תוכן עניינים

א. שם החוק המוצע. 2

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו 2

ג. עיקרי החוק המוצע. 2

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים. 3

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה. 3

ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי 3

ז. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע. 3

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023, פרק ___': תכנון ובניה (חלק ב') 4

פרק ___': תכנון ובניה. 4

1.  תיקון פקודת העיריות. 4

2.  תיקון חוק התכנון והבניה. 4

דברי הסבר. 9

 

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023 פרק ___': תכנון ובניה (חלק ב')

 

תזכיר זה מיישם את החלטת ממשלה מס' 186 מיום 24 בפברואר 2023, והוא צפוי לעלות על סדר יומה של ועדת השרים המיוחדת לעניין התכנית הכלכלית לשנים 2023 ו-2024, לאחר המועד האחרון למתן הערות הציבור.

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023 פרק ___': תכנון ובניה (חלק ב').

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

כחלק מהתמודדות הממשלה עם משבר הדיור בדרך של קידום בניית יחידות דיור, מוצע בתזכיר זה לבצע מספר תיקונים שנועדו לייעול הליכים בשלבי התכנון והרישוי.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

עיקר 1: העברת תכניות הכוללות מעל ל-500 יחידות דיור ואשר הדיון בהן לא הסתיים בתוך 18 חודשים ממועד הגשתן למועצה הארצית ללא צורך בהגשת בקשה להעברה כאמור על ידי מגיש התכנית.

 

עיקר 2: מוצע להרחיב את סמכויות הוועדות המקומיות והוועדות המקומיות העצמאיות ובכך להקל על העומס בוועדות המחוזיות.

 

עיקר 3: מוצע להפחית את רף אחוז בעלי הזכויות בקרקע שלגביה מבוקש להגיש תכנית, וזאת אם נקבע על ידי מתכנן המחוז כי יש צורך להרחיב שטח של הצעה לתכנית.

 

עיקר 4: מוצע לאפשר לוועדת ערר להחליט שלא לעכב מתן היתר אף אם הוגש ערר, וכן לאפשר לה לקבוע ערבות שתשמש להשבת המצב לקדמותו למקרה שניתן היתר מבלי להמתין להכרעה בערר, ובסופו של דבר הערר התקבל.

 

עיקר 5: מוצע להגביל את היכולת להגיש ערר על החלטות ועדה מקומית עצמאית על ידי גורמים מסוימים, כך שהגשה על ידי גורמים כאמור תהא ברשות יושב ראש ועדת הערר וזאת בדומה להסדר הקיים ביחס להחלטות ועדה מחוזית.

 

עיקר 6: מוצע להסמיך את שר הפנים לקבוע תקנות לעניין שינוי כללי חישוב השטח הכולל המותר לבניה בתכניות מאושרות שקבעו את שטח הבניה בחלוקה לשטח למטרות עיקריות ולמטרות שירות, ובלבד שההשפעה התכנונית של שינוי כאמור תהא מועטה.

 

עיקר 7: מוצע להבהיר למען הסר ספק את התנאים בהם רשות מקומית תוכל לדרוש ביצוע עבודות פיתוח.

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקנו החוקים הבאים:

פקודת העיריות;

חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.

 

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה

אין.

 

ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי

אין.

 

ז. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע

 

תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023, פרק ___': תכנון ובניה (חלק ב')

 

 

 

דברי הסבר

לסעיף 1

ועדות מקומית ועיריות נוהגות להתנות את תמיכתן באישור תכניות או במתן היתרים ואישורים שונים בהקמתן של תשתיות ציבוריות על חשבונו של היזם (להלן – מטלות ציבוריות) וזאת בנוסף לתשלומי חובה כגון: היטלים הנגבים מכח חוק שנועדו למימון פיתוח ותשתיות ציבוריות. ביצוע מטלות ציבוריות על ידי היזם נעשה לעיתים ללא תשלום מלא מאת הרשות המקומית שבאחריותה לבצע את המטלות הציבוריות.

חיוב כספי שמטילה הרשות על האזרח, חייב להיות מכוח חוק או על פיו. זאת, בין מכוח העיקרון הכללי של חוקיות המינהל ובין מכוח סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה. מאחר שלא קיימת הוראת דין המסמיכה את הרשות המקומית לחייב יזם בביצוע מטלות ציבוריות על חשבונו, הרי שאין היא רשאית לעשות כן גם בהתאם לדין הקיים היום.

לשם הבהרת והדגשת האיסור, מוצע לקבוע בפקודת העיריות, כי עיריה לא רשאית לדרוש מבעל זכויות במקרקעין או מי מטעמו, לשאת על חשבונו בעלות ביצוע עבודות פיתוח וכן לא תהיה רשאית לדרוש מבעל זכויות כאמור בלבצע עבודות פיתוח ולא תהא רשאית להתנות מתן היתר כלשהו שהיא מוסמכת לתת מכוחה כרשות מינהלית לבעל הזכויות במקרקעין בנשיאה בעלות ובביצוע עבודות פיתוח על חשבונו ובכלל זה ביחס להקמת מבנים לצורכי ציבור בעבור הרשות המקומית, אלא אם העיריה מוסמכת לעשות כן בדין. הסמכה זו בדין היא למשל הטלת היטל פיתוח על בעל זכויות במקרקעין. לענין זה מוצע להבהיר, למען הסר ספק, כי המונח "דין" אינו כולל תכנית והיתר כהגדרתם בחוק התכנון והבניה. בנוסף מוצע להבהיר כי הגדרת עבודות פיתוח היא בהתאם להגדרה בסעיף 198א לפקודת העיריות באופן הכולל שטחים המיועדים לצרכי ציבור בעבור העירייה, הממוקמים במבנים שבהם ייעודים נוספים. הוראה דומה להוראה זו נקבעה בסעיף 28 לחוק רכבת תחתית (מטרו), התשפ"ב-2021. לעניין זה, יודגש כי הוראות החוק המוצע מרחיבות את הוראות סעיף 28 האמור כך שהאיסור על דרישת מימון של מטלות ציבוריות תחול במתחמי ההשפעה של תחנות המטרו גם ביחס לשטחים ציבוריים הממוקמים במבנים שבהם ייעודים נוספים.

יובהר כי אין בסעיף המוצע כדי למנוע מהעירייה להתקשר עם בעל הזכויות במקרקעין או מי מטעמו בהתאם לדין החל על התקשרות כאמור, ובכפוף לתשלום מלא על עבודות הפיתוח.

לסעיף 2

לפסקה (1) ופסקה (6)

סעיף 109 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן – חוק התכנון והבניה), מחייב ועדה מחוזית להכריע בתכנית שבסמכותה תוך 18 חודשים ממועד הגשתה. במקרה של אי-עמידה בזמן האמור החוק מאפשר למגיש התכנית לפנות למזכיר הוועדה המחוזית בבקשה כי יעביר את התכנית למועצה הארצית והדיון בתכנית יתקיים בוועדת משנה של המועצה הארצית שהוקמה לפי סעיף 6(ד) לחוק התכנון והבניה. ואולם השימוש במנגנון זה נעשה במשורה – הפעם האחרונה שהתכנסה ועדת המשנה לדיון בנושא זה היתה בשנת 2019, ובשנים 2017-2019 הגיעו לוועדה 4 תכניות בלבד, וניתן לשער שהדבר נובע מרצון של יזמים להימנע מהכרוך בהגשת בקשה כאמור.

בכדי לממש את מטרת הקמת ועדת המשנה וקביעת לוחות הזמנים שבסעיף 109א, מוצע כי לגבי תכניות שכוללת מעל ל-500 יחידות דיור ההעברה למועצה הארצית לאחר 18 חודשים תיעשה על ידי מזכיר הוועדה המחוזית ללא צורך בהגשת בקשה. בנוסף מוצע לקבוע כי לצורך כך יעמדו לרשות מזכיר הוועדה המחוזית 30 ימים. מטרת הקנית הימים כאמור היא לצורך מתן השהות למזכיר הוועדה המחוזית להעביר את החומרים, ועל כן מוצע כי כבר מתום 18 החודשים לא יהיו לוועדה המחוזית סמכויות לגבי התכנית. מבלי הבהרה כאמור תסוכל מטרת התיקון המגבילה ל-18 חודשים את משך ההכרעה בתכנית ולמעשה יעמדו לוועדה המחוזית 19 חודשים. עם זאת, מוצע לקבוע כי מטעמים מיוחדים שיירשמו יושב המועצה הארצית יהא רשאי להחזיר את התכנית לוועדה המחוזית (ועליו להודיע על כך לשר הפנים ולצרף את הנימוקים להחלטתו), ועל כן מוצע לקבוע כי הסמכויות הנוגעות למועצה הארצית לגבי התכנית יוקנו לה בתום התקופה העומדת לרשות יו"ר המועצה הארצית להכרעה בנושא החזרת התכנית למחוזית (ולא כבר מעת העברת התכנית על ידי מזכיר הוועדה המחוזית), כך שאם לא קבל יושב הראש החלטה לגוף הענין, עדין יוקנו למועצה הארצית הסמכויות, וכן מוצע לקבוע כי אם החליט יושב הראש לני תום 30 הימים העומדים לרשותו כי אין בכוונתו להחזיר את התכנית לוועדה המחוזית, יוקנו הסמכויות למועצה הארצית כבר ממועד זה. התיקון המוצע, מתייחס לתכניות שהיקף יחידות הדיור בהן גדול וזאת בשל מצב משק הדיור והרצון לקדם באופן המהיר ביותר תכניות שמניבות יחידות דיור רבות. יוער כי התיקון לפסקה (1) שמתקן את סעיף 6(ד) לחוק התכנון והבניה הוא טכני ונדרש על מנת להסמיך את ועדת המשנה לדון גם בתכניות אלו. למען הסר ספק מובהר כי אין בתיקון המוצע כדי לגרוע מיכולת מגיש תכנית שאינה כוללות לפחות 500 יחידות דיור לבקש את העברת התכנית למועצה הארצית בהתאם להסדר הקיים כיום בחוק.

לפסקה (2)

על מנת להקל על הסמכת ועדות מקומיות כוועדות עצמאיות, מוצע לבטל את התנאי להסמכה כאמור הקבוע בסעיף 31א(ב) לענין נציג בעל דעה מייעצת בוועדה. וזה נוסח הסעיף שמוצע לבטל:

"(ב)  (1)   לא יסמיך שר הפנים ועדה מקומית כוועדה מקומית עצמאית, אלא אם כן מכהן בוועדה המקומית נציג בעל דעה מייעצת, אחד לפחות, מבין הנציגים האמורים בסעיף 18(ב)(3) או (3א);

(2)   על אף האמור בפסקה (1), שר הפנים רשאי, מטעמים מיוחדים, להסמיך ועדה מקומית כוועדה מקומית עצמאית גם אם לא מכהן בה נציג בעל דעה מייעצת כאמור באותה פסקה, ובלבד ששוכנע כי התקיימו כל אלה:

(א)   בוצעו כל הפעולות הדרושות למינוי נציג כאמור והנציג לא מונה מטעמים שאינם תלויים בשר הפנים או בוועדה המקומית;

(ב)   נקבע בחוות דעתה של יחידת הבקרה כמשמעותה בסעיף 31ג, שהוגשה לפי סעיף קטן (ד), כי נציג בעל דעה מייעצת אחד לפחות, מבין נציגי השרים האמורים בסעיף 18(ב)(1), משתתף דרך כלל בישיבות הוועדה המקומית או ועדת המשנה שלה."

לפסקה (3) ופסקה (5)

כיום לפי חוק התכנון והבניה, בתכנון בקרקע פרטית הכוללת ריבוי בעלים, נדרשת הסכמה של לפחות 75% מהבעלים על מנת שניתן יהיה להגיש את התכנית למוסד התכנון. ואולם לאור היתרונות התכנוניים בתכנון שטח גדול, מוצע כי להפחית את השיעור הנדרש כך שיהיה למעלה מ-50%, וזאת אם ניתנה חוות דעת מתכנן המחוז (ומובהר כי נדרשת עמדת מתכנן המחוז אף אם התכנית מוגשת לוועדה מקומית) בשלב בו הוצגה למתכנן המחוז ההצעה לתכנית שיש להרחיב את תחום ההצעה כך שיכלול שטח נוסף.

באשר למונח "הצעה לתכנית" שבנוסח הסעיף המוצע, יוסבר כי למעשה כיום אין בחוק הסדרה מפורטת של אופן קיום הדיונים לפני שלב הגשת התכנית (שלב המכונה גם קליטה), ועל כן בסעיף המוצע המונח הננקט הוא "הצעה לתכנית". הסעיף מתיחס לכך שחוות דעת מתכנן המחוז תינתן בשלב זה, ולא בעת הדיון לקליטת התכנית, על מנת שלא להביא למצב בו לאחר שבעל הענין סיים את תכנון התכנית שהוא מבקש להגיש, על כלל המשאבים והזמן הכרוכים בכך, יתברר לו שעליו להרחיב את תחום התכנית.

מובהר כי על אף הפחתת רף האחוזים הנדרש המתייחס לכלל שטח התכנית המוגשת (היינו גם לגבי השטח שנכלל בתכנית המוגשת רק בשל חוות דעת מתכנן המחוז), עדין יהא על בעל הענין להראות, במועד ההגשה, כי יש לו 75% מהזכויות בשטח הקרקע שלגביו הוצעה ההצעה לתכנית, וזאת על מנת שיהיה לבעל הענין תמריץ להשיג הסכמות בהתאם להסדר רף האחוזים הקבוע כיום בחוק התכנון והבניה וכך מובהר כי הפחתת הרף למעלה מ-50% נובעת מהשיקול התכנוני כפי שזה בא לידי ביטוי בחוות דעת מתכנן המחוז שקבע שיש להרחיב את תחום התכנית (ולאור כך שלו היה מוסד התכנון עצמו מגיש את התכנית לגבי השטח כולו, ממילא לא היה צורך בהגעה לאחוזי הסכמה כאמור לצורך הגשת התכנית), ועל כן אין הצדקה להקשות על בעל העניין ולחייבו בהשגת 75% מהזכויות בכלל השטח הנכלל בתכנית המוגשת. עם זאת, ברי כי יכולה לצמוח למגיש התכנית כאמור תועלת רבה, ועל כן מוצע לקבוע כי עדין יהיה על התכנית לעמוד בתנאי של היעדר פגיעה בבעל זכות בקרקע שאינו נמנה בין הבעלים שנתנו הסכמתם.   יוזכר למען הסדר הטוב כי מדובר רק בשלב הגשת התכנית, ואין בתיקון המוצע כדי לפגוע ביכולת גורם כלשהו להגיש התנגדות לתכנית.

מובהר כי התיקון המוצע מתייחס רק לתכנית המיועדת בעיקרה למגורים, והדבר נעשה בשים לב למצב משק הדיור ואינטרס הפיתוח. לאור כך שיעוד התכנית הוא בעיקרו למגורים, מוצע בפסקה (5) המוצעת להבהיר כי הפחתת הרף המוצעת לא תוכל להיות לגבי תכנית לבית מלון.

לפסקה (4)

הוועדות המחוזיות לתכנון והבניה הן הוועדות בהן מאושרות מרבית יחידות הדיור. כך למשל, בשנת 2021 אושרו בוועדות המחוזיות כ-82 אלף יחידות דיור מתוך כ-108 אלף יחידות דיור שאושרו בסך הכל, ובשנת 2022 אושרו בוועדות המחוזיות כ-106 אלף יחידות דיור מתוך כ-158 אלף יחידות דיור שאושרו בסך הכל. עם זאת, מניתוח סוג התכניות בהן עוסקות הוועדות המחוזיות, עולה כי חלק משמעותי מהתכניות הן תכניות שוליות הכוללות כמות קטנה של יחידות דיור– בשנת 2022, 70% מהתכניות שכללו תוספת של יח"ד, כללו פחות מ-20 יחידות דיור, והביאו רק ל-2% מיח"ד שאושרו בוועדות המחוזיות. עיסוק בתכניות אלה פוגע במיקוד הוועדות המחוזיות בתכניות בעלות משמעות לשוק הדיור. לאור זאת מוצע להגדיל את סמכויות הועדות המקומיות (תוך יצירת הבחנה בין ועדה מקומית ועדה מקומית עצמאית) באשר לתכניות הכוללות תוספת שטח מותר לבניה למגורים (ובלבד שאין מדובר בהסדרה של עבירות בניה) עד לגודל המוצע (1,200 מ"ר בוועדה מקומית, ו-5,000 מ"ר בוועדה מקומית עצמאית), וכן לאפשר לוועדות האמורות לשנות יעודים ליעוד למגורים (אם היעוד המקורי אינו חקלאי או לצרכי ציבור). בנוסף מוצע לאפשר לוועדות להוסיף בתכניות כאמור יעודים או שימושים נלווים למגורים, וכן להוסיף לצורך כך שטח נוסף ובלבד שלא יעלה על 10% מהשטח שהוסף לצורך מגורים. לדוגמה, ועדה מקומית שתאשר תכנית הכוללת 900 מ"ר למגורים, תוכל בנוסף לאשר תוספת שטח ליעודים ושימושים נלווים בהיקף שעד 90 מ"ר (כך שסך השטח הכולל המותר לבניה במקרה זה הוא 990 מ"ר). בנוסף מוצע להוסיף לסמכויות ועדה מקומית  תכנית לפיצול חלק ממגרש המיועד לאזור מגורים בנחלות, ושינוי ייעודו למגורים, בתנאים המנויים בסעיף 62א(א)(26) בנוסחו המוצע.

לפסקה (7)

מוצע להגביל את הגשת העררים על ידי מגיש תכנית, מי שהתנגדותו לתכנית נדחתה ומי שהשמיע טענות לפי סעיף 106(ב) לחוק התכנון והבניה, והכל אם הערר הוא על החלטה שקבלה ועדה מקומית עצמאית לגבי תכנית, כך שיהיו ברשות יושב ראש ועדת הערר, וזאת בשים לב למקצועיות הוועדה עצמאית.

עם זאת, לענין מגיש התכנית, אם היתה התכנית לגביה ברצונו לערור, תואמת את התכנית הכוללנית ההחלה על שטח התכנית שעל החלטה בענינה מבוקש לערור, הגשת הערר תהא בזכות (שכן יש מקום להתיחסות שונה למי שמתכנן בהתאם לתכנית הכוללנית). יצוין שהגבלת הגשת ערר כך שתהא רק ברשות אינה מהווה תקדים, וכבר כיום קבוע הסדר שכזה בסעיף 110 לחוק התכנון והבניה. מכל מקום מכיון שלראשונה מוגבלת הזכות להגיש ערר על החלטת ועדת מקומית, יש צורך להסדיר את אופן הגשת בקשת רשות  הגשת הערר ולוחות הזמנים הנוגעים לכך והסעיף המוצע מתיחס גם לכך. 

לפסקה (8)

כיום סעיף 152(ב)(1) לחוק התכנון והבניה קובע כי מרגע שהוגש ערר על היתר בניה, לא יינתן ההיתר עד למתן החלטה בוועדת הערר.  סעיף 152(ב)(2) מחריג מכך תכניות מסוימות, וסעיף 152(ב)(3) מאפשר לשר הפנים להחיל את ההחרגה שבסעיף 152(ב)(2) "גם על עררים שעניינם היתרים מכוח סוגי תכניות נוספות".

ההוראה הגורפת בסעיף 152(ב)(1) של אי מתן היתר עד להכרעה בערר אינה יוצרת איזון נכון שכן ההכרעה בערר יכולה לארוך שנים.

לפיכך, מוצע לבטל את ההסדר הספציפי שבסעיף 152(ב)(2) ולקבוע הסדר רוחבי, ביחס לעררים מכח כל תכנית שהיא, ולקבוע כי לוועדת הערר יש סמכות להחליט, מטעמים שירשמו בהחלטתה, כי בנסיבות העניין אין הצדקה לעכב את מתן ההיתר, כולו או חלקו, עד להכרעה בערר. החלטה מעין זו יכולה להיות למשל אם ניתן להתיר חלק מהעבודות שהתבקשו בהיתר, שלגביהן לא נטענו טענות בערר (כגון היתר לעבודות חפירה או פיתוח אם הערר עוסק במספר הקומות או מספר יחידות הדיור).

יובהר כי סעיף 152(ב)(3) לא נותן מענה לצורך בהסדרה רוחבית כי הוא מסמיך את שר הפנים לקבוע זאת רק לענין "סוגי תכניות" וכעת מוצע כי כל התכניות יכללו בהסדר האמור. בנוסף, מוצע ליתן סמכות (שכיום אינה מצוינת במפורש בסעיף 152(ב)) לוועדת הערר להורות על הפקדת ערבות כתנאי למתן ההיתר, כולו או חלקו, כדי להבטיח את החזרת המצב לקדמותו ככל שהערר יתקבל. מובהר כי ניתן יהיה לדרוש הפקדת ערבות כאמור רק ממבקש ההיתר, ולא ממגיש הערר וזאת בשים לב לכך שהגורם שמבקש לשנות את המצב הקיים עוד לפני קבלת הכרעה סופית בערר הוא מבקש ההיתר.

מובהר כי החרגת היתר שנתן מורשה להיתר מהסעיף המוצע נעשית בהמשך לכך שכך קבוע כיום בסעיף 152(ב).

וזה נוסח סעיפים קטנים (2-3) שבסעיף 152(ב) שמבוקש לבטל:

"(2)   על אף האמור בפסקה (1), בערר שעניינו היתר לגבי מגרש שבו נמצא מבנה הטעון חיזוק או היתר מכוח תכנית שאושרה לפי סימן ד', ועדת הערר רשאית להחליט, מטעמים שיירשמו, כי בנסיבות העניין אין הצדקה לעכב את מתן ההיתר, כולו או חלקו, בשל הערר, בשים לב לאפשרות השבת המצב לקדמותו ככל שיתקבל הערר; לעניין פסקה זו, "היתר" – למעט היתר שנתן מורשה להיתר;

(3)  שר הפנים, באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, רשאי להחיל את הוראות פסקה (2) גם על עררים שעניינם היתרים מכוח סוגי תכניות נוספות, כפי שיקבע בצו."

לפסקה (9)

תקנות חישוב שטחים בתכניות ובהיתרים מבוססות על החלוקה בין שטח עיקרי ושטחי שירות. מדובר בחישובים מורכבים הגוזלים זמן יקר בתהליך הרישוי. על מנת לקצר את לוחות הזמנים מוצע להסמיך את שר הפנים לתקן את תקנות חישוב שטחים גם לגבי תכניות מאושרות באופן שתבוטל החלוקה בין שטח עיקרי ושטח שירות, והחישוב יערך על בסיס השטח הכולל.

מובהר כי התיקון לחוק נדרש על מנת לגבור על סעיף 132 לחוק התכנון והבניה שקובע לגבי תקנות כי "אין בכוחן כדי לפגוע בתכנית שאושרה כדין לפני התקנתן". עם זאת, לאור כך שלא מוצע לקבוע בסעיף המוצע חובה לפרסום להערות בנוגע לשינוי כאמור ביחס לתכנית מסוימת, מוצע להבהיר בסעיף שהדבר יתאפשר רק אם ההשפעה התכנונית של שינוי שיטת החישוב מועטה.