישיון להפעלת תחנת אלחוט", שתוכנה הוא: "רישיון שניתן ליחיד לפי פקודת הטלגרף האלחוטי [נוסח חדש], תשל"ב-1972, המתיר לו להפעיל תחנת אלחוט בכלי טיס או ביחידת נת"א, לפי העניין". באופן זה מובהר כי הרישיון אליו יתייחסו התקנות שיוספו להלן הוא הרישיון שניתן לפי הפקודה ליחיד - ולא לתאגיד, למשל - להפעלת תחנת אלחוט (לתקנה 1 המוצעת).

לתקנה 2 לתיקון המוצע, שעניינה: "הוספת תקנה 26ב"

בתקנות העיקריות, בנוסחן הנוכחי, אין הוראה כללית המחייבת מי שמפעיל תחנה בכלי טיס ברישיון מתאים להפעלתה לפי הפקודה, וקיימים רק אזכורים כלליים לעניין זה (ראו, למשל, בתקנה 26א, לעניין שפת התקשורת; בתקנה 42(ב) לעניין הפעלת כלי טיס זר, בתקנה 79א, לעניין הסעת כלי טיס בשדה תעופה ועוד).

תקנה 26א לתקנות העיקריות, שעניינה "השימוש בשפות בתקשורת רדיו טלפון", מפרטת דרישות הנוגעות לתקשורת רדיו-טלפון, ולכן מבוקש לקבוע את ההוראות לגבי הפעלת תחנת אלחוט בכלי טיס, אשר משמשת לטובת תקשורת זו, מיד לאחריה, בתקנה חדשה, "26ב" מספרה.

יצוין כי בחלק הראשון לנספח 6 לאמנה, אשר עוסק בתובלה אווירית מסחרית בין-לאומית במטוסים, נקבע כי צוות הטיסה יכלול לפחות איש צוות אחד אשר מחזיק ברישיון להפעלת תחנת אלחוט (בכלי הטיס), אשר הונפק או תוקף על ידי מדינת הרישום של כלי הטיס, המאשרת מאשרת לו להפעיל את סוג תחנת האלחוט בשימוש, כך:

9.1.2 Radio operator

The flight crew shall include at least one member who holds a valid licence, issued or rendered valid by the State of Registry, authorizing operation of the type of radio transmitting equipment to be used

בחלק השני לנספח לאמנה, אשר עוסק בהפעלה כללית בין-לאומית של מטוסים, הסעיף איננו מוסיף את האפשרות לכך שהרישיון יתוקף על ידי מדינת הרישום, כך:

7.1.2 The flight crew shall include at least one member authorized by the State of Registry to operate the type of radio transmitting equipment to be used.

כפי שצוין לעיל, אין בתקנות העיקריות בנוסחן הנוכחי יישום של אמות מידה אלה, ולכן ההסדר המוצע, כפי שיפורט להלן, מאפשר את יישומן בהוראות לפי החוק.

לפיכך מבוקש להוסיף תקנה חדשה, "26ב" מספרה, שעניינה: "חובת רישיון להפעלת תחנת אלחוט - כלי טיס", בה ייקבע האיסור על אדם להפעיל כלי טיס כלי טיס בטיסה בין-לאומית או בטיסה באזור פיקוח של יחידת נת"א ("פת"א" בלשון התקנות העיקריות), שפורסם לגביה בפמ"ת כי שפת התקשורת הזמינה היחידה בה היא השפה האנגלית, אלא אם אנשי צוות האוויר בכלי הטיס הם בעלי רישיון להפעלת תחנת אלחוט.

חובה זו מיישמת את סעיפי האמנה כפי שפורטו לעיל, במספר שינויים כפי שיפורטו להלן.

לעניין זה יצוין כי התקנות המוצעות מבקשות לשנות מאמות המידה הבין-לאומיות, בכך שהדרישה היא לכך שכל אנשי צוות האוויר בכלי הטיס יהיו בעלי רישיון להפעלת תחנת אלחוט בכלי טיס, ולא לכך שלפחות לאחד מאנשי צוות האוויר יהיה רישיון כאמור. הטעם לכך הוא שבטיסות בין-לאומיות, במקרה פתאומי של חוסר יכולת (incapacitation) של אחד מאנשי הצוות, אנשי הצוות הנוספים, ככל שישנם כאלו, נדרשים למלא את תפקידו, לרבות התקשורת המבוצעת באמצעות תחנת האלחוט, שהינה קריטית לבטיחות הטיסה. החלת דרישה זו על כל אנשי הצוות, הינה בדומה לנהוג בארה"ב.

עוד, בדומה לנהוג בארה"ב, כפי שפורט לעיל, מבוקש שלא להחיל את החובה על טיסות "פנים-ארציות", כך שלהפעלתן לא יידרש איש צוות שיש לו רישיון להפעלת תחנת אלחוט, אלא שהחובה תחול רק לגבי טיסה בין-לאומית (המוגדרת בתקנה 1 לתקנות העיקריות בתור: "טיסה שלפחות אחת מנקודות המוצא, הביניים או היעד שלה היא מחוץ לישראל או שחלק ממנה מתבצע מעל שטחה של מדינה זרה") או לגבי טיסה באזור פיקוח של יחידת פת"א, שפורסם לגביה בפמ"ת כי שפת התקשורת הזמינה היחידה בה היא השפה האנגלית (זאת בדומה ללשון תקנה 26א(ב) הנוגעת להחלת השימוש בשפות בתקשורת רדיו טלפון).

במילים אחרות, החובה ברישיון להפעלת תחנת אלחוט תחול בכל טיסה בין-לאומית וכן בטיסה-פנים ארצית בשדות התעופה לגביהם מפורסם בפמ"ת כי נדרשת תקשורת בשפה האנגלית בלבד; קרי, נתב"ג, אילן-רמון וחיפה (נכון לעת הזו) (לתקנה 1 המוצעת).

לתקנה 3 לתיקון המוצע, שעניינה: "הוספת תקנה 66ב"

בהמשך לתקנה 2 לתיקון המוצע, מבוקש לקבוע הוראות לגבי הצורך ברישיון להפעלת תחנת אלחוט במסגרת פעילותה של יחידת נת"א. את התקנה החדשה שמבוקש לקבוע לעניין זה מבוקש "למקם" מיד אחרי תקנה 66א, שעניינה "מיומנות בשפה האנגלית לצורך מתן שירותי נת"א מסוימים", כך שנוצר הקשר הגיוני בין ההוראות השונות.

יצוין כי אין בהוראות לפי האמנה אמות מידה פרטניות המחייבות את מי שמשמש בה ברישיון להפעלת תחנת אלחוט וזו קיימת אך לפי הפקודה, הרי שעמדת גורמי המקצוע ברת"א היא כי יש להחיל חובה זו על כל מי שמשמש בתפקיד מפקח על תנועה אווירית, בין היתר בשל חשיבות הדבר ובשל כך שבפועל המפקחים על תנועה אווירית "מתניידים" בין יחידות הנת"א השונות ובין תפקידים שונים באותה יחידת נת"א, ולכן אין זה מעשה לקבוע חובה כזו רק לגבי מפקחים על תעבורה אווירית הנותנים שירותי ניהול תעבורה אווירית לטיסות בין-לאומיות או באיזור פיקוח של יחידת נת"א שנקבע לגביו כי שרת התקשורת הזמינה היחידה בו היא השפה האנגלית (זו גם עמדת רשות שדות התעופה, שהיא בעל הרישיון להפעלת יחידת נת"א היחידה הפועלת היום בישראל).

לפיכך, מבוקש להוסיף תקנה חדשה, "66ב" מספרה, שעניינה: "חובת רישיון להפעלת תחנת אלחוט - יחידת נת"א", בה ייקבע האיסור על בעל רישיון להפעלת יחידת נת"א להעסיק אדם בתפקיד מפקח על תנועה אווירית, וייאסר על אדם לשמש בתור מפקח על תנועה אווירית, אלא אם כן אותו אדם הוא הוא בעל רישיון להפעלת תחנת אלחוט (לתקנה 3 המוצעת).  

לתקנה 4 לתיקון המוצע, שעניינה: "תחילה"

לנוכח העובדה שבפועל התיקון המוצע אינו מטיל חובות חדשות או מחייב היערכות כלשהי מקרב בעלי העניין - שכן החובה ברישיון להפעלת תחנת אלחוט קיים כבר היום לפי הפקודה - מבוקש כי התקנות יחלו 15 ימים מיום פרסומן.