תזכיר חוק המאבק בטרור (צריכת פרסומי טרור – הוראת שעה), התשפ"ד-2023

א. שם החוק המוצע

חוק המאבק בטרור (צריכת פרסומי טרור – הוראת שעה), התשפ"ד-2023.

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

מטרת החוק המוצע להוסיף בסעיף 24 לחוק המאבק בטרור, תשע"ו-2016 (להלן: החוק או חוק המאבק בטרור) בהוראת שעה לשנתיים  עבירה על צריכה שיטתית וממושכת של פרסומים של ארגוני טרור מסוימים שיפורטו בתוספת לחוק, שכוללים תכנים שמעודדים, משבחים, מלמדים או מתעדים מעשי טרור, ולמעט צריכה שנעשית באקראי, בתום לב או למטרה כשרה. על פי המוצע העונש על העבירה  המוצעת יעמוד על שנת מאסר.

ג.  עיקרי החוק המוצע

סעיף 24 לחוק המאבק בטרור כולל עבירות שעניינן גילוי הזדהות עם ארגון טרור והסתה לטרור, ובכלל זה עבירות של גילוי הזדהות עם ארגון טרור, הסתה לטרור וכן החזקה לשם הפצה של פרסומי הזדהות או הסתה כאמור. במסגרת התיקון מוצע להוסיף כהוראת שעה לתקופה של שנתיים עבירה שתאסור על צריכה שיטתית וממושכת של פרסומים מסוימים של ארגוני טרור שיפורטו בתוספת לחוק, שמטרתה למנוע תהליכים של אינדוקטרינציה לביצוע מעשי טרור, שנעשים גם ב-ד' אמותיו של אדם. הוראת השעה נועדה לאפשר, לתקופה מוגבלת שלאחריה ייבחן הצורך להאריכה, כלי נוסף במאבק בפיגועי יחידים המתאפיינים בכך שמבצעי מעשי הטרור לא משתייכים בהכרח לארגוני טרור אלא המוטיבציה לביצוע המעשים נובעת מצריכה אינטנסיבית של פרסומי טרור של ארגוני טרור בעלי מאפיינים מסוימים. צורך זה מתעצם נוכח המצב הביטחוני הנוכחי והחשש לניצולו בידי אותם ארגוני טרור. נוכח החריגות והרגישות המיוחדים שבקביעת איסור פלילי ביחס להפללת התנהגות שאדם מבצע  ב-ד' אמותיו מוצע להגביל את האיסור בכמה היבטים: ראשית, העבירה המוצעת לא תחול ביחס לפרסומים של כל ארגון טרור אלא רק ארגונים שיפורטו בתוספת לחוק. הוספת ארגון לתוספת תיעשה רק אם מאפייני הארגון, אזורי ומרחבי פעילותו (לרבות אלו הרשתיים) ואופן גיוס הפעילים אליו הם כאלה שמלמדים על כך שצריכה ממושכת ושיטתית של פרסומי הארגון תהא עלולה להביא לביצוע מעשה טרור. שנית, העבירה תחול רק ביחס לפרסומים של ארגון כאמור שכוללים תוכן שמעודד או משדל לביצוע מעשה טרור: דברי שבח, אהדה או עידוד למעשה טרור; קריאה ישירה לביצוע מעשה טרור; או תיעוד של מעשה טרור כשהצריכה של פרסומים אלו מתווספת לצריכה של פרסומים אחרים נוספים המעודדים או משדלים לביצוע מעשה טרור. שלישית, העבירה לא תחול על צריכה שנעשתה באקראי או בתום לב או למטרה כשרה, ובכלל זה לצורכי העמדת מידע לציבור (כגון עיתונות), למטרת מניעת עבירות טרור (למשל של גורמי האכיפה) ולצורכי מחקר. מטרת חריג זה להוציא מגדר העבירה מצבים שבהם למרות שמדובר בצריכה שיטתית וממושכת – לא מדובר בתהליך שכרוך בו סיכון של אינדוקטרינציה, ויודגש כי הדוגמאות שמובאות במסגרת החריג אינן ממצות בהכרח את המטרות שעשויות להיכנס אליו. כמו כן בהתאם לסעיף קטן 24(ה) שקיים היום – כתב אישום בעבירה זו יוכל להיות מוגש באישור היועצת המשפטית לממשלה בלבד. על פי המוצע יעמוד העונש בצד עבירה זו על שנת מאסר, וזאת בהתאם למדרג הקיים בסעיף 24, שכולל את עבירת ההסתה שעונשה חמש שנות מאסר, את עבירת גילוי ההזדהות שעונשה שלוש שנות מאסר ואת עבירת ההחזקה לשם פרסום, שעונשה שנתיים מאסר.

ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקנו סעיפים 24 ו-98 לחוק המאבק בטרור ותתווסף לחוק תוספת שניה.

ה. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

אין השפעה

ו. נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק מוצע:

תזכיר חוק המאבק בטרור (צריכת פרסומי טרור) (הוראת שעה), התשפ"ד-2023

 

דברי הסבר

לסעיפים 1(א) ו-(ג)

מוצע לתקן בהוראת שעה לתקופה של שנתיים את סעיף 24 לחוק המאבק בטרור, התשע"ו-2016 (להלן: "חוק המאבק בטרור" או "החוק") ולהוסיף לו עבירה של צריכת פרסומים מסוימים של ארגון טרור הקבוע בתוספת לחוק.

סעיף 24 לחוק המאבק בטרור, שכותרתו "גילוי הזדהות עם ארגון טרור והסתה לטרור", קובע שורה של עבירות ביטוי בתחום המאבק בטרור:

סעיף קטן (א) קובע עבירה של שלוש שנות מאסר בגין ביצוע מעשה הזדהות עם ארגון טרור, לרבות בדרך של פרסום דברי שבח, תמיכה או אהדה, הנפת דגל, הצגה או פרסום של סמל, סיסמה המנון ועוד – אם המעשה נעשה בפומבי, במטרה להזדהות עם ארגון טרור, או לחלופין אם המעשה נעשה בנסיבות שבהן יש אפשרות ממשית שהדבר יביא לביצוע של עבירת טרור.

סעיף קטן (ב) קובע עבירה של חמש שנות מאסר בגין פרסום של קריאה ישירה לביצוע מעשה טרור, או פרסום של דברי שבח, אהדה או עידוד למעשה טרור, תמיכה או הזדהות עמו, אם על פי תוכנו ונסיבות פרסומו, יש אפשרות ממשית שהפרסום יביא לביצוע מעשה טרור.

סעיף קטן (ג) קובע עבירה של שנתיים מאסר בגין החזקה לשם הפצה של פרסום כאמור בסעיף קטן (א) או (ב), או מתן שירות לשם הכנה, ייצור פרסום או הפצת פרסום כאמור.

סעיף קטן (ד) קובע שפרסום אודות פרסום אסור לא מהווה עבירה לפי סעיף 24, וסעיף קטן (ה) קובע כי כתב אישום לפי סעיף 24 יוגש באישור היועץ המשפטי לממשלה.

הוראת השעה נועדה לאפשר, לתקופה מוגבלת שלאחריה ייבחן הצורך בהארכתה, כלי נוסף במאבק בטרור, בדגש על פיגועי יחידים, המתאפיינים בכך שמבצעי מעשי הטרור, ככלל, אינם משתייכים לארגוני טרור אלא שהמוטיבציה לביצוע המעשים נובעת מצריכה אינטנסיבית של פרסומי טרור של ארגוני טרור בעלי מאפיינים מסוימים. צורך זה מתעצם נוכח המצב הביטחוני הנוכחי והחשש לניצולו בידי אותם ארגוני טרור. צפייה אינטנסיבית בפרסומי טרור של ארגונים מסוימים עלולה לייצר תהליך של אינדוקטרינציה, מעין "שטיפת מוח" עצמית, שעלולה להביא את הרצון והמניע לבצע מעשה טרור לרמת בשלות גבוהה מאוד, כשהטריגר הסופי שיביא את צורך תכני הטרור לבצע מעשה טרור עשוי להיות גורם אקראי שלא ניתן לצפות או למנוע אותו מראש. הדוגמה המובהקת לארגון טרור שפועל בשיטה זו היא ארגון המדינה האיסלמית (דאע"ש), שמתאפיין בין השאר בכך שהוא "על אזורי", לא משתייך לאזור גיאוגרפי מסוים, ולמעשה גיוס הפעילים לארגון נעשה בעיקר באמצעות פרסום של תכנים ברשת, שהארגון משקיע בו משאבים רבים, ללא מהלך פורמלי של התגייסות לארגון, בהכרח, אלא במטרה להביא אנשים ברחבי העולם להתגייס ביוזמתם לארגון באמצעות ביצוע מעשי טרור בשמו.

עם זאת יודגש כי הפללה של צריכה של תכנים שנעשית ב-ד' אמותיו של אדם, ללא מאפיין של פומביות, מעשה של פרסום או במטרה לפרסם, והסתברות להשפעה על אחרים לבצע עבירות – היא חריג שבחריגים, וככלל המשפט הפלילי לא מתערב בצריכה של תכנים, גם אם התכנים כשלעצמם אסורים בפרסום. אחד העקרונות החשובים במשפט פלילי הוא כי המשפט פלילי אינו מעניש על מחשבה שאינה מלווה במעשה, וכאשר מדובר בשלבי העבירה הפלילית – ככלל מעשי הכנה אינם ענישים. לאור האתגרים הישראלים והצורך להיאבק בטרור גם בשלביו המוקדמים ובאופן חריג נקבעה בחוק המאבק בטרור עבירה על מעשי הכנה מסוימים (ראו סעיף 28 לחוק המאבק בטרור – הכנה לביצוע מעשה טרור). כעת מוצע לקבוע באופן זמני כהוראת שעה עבירה, בתנאים מסוימים ומוגדרים, על שלב מקדים נוסף לביצוע מעשה טרור והוא צריכה של פרסומים של ארגון טרור. אי לכך גדרי העבירה המוצעת הוגבלו בכמה היבטים:

1) פעולת הצריכה של הפרסומים צריכה להיות אינטנסיבית – שיטתית ומתמשכת והתכנים צריכים להיות של ארגון טרור. היא לא כוללת, כמובן, צריכה שנעשתה באקראי או בתום לב. כמו כן מוחרגות ממנה פעולות צריכה שנעשו "למטרה כשרה" – קרי צריכה שלא נעשתה כחלק מתהליך אינדוקטרינציה אלא בהקשרים אחרים, ובכלל זה צפייה לצורכי העמדת מידע לציבור (כגון עיתונות), למטרת מניעת עבירות טרור (למשל של גורמי האכיפה) או לצורכי מחקר. דוגמאות אלה אינן ממצות את החריג של "מטרה כשרה" שכן עשויים להיות מצבים נוספים שייכנסו לגדרה (למשל צפייה בפרסומים של ארגוני טרור דווקא מתוך עמדה שמתנגדת אליהם בבחינת "דע את האויב").

2) ארגון הטרור שפרסומיו אסורים בצריכה הוא רק ארגון טרור לפי פסקה (1) להגדרת "ארגון טרור" בסעיף 2 לחוק – קרי ארגון שעוסק בפעילות טרור ממש ולא ארגון מעטפת שהיותו ארגון טרור תלוי בהכרזה עליו כארגון טרור לפי החוק. כמו כן ארגוני הטרור הרלוונטיים מוגבלים לאלה שנמנו בתוספת השניה לחוק. זאת, משום שמוצדק ליצור איסור על צריכה רק בהתקיים מאפיינים מסוימים מאוד של ארגון טרור. מוצע לקבוע בתוספת השנייה את ארגון המדינה האיסלאמית נוכח מאפייניו הייחודיים – הריחוק הגיאוגרפי שלו מישראל באופן שמקשה על מתן ביטוי לאהדה והזדהות עמו במעשים אקטיביים והניסיון המלמד כי צריכת אינטנסיבית של הפרסומים של הארגון יוצרת סיכון לביצוע מעשה טרור. השיקולים הרלוונטיים לעניין זה הם מאפייני הפרסומים של הארגון, אזורי הפעילות שלו, לרבות פעילות אינטנסיבית בזירה המקוונת, ואופן ומידת השימוש של הארגון בפרסומים כאלה במטרה ליצור תהליך של אינדוקטרינציה בקרב מי שצורך אותם, מבלי שתתבצע בהכרח הצטרפות פורמלית לארגון, כפי שהוסבר לעיל. עוד מוצע לקבוע בתוספת השנייה גם את ארגון החמא"ס. כידוע, ביום 7 באוקטובר 2023 פתח ארגון החמא"ס במתקפת פתע רצחנית כנגד מדינת ישראל, מתקפה בה נרצחו מאות רבות של אזרחים ואנשי כוחות ביטחון, אלפים נפצעו ועשרות נחטפו ונשבו בידי הארגון. לצד כוחות החמא"ס שביצעו את המתקפה צורף כוח תקשורתי שתיעד את המתקפה ואת המראות הקשים בשידור ישיר ותיעודים אלה הופצו באופן נרחב ביותר בשלל אמצעי המדיה השונים. אירוע חריג וחמור זה דומה במאפייניו ובהתנהלותו לפעילותו של ארגון דאעש. נוכח האמור, ונוכח מאפייני התעמולה הננקטת בידי ארגון החמא"ס, בדגש על הפלטפורמות התקשורתיות המופעלות על ידי חמאס ברצועת עזה לצורך הפצת תכני הטרור והסתה גם של אזרחים ותושבים בישראל, קיים חשש כי פרסומים אלו יעצימו את הסיכון לביצוע מעשי טרור  למי שצורך אותם באופן אינטנסיבי. סיכון זה מתעצם נוכח קירבתו של ארגון החמא"ס לישראל ואופי פעילותו המופנית נגד מדינת ישראל באופן ספציפי. לפיכך, מוצע להוסיף אף ארגון זה לתוספת במסגרת הוראת השעה. נוסף על כך הוספה של ארגון לתוספת השנייה תיעשה על ידי שר המשפטים, שאחראי על החוק, באישור ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת, בהתאמה לאופן תיקון התוספות בחוק כבר היום – וכן בהסכמת שר הביטחון נוכח השיקולים הרלוונטיים לעניין זה.

3) תוכן הפרסום – לא כל פרסום של ארגון כאמור רלוונטי לעבירה, אלא רק פרסומים שנועדו להביא לביצוע של מעשי טרור: פרסום שכולל דברי שבח, אהדה או עידוד למעשה טרור; קריאה ישירה לביצוע מעשה טרור; או תיעוד של מעשה טרור, ואולם צריכה שיטתית ומתמשכת של תיעוד מעשה טרור אינה מספיקה לבדה ולכשעצמה לצורך גיבוש העבירה. צריכה של פרסומים אלו צריכה להתלוות לצריכת פרסומים הכוללים דברי שבח, אהדה או עידוד למעשה טרור או פרסומים הכוללים קריאה ישירה לביצוע מעשה טרור. זאת משום שצריכת פרסומים של תיעוד מעשי טרור הינה תופעה רווחת גם בקרב האוכלוסייה הכללית מטעמים שונים, כפי שלמרבה הצער מתרחש בעת האחרונה, ואינה מייצרת בפני עצמה תהליך של אינדוקטרינציה וסיכון לביצוע מעשה טרור. סיכון זה עלול להיווצר רק במקום בו הצריכה משולבת גם בצריכת פרסומים נוספים המעודדים ביצוע מעשה טרור או הקוראים לביצועו.

4) הוראת שעה – נוכח החריגות והרגישות המיוחדים שבקביעת איסור פלילי ביחס להפללת התנהגות שאדם מבצע  ב-ד' אמותיו מוצע כי היא תיקבע להוראת שעה לתקופה של שנתיים, לאחריה ייבחנו האפקטיביות של העבירה ואופן אכיפתה.

נוסף על כל אלה חלה ההוראה הכללית של סעיף קטן 24(ה) לפיה כתב אישום על עבירה לפי סעיף 24 כולו יוגש באישור היועצת המשפטית לממשלה בלבד. הרגישות הקיימת בהעמדה לדין בעבירות ביטוי אחרות מתעצמת נוכח החריגות של העבירה המוצעת כעת, ולכן נדרשת הפעלת שיקול דעת זהיר באופן מיוחד בהעמדה לדין בעבירה זו.

העונש בגין עבירת הצריכה המוצעת יעמוד על שנת מאסר. זאת בהתאם למדרג הקיים היום בסעיף 24 לחוק. פעולת צריכה שנעשית ב-ד' אמותיו של אדם, ללא שבוצעה פעולת פרסום כלשהי, או מעשה הזדהות בפומבי, ומבלי שהצריכה נעשתה למטרה של הפצה או פרסום – היא פעולה שנועדה להשפיע, או שסביר שתשפיע, אך ורק על האדם עצמו. ככזו היא מצויה במדרג נמוך יותר מאשר יתר העבירות בסעיף 24, ולכן מוצע כי העונש יעמוד על שנת מאסר.

לסעיף1(ב)

סעיף 98 לחוק המאבק בטרור קובע את האופן שבו ניתן לתקן את התוספות לחוק:

98.   שר המשפטים, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, רשאי, בצו, לשנות את התוספות.

 

מוצע לתקן את סעיף 98 בהתאמה למוצע בתיקון לסעיף 24, ולהוסיף בו את התנאים הפרוצדורליים לתיקון התוספת השניה – הסכמת שר הביטחון.