תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע

תזכיר חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים) (תיקון מס' 14), התשפ"ג-2023.

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

ביום 24 בפברואר 2023 התקבלה החלטת ממשלה מס' 204 בדבר קידום אסדרת הפעילות בנכסים דיגיטליים. ההחלטה נועדה, בין היתר, בכדי לקדם ניהול מושכל של הסיכונים הנוגעים לפעילות של משקיעים, צרכנים ועסקים בנכסים דיגיטליים, ולצורך יצירת ודאות רגולטורית עבור הפעילות הכלכלית הקשורה בשימוש בנכסים אלו והרחבת התשתית האסדרתית הקיימת באמצעות יצירת תשתית אסדרתית חדשה.

במסגרת זו הטילה הממשלה על שר האוצר לפרסם תזכיר לתיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), התשע"ו-2016 (להלן- חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים מוסדרים או החוק), שבמסגרתו יתאפשר למפקח על נותני שירותים פיננסים מוסדרים (להלן- המפקח) להעניק רישיונות לגופים אשר התאגדו מחוץ לישראל ועיסוקם מוסדר מכח דין זר (להלן- נותן שירות זר) גם אם לא מתקיימים בהם כל התנאים הקבועים בחוק, והכל בתנאי שהמפקח השתכנע כי הדין הזר המסדיר את עיסוקם נותן הגנה מספקת ללקוחות ושהמפקח התנה את מתן הרישיון בתנאים. להשלמת התמונה יצוין כי אסדרה דומה נקבעה בחוק שירות מידע פיננסי, התשפ"ב-2021, וגם בחוק הסדרת העיסוק במתן שירותי תשלום ויזום תשלומים, התשפ"ג-2023.

יצוין כי הרחבת התשתית האסדרתית האמורה צפויה להסיר את החסמים הקיימים בשוק נותני השירותים הפיננסיים ולעודד את התחרות בשוק, בכך שיתאפשר לנותני שירותים פיננסיים זרים להיכנס לשוק ולהציע שירותים ללקוחות לצד השחקנים הקיימים בשוק, והכל תוך שמירה על עניינם של הלקוחות ושיקולים שבטובת הציבור.  

 

נוסף על כך, מוצעים תיקונים נוספים של החוק, שהתעוררו בעקבות צרכים שעלו, בין היתר, בעקבות הפרקטיקה הנוהגת כיום ובעקבות דברי חקיקה שנחקקו לאחר חקיקת החוק:

1.  מוצע לתקן את החוק באופן שחובת הרישוי בו לא תחול על מוסדות לגמילות חסדים, וזאת נוכח הסדרת רישוי ייעודית למוסדות אלו במסגרת חוק הסדרת מתן שירותי פיקדון ואשראי בלא ריבית על ידי מוסדות לגמילות חסדים, התשע"ט-2019.

2.  מוצע לאפשר למפקח להורות על בטלות או התליית הרישיון לבקשת בעל הרישיון.

3.  מוצע לתקן את הוראות סעיף 38(1) לחוק כך שיובהר כי סמכות המפקח לקבוע דרישות הון נוסף על נותני שירותים פיננסיים, אינה נגזרת מהגדרת "הון עצמי" בחוק, וזאת בכדי לאפשר גמישות ומתן סמכות רחבה יותר למפקח לקבוע הוראות לעניין הון נוסף וכן אופן שמירתו. 

4.  מוצע לתקן את נוסח פרסום הגילוי הנאות ללקוחות באופן שיעלה בקנה אחד עם הנוסח המופיע באותו הקשר בהוראות חוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א-1981, וזאת לשם יצירת אחידות בשוק.

5.  מוצע לתקן את המגבלה המוטלת על התקשרותו של בעל רישיון למתן אשראי או בעל רישיון להפעלת מערכת לתיווך באשראי בעסקאות עם לווים,  כך שבדומה לגורמים אחרים המעמידים אשראי בישראל, המגבלה לא תחול על לווים בגילאי 18-21.

 

ג.  השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

 

לא צפויה השפעה על תקציב המדינה או על התקן המנהלי.

 

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:

תזכיר חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים) (תיקון מס' 14),

התשפ"ג -2023

 

דברי הסבר

כללי         

חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), התשע"ו-2016 (להלן – חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים מוסדרים או החוק) נחקק, בין היתר,  לאור העדר אסדרה ופיקוח מספקים על ענף שירותי המטבע שפעל עד אותה עת כמוסד פיננסי המספק מגוון רחב של שירותים, ולאור החשיבות הכלכלית הרבה בשוק נותני שירותים פיננסיים מפוקח ורחב. לצד התכלית של הדרת גורמים עבריינים שפעלו בשוק עובר לחקיקת החוק, החוק כלל תכלית נוספת והיא יצירת חלופה לשירותים שסיפקה אותה עת המערכת הבנקאית והמוסדית, בכדי לקדם את התחרות העסקית בתחום. צורך זה בלט לאור התחרות העסקית המוגבלת בסקטור השירותים הפיננסיים בישראל, לאור המבנה הריכוזי של סקטור זה.  

 

מאז כניסת החוק לתוקף פעלה רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון ליישום הוראותיו, ואולם במהלך השנים עלו קשיים ביישום החוק והגשמת התכליות העומדות בבסיסו. החוק המוצע נועד לתקן סעיפים שונים בחוק באופן שיאפשר למפקח על שירותים פיננסים מוסדרים למלא את תפקידו לצורך פיתוח שוק השירותים הפיננסים, תוך שמירה על ענייני הלקוחות.

 

מאחר והשוק הפיננסי המקומי מתאפיין כשוק קטן יחסית, שחקנים גלובליים מרכזיים בתחום הפיננסי בוחרים לעיתים שלא לפעול בו בשל שיקולים עסקיים, בין היתר נוכח העלויות והמשאבים שנדרשים במסגרת התהליך הרגולטורי לצורך קבלת רישיון לפעול בשוק הישראלי אל מול פוטנציאל הרווח הגלום בו. מנגד, קיים חשש לכך שצרכנים מקומיים יעשו שימוש בשירותים פיננסיים זרים בהיקפים משמעותיים ללא פיקוח או אכיפה של הרגולטור הישראלי. תיקון חוק זה נועד אפוא להגביר את התחרות בשוק המקומי ולעודד את כניסתם של שחקנים שונים לתחום השירותים הפיננסיים, באופן שיורחב היקף השירותים הפיננסיים המוצעים לצרכן הישראלי. משכך, מוצע לתקן את חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים מוסדרים באופן שיאפשר לגוף אשר נותן שירותים פיננסים מחוץ לישראל ועיסוקו כאמור מוסדר מכוח דין זר (להלן – נותן שירות זר) לקבל רישיון לפעול גם בישראל בפיקוח רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון. במסגרת התיקון יתאפשר לרגולטור להתחשב באסדרה שחלה על נותן השירות הזר מחוץ לישראל, תוך מתן הקלות המבוססות על האסדרה כאמור. בתוך כך מוצע לקבוע כי המפקח יוכל לפטור נותן שירות זר מחלק מהוראות החוק וכן לקבוע הוראות שיחולו באופן ייחודי על נותן שירות זר. מתן פטורים והקלות כאמור יינתנו רק לגוף אשר חלה עליו אסדרה מכוח הדין הזר, ואשר האסדרה והפיקוח החלים עליו נותנים הגנה מספקת על ענייני הלקוחות, לפי שיקול דעתו של המפקח. יובהר כי אין מדובר בפטור מקבלת רישיון לפי החוק המוצע, אלא בקבלת רישיון מהמפקח על שירותים פיננסים ובפיקוח בהתאם להוראות חוק הפיקוח על שירותים פיננסים מוסדרים, והכל בכפוף לשמירה על טובת הלקוחות ועניינים שבטובת הציבור.

 

כן יודגש כי תיקון החוק המוצע מתיישב עם מגמה דומה שנקבעה בחוק שירות מידע פיננסי התשפ"ב-2021, ובחוק הסדרת העיסוק במתן שירותי תשלום ויזום תשלומים, התשפ"ג-2023, בדבר מתן הקלות לנותן שירות זר.

 

לסעיף 1   

מוצע לתקן את סעיף ההגדרות ולכלול במסגרתו גם הגדרה ל"נותן שירות זר". בהתאם להגדרה, נותן שירות זר הוא גוף שעיסוקו במתן שירות פיננסי כהגדרתו בחוק הפיקוח על שירותים פיננסים מוסדרים, אשר התאגד מחוץ לישראל וחלה עליו אסדרה מכוח הדין הזר בעניין השירות אותו הוא מתעתד לתת ללקוחות ישראלים.

 

לסעיף 2   

סעיף 5א לחוק קובע חובת ניהול מרשמים של נותני שירותים פיננסיים מטעם המפקח. במסגרת התיקון מוצע לכלול במרשם גם נותני שירות זרים שקיבלו פטורים שונים בהתאם לתזכיר חוק זה.

 

לסעיף 3   

סעיף 13 לחוק מונה סייגים לחובת הרישוי, בין היתר מאחר והגופים המנויים בסעיף זה מפוקחים על ידי רגולטור אחר. נוכח חקיקת החוק להסדרת שירותי פיקדון ואשראי בלא ריבית על ידי מוסדות לגמילות חסדים, התשע"ט-2019 (להלן - חוק הפיקוח על מוסדות לגמילות חסדים), והחלת פיקוח ואסדרה ייעודיים על מוסדות לגמילות חסדים, מוצע לפטור את המוסדות הללו מחובת הרישוי לפי חוק הפיקוח על שירותים פיננסים מוסדרים. כן יובהר כי התיקון המוצע הוא טכני במהותו, כך שיעשה שימוש בסעיף 13(א)(15) לחוק בהגדרת "מוסד לגמילות חסדים" הקבועה בהוראות החוק הפיקוח על מוסדות לגמילות חסדים,  בכדי ליצור אחידות בהגדרות של הוראות הדין השונות. עוד יצוין שהתיקון המוצע אף מתיישב עם דברי ההסבר להצעת  החוק המקורית, בה צוין כבר בנוסחו המקורי של סעיף 13(א)(15) לחוק הפיקוח על שירותים פיננסים מוסדרים, כי סעיף זה נועד לפטור מוסדות לגמילות חסדים מחובת הרישוי.  

 

לסעיף 4

מוצע לקבוע כי המפקח יהיה רשאי לתת רישיון נותן שירות בנכס פיננסי או רישיון נותן אשראי לנותן שירות זר, אף אם לא מתקיימים בו התנאים למתן רישיון האמורים בסעיפים 15(א) ו-16(א) לחוק, אם המפקח נוכח כי הדין הזר המסדיר את עיסוקו של נותן השירות הזר נותן מענה מספק לכל העניינים המוסדרים בסעיפים הנזכרים לעיל, והכול תוך שמירה על עניינם של הלקוחות ושקילת טעמים שבטובת הציבור. בהתאם לאמור, חברות המחזיקות ברישיון זר ומבקשות לפעול בישראל במתן שירותים פיננסים, יוכלו לקבל רישיון מהמפקח בהתאם לשיקול דעתו, כאשר בנסיבות המתאימות ניתן יהיה לייבא לתנאים שיקבעו ברישיון הישראלי חלק מתנאי הרישיון הזר שבו מחזיקות אותן חברות. כל זאת בכפוף לכך שהמפקח שוכנע שתנאים אלו מעניקים מענה מספק חלף התנאים למתן הרישיון הקבועים בהוראות החוק. כמו כן, מוצע לקבוע כי הוראות סעיף 15(א)(3) לחוק העוסקות בהבטחת יושרו ויושרתו של מבקש הרישיון יחולו גם לעניין מבקש רישיון שהוא נותן שירות זר וכן לעניין בעל שליטה, בעל עניין ונושאי משרה בנותן השירות הזר, זאת על מנת שלא לאיין את תכליות החוק המבקשות להרחיק גורמים עברייניים מהפעילות הפיננסית בישראל.

 

תיקון זה נועד לאפשר גמישות בתנאי הרישיון בהתאם לפעילותו של נותן השירות הזר, על בסיס הרישיון הזר שבו הוא מחזיק, וזאת לצורך הסרת החסמים הקיימים בשוק נותני השירותים הפיננסיים ולעידוד התחרות בשוק. יודגש כי אין מדובר בפטור מקבלת רישיון בהתאם להוראות החוק, כי אם בקבלת רישיון מותאם מהמפקח על שירותים פיננסים מוסדרים וכן בפיקוח על אותם גופים.  

 

לסעיף 5   

מוצע להוסיף לסעיף 23 לחוק, המונה את עילות הביטול או ההתליה של רישיון למתן אשראי או למתן שירות בנכס פיננסי שבסמכות המפקח, גם את עילת הבקשה לביטול ביוזמת בעל הרישיון, שכן לשון החוק הקיים נעדרת חלופה מעין זו. יצוין כי לאור זאת שסעיפים 25ח ו-25כד מחילים את הוראות סעיף 22 גם לעניין פרקים ג'1 ו-ג'3 לחוק, הרי שלתיקון כאמור ישנה השלכה ישירה גם לעניין ביטול רישיון למתן שירותי פיקדון ואשראי וביטול רישיון להפעלת מערכת לתיווך באשראי.

הגם שאך הגיוני הוא כי למפקח קיימת הסמכות לבטל רישיון, במקום בו בעל רישיון עצמו מבקש לבטל את רישיונו ולהפסיק את עיסוקו, מוצע להבהיר את הדברים על מנת להימנע מפרשנויות מיותרות וזאת בשים לב גם לחקיקות אחרות בהן העילה מופיעה באופן מפורש (ראו למשל סעיף 22(א)(1) לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981).  הדברים מקבלים משנה תוקף שעה שפרק י' לחוק עוסק בהוראות שחלות על חיסול עסקים של נותן שירותים פיננסיים, לרבות נותן שירותים פיננסיים שהחליט על חיסול עסקיו. עוד יצוין בהקשר זה כי למפקח קיימות עדיין סמכויות מכוח פרק י' כאמור לתת הוראות למי שרישיונו בוטל באופן שיבטיח את עניינם של לקוחותיו.

 

לסעיף 6

בהמשך למוצע בסעיף 4, מוצע לקבוע כי המפקח יהיה רשאי לתת רישיון להפעלת מערכת לתיווך באשראי לנותן שירות זר גם אם לא מתקיימים בו התנאים למתן רישיון האמורים בסעיפים 25כא ו-25כב(א), בדומה לרציונאליים המתוארים בדברי ההסבר לסעיף 4 לעיל. כמו כן, מוצע לקבוע כי הוראות סעיף 25כא(א)(3) העוסקות בהבטחת יושרו ויושרתו של מבקש הרישיון יחולו גם לענין מבקש רישיון שהוא נותן שירות זה וכן לענין בעל שליטה, בעל ענין ונושאי משרה בנותן השירות הזאת, וזאת על מנת שלא לאיין את תכלית החוק בדבר הדרת גורמים עברייניים מהפעילות הפיננסית בישראל.

 

לסעיף 7   

סעיף 38(1) לחוק מקנה למפקח סמכות לקבוע הוראות לנותני שירותים פיננסים בדבר ניהול עסקיהם, לרבות בעניין הון עצמי. מטרת הוראה זו היא להגדיר הון נוסף, בנוסף על ההון המינימלי הנדרש בהתאם להוראות סעיף 37 לחוק והתוספת הראשונה לחוק, וזאת בהתאם לסוג הפעילות של הגוף המפוקח.

התיקון המוצע נדרש מאחר והגדרת "הון עצמי" שבחוק, המתייחסת לאופן חישוב ההון העצמי ושמירתו, עלולה להתפרש כמגבילה לכאורה את שיקול דעתו של המפקח ואינה מאפשרת לו לקבוע תנאים אחרים בעניין ההון הנוסף הנדרש מבעל הרישיון, אלא אם כן תנאים אלה עונים במדויק להגדרת "הון עצמי".  נוכח התנאים המשתנים בשוק נותני השירותים הפיננסיים נדרשת גמישות רבה יותר ומתן סמכות רחבה למפקח לקבוע הגדרות הון נוסף, לרבות אופן שמירתו, ומשכך מוצע לעשות שימוש בתיבה "הון נוסף" חלף "הון עצמי נוסף". עוד יצוין בהקשר זה כי מכיוון שמדובר בסמכות שברשות הנתונה למפקח לקבוע דרישות הון נוספות על דרישות המינימום הקיימות בחוק, הרי שיש מקום לייצר את הגמישות הנדרשת כמתואר לעיל.

 

לסעיפים 8, 10 ו-11

סעיף 46(א) מטיל מגבלות על בעל רישיון למתן אשראי או בעל רישיון להפעלת מערכת לתיווך באשראי להתקשר בעסקה עם קטין. כמו כן, מטיל הסעיף מגבלה דומה על בעל רישיון כאמור להתקשר בעסקה עם אדם שמלאו לו 18 שנה, אך טרם מלאו לו 21 שנים. במסגרת התיקון מוצע להשמיט את המגבלה הנוגעת ללווים בגילאי 18-21. מטרת ההוראה הייתה להגביל נותני אשראי-חוץ-בנקאיים ממתן אשראי  ללווים בגילאים אלו בעקבות החשש מהיעדר אסדרה מתאימה לנותני אשראי חוץ-בנקאיים. אולם, מאז יישום החוק, החלה אסדרה מקיפה על נותני אשראי-חוץ בנקאיים ופורסמו מספר רב של הוראות לפעילותם, לרבות הגנות צרכניות במתן אשראי. יתרה מזאת, כיום, לווים בגילאים 18-21 רשאים ליטול אשראי מבנקים ונותני אשראי אחרים שהוראות חוק זה אינם חלות עליהם. לאור זאת, רמת התחרות על לווים אלו נמוכה יותר, שכן אפשרויות האשראי עבורם מצומצמות באופן משמעותי ביחס לשאר האוכלוסייה.

 

 

לסעיף 9 

נוסח הפרסום שעל נותן שירותים פיננסיים לפרסם במסגרת חובת הגילוי הנאות המוטלת עליו בהוראת סעיף 47(1) אינו תואם את נוסח הפרסום המקביל שעל תאגיד בנקאי לפרסם במסגרת חובת הגילוי הנאות המוטלת עליו לפי סעיף 5(ג) לחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א-1981. על כן, מטרת תיקון זה היא ליצור אחידות בין הוראות הדין הרלוונטיות, כך שיחולו דרישות אחידות בדבר נוסח פרסום הגילוי הנאות על נותני האשראי השונים.

 

לסעיף 12        

מוצע לקבוע כי המפקח יהיה רשאי לפטור בעל רישיון שהוא נותן שירות זר מהוראות פרק ד' וה' לחוק הפיקוח על שירותים פיננסים מוסדרים, שעניינם הוראות ממשל תאגידי הנוגעות לנושאי משרה, היתרי שליטה והיתרי החזקה בבעלי רישיונות (כולן או מקצתן).  זאת בכפוף לכך שהחלטת המפקח תינתן בכתב ובאופן מנומק, לאחר שהמפקח שוכנע שהוראות הדין זר המסדירות את עיסוקו של נותן השירות הזר מספקות מענה הולם לעניינים המוסדרים בסעיפים הנזכרים לעיל והכול תוך שמירה על עניינם של הלקוחות ושקילת טעמים שבטובת הציבור. בדומה להבהרה בדברי ההסבר לסעיף 4 המוצע, יובהר אף לענין סעיף זה, כי אין מדובר בפטור מוחלט מדרישות החוק, אלא בהתאמת הדרישות המנויות בהוראות החוק לדרישות הרישיון הזר שבו מחזיק נותן השירות הזר. כך, המפקח יהיה רשאי במסגרת מתן הרישיון לפטור מחלק מהדרישות המנויות בהוראות החוק, ולקבוע תחתן ברישיון תנאים נוספים, שקיימים ברישיון הזר שבו מחזיק נותן השירות הזר. זאת בכפוף לכך שהמפקח שוכנע כי הוראות הדין הזר והפיקוח על עיסוקו של נותן השירות הזר מספק מענה הולם לטובת הלקוחות ושיקולים שבטובת הציבור.

 

עוד יובהר כי אין באמור כדי לגרוע מסמכותו הכללית של המפקח לפי סעיף 4(א) לחוק, או מכל סמכות אחרת הנתונה לו לפי חוק, לקבוע הוראות ייחודיות לענין נותני שירות זרים.