תוכן עניינים
טיוטת צו המועצות המקומיות (מועצה אזורית חוף השרון) (ביטול), התשפ"ג-2023
1. ביטול
טיוטת צו המועצות המקומיות (מועצה אזורית חוף השרון) (ביטול), התשפ"ג-2023
צו המועצות המקומיות (מועצה אזורית חוף השרון), התשל"ז-1977 (להלן – הצו) קובע הסדר חריג ומיוחד לגבי בחירת נציג למליאת המועצה מטעם התחום העודף במועצה.
נוכח הספק המשפטי שהתעורר בנוגע לעצם תוקפו של הצו, בשל הקשיים המשפטיים המצויים בו לרבות חריגותו של ההסדר והחשש לסטייה מעקרון השוויון כפי שיפורט בדברי ההסבר, עלה הצורך בביטול הצו. עם ביטולו, יחולו על המועצה האזורית חוף השרון הכללים הרגילים החלים על בחירת נציג למועצה כפי שחלים באופן אחיד בכלל המועצות האזוריות.
טיוטת צו מטעם משרד הפנים:
|
|
|
בתוקף סמכותי לפי סעיפים 1 ו-2 לפקודת המועצות המקומיות[1], אני מצווה לאמור: |
|
|
|
|
|
1. |
צו המועצות המקומיות (מועצה אזורית חוף השרון), התשל"ז-1977[2] – בטל. |
צו המועצות המקומיות (מועצה אזורית חוף השרון), התשל"ז-1977 (להלן – הצו) קבע הסדר מיוחד וחריג לעניין בחירת נציג למליאת המועצה מטעם התחום העודף במועצה. הצו הותקן בשנת 1977 על רקע מציאות משפטית שונה מזו של היום. לאור השינויים הרבים שנערכו בדינים הרלוונטיים הנוגעים לבחירות במועצות האזוריות, עלה ספק משמעותי בנוגע לעצם תוקפו של הצו. זאת, לצד קשיים משפטיים נוספים הכלולים בו, לרבות חריגותו של ההסדר והחשש לסטייה מעקרון השוויון כפי שיפורט להלן.
על כן, מוצע לבטל את הצו וההסדר החריג שנקבע בו, כך שיחולו ההוראות הכלליות לעניין בחירת נציגי מועצה, לרבות מטעם תושבי המועצה שאינם מתגוררים בתחום יישוב, לפי צו המועצות האזוריות כפי שחל באופן אחיד ביתר המועצות האזוריות.
בשנת 1977 פורסם הצו לפיו תושבי התחום העודף במועצה האזורית חוף השרון היו זכאים לייצוג במועצה, אף שאינם תושבי יישוב. הצו קובע כי "המועצה תהיה מורכבת מצירי היישובים כאמור בסעיף 5 לצו העיקרי ומציר נוסף שייצג את התושבים של התחום העודף (להלן – ציר נוסף)".. עוד נקבע בצו כי את הציר הנוסף יבחרו תושבי התחום העודף. תושב מוגדר בסעיף 1 לצו כ"אדם המתגורר דרך קבע בתחום המועצה שלא בתחום יישוב ומלאו לו 18 שנה ביום א' בניסן שלפני מינוי או בחירה של ציר נוסף למועצה...".
צו זה פורסם על רקע המצב המשפטי שחל באותה עת בנוגע לבחירות למועצה של מועצות אזוריות, ולפיו "מועצה נבחרת תהא מורכבת מצירי היישובים שייבחרו לפי הוראות צו זה". צירי היישובים למועצה נבחרו אז על ידי הוועד המקומי.
אם כן, לעת פרסומו כלל הצו שני היבטים משמעותיים בהם נבדל מהדין הכללי שחל על מועצות אזוריות: האחד, עצם האפשרות של נציג לתחום העודף; והשני, בחירת הנציג על ידי התושבים עצמם, ולא בבחירה עקיפה.
בהיבט השלישי של הצו, הזכות לבחור, לא נקבע הבדל משמעותי שכן גם הדין הכללי באותה עת, קבע את הזכות לבחור כמבוססת על מקום מגורים קבוע בשטח היישוב וגיל 18 ומעלה (אולם כאמור, הזכות של תושב לבחור הייתה רלוונטית לוועד המקומי בלבד ולא למועצה).
נוכח השינויים הרבים שנעשו בדין מאז חקיקת הצו עולה ספק משמעותי בנוגע לעצם תוקפו המשפטי של הצו: שינויי חקיקה והסדרת הליך הבחירות ברשויות המקומיות, ובפרט שינויים שנערכו בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן – צו המועצות האזוריות), ביניהם ביטולם של חלק מהסעיפים אליהם מפנה צו המועצות המקומיות (סעיף 97, סעיף 104א וסעיפים 107 עד 126); שינויים משמעותיים בשלושת המאפיינים של צו חוף השרון; וכן שינויים שנערכו לאורך השנים במבנה המועצה האזורית חוף השרון ויישוביה מאז נקבע הצו.
לאורך השנים תוקנו דיני הבחירות למועצות האזוריות. כך למשל, בשנת 1986 בוטל הכלל לפיו חברי המועצה נבחרים על ידי הוועדים המקומיים – ומזה עשרות שנים התושבים בוחרים את נציגיהם למועצה. בנוסף, בוטל הכלל לפיו חברי המועצה הם נציגי היישובים בלבד – ונקבע כי גם התחום העודף במועצה אזורית מהווה אזור בחירה הזכאי לנציג במועצה (ככל שמספר התושבים בתחום העודף עולה על המודד שנקבע).
יתר על כן, אחד השינויים המשמעותיים שבוצעו בשנים האחרונות בדיני הבחירות הוא קביעת התנאים להיכללות בפנקס הבוחרים. בעבר, הסמכות לקבוע מלכתחילה מיהו "תושב" ביישוב ובהתאם לכך מי ייכלל בספר הבוחרים של המועצה האזורית, הייתה נתונה לוועדת הבחירות של המועצה האזורית, על סמך נתונים שהועברו מהוועד המקומי של היישוב או מהנהלת האגודה השיתופית על בסיס ההגדרה שהייתה קבועה אז לעניין תושב. נזכיר כי צו חוף השרון הותקן בסוף שנות ה-70, כאשר עד לסוף שנות ה-90 הגדרת בעל הזכות לבחור בצו המועצות האזוריות התבססה על מקום מגוריו הקבוע של האדם בלבד, ולא על רישום במרשם האוכלוסין. גם לאחר מכן, נותר מקום המגורים הקבוע כתנאי לעניין הזכות לבחור. זאת, בניגוד לזכות לבחור בעיריות ובמועצות מקומיות שהתבססה על הרישום במרשם האוכלוסין.
על רקע התיקון להאחדת מועד הבחירות ברשויות המקומיות ובמועצות האזוריות למועד בחירות כלליות אחד (חוק המועצות האזוריות (מועד בחירות כלליות) (תיקון מס' 10), התשע"ז-2017), בוצעו תיקונים בדיני הבחירות במועצות האזוריות שכללו האחדת הדינים המהותיים בין המועצות האזוריות לשאר הרשויות המקומיות. בין יתר התיקונים, נערך תיקון בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (תיקון מס' 2), התשע"ה-2018, בו נקבע בסעיף 143 לצו הכלל לפיו הזכות להיכלל בפנקס הבוחרים מבוססת על הרישום במרשם האוכלוסין, בדומה להוראות סעיף 11 לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965. באופן זה, ההוראות המהותיות הנוגעות לפנקס הבוחרים והזכות לבחור בבחירות למועצות האזוריות הפכו זהות לאלה החלות בבחירות לעיריות ולמועצות המקומיות. בהתאם, פנקס הבוחרים נגזר מתוך מרשם האוכלוסין וכולל את התושבים שמענם רשום במרשם ביום ה-40 שלפני יום הבחירות, ללא בחינת קיום התנאי של מגורים בפועל. יצוין כי עד למועד זה רשאים כלל התושבים לעדכן את מענם בהתאם להוראות הדין.
לאור העקרונות שבסיס דיני הבחירות, ובהם האינטרסים בדבר ודאות ויציבות, הזכות לבחור ולהיבחר ברשויות מקומיות אינה מבוססת עוד על בחינה פרטנית של מקום מגוריו בפועל של כל תושב ותושב, אלא על הרישום במרשם האוכלוסין – על דרך של חזקה חלוטה. כלל זה, נוהג מזה שנים רבות על פי הוראות הדין והינו הליך מקובל והכרחי בדיני הבחירות כחלק מהצורך בשמירה על ודאות ויציבות בהסדרי הבחירות (ר' לעניין זה בג"ץ 5663/13 פז נ' משרד הפנים).
האחדה זו באופן הכנת פנקס הבוחרים והזכות לבחור הייתה חלק מתיקונים נוספים שנגעו להאחדת הדינים, בעקבות תיקון החקיקה הראשי שהביא לאיחוד המועדים.
הגדרת "תושבות" בצו המועצה האזורית חוף השרון מבוססת כאמור על המציאות המשפטית שהיתה טרם התיקונים האמורים ונקבעה על רקע מציאות היסטורית והליך לבחינת מקום מגורים בפועל. תושב מוגדר בצו חוף השרון כ"אדם המתגורר דרך קבע בתחום המועצה שלא בתחום ישוב ומלאו לו 18 שנה...". הגדרה זו סותרת בהכרח את המצב המשפטי המוחל כיום ברשויות המקומיות ובמועצות האזוריות באופן הליך הכנת פנקס הבוחרים ואינה מתיישבת עם ההוראות הנוגעת להליך הבחירות במועצות האזוריות כיום.
אף לעניין הגיל נוצרה סתירה, שכן הדין הכללי מתייחס לאדם שיום הולדתו ה-17 חל לא יאוחר מיום הבחירות; וצו חוף השרון מתייחס לאדם שיום הולדתו ה-18 חל לא יאוחר מיום א' בניסן שלפני יום הבחירות.
שלושה תיקונים משמעותיים אלה שנערכו לאורך השנים בדיני הבחירות למועצות האזוריות – בשלושת המאפיינים הבסיסיים של צו חוף השרון – מעלים כאמור ספק משפטי משמעותי בשאלת עצם תוקפו ותחולתו של צו חוף השרון.
בנוסף כאמור, אף מבחינת נוסח הצו – נראה כי הוא אינו מתיישב עוד עם הדין הקיים. כך למשל, סעיף 3 לצו חוף השרון קובע כי "המועצה תהיה מורכבת מצירי היישובים כאמור בסעיף 5 לצו העיקרי ומציר נוסף...". זאת כאמור, על רקע מציאות משפטית בה סעיף 5 לצו העיקרי, הוא צו המועצות האזוריות, קבע כי "מועצה נבחרת תהא מורכבת מצירי היישובים...".
אולם כבר מאמצע שנות ה-80, סעיף 5 לצו המועצות האזוריות קובע כי "מועצה נבחרת תהא מורכבת מנציגי האזורים...", כלומר – היישובים והתחום העודף. לא ברור על כן האם סעיף 3 לצו חוף השרון בא להוסיף נציג נוסף גם על נציג התחום העודף לפי הצו העיקרי, ומה היחס בין שתי ההוראות. כך למשל, לנציג התחום העודף – בן 17 רשאי להצביע לפי הצו העיקרי אך לא לפי צו חוף השרון.
משנת 1997 – סעיף 5 לצו העיקרי כבר כלל אינו עוסק בהרכב מועצת המועצה האזורית (אלא בהסדרים הנוגעים למינוי מועצה ראשונה לעת הקמת מועצה אזורית חדשה), ועל כן נוצר חוסר התאמה נוסף בין הצווים.
חוסר התאמה נוסף נובע כאמור ממחיקה של הוראות מהצו העיקרי שהוחלו בשנת 1977 על צו חוף השרון, אך שונו או נמחקו מאז. סעיפים 97 עד 126 לצו העיקרי, שהוחלו בצו חוף השרון, כללו בזמנו הוראות לעניין הבחירות לוועד המקומי: הכנת פנקס הבוחרים והגשת העררים, הגשת רשימות מועמדים לוועד, קיום הבחירות בקלפי, עבודת ועדת הקלפי, ספירת הקולות וכו'. אולם סעיפים 97 עד 126 לצו דהיום מסדירים נושאים אחרים, למשל: תקופת כהונתו של ועד מקומי, כינוס הישיבה הראשונה של הוועד, התפטרות חבר ועד מקומי וכו'. מרבית הסעיפים – סעיפים 107 עד 126 – בוטלו כליל. מנגד, הסעיפים הנוגעים להגשת הרשימות, הכנת הבחירות, יום הבחירות, ספירת הקולות וכו' – כלל לא הוחלו במסגרת ההסדר המיוחד של חוף השרון.
סתירות וקשיים אלה מחזקים את הספק המשמעותי ביחס לעצם תוקפו של הצו כיום.
מעבר לסתירות וקשיים אלה, הפער שנוצר בין הזכות לבחור לפי הדין הכללי (בעיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות) לבין הזכות לבחור לפי צו חוף השרון מביאה לכאורה למצב בו תושבי התחום העודף במועצה האזורית חוף השרון הם בעלי זכות בחירה עודפת וכפולה. ככל שרישומם במרשם האוכלוסין שונה ממקום מגוריהם בפועל (ומבחינה של סוגיה זו בשנת 2018, עלה כי אכן כך המצב) – הם זכאים לבחור למוסדות השלטון המקומי לפי רישומם במרשם האוכלוסין; ובנוסף לכך גם למועצה האזורית חוף השרון לפי מקום מגוריהם בפועל.
לאור כל האמור לעיל, עולה ספק משפטי משמעותי בנוגע לעצם תוקפו של צו חוף השרון כיום; וכן עולים קשיים משפטיים ניכרים – הן באופן יישומו של הצו (לאור השינויים בצו העיקרי) והן בהיבט המהותי של הפער שנוצר לעניין הזכות להיבחר. על כן, מוצע ולו למען הסר ספק לבטל את הצו.