טיוטת המדריך הממשלתי לגיבוש רגולציה ולהערכת השפעותיה
כלי שמאפשר לנו לקבל החלטות מקצועיות וטובות יותר
טיוטת מדריך ממשלתי לגיבוש רגולציה ולהערכת השפעותיה
בהתאם לחוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021 ("החוק" או "חוק עקרונות האסדרה").
מתוקף החלטת ממשלה מס' 2118 שעניינה "הפחתת הנטל הרגולטורי" מיום 22.10.2014, בנוסח שתוקן במסגרת החלטת ממשלה מס' 218 שעניינה "תכנית לאומית לשיפור הרגולציה ותיקון החלטות ממשלה" מיום 1.8.2021 ("החלטת ממשלה 2118").
בהתאם להחלטת ממשלה 218, נוסח התיקון להחלטה 2118 יכנס לתוקף ביום הודעת יושב ראש רשות האסדרה כי פרסם מדריך.
"אין דבר חשוב יותר להתקדמות של הכלכלה והחברה שלנו מאשר רגולציה טובה. במונח רגולציה 'טובה', הכוונה לרגולציה שמקדמת אינטרסים ציבוריים לגיטימיים בדרכים יעילות; רגולציה שמשרתת את רווחת הקהילה בכללותה."
OECD, “Regulatory Policy Outlook 2015”, p. 3 (2015).
רגולציה היא כלי מדיניות מרכזי ויש לה תפקיד הכרחי בהגנה על הציבור ובקידום איכות החיים של אזרחי המדינה. לאור חשיבות הרגולציה והמקום המרכזי שהיא תופסת, חשוב להבטיח שהרגולציה תהיה מיטבית: תשיג את מטרותיה באפקטיביות ושיהיה לה מינימום השפעות שליליות ובלתי רצויות.
כדי ליצור רגולציה ברמה גבוהה, צריך לגבש את הרגולציה באופן איכותי. הדרך הטובה ביותר להשיג מטרה זו היא לבסס את הרגולציה על עבודת מטה שמנתחת את הבעיה, בוחנת מספר חלופות, ובוחרת בחלופה הטובה ביותר. הניתוח צריך להיות מבוסס על נתונים, על הניסיון הקיים בישראל ובעולם וכמובן על הידע והמומחיות של אנשי המקצוע מעולמות התוכן הרלוונטיים.
מדריך זה נועד להציג את הניתוח הנדרש לפי חוק עקרונות והחלטת ממשלה מס' 2118 מיום 22.10.2014. מדריך זה מפרט מה נדרש מרגולטורים שמגבשים רגולציה והוא מבטל הנחיות קודמות בנושא.
בצידו של מדריך מחייב זה יפורסם מסמך המלצות מפורטות (Best Practice) שמפרט ומסביר כיצד לבצע כל שלב בתהליך, כולל בחינת ההשפעות של חלופות מדיניות שונות על האינטרס הציבור, הסביבה, הכלכלה, החברה, התחרות ויוקר המחייה. מסמך ההמלצות גם מסביר כיצד לזהות יתרונות וחסרונות.
בנוסף לעבודת המטה עצמה, המדריך ומסמך ההמלצות מסייעים לרגולטורים ולקובעי המדיניות לשקף את תהליך החשיבה ואת עבודת המטה באמצעות דוח גיבוש רגולציה. כתיבת הניתוח בזמן אמת יכולה לשרת אתכם הרגולטורים - לסייע בתהליך החשיבה, לזקק ולחדד תובנות; ולאורך זמן הדוח מהווה כלי חשוב לתיעוד ושימור הידע בארגון. בנוסף, כאשר הממשלה מסבירה לציבור את תהליך החשיבה, ואת הסיבות והרציונלים מאחורי החלטותיה, היא מבטאת מקצועיות, שקיפות, הגינות ואחריותיות כלפי אזרחיה.
מדריך זה נועד לעזור לכם - הרגולטורים ומקבלי החלטות - לגבש את הרגולציה הטובה ביותר למען הציבור בישראל.
רשות האסדרה ורשת מובילי מדיניות הרגולציה במשרדים עומדים לרשותכם בליווי וסיוע לכם בתהליך כדי לפתח ולקדם רגולציה מיטבית - עם מירב ההשפעות החיוביות ועם מה שפחות השפעות שליליות.
מהדורה זו של המדריך מתפרסמת לאחר חקיקת חוק עקרונות האסדרה והיא מיועדת לספק הנחיה ברורה ומועילה כדי ליישם את הוראות החוק.
כפי שרצוי שרגולציה תיבחן ותעודכן מזמן לזמן, גם המדריך והכללים שבו יבחנו ויעודכנו. לכן בכוונת רשות האסדרה ללמוד מהניסיון ביישום המדריך ולפרסם מהדורה מעודכנת בתוך כשנתיים.
אנו מקווים שהמדריך יהיה כלי בידיכם לגיבוש רגולציה איכותית!
יואל בריס
יושב ראש רשות האסדרה
תוכן העניינים
עקרונות רוחב של תהליך גיבוש רגולציה.
שלב 1: הגדרת היקף ועומק התהליך
שלב 7: עיצוב החלופה הנבחרת והגדרת יעדים מדידים
השלמת התהליך: פרסום להערות והתייעצות עם רשות האסדרה
כללים לעריכת הדוח הנלווה (דוח גיבוש רגולציה)
כללים לגבי מקרים שנקבעה עבורם סמכות להעניק פטור
בתור
אחראים על רגולציה, עלינו לקבל החלטות שמבוססות על תהליכים מקצועיים.
תהליך גיבוש רגולציה הוא תהליך מחייב, שמיועד לסייע לכם בעבודה היום יומית שלכם.
המדריך עוזר לבצע תהליך איכותי שמותאם לסוגיה שלכם כדי לקבוע רגולציה בצורה יעילה וטובה יותר.
מהי רגולציה?
בתמצית, "רגולציה" (אסדרה) היא הוראה שקובעת כלל התנהגות מחייב שניתן לאכיפה. הכוונה לכל הכללים שהממשלה קובעת ואוכפת - מה אסור לבצע, מה חובה לבצע ובאילו תנאים. רגולציה נקבעת בחוקים, תקנות, נהלים, רישיונות ובמסמכים רבים נוספים אחרים שמחייבים את הציבור.
|
" "אסדרה" – הוראה הקובעת כלל התנהגות שהוא בעל אופי כללי, ומתקיימים בה כל אלה: (1) היא נקבעה לשם הסדרת פעילות כלכלית או חברתית; (2) היא ניתנת לאכיפה פלילית או מינהלית בידי רשות ציבורית או תאגיד ציבורי; (3) היא נקבעה בחיקוק או שנקבעה על פי סמכות כדין בהנחיה, נוהל, חוזר, גילוי דעת או בהוראה מסוג דומה אף אם כינויה שונה, לרבות הוראה כאמור המקבלת תוקף מחייב בעת הכללתה כתנאי באישור אסדרתי; והכול למעט הוראה כמפורט להלן: [...]
לעניין הגדרה זו, ”אכיפה מינהלית“ – לרבות אי־מתן אישור אסדרתי"
חוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021, סעיף 3 |
כמו בכל מדיניות ציבורית, המטרה של הרגולציה היא לקדם את הרווחה החברתית ולשפר את איכות חיי התושבים. לכן רגולציה מוצלחת היא כזו שהתועלות ממנה גבוהות מהעלויות שלה. רצוי להזכיר שהממשלה יכולה לפתור בעיות ציבוריות ולהשפיע על פעולות של יחידים, עסקים וקבוצות גם באמצעות כלים לא רגולטורים, כמו תמריצים, מידע וחינוך, זכויות אזרחיות, תשתיות פיזיות, שינוי מבנה הכוח וארכיטקטורת בחירה.
מה החובות של רגולטור שמגבש רגולציה?
חוק עקרונות האסדרה, החלטת ממשלה 2118 והחלטת ממשלה 4398 קובעים עקרונות ותהליך עבודה מחייב עבור רגולטורים שמגבשים רגולציה. החלטת ממשלה 218 תיקנה את החלטת ממשלה 2118. בין היתר היא פירטה את החובות של רגולטור שמגבש רגולציה וקבעה שרשות האסדרה תפרסם מדריך שיפרט כיצד יש ליישם את החלטת הממשלה.
מדריך זה מתפרסם מכוח החלטת ממשלה 2118, במטרה לפרט כיצד ליישם את החלטות הממשלה ואת חוק עקרונות האסדרה, וכדי לסייע לרגולטורים להגיע לרגולציה מיטבית.
המדריך ממצה את הכללים המחייבים לגבי תהליך גיבוש והערכת השפעות רגולציה והכנת הדוח לפי החלטת ממשלה 2118. המדריך מבטל כללים והנחיות קודמות בעניין זה ומחליף את המדריך שפורסם בשנת 2015.
לצד המדריך יפורסם מסמך המלצות - שמציג את המתודולוגיה המומלצת (Best Practice) לגיבוש ולהערכת השפעות רגולציה, כולל הנחיות, הסברים ודוגמאות.
מהו תהליך גיבוש רגולציה?
תהליך סדור של גיבוש הרגולציה והערכת ההשפעות שלה. התהליך מחייב מכוח חוק עקרונות האסדרה והחלטת ממשלה 2118. התהליך מיועד לעזור לרגולטור לבחון את הבעיה הציבורית, לגבש פתרונות איכותיים ולשקף את ההחלטה. יש לתעד את תהליך החשיבה במסגרת דוח גיבוש רגולציה.
התהליך מורכב משלבים שקיימים בכל תהליך קבלת החלטות טוב: ניתוח הבעיה או הסיכון, הגדרת מטרות, שימוש בנתונים, בחינת מספר חלופות, הבנת ההשפעות של כל חלופה והשוואה בין החלופות כדי לבחור בחלופה הטובה ביותר.
כשתשתמשו בתהליך הוא יעזור לכם: לזהות את גורמי השורש שגורמים לבעיה, להתבסס על הניסיון מהעולם כדי לבחור בפתרון שכבר נוסה בהצלחה, לצמצם את ההשפעות הבלתי צפויות של הרגולציה (למשל, על אינטרסים ציבוריים אחרים) ולבחור בחלופה ישימה שתפתור את הבעיה באופן אפקטיבי.
תהליך זה נהוג במדינות רבות בעולם מזה עשרות שנים ובישראל היא מעוגנת בחוק עקרונות האסדרה. התהליך מוכר גם כ-RIA (Regulatory Impact Assessment).
מתי חייבים להשתמש בתהליך גיבוש רגולציה?
יש להשתמש בתהליך גיבוש רגולציה בכל קביעה או שינוי רגולציה (כולל הפחתה) ובכל סוג של נורמה (חוק, תקנה, צו, נוהל, הנחיה, חוזר או כל הוראה מחייבת אחרת).
ביצוע תהליך חשיבה סדור מועיל כאשר ניגשים לכל בעיה, אך החובה להשתמש בתהליך חלה כאשר מגבשים רגולציה מכל סוג – יצירה של רגולציה חדשה, הוספה, הפחתה, שינוי או ביטול של רגולציה. מתחילים את השימוש בתהליך מתחילת עבודת המטה, לפני שידוע מה תהיה ההחלטה הסופית.
החובה להשתמש בתהליך לגיבוש והערכת השפעות רגולציה חלה על כל רשות ציבורית שמוסמכת לפי דין להציע לגוף אחר שמוסמך לקבוע רגולציה או לקבוע רגולציה בעצמו, לפרסם הנחיות לשם יישום אסדרה או לתת אישור אסדרתי (למעט אם נקבע חריג ייעודי בחוק עקרונות האסדרה או בהחלטת ממשלה 2118).
יש להשתמש בתהליך בכל קביעת רגולציה ובכל שינוי רגולציה, גם אם הוא מעוגן בנהלים, חוזרים, הנחיות וכו'. תהליך גיבוש רגולציה מסייע לגבש רגולציה איכותית. לכן הוא בעל ערך בכל קביעה או שינוי רגולציה - בלי קשר לשאלה היכן הרגולציה מעוגנת (חוק, תקנה, נוהל, הנחיה, חוזר, גילוי דעת או כל הוראה או כלל מחייב בעל שם אחר).
כל שינוי רגולציה מצריך ביצוע תהליך גיבוש רגולציה והכנת דוח מלווה. בתהליכים בהיקף מצומצם - גם הדוח יהיה קצר ותמציתי.
גם הקלה ברגולציה עלולה ליצור שינוי בתהליכים, לגרום לאי וודאות או לפגוע באינטרס ציבורי חשוב - ולכן יש לבצע עבודת מטרה לפני קבלת החלטה על הקלה. כך נוכל לוודא שהפתרון המוצע לא יצמצם פחות מדי או יותר מדי את הרגולציה.
על מי מוטלת החובה?
החובה לבצע את עבודת המטה בתהליך גיבוש רגולציה מוטלת על הרגולטור שקובע או מציע את הרגולציה. התהליך הוא כלי קבלת החלטות ולכן על מקבל ההחלטות להשתמש בו. לצד תהליך החשיבה המהותי, כל רגולטור צריך לתעד את הניתוח, השיקולים וההחלטות שלו בדוח מלווה (דוח גיבוש רגולציה). הדוח צריך לכלול תיעוד של תהליך החשיבה שבוצע - המידע, הניתוח, השיקולים והמסקנות. חשוב גם לכלול נתונים והפניות למקורות המידע. החובה להכין דוח זה מוטלת על הרגולטור, שגם יחתום עליו.
מומלץ שנייר המטה יוכן כבר במהלך העבודה ולא בסופה, כדי לסייע בתהליך החשיבה ולהבטיח תיעוד מלא.
בכל התלבטות מומלץ להתייעץ עם מובילי מדיניות הרגולציה במשרדכם. מובילי מדיניות הרגולציה הם המנחה המתודולוגי המקצועי בתהליכי גיבוש רגולציה ויש להם את הכלים והידע בתהליכי גיבוש רגולציה כדי לפתח רגולציה מיטבית, בהתאם לתהליך גיבוש רגולציה. הם הכתובת הראשונה שלכם כדי לתכנן את התהליך וכדי להתייעץ במהלכו. ניתן גם להתייעץ עם רשות האסדרה.
ניתן להסתייע ביועצים חיצוניים, אך האחריות והסמכות לגבש ולקבוע את הרגולציה הן שלכם הרגולטורים.
מתי מתחילים בתהליך גיבוש רגולציה?
מוקדם ככל האפשר, עדיף מיד כשמזהים סוגיה או בעיה שבה רוצים לטפל.
הניסיון מראה ככל שמתחילים בתהליך בשלב מוקדם יותר, כך הוא מספק יותר תועלת לרגולטור.
אם בתחילת התהליך התוצאה ידועה מראש - אין תועלת בתהליך, מאחר שההחלטה כבר התקבלה. שימו לב שאם ההחלטה התקבלה מראש וללא תהליך סדור - היא עלולה להיות שגויה: היא לא תפתור את הבעיה ואף עלולה ליצור בעיות נוספות.
תהליך גיבוש רגולציה יסייע לכם לבחון את כל רכיבי הבעיה ולשקול שימוש בכלי מדיניות מגוונים כמו רגולציה, מיסוי, סובסידיה, הסברה או הקמת תשתית פיזית. כאשר מקבלי ההחלטות לא שבויים של פתרון יחיד הם יכולים לבחון את הסוגיה בעיניים רעננות ולגבש פתרון שלם. עבודה סדורה מאפשרת להקל ולזרז את התהליך בהמשך הדרך, למשל, בעבודה בין-משרדית או מול וועדות כנסת.
גם כאשר בתחילת הדרך מסתמן כיוון מועדף - יש ערך בעבודת המטה, שיכולה לשפר אותו או להצביע על פתרון טוב יותר.
תהליך גיבוש רגולציה הוא כלי שלכם לקבל החלטות טובות יותר שיצליחו לפתור את הבעיה.
השלבים המרכזיים ועקרונות הרוחב של תהליך גיבוש רגולציה
כלי עבודה שעוזרים לייצר להחלטות טובות יותר
יש ליישם את עקרונות הרוחב בכל שלבי התהליך.
פרופורציונאליות
עומק והיקף הניתוח קשורים בהיקף במורכבות הסוגייה שלפניכם. זהו עיקרון הפרופורציונאליות. ההשקעה באיסוף וניתוח נתונים, בלמידה מהעולם ובגיבוש חלופות נעשית בפרופורציונליות להיקף ועומק הסוגייה, לחשיבות המידע ולמאמץ הנדרש כדי להפיק אותו. לאורך התהליך נמשיך לעדכן את ההיקף והעומק שלו.
התבססות על נתונים וראיות
רגולציה ומדיניות ציבורית צריכות להתבסס על נתונים וראיות. לעיתים קרובות אנחנו מתחילים את עבודת המטה בהשערות לגבי הבעיה או לגבי פתרון אפשרי. חשוב לא לקבל את ההחלטה על סמך השערות, אלא לתקף אותן באמצעות נתונים וראיות אמינים.
נתונים יכולים להיות מהארץ ומהעולם, וממגוון מקורות (פרסומים ממשלתיים, אקדמיים או פרטיים).
יש להשתמש במידע הזמין הטוב ביותר (best available information), כדי להבטיח שהנתונים יהיו עדכניים, רלוונטיים ומדויקים. כאשר יש
קושי באיסוף נתונים, ניתן להתבסס על הערכות והשערות.
לכן לאורך כל שלבי עבודת המטה חשוב לאסוף ולבחון נתונים כדי לבסס עליהם את
הניתוח.
נתונים איכותיים יתייחסו לתופעות ולא לאנקדוטות (מקרים פרטניים או אירועים חולף).
להרחבה, המלצות וכלים מומלץ לעיין בנספח ג' ובנספח ז' להמלצות (best practice) לגיבוש רגולציה.
שיתוף ציבור
שתפו ציבור ובעלי עניין: השתדלו ליצור קשר עם בעלי עניין מגוונים לאורך תהליך החשיבה כדי לקבל מידע, רעיונות ועל מנת להבטיח שהדעות והצרכים שלהם נלקחות בחשבון. תהליך שיתוף לא חייב להיות עם הציבור הרחב - הוא יכול לכלול שיח עם מומחים מהתחום, הנפגעים מהבעיה, בעלי עניין, עובדי המשרד הממשלתי, משרדים אחרים, מומחים מהתחום ועוד.
שיתוף ציבור יכול להתבצע בכל אחד משלבי התהליך ובכך לשפר אותו.
ככלל, תהליך גיבוש רגולציה יכלול לפחות תהליך שיתוף אחד
עם הגורמים שמושפעים מהבעיה או מהרגולציה. אם בחרתם שלא
לקיים בכלל שיח שיתוף, חשוב שתנמקו זאת בדוח הנלווה.
המטרה היא להיחשף לנקודות מבט חדשות או לקבל מידע שלא היה בידינו אחרת.
להרחבה, המלצות וכלים מומלץ לעיין בנספח ו' להמלצות (best practice)
לגיבוש רגולציה ובמדריך הממשלתי לשיתוף ציבור.
שימוש בכלי מדיניות נוספים פרט לרגולציה
חשוב לשקול גם חלופות לא רגולטוריות, כמו שימוש בתמריצים,
מיסוי, הסברה, כלכלה התנהגותית, הקמת תשתיות פיזיות ועוד. ישנם מגוון כלי מדיניות
שיכולים להתמודד עם הבעיה הציבורית. לפעמים רגולציה לבדה לא תוכל לפתור את הבעיה.
כדי לפתור בעיות מורכבות צריך שילוב של מספר כלים.
להרחבה, המלצות וכלים מומלץ לעיין בנספח ד' להמלצות (best practice)המומלצת
לגיבוש רגולציה.
ניהול סיכונים
כאשר אתם בוחנים בעיה או סיכון, חשוב להתחשב גם בחומרת הנזק
מהסיכון וגם בהסתברות שהוא יתרחש. התחשבות ברמת אי הוודאות - של הסיכון ושל הצלחת
החלופות השונות. בנוסף, חשוב לזכור שלא קיים מצב עולם של אפס סיכונים. לכן מומלץ
לקבוע את מטרת ההתערבות כצמצום של הסיכון ולא כמניעה מוחלטת.
להרחבה, המלצות וכלים מומלץ לעיין במדריך הממשלתי לניהול סיכונים ברגולציה
ובמדיניות ציבורית.
שיקוף לציבור
נסו לקדם שקיפות של התהליך לציבור הרחב ולבעלי עניין - בזמן אמת ובסיומו. תעדו את תהליך החשיבה ואת תוצאות הניתוח. בדוח שתפרסמו בסוף התהליך הציגו את הניתוח, ההיגיון והנתונים שמאחורי הרגולציה שגיבשתם.
מחליטים כמה נעמיק ונשקיע בכל אחד משלבי התהליך
תהליך גיבוש רגולציה הוא כלי לניתוח ולקבלת החלטות. כמו בתחומים אחרים, גם ברגולציה עומק והיקף הניתוח קשורים בהיקף במורכבות הסוגיה שלפניכם. זהו עיקרון הפרופורציונליות בתהליך העבודה. כאשר מדובר בסוגיה פשוטה או מצומצמת - נבצע תהליך בהיקף צנוע. לעומת זאת, ככל שהסוגיה יותר מורכבת, הבעיה חמורה יותר והתחום חדשני יותר - נרחיב ונעמיק את התהליך בהתאם.
בשלב זה יש להגדיר באופן ראשוני את הסוגיה שאיתה מתמודדים כדי לקבוע את היקף ועומק התהליך שנבצע. החלטה זו תשפיע על מידת ההעמקה בכל השלבים בהמשך התהליך.
יש שבעה קריטריונים מרכזיים להגדרת הסוגיה שאיתה מתמודדים:
אין תבנית אחידה לתהליך או לעומק ההשקעה בשלבים שלו. עליכם להפעיל שיקול דעת ולקבוע את מידת ההשקעה וההעמקה בכל אחד משלבי התהליך. למשל, היקף המידע שייאסף, היקף ועומק השיח עם בעלי העניין, מספר החלופות ועד כמה נעמיק בניתוח שלהן, התקציב וכח האדם שיושקע בתהליך ולוחות הזמנים.
חשוב לציין שהערכת היקף התהליך יכולה להשתנות. למשל, בעיה שנראתה במבט ראשון פשוטה עלולה להתברר כבעיה חמורה ומסובכת לאחר איסוף הנתונים. לכן לכל אורך התהליך עליכם לעדכן ולהתאים את היקף ועומק התהליך בהתאם להערכה המחודשת.
תוצר
בסיום שלב זה תהיה לכם הגדרה ראשונית של הסוגיה ושל היקף ועומק התהליך. ההגדרה תהיה מנומקת בעזרת שבעת הקריטריונים.
[להסברים, עצות ודוגמאות - ראו עמוד @ להמלצות לגיבוש רגולציה]
מבינים לעומק את הבעיה כדי להצליח לפתור אותה
ההגדרה והניתוח של הבעיה הציבורית שאנחנו רוצים לפתור חיוניים כדי שנגבש פתרון שיהיה אפקטיבי בצמצום הבעיה. אם הגדרת הבעיה שגויה או לא מדויקת - אנחנו עלולים לגבש רגולציה שלא תצליח לפתור את הבעיה או לצמצם את הסיכון לציבור.
כדי להצליח לפתור את הבעיה אנחנו צריכים להבין את התופעה הבלתי רצויה, את הנזקים ממנה ולדעת מה גורמי השורש. השאיפה שלנו היא לטפל בגורמי השורש כדי לפתור את הבעיה מהיסוד, אחרת המענה שלנו ישפיע רק על התסמינים של הבעיה והיא תמשיך להתרחש.
להחלטה על הגדרת הבעיה יש השפעה על המשך התהליך. יתר התהליך יבוצע כדי לתת מענה לבעיה שהוגדרה: החלופות שתבחנו והחלופה שתיבחר בסוף התהליך צריכים לתת מענה לבעיה שתגדירו בשלב זה.
לכן יש לוודא שהשלבים הבאים - הגדרת המטרות, הלמידה מהעולם, גיבוש וניתוח החלופות, עיצוב החלופה הנבחרת - מתייחסים לבעיה שהוגדרה ונותנים מענה לבעיה ולגורמי השורש שלה.
1. הגדירו את התופעה הבלתי רצויה ואת הנזק ממנה
a. מה התופעה או ההתנהגות שגורמת לפגיעה?
b. מה המאפיינים של התופעה?
c. מה המאפיינים של הפגיעה? (היקף, חומרה, מי נפגע)
d. וודאו שהבעיה לא מנוסחת באופן שמגדיר את הפתרון
e. תקפו ובססו את ההנחות שלכם על נתונים
2. בדקו שהתופעה והנזק ממנה מצדיקים התערבות ממשלתית
3. הגדירו את המצב הקיים
a. בדקו מה השוק, הפעילות והשחקנים הרלוונטיים לבעיה ולנזק ממנה
b. זהו רגולציות משיקות - שחלות על הפעילות ועל השחקנים
4. זהו את גורמי השורש של התופעה הבלתי רצויה
a. מה גורמי השורש (או קבוצת גורמים) שיוצרים את התופעה הבלתי רצויה?
b. התמקדו בגורם השורש המרכזי
c. תקפו ובססו את ההנחות שלכם על נתונים
d. וודאו שהבעיה היא סיסטמטית
5. עדכנו את ההיקף והעומק של התהליך בהתאם לניתוח הבעיה
תוצר
בסיום שלב זה יהיה לכם פרק בנייר המטה שמתאר את הגדרת הבעיה הציבורית, שתכלול את גורמי השורש שיוצרים את התופעה הבלתי רצויה ואת הנזק שנגרם כתוצאה ממנה. הגדרת הבעיה תכיל תיאור של הרכיבים השונים ותהיה מבוססת נתונים.
|
מונחים ● תופעה בלתי רצויה - התופעה או ההתנהגות השלילית שגורמת לפגיעה ושאותה מבקשים לצמצם. ● הפגיעה או הנזק - תיאור הפגיעה ברווחה החברתית או באינטרס ציבורי (פציעות, נזק כלכלי, הרעה אחרת במצב) שהתופעה הבלתי רצויה גורמת. ● גורמי שורש - הפעולות או האירועים שיוצרים את התופעה הבלתי רצויה. ● בעיה סיסטמטית - בעיה שמתרחשת וחוזרת מאחר שיש מנגנון, סיבה או כשל מובנה שגורם לה להתרחש שוב שוב (להבדיל מאנקדוטה או קבוצת מקרים ללא גורם שורש משותף). |
[להסברים, עצות ודוגמאות - ראו עמוד @ להמלצות לגיבוש רגולציה]
מגדירים את התוצאות שאנחנו רוצים להשיג
בשלב זה מגדירים את מטרת ההתערבות הממשלתית: איך תראה הצלחה.
חשוב לזכור שלרוב פתרון מלא ומוחלט של הבעיה הוא לא מטרה מעשית. במציאות תמיד יתרחשו תאונות ותקריות בלתי רצויות ולכן לרוב לא כדאי לקבוע כמטרה "חזון אפס" (אפס תאונות, אפס זיהום, אפס תקריות, אפס נפגעים). עדיף להגדיר הפחתה של התופעה הבלתי רצויה או צמצום מספר הנפגעים והיקף הנזק.
הגדרה טובה תהיה קונקרטית ותתייחס לשיפור במצב הקיים ולצמצום הבעיה וכך תעזור לנו למקד את הניתוח (בשלב זה אין צורך לקבוע יעדים מדידים מפורטים).
1. שאלו את עצמכם מה מטרת ההתערבות הממשלתית?
a. מה השינוי הרצוי בבעיה? (בהתנהגות או בתוצאה בפועל).
b. איך תראה תמונת הצלחה? (מניעה מוחלטת או אפס סיכון אינם יעד ריאלי).
c. התמקדו במטרות (התוצאות הסופיות) ולא באמצעים (איך משיגים תוצאות אלה)
2. הגדירו את המטרה ברמה המתאימה.
a. הגדרה טובה מתייחסת לשיפור במצב הקיים ולצמצום הבעיה.
b. הגדרה רחבה מידי תהיה עמומה ולא תסייע לגבש ולבחון חלופות.
c. הגדרה צרה מידי עלולה להחמיץ חלק מהסוגייה ולהכתיב פתרון.
3. נסחו את המטרות כך שניתן יהיה להשתמש בהן כדי לבחון את החלופות.
4. בדקו את היחס בין המטרה לזכויות יסוד ולמטרות ולמדיניות קיימת.
a. מדיניות של משרד או רשות ממשלתית אחרת.
b. מדיניות של הממשלה כולה.
תוצר
בסיום שלב זה יהיה לכם פרק בנייר המטה שמתאר איך תראה הצלחה של הרגולציה בעתיד.
[להסברים, עצות ודוגמאות - ראו עמוד @ להמלצות לגיבוש רגולציה]
לומדים מהניסיון של אחרים כדי להשתמש בו ולהתבסס עליו
הבחינה של הניסיון בעולם מיועדת לאיסוף רעיונות וללמידה מהידע ומהניסיון המצטבר בפועל.
באמצעות ניתוח ולמידה מהניסיון של ארגונים בין-לאומיים ושל מדינות אחרות אפשר ללמוד על מאפייני הבעיה, על מגוון החלופות האפשריות וגם מה היו התוצאות והשפעות בפועל של החלופות שהם יישמו.
במסגרת שלב זה יש להגדיר רגולציית בסיס - רגולציה מהעולם שתהיה נקודת המוצא לשלב גיבוש החלופות.
חוק עקרונות האסדרה קובע שככלל יש להתבסס על:
● רגולציה שגובשה על-ידי ארגון בין לאומי ומיושמת במדינה מפותחת עם שוק משמעותי.
● רגולציה שאומצה במספר ניכר של מדינות מפותחות עם שוק משמעותי
לעיתים מפתה להרכיב רגולציה ממספר מקורות, אבל צריך לזכור שלכל רגולציה יש היגיון פנימי ולכן כאשר מתבססים על מספר מקורות - עלולים לייצר רגולציה לא הרמונית או ללא ניהול סיכונים עקבי. לכן יש להימנע ככלל משילוב בין מספר מקורות ולשאוף לייצר קוהרנטיות ועקביות.
אם זיהיתם שבמספר ניכר של מדינות בסיס הבעיה קיימת אך לא נקבעה בגינה רגולציה - זה המצב הרגולטורי בעולם והוא ישמש כרגולציית הבסיס.
1. בצעו סקירה בין-לאומית של רגולציה ומדיניות
a. בחנו מדינות מפותחות עם שוק משמעותי וארגונים בין-לאומיים רלוונטיים
b. אספו מידע על הסוגייה: השוק, ההקשר, הבעיה, החלופות שנבחנו (והלוגיקה מאחוריהן) והחלופה שנבחרה.
c. בדקו מה היו תוצאות ההחלטה בפועל.
2. בחרו רגולציית בסיס:
a. בחנו האם יש פתרון שאומץ במספר מדינות מפותחות עם שוק משמעותי או פתרון של ארגון בין-לאומי מוביל, שאומץ במדינות מפותחות עם שוק משמעותי.
b. בחרו ברגולציית בסיס (מדיניות או ברגולציה בין-לאומית) לפי: ההיגיון הפנימי שלה, השפעותיה בפועל, רלוונטיות לבעיה שלפניכם והתאמה לישראל.
c. רגולציית הבסיס הנבחרת תהיה נקודת המוצא לשלב גיבוש החלופות והחלופה המרכזית לשלבים הבאים. כל סטייה ממנה או החלטה שלא לבחור רגולציית בסיס צריכה להיות מנומקת ובכתב.
d. אם אתם סבורים שישראל היא מדינה ייחודית, הסבירו זאת ובססו בנתונים.
e. אם החלטתם לא לבחור כלל רגולציית בסיס מהעולם - עליכם לנמק זאת.
f. גם לאחר שבחרתם ברגולציית בסיס ניתן לסטות ממנה בהחלטה מנומקת.
תוצר
בסיום שלב זה יהיה לכם פרק בנייר המטה שסוקר את הרגולציה/המדיניות המקובלת בעולם בסוגיה הנדונה וקובע איזו רגולציה זרה תשמש בסיס לרגולציה הישראלית.
|
מונחים ● מדינות מפותחות עם שוק משמעותי - ראו רשימה מומלצת בנספח ב' למסמך ההמלצות. |
[להסברים, עצות ודוגמאות - ראו עמוד @ להמלצות לגיבוש רגולציה]
מזהים מגוון אפשרויות לפתרון של הבעיה
שלב זה מיועד לאפשר לנו לזהות כמה שיותר חלופות אפשריות – כדי שלא נחמיץ פתרונות מוצלחים. לאחר מכן נצמצם את הרשימה כדי להתמקד בחלופות המעשיות ביותר. כל החלופות צריכות להתייחס לבעיה שהגדרנו מוקדם יותר בתהליך, בדגש על טיפול בגורמי השורש שלה. רצוי מאוד לשקול חלופות מסוגים שונים, כולל חלופות לא רגולטוריות.
אם התהליך מערב מספר נושאים או סוגיות, ניתן לגבש מספר חלופות ביחס לכל סוגיה בנפרד.
1. זהו חלופות אפשריות על פי העקרונות הבאים
a. תחילה זהו כמה שיותר חלופות - רגולטוריות, לא רגולטוריות וגם מכלי מדיניות אחרים.
b. בחנו חלופות שתואמות למאפייני הבעיה ולגורמי השורש שלה (למשל, אם הבעיה וגורמי השורש הם במישור המידע - חלופות שנוגעות למידע).
c. בססו את החלופות (או חלקן) על רגולציית הבסיס ועל חלופות נוספות מהעולם.
d. בחנו חלופות שכוללות רגולציה עצמית.
e. נסו לגבש חלופות דיפרנציאליות, שהתוכן שלהן מתחשב בשוני במאפייני המפוקחים (כמו גודל ורמת סיכון).
f. העדיפו חלופות בהן הפיקוח יעשה במהלך הפעילות ולא באמצעות אישורים מראש.
g. העדיפו לתקן רגולציה קיימת על פני קביעה של הוראות חדשות.
h. העדיפו חלופות שקובעות תקני ביצוע ולא תקני תהליך.
2. החליטו באילו חלופות מרכזיות תתמקדו
a. חלופות בעלות רמת ישימות גבוהה ופוטנציאל השפעה גבוה על הבעיה, בין היתר על בסיס הניסיון שהצטבר בהפעלת החלופה בעולם.
b. לפחות אחת החלופות תהיה מבוססת על רגולציית הבסיס, אחרת יש לנמק זאת.
c. כל החלופות המרכזיות יהיו חלופות שיש סיכוי ממשי לבחור בהן, ללא חלופות סרק.
d. ככלל רשימת החלופות המרכזיות תכלול את מצב הקיים (חלופת 0) ומספר חלופות, בהן רגולציית הבסיס.
3.
פתחו כל אחת מהחלופות המרכזיות
התייחסו
לשאלות הבאות:
a. על מי היא תחול?
b. אילו כלי מדיניות החלופה כוללת?
c. מה יהיה תוכן ההוראות ומנגנון הפיקוח והאכיפה?
d. איך החלופה תשפיע על הבעיה?
e. מה רמת הישימות של החלופה?
תוצר
בסיום שלב זה יהיה לכם פרק בנייר המטה שכולל רשימת חלופות אפשריות המתוארות באופן כללי. מתוך רשימה זו תבחרו החלופות המרכזיות בהן תתמקדו בהמשך ותנמקו בחירה זו.
|
מונחים ● חלופות לא רגולטוריות וכלי מדיניות אחרים - דוגמת הסברה והגברת מודעות; זכויות תביעה אזרחיות; תשתיות פיזיות; תמריצים פיננסים וכו' ● רגולציה עצמית - משטר שבו המפוקחים או גורם פרטי אחר קובע את הכללים (ולפעמים גם אוכפים אותם), והרגולטור ממלא תפקיד משני (בדרך כלל בעידוד משטר כזה או בסיוע באכיפת הכללים). ● פיקוח במהלך הפעילות - פיקוח ואכיפה שמבוצעים במהלך הפעילות המוסדרת. ● פיקוח של אישורים מראש - פעולות פיקוח שמבוצעות לפני תחילת הפעילות, כאשר יש חובה לקבל אישור מראש כמו רישיון או היתר כתנאי לביצוע הפעילות המוסדרת. ● תקני תהליך - מטילים חובות שמתייחסות לתהליכי עבודה, חומרים, טכנולוגיות ותשומות. ● תקני ביצוע - מגדירים תוצאה נדרשת ומחייבת שיש להשיג. ● ישימות - הסיכוי להצליח לאשר ולאמץ את החלופה. ● חלופת סרק - חלופה שנחותה מכל החלופות האחרות. |
[להסברים, עצות ודוגמאות - ראו עמוד @ להמלצות לגיבוש רגולציה]
מבררים מה יהיו ההשפעות של כל חלופה ומשווים בין החלופות
המטרה של שלב זה היא לנתח ולהבין את החלופות המרכזיות לעומקן: להבין מה תגרום כל חלופה כדי להבין מה יהיו התוצאות וההשפעות האפשריות של כל החלטה. לאחר שנזהה את ההשפעות השונות – התועלות והעלויות – נכמת ונעריך את היקף ההשפעה שלהן.
תחילה יש לפרט את מהות ההשפעה של כל חלופה באופן מילולי ולאחר מכן לכמת את היקפה בערכים מספריים, ככל הניתן.
שלב זה מבוסס באופן משמעותי על נתונים. אם הכימות הכלכלי מורכב - ניתן להסתייע במוביל מדיניות הרגולציה או בגורם מקצוע אחר.
על סמך ההשוואה בין החלופות נבחר בחלופה המועדפת - זו שתביא למירב התועלת לחברה ולמשק. הבחירה תתחשב בהשפעה על הבעיה, בתועלות, בעלויות ובסיכויי ההצלחה של החלופה.
1. זהו וכמתו את ההשפעות השונות של כל חלופה מרכזית
a.
זהו את ההשפעה על התמריצים של השחקנים השונים.
זהו את התועלות - לרבות צמצום הבעיה והנזק ממנה, ותועלות נוספות.
b. זהו את העלויות - לרבות עלות ציות, עלות בירוקרטיה, עלות קבועה ועלות חד-פעמית, עלות ממשלתית (כולל עלות פיקוח ואכיפה).
c. זהו השפעות נוספות, למשל על החברה, הסביבה, הכלכלה, התחרות והחדשנות.
d. כמתו כלכלית את ההשפעות השונות (או העריכו אותן אם לא ניתן לכמתן).
2. בצעו השוואה בין החלופות המרכזיות
a. בחרו שיטת השוואה, מתוך שיטות ההשוואה המקובלות: ניתוח עלות-תועלת, ניתוח עלות-אפקטיביות, וניתוח רב-משתנים.
b. ערכו השוואה באמצעות השיטה שנבחרה.
3. בחרו בחלופה המועדפת
a. קבעו מהי החלופה הנבחרת ונמקו את הבחירה.
b. אם החלופה הנבחרת אינה רגולצית הבסיס - יש לנמק זאת.
c. אם החלופה הנבחרת מבוססת על רגולציית הבסיס אך סוטה ממנה - לנמק את הסטיות.
d. בדקו האם החלופה הנבחרת מהווה רגולציה בעלת השפעה משקית.
תוצר
בסיום שלב זה יהיה לכם פרק בנייר המטה שמתאר את ההשפעות של כל חלופה מילולית וכמותית. לאחר הניתוח תתבצע השוואה בין החלופות ותיבחר החלופה המועדפת המנומקת.
|
מונחים ● עלות בירוקרטיה - העלות הישירה הנובעת מתהליכי העבודה מול הרגולטור כגון חובות דיווח, הגשת בקשות וטפסים, קבלת אישורים, זמני המתנה וכו'. ● עלות הציות - העלות הישירה הכרוכה בעמידה בדרישות התוכן של הרגולציה. ●
ניתוח עלות-תועלת (Cost Benefit Analysis – CBA) ●
ניתוח עלות-אפקטיביות (Cost Effectiveness Analysis - CEA) ● ניתוח רב-משתנים (Multi Criteria Analysis - MCA) שיטה זו מאפשרת לבצע ניתוח של מגוון משתנים, כולל היבטים איכותניים וכמותיים. ניתוח רב-משתנים משווה בין החלופות לפי קריטריונים מסוגים שונים ומרכז את ההשוואה לציון מסכם אחד. שיטה זו מתאימה כאשר אין נתונים כמותיים על התועלות ועל העלויות, כיוון שהיא מאפשרת שימוש בהערכות ובניקוד סובייקטיבי. שיטה זו מסובכת יותר לשימוש ונחשבת פחות מדוייקת מכיוון שהיא מבוססת על הערכות. מומלץ להשתמש בה כאשר שתי השיטות הקודמות אינן אפשריות. |
[להסברים, עצות ודוגמאות - ראו עמוד @ להמלצות לגיבוש רגולציה]
מגדירים את התוכן המדוייק של הרגולציה וקובעים איך נדע שהצלחנו
המטרה של שלב זה היא לתרגם את התיאור הכללי של החלופה לתוכן קונקרטי ומפורט. מדובר בקביעת התוכן המקצועי ולא בניסוח המשפטי.
האיפיון מיועד כדי לספק תמונה ברורה על מי הדרישות יחולו, מה יהיו הדרישות, מערך הפיקוח והאכיפה, דרישות המידע, המשאבים הנדרשים והסדרים לתקופות מעבר.
לאחר מכן נציב יעדים מדידים לבחינת הרגולציה בדיעבד. היעדים יסייעו לבדוק האם הרגולציה השיגה את המטרות שלשמן היא נקבעה? (בחינת אפקטיביות) והאם הבעיה עדיין קיימת ומצריכה ההתערבות הממשלתית? (בחינת הצורך). ניתן להסתייע ביעדים מדידים גם כדי לבחון האם היו לרגולציה השפעות נוספות ואיך ניתן לשפר אותה.
1. עיצוב תוכן החלופה הנבחרת
a. מקדו את ההוראות בבעיה ואל תחרגו מעבר למינימום הנדרש.
b. קבעו על מי הרגולציה חלה (סוג האנשים, האובייקטים או הפעולות).
c. קבעו את הדרישות ביחס למפוקחים שונים.
d. קבעו חריגים ופטורים, אם נדרשים.
e. התחשבו בשיקולים: דיפרנציאליות; ניהול סיכונים, שימוש בדיגיטציה (במיוחד כאשר מדובר באישור אסדרתי); צמצמו את השימוש באישורים מראש; התחשבו בשיקולי תחרות, כלכלה, סביבה וחברה; הנגשה של ההוראות והתהליכים לציבור; סנכרון פנים ממשלתי; העדפה לשימוש בתקני ביצוע על פני תקני תהליך.
f. קבעו את מנגנוני הפיקוח, האכיפה והענישה.
g. שקלו לקבוע מנגנונים לשינוי התנהגות, כדוגמת שכנוע וכלכלה התנהגותית.
h. קבעו את מנגנוני הבקרה (איסוף המידע).
i. קבעו את מעטפת היישום (תקופת מעבר, תקציבים נדרשים, הסדרים להתנסות ולתיקון החלופה).
j. שקלו שימוש בטכנולוגיה לשיפור הציות להוראות, הוזלת עלויות הציות ופישוט תהליכים בירוקרטיים.
2. הגדרת יעדים מדידים
a. הגדירו יעדים מדידים להשגת מטרת הרגולציה ולקיומה של בעיה שמצריכה את הרגולציה.
b. לכל יעד קבעו מדד כמותי, רף הצלחה, מועדי הבחינה, תדירות הבדיקה, סוג נתונים שיאספו, ומקור הנתונים.
תוצר
בסיום שלב זה יהיה בידיכם איפיון מקצועי של הרגולציה או המדיניות שיכלול לפחות את הדרישות המקצועיות, התהליכים ואת מנגנוני הפיקוח, האכיפה והבקרה.
[להסברים, עצות ודוגמאות - ראו עמוד @ להמלצות לגיבוש רגולציה]
איך מקבלים חוות דעת מרשות האסדרה והערות מהציבור?
לאחר השלמת תהליך גיבוש הרגולציה כמפורט במדריך יש לבצע שני שלבים לפני שניתן יהיה לקבוע את הרגולציה:
המועד האחרון לפניה לרשות לביצוע התייעצות הוא במועד בו מפרסמים את טיוטת הרגולציה ואת הדוח להערות ציבור באתר החקיקה הממשלתי. ניתן לפנות לרשות גם לפני פרסום להערות הציבור, כדי לקבל טיוטת חוות דעת. להרחבה על תהליך ההיוועצות עם רשות האסדרה ראו את ההנחיות לעניין אופן ההתייעצות עם רשות האסדרה.
בנוסף על חובת ההתייעצות שנקבעה בחוק עקרונות האסדרה, ניתן ומומלץ להסתייע במובילי מדיניות הרגולציה וברשות האסדרה במהלך תהליך העבודה.
איך לשקף את תהליך העבודה שלנו?
שקיפות ובהירות
כאשר עוסקים בנושאים מורכבים, חיוני שההסבר יהיה ברור. להלן מספר עקרונות לאופן כתיבת הדוח:
●
השתמשו בעברית פשוטה.
כתבו משפטים קצרים וברורים.
הדוח צריך להיות בהיר לקהלים השונים שקוראים את הדוח: דרג נבחר (בכנסת ובממשלה;
דרג מקצועי במשרדים אחרים; גורמים מושפעים מהרגולציה (ארגוני חברה אזרחית, מגזר
עסקי) והציבור הרחב.
● הציגו בגוף הדוח את הנחות המוצא שלכם.
●
הציגו את מגבלות המידע.
חשוב לשקף היכן חסר מידע, היכן חסרים נתונים והיכן קיימת אי וודאות.
● הציגו חישובים, מודלים ודיונים טכניים בנספחים.
מבנה הדוח
הדוח יכלול את הרכיבים הבאים:
פרסום הדוח
הדוח יצורף לטיוטת הרגולציה ויפורסם לצידה לציבור (למשל, באתר החקיקה הממשלתי).
אם טיוטת הרגולציה והדוח לא פורסמו באתר החקיקה הממשלתי, יש לפרסם את הדוח גם באתר של המשרד או הרשות, כדי להבטיח נגישות שלו לציבור.
עדכון הדוח
אם לאחר פרסום הדוח נעשתה עבודת מטה נוספת (למשל, בעקבות הערות שהתקבלו מהציבור או מרשות האסדרה) - יש לעדכן את הדוח כדי שישקף את עבודת המטה המעודכנת. חשוב לוודא שהדוח שיעמוד בפני מקבלי ההחלטות והציבור ישקפו את עבודת המטה ואת מסקנות הניתוח.
מקרי קיצון בהם לא נבצע עבודת מטה לפני קבלת החלטה
מדיניות הממשלה היא שיש לבצע תהליך חשיבה לפני החלטה על רגולציה. לפי עיקרון הפרופורציונאליות במקרה של סוגיה מצומצמת - יבוצע תהליך מצומצם שיתועד בדוח מצומצם.
לאור זאת, נקבעה רשימה סגורה של שני פטורים צרים.
הפטורים מיועדים למקרים בהם ניתן לדעת מראש (ללא ביצוע עבודת מטה) שהמקרה נופל לגדר הפטור ואין מקום לבצע עבודת מטה לפני קבלת החלטה.
כל החלטה על מתן פטור תצורף לטיוטת הרגולציה כחלק מהפצתה להערות הציבור באתר החקיקה הממשלתי ותפורסם לצד הרגולציה באתר האינטרנט של המשרד או הרשות.
פטור לשינוי שהשפעתו זניחה
סעיף 3(19) להחלטת ממשלה 2118 קובע שהשר הממונה על הרגולציה או הגורם העומד בראש אחד הרגולטורים רשאי לפטור את משרדו מהתהליך במקרה שבו השפעת הרגולציה היא זניחה.
הסדר דומה נקבע לגבי נהלים בהחלטת ממשלה 4398. כללים אלו חלים גם עליו.
מהי השפעה זניחה?
פטור זה מיועד למקרים בהם השינוי הוא בגדר זוטי דברים (de minimis) באופן מובהק (ולכן התועלת מעבודת המטה תהיה נמוכה מאוד בהשוואה לעלות שלה).
שינוי הרגולציה צריך לעמוד בכל התנאים הבאים כדי שניתן יהיה להגדיר אותו כבעל השפעה זניחה:
פטור לשינוי בשל צורך בפעולה מיידית לצורך מניעת פגיעה ממשית
סעיף 3(20) להחלטת ממשלה 2118 קובע שהשר הממונה על הרגולציה או הגורם העומד בראש אחד הרגולטורים רשאי לפטור את משרדו מהתהליך במקרה שבו התרחש אירוע המחייב נקיטת פעולה מידית מחשש לפגיעה ממשית באינטרס המוגן.
מהו צורך בפעולה מיידית מחשש לפגיעה ממשית באינטרס המוגן?
במקרה שהתרחש אירוע מפתיע ובלתי צפוי שמסכן את האינטרס הציבורי, ייתכן שלא יהיה זמן לבצע עבודת מטה סדורה.
להלן שיקולים מנחים כדי לקבוע שהתרחש אירוע המחייב נקיטת פעולה מידית כדי למנוע פגיעה ממשית:
קביעת סעיף שקיעה
אם הוחלט להעניק פטור בשל צורך בפעולה מיידית לצורך מניעת פגיעה ממשית יש לקבוע את הרגולציה לתקופה מוגבלת בלבד, כך שהיא תתבטל מעצמה בתוך פרק זמן של שנה לכל היותר.