קול קורא: להגשת הצעות לוועדה הציבורית המייעצת לעניין הפחתת הריכוזיות והגברת התחרות בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה

הוועדה הציבורית המייעצת לעניין הפחתת הריכוזיות והגברת התחרות בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה (להלן – הוועדה), מזמינה את בעלי העניין והציבור הרחב להשפיע על עבודת הוועדה ולשלוח לה את עמדותיהם והצעותיהם בנושאים שבסמכות הוועדה, כפי שיפורטו להלן.

רקע

על רקע רמת המחירים הגבוהה בישראל בהשוואה למדינות מפותחות אחרות בתחום מוצרי המזון והטואלטיקה, כפי שיפורט להלן, החליטה הממשלה במסגרת החלטת ממשלה מס' 192 מיום 24.2.2023 והחלטת ממשלה מס' 560 מיום 21.5.2023 על הקמת ועדה ציבורית מייעצת. בהתאם לניתוחים כלכליים רבים שנערכו בשנים האחרונות, הסיבות המרכזיות לרמת המחירים הגבוהה כאמור, הן: חסמי סחר, רגולציה עודפת וריכוזיות גבוהה. להלן נרחיב בתמצית לגבי כל אחת מהסיבות האמורות.

במהלך העשור האחרון נערכו מספר רפורמות במטרה להוריד את יוקר המחייה בתחום מוצרי המזון והטואלטיקה, בניהן: חקיקת חוק קידום התחרות בענף המזון, התשע"ד-2014 (להלן – חוק קידום התחרות בענף המזון), חקיקת חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), התשע"ו-2015, במסגרתו נערכה רפורמת הקורנפלקס להפחתת חסמי סחר בייבוא וכן רפורמת הייבוא שנחקקה בשנת 2021 אשר במסגרתה, בין היתר, תוקנו מספר חוקים, בתחום המזון והטואלטיקה, ושמטרתה הייתה להסיר באופן רוחבי חסמי סחר ורגולציה עודפת. בנוסף, נעשו צעדים נקודתיים להגברת התחרות וייעול השווקים החקלאיים בדגש על הפחתת מכסים בתחומי החקלאות השונים וצמצום הסדרים אנטי תחרותיים. לשווקים החקלאיים חשיבות רבה, שכן הם מרכיבים כ-50% מסך ההוצאה של משקי הבית בישראל על מזון.[1] על אף השפעתם של כל הצעדים כאמור, רמת המחירים של מוצרי המזון והטואלטיקה, כפי שיפורט להלן, עדיין גבוהה.

הוועדה הנוכחית, נועדה להוות המשך לוועדות שפעלו בתחום - בהן, הוועדה לשינוי חברתי כלכלי - ועדת טרכטנברג, הוועדה הבין-משרדית לבחינת התחרותיות בענף המזון ומוצרי הצריכה – ועדת קדמי, והוועדה להגברת התחרות והסרת חסמים בתחום הייבוא – ועדת לנג. בכוונת הוועדה להעמיק בניתוח הבעיות אשר גורמות לרמת המחירים הגבוהה בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה ולהמליץ על צעדים להפחתת הריכוזיות והגברת התחרותיות בו, ובכלל זה: בחינת הצורך לקביעת הוראות לצמצום הכוח של ספקים גדולים וקמעונאים גדולים, כהגדרתם בחוק קידום התחרות בענף המזון, בחינת מקטע הייצור, ההפצה והקמעונאות וגיבוש המלצות, ככל שנדרש, בעניינים האמורים, וכן איתור הסדרים שפוגעים בתחרות בענף החקלאות ומתן המלצות לצעדים למניעתם.

יוקר המחיה בתחום מוצרי המזון והטואלטיקה

1 .  רמת החיים בישראל עלתה באופן משמעותי בעשור האחרון. משנת 2013 השכר הממוצע במשק עלה ב-35%, לעומת מדד המחירים לצרכן שעלה ב-11%. כלומר, כוח הקנייה של הצרכן הממוצע עלה ב-24%.[2]

2 .  עם זאת, ישנם פערי מחירים גבוהים במחירי מוצרי המזון בישראל ביחס למחירם בעולם. פערים אלו עומדים על שיעור של 37% ביחס למדינות ה-OECD, ועל שיעור של 51% ביחס למדינות האיחוד האירופי (מונחי PPP).[3]

 

הריכוזיות בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה

3 .  כפי שעולה מהממצאים של הוועדות הקודמות לעניין זה, שוק מוצרי המזון והטואלטיקה בישראל מאופיין בריכוזיות גבוהה ביחס למדינות המפותחות. על פי התיאוריה הכלכלית, מאפיינים כמו נתח שוק גבוה בקטגוריית מוצר מסוימת, קיומו של קונגלומרט המאפשר התניה של מוצר אחד במוצר אחר, והעדפת מותגים של הצרכנים, הם מאפיינים שעשויים להוביל לקיומו של כוח שוק המאפשר קביעת מחירים גבוהים מהמחירים שהיו מתקיימים בשוק תחרותי, ודחיקת מתחרים קטנים יותר מהמדף. בנוסף, שוק שאינו תחרותי עלול להוביל גם לחוסר יעילות בייצור הנובע מהיעדר לחץ תחרותי.

4 . כאמור, בעשור האחרון נערכו מספר רפורמות משמעותיות אשר כללו צמצום ניכר של חסמי הסחר וחסמים רגולטוריים וכן צעדים לצמצום הריכוזיות בשוק שבעניינו. על אף זאת, בחינה של נתח השוק של עשרת הספקים הגדולים בשוק שבענייננו בעשור האחרון מלמדת כי נתח השוק שלהם ירד מ-57.5% ל-53.5% בלבד.[4] זאת, כאשר הממוצע במדינות אחרות לגביהן נמצאו נתונים, עומד של 17.8% בלבד.[5] לצד זאת נמצא ביחס לספקי המזון בישראל, כי בשווקי מוצרים רבים בתחום המזון והטואלטיקה, שולטים בין ספק אחד לשלושה ספקים אשר מחזיקים יחד בין 60% ל-90% מהיקף המכירות לקמעונאים. בנוסף, לפי דו"ח מבקר המדינה משנת 2021, ב-32 מתוך 40 הקטגוריות שנבדקו (80%), מדד CR3[6] עלה על 75% ובכולם על 50%.[7]

חסמי סחר

5 .  חסמים מכסיים – חסמים מכסיים הינם חסמים מיסויים אשר מייקרים באמצעות מס את עלות המוצר המיובא ביחס למוצר המקומי. עיקר החסמים המכסיים כיום הם בתחום המוצרים החקלאים, כאשר לעיתים הם מהווים חסם אפקטיבי לתחרות ולייבוא ולעיתים מייקרים את עלות המוצר הסופי לצרכן. המוצרים החקלאיים מורכבים ממוצרים חקלאיים טריים וכן ממוצרים מעובדים שבבסיסם מוצרים חקלאיים, כגון: קמח, קטשופ וירקות קפואים. 

6 .  חסמים שאינם מכסיים – חסמים שאינם מכסיים הינם חסמי רגולציה שמקשים או אף אוסרים על יבוא מוצרים. בתחום המזון והטואלטיקה הרגולטורים המרכזיים לעניין זה הם משרד הבריאות, משרד החקלאות והרבנות הראשית וכן משרד הכלכלה במוצרים המוגדרים Non Food וחל עליהם תקן רשמי. במקרים חריגים חסמי סחר אוסרים לחלוטין על יבוא מוצר לישראל – כיום חסמים אלו קיימים בעיקר בתחום הגנת הצומח, אשר הרגולציה בו אינה מאפשרת יבוא של פירות וירקות לישראל. במרבית המקרים נוצרים חסמי סחר בשל רגולציה ייחודית לישראל, הנובעת מדרישות בריאותיות שונות, דרישות כשרות ודרישות מתחומים נוספים, וביניהם: הגנת הצרכן. ההתאמה דורשת עריכת התאמות במוצר ובהתאם לכך עצירת פס הייצור והתאמתו לישראל שהינה מדינה קטנה באופן יחסי. כתוצאה מכך, נפגע מגוון המוצרים, שכן יצרנים לא מעוניינים לייצר לישראל, וגם המחיר מתייקר במקרים שבהם נעשה ייצור לישראל.

7 . יבוא מקביל – בשווקים כמו שוק מוצרי המזון הטואלטיקה, בהם קיימת העדפה צרכנית למותגים, כלי משמעותי להפחתת יוקר מחייה הוא יבוא מקביל. כך לדוגמא, בשוק מוצרי החשמל נמכרים מוצרים בייבוא מקביל במחירים שזולים בעשרות אחוזים לעומת היבואן הבלעדי. בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה הייבוא המקביל הוא עדיין תופעה שולית, בין היתר, בשל חסמי סחר כדוגמת דרישות מהיבואן להצגת מסמכים המצויים בידי היצרן ושהיבואן המקביל אינו יכול לקבל וכן בשל פרקטיקות אנטי תחרותיות שנוקטים היבואנים הבלעדיים.

נטל רגולטורי עודף

12.  בתחום המזון והטואלטיקה קיים מלאי רגולציה שאינו עדכני ואינו תואם לכללים המקובלים במדינות מפותחות בעלות שווקים משמעותיים. הנטל הרגולטורי מתרגם לעלויות עודפות ליצרנים שמובילות לייקור המוצרים לצרכן. לעמדת ה-OECD, שיפור ברמת הרגולציה לרמה הממוצעת ב-OECD צפויה להביא לשיפור בתוצר הישראלי בהיקף של כ-75 מיליארד ש"ח.  

 

על רקע האמור, מוזמנים בעלי העניין והציבור הרחב להביע את עמדתם בכתב ביחס לגורמים ליוקר המחייה בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה בישראל וביחס לפתרונות אפשריים למצב זה. הוועדה תבחן את כלל ההתייחסויות שיועברו, וייתכן, בהתאם לשיקול דעתה, שתזמין חלק מהגורמים שיעבירו התייחסות בכתב להרחיב או לענות על שאלות ביחס לעמדה שהעבירו בכתב.

נודה לקבלת התייחסויות, בהיקף של עד 8 עמודים, עד ליום 15 באוקטובר 2023 לכתובת הדוא"ל FoodComments@mof.gov.il (בכל פנייה, אנא ציינו פרטי איש הקשר מטעמכם, ופרטי התקשרות בדוא"ל ובטלפון).

 

מידע כללי ושמירת זכויות –

1.  הוועדה שומרת לעצמה את הזכות לפנות בשאלות הבהרה או בפנייה לקבלת מידע או כל נתון אחר לכל גורם שהוא, לרבות ממשיבים לפנייה זו, כולם או חלקם.

2.  ככלל, העמדות והחומרים שיועברו לוועדה יתפרסמו באופן פומבי. יושב ראש הוועדה, בהתייעצות עם הייעוץ המשפטי של משרד האוצר, רשאי בהתאם להוראות חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, להחליט שלא לפרסם מידע מסוים שהועבר לוועדה. ככל שלעמדת המשיב יש במידע שבכוונתו למסור לוועדה סוד מסחרי או סוד מקצועי שלו, הוא רשאי טרם העברת החומרים הסודיים לטענתו, להעביר בקשה לבחינה מקדימה של האפשרות שלא לפרסם חומרים אלו ובכל מקרה על המשיב לציין זאת באופן מפורש, בכתב, ולהעביר עותק נוסף של עמדתו, כשהוא מושחר לעניין החלקים האמורים.

3.  כל ההוצאות הכרוכות להכנת והגשת המידע בתגובה לפנייה זו הן באחריות ובמימון הבלעדיים של הנמענים או המשיבים לפנייה זו.

4.  למען הסר ספק, מובהר כי אין בפנייה זו, כדי ליצור התחייבות של הוועדה כלפי המשיבים לפנייה זו, והיא מהווה מתן הזדמנות להתייחס לנושא עליו מופקדת הוועדה.