תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023, פרק __': אסדרת שירותי תשלום וייזום תשלומים

 

תזכיר זה מיישם את החלטות הממשלה מיום 24 בפברואר  2023, והוא צפוי לעלות על סדר יומה של ועדת השרים המיוחדת לעניין התכנית הכלכלית לשנים 2023 ו-2024, לאחר המועד האחרון למתן הערות הציבור.

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023, פרק ___': אסדרת שירותי תשלום וייזום תשלומים.

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

בהתאם להחלטת הממשלה מס' 215 מיום 1 באוגוסט 2022, פורסם ביום 10 בינואר 2022 תזכיר חוק הסדרת העיסוק בשירותי תשלום, התשפ"ב-2022 (להלן - תזכיר 2022), להערות הציבור, שביקש לעגן בחקיקה את הסדרת העיסוק בשירותי התשלום הניתנים על ידי גופים חוץ בנקאיים. בהתאם לתזכיר 2022, שירותי תשלום אלה, אשר מוצע כי העיסוק בהם יחייב רישיון ופיקוח מאת רשות ניירות ערך, כוללים את אלה: שירות ייזום בסיסי ושירות ייזום מתקדם; סליקה של פעולת תשלום; הנפקה של אמצעי תשלום; וכן ניהול חשבון תשלום המאפשר העברת תשלומים מחשבון לחשבון.

 

המדובר באסדרה של הפעילות בשוק התשלומים האלקטרוניים שכלולים בדירקטיבה האירופית בעניין שירותי תשלום, ה-PSD2, ובדירקטיבה האירופאית בעניין כסף אלקטרוני, ה-EMD, והיא צפויה לעודד את התחרות בשוק זה בכך שתאפשר לגורמים חוץ בנקאיים להיכנס לתחום התשלומים ולהתפתח בו לצד השחקנים הבנקאיים הקיימים בשוק, והכול תוך שמירה על עניינם של הלקוחות.

 

בעקבות הערות שהתקבלו מהציבור וממשרדים הממשלתיים השונים נערכו שינויים בתזכיר 2022. נוכח חשיבותם של חלק מהשינויים, ולטובת קבלת הערות הציבור לגביהם, במסגרת תזכיר זה מפורסמים להערות הציבור השינויים הבאים: איסור על מבטח לעסוק בשירותי תשלום; הגבלה על חברת תשלומים לעסוק בהפעלת מערכת תשלומים שמשתתפים בה נותני שירותי תשלום אחרים, והגבלה על חברת שירותים משותפת שמפעילה מערכת תשלומים שמשתתפים בה נותני שירותי תשלום אחרים, לעסוק בשירותי תשלום; קביעת חובת קישוריות בין נותני שירות להעברת כספים בין יחידים; ותיקון שנעשה אגב תזכיר זה לעניין שינוי הגדרת גוף פיננסי משמעותי לפי חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013.

 

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקן חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013.

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה

אין.

 

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי

במסגרת תזכיר 2022 צוין כי יתווספו מספר תקני כוח אדם לרשות ניירות ערך.

 

ו. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

 

 

 

 

 

 

 

תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023, פרק  _': אסדרת שירותי תשלום וייזום תשלומים

 

 

דברי הסבר

כללי

בהתאם להחלטת הממשלה מס' 215 מיום 1 באוגוסט 2022, פורסם ביום 10 בינואר 2022 תזכיר חוק הסדרת העיסוק בשירותי תשלום, התשפ"ב-2022 (להלן - תזכיר 2022), להערות הציבור, שביקש לעגן בחקיקה את הסדרת העיסוק בשירותי התשלום הניתנים על ידי גופים חוץ בנקאיים. בהתאם לתזכיר 2022, שירותי תשלום אלה, אשר מוצע כי העיסוק בהם יחייב רישיון ופיקוח מאת רשות ניירות ערך, כוללים את אלה: שירות ייזום בסיסי ושירות ייזום מתקדם; סליקה של פעולת תשלום; הנפקה של אמצעי תשלום; וכן ניהול חשבון תשלום המאפשר העברת תשלומים מחשבון לחשבון.

המדובר באסדרה של הפעילות בשוק התשלומים האלקטרוניים שכלולים בדירקטיבה האירופית בעניין שירותי תשלום, ה-PSD2, ובדירקטיבה האירופאית בעניין כסף אלקטרוני,  ה-EMD, והיא צפויה לעודד את התחרות בשוק זה בכך שתאפשר לגורמים חוץ בנקאיים להיכנס לתחום התשלומים ולהתפתח בו לצד השחקנים הבנקאיים הקיימים בשוק, והכול תוך שמירה על עניינם של הלקוחות.

בעקבות הערות שהתקבלו מהציבור וממשרדים הממשלתיים השונים נערכו שינויים בתזכיר 2022. נוכח חשיבותם של חלק מהשינויים, ולטובת קבלת הערות הציבור לגביהם, במסגרת תזכיר זה מפורסמים להערות הציבור השינויים הבאים: איסור על מבטח לעסוק בשירותי תשלום; ; הגבלה על חברת תשלומים לעסוק בהפעלת מערכת תשלומים שמשתתפים בה נותני שירותי תשלום אחרים, והגבלה על חברת שירותים משותפת שמפעילה מערכת תשלומים שמשתתפים בה נותני שירותי תשלום אחרים, לעסוק בשירותי תשלום; קביעת חובת קישוריות בין נותני שירות להעברת כספים בין יחידים; ותיקון שנעשה אגב תזכיר זה לעניין שינוי הגדרת גוף פיננסי משמעותי לפי חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013.

לסעיף 2 המוצע

בסעיף 2 מוצע לקבוע כי מבטח לא יוכל לעסוק במתן שירות תשלום. איסור זה נובע מכמה טעמים.

ראשית, פעילות שירותי התשלום אינה פעילות שהיא אינהרנטית לפעילותם הרגילה של מבטחים, ואין הבדל בין פעילותם של מבטחים  בכל הנוגע לתשלומים לבין פעילותם של חברות אחרות לעניין זה. כלומר, פעילות הליבה של מבטח אינה פעילות של מתן שירותי תשלום. זאת, בניגוד לפעילותם של תאגידים בנקאיים ושל בעלי רישיון למתן שירותי פיקדון ואשראי, שבמסגרת פעילות הליבה שלהם עוסקים בניהול חשבונות תשלום, הנפקה של אמצעי תשלום וסליקה של פעולת תשלום.

שנית, לאחר בחינה מעמיקה שנערכה בנושא, עלה כי מתן האפשרות למבטחים לעסוק במתן שירותי תשלום תחת פיקוחה של רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, שבמסגרתה ייקבעו תהליכי רישוי ואסדרה ייעודיים לעיסוק זה, עלול ליצור מצב של ארביטראז' רגולטורי. זאת, מכיוון שגוף מוסדי עלול לנצל את הפערים באסדרה ובפיקוח של רגולטורים שונים בתחום שירותי התשלום לטובתו. מצב זה יכול להיווצר משום שעם אפשרות זו, ישנן שתי דרכים שונות עבור גוף מוסדי לעסוק בשירותי תשלום: הראשונה היא הקמת תאגיד ייעודי לצורך הפעילות, ואחזקתו תחת חברת האחזקות של הגוף המוסדי. במצב זה, התאגיד יהיה כפוף לפיקוחה של רשות ניירות ערך ותחול עליו האסדרה שקבעה הרשות. יש לציין כי דרך זו היא הדרך שבה פועלים הגופים המוסדיים בעיסוקים רבים אחרים, במקומות שבהם חלה עליהם חובת ייחוד עיסוק – כדוגמת קופות גמל, קרנות נאמנות, ניהול תיקים ועוד; הדרך השנייה היא באמצעות התאגיד שהוא בעל רישיון מבטח. במצב זה, על התאגיד תחול האסדרה שנקבעה על ידי רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון. קביעת ההסדר האמור משמעותה העמדת שתי חלופות אלו בפני הגופים המוסדיים, מה שיהווה פתח לניצול של ארביטראז' רגולטורי.

חשש נוסף שעולה מעיסוקו של מבטח במתן שירותי תשלום הוא בדבר אפקטיביות הפיקוח על מבטחים שיעסקו בפעילות מתן שירותי תשלום. זאת, עקב החשש להשפעה צולבת בין פעילותם של המבטחים כנותני שירותי תשלום לבין פעילותם כמבטחים, באופן שיקשה על הממונה על שוק ההון ביטוח וחיסכון לפקח על שתי פעילויות אלו תחת תאגיד אחד ויסיט את המיקוד הפיקוחי מהפעילות הביטוחית לפעילות שירותי התשלום, וזאת על אף חשיבות הפיקוח על הביטוח והתפקיד המרכזי שיש למבטחים במערכת הפיננסית. חשש זה ניתן לצמצם באופן משמעותי באמצעות הפרדה תאגידית בין הפעילויות השונות – כך יהיה ניתן לפקח ולאכוף את ההוראות לעניין פעילותם של מבטחים באופן נקי ונפרד מפעילותו של הגוף המוסדי במתן שירותי תשלום.

לאור האמור לעיל, כלומר, מאחר שאין מדובר בפעילות אינהרנטית לפעילות מבטח ועקב האפשרות של ארביטראז' הרגולטורי והחשש בדבר אפקטיביות הפיקוח על מבטחים, מוצע לקבוע כי מבטח לא יוכל לעסוק במתן שירותי תשלום. עם זאת, יובהר כי האיסור חל לגבי מבטח, אך אינו חל על בעל השליטה במבטח ועל כן עומדת לבעל השליטה האפשרות להקים חברה אחות למבטח שתעסוק בשירותי תשלום ושתפוקח על ידי רשות ניירות ערך, כפי שנעשה כיום בפעילויות פיננסיות שונות של הגופים המוסדיים.

 

לסעיפים 3 ו-6 המוצעים

הפעלת מערכת תשלומים במקביל לפעילות של שירותי תשלום עלולה ליצור ניגודי עניינים בכל הנוגע להפעלת המערכת ביחס לנותני שירותי תשלום אחרים ועל כן מוצע לקבוע בסעיף 3 המוצע שחברת תשלומים לא תוכל להפעיל מערכת תשלומים שמשתתפים בה נותני שירותי תשלום אחרים. עוד מוצע לקבוע בסעיף 6 המוצע שחברת שירותים משותפת שהיא מפעיל של מערכת תשלומים שמשתתפים בה נותני שירותי תשלום אחרים לא תוכל לעסוק בשירותי תשלום. לצד זאת, ניתנה סמכות לשר האוצר לקבוע תנאים ונסיבות שבהתקיימם חברת תשלומים או חברת שירותים משותפת כאמור יוכלו לעסוק בשירותים האמורים.

 

לסעיפים 4 ו-7(ב) המוצע

במסגרת סעיף 4 המוצע, מוצע לקבוע חובות על מי שנותן שירות של העברת כספים בין יחידים באמצעות פרט מזהה (להלן – שירות העברות P2P). בשנים האחרונות הושקו בישראל מספר יישומונים המשמשים להעברת כספים בין יחידים באמצעות פרט מזהה (מספר טלפון, כתובת דוא"ל וכדומה). מצד אחד, פעילותם של יישומונים אלה מבורכות ומסבה תועלות רבות לציבור המשתמשים, בכך שהיא מספקת אמצעי תשלום נוח להעברת כספים בין יחידים באופן פשוט ונוח. מצד שני, הדינמיקה הנוכחית בשוק עשויה לעורר חששות להתפתחות של שוק ריכוזי שאינו משרת את אינטרס הצרכנים בצורה מיטבית.

מחקר שנערך בידי רשות התחרות מצא כי קיים אפקט רשת משמעותי בהעברות תשלומים בין יחידים: הערך שכל לקוח מקבל מהיישומון מושפע באופן ישיר מכמות הלקוחות הנוספים הרשומות לאותו יישומון. אפקט הרשת האמור נוצר מכך שיישומוני העברות ה-P2P מתנהלים כמערכת סגורה, כלומר שלקוח יכול להעביר כספים רק ללקוח אחר של אותו יישומון. אפקט הרשת מביא לכך שהתחום נוטה לכיוון של מנצח יחיד ובכך מעורר חשש להיעדר תחרות בתחום יישומוני הP2P, באופן שעלול לאפשר למפעיל היישומון הדומיננטי לנצל את מעמדו כדי לפגוע בתנאי אספקת השירותים ללקוחות הפלטפורמה. על מנת לצמצם את אפקט הרשת, מוצע לחייב נותני שירותי העברות P2P שהם בעלי היקף פעילות רחב לאפשר ללקוחותיהם לקבל כספים ממשלם שהוא לקוח של שירות P2P אחר וכן להעביר כספים למוטב שהוא לקוח של שירות P2P אחר. בדרך זאת, יתאפשר ללקוחות לבחור את השירות המועדף עליהם לפי הצעת הערך שהוא מציע להם, מבלי להיות כבולים לשירות אחד המחזיק במאגר הלקוחות הגדול.

לתחרות בתחום העברות ה-P2P חשיבות תחרותית נוספת. שכן מתן שירותי העברות P2P עשויים לשמש כדרך ליצירת ממשק שוטף עם הלקוח אשר יאפשר לנותן השירותים להציע לו שירותים פיננסיים נוספים. באופן הזה, העברות P2P יוכלו בידי שירותים אלו לקדם את פריקות סל השירותים הבנקאי ובכך להגדיל את התחרות בתחומים אלו. זאת בהתחשב בדינמיקה המתקיימת עדיין בתחום הבנקאות, שבמסגרתו מרבית הציבור ממשיך לרכוש את השירותים הבנקאיים כסל אחד מאת הבנק שבו הלקוח מנהל את חשבון העובר ושב ("בנק הבית"), ומבלי שניצבת מולו תחרות משמעותית מצד בנקים אחרים או מצד גורמים חוץ-בנקאיים.

נוכח האמור, במסגרת הסעיף מוצע להבחין בין שירותים אוניברסאליים, אשר מוצעים ללקוחות של כל הבנקים, לבין שירותים שבנקים מציעים אך ורק למי שמנהל אצלם חשבון עובר ושב, כאשר הגדרת נותן שירות להעברת כספים בין יחידים תכלול רק את אלו שמאפשרים להעביר לכל הלקוחות באופן אוניברסלי. לגבי אלו תחול החובה לאפשר העברה וקבלה של כספים לפי סעיפים קטנים (ב) ו-(ג) לסעיף 4 המוצע. הבחנה זאת משקפת הבחנה בין שירותים "פריקים" שמעודדים פריקות של סל המוצרים הפיננסיים לבין שירותים שמוצעים כחלק מהסל הבנקאי בלבד, כל בנק ללקוחות העובר ושב שלו בלבד. במסגרת הסעיף, מוצע להטיל חובות קישוריות רק על מי נותני שירות העברות P2P אוניברסאליים שהם בעלי היקף פעילות רחב ורק כלפי נותני שירות העברות P2P אחרים. יובהר כי שירות שניתן על ידי בנק או תאגיד בנקאי ללקוחות העובר ושב של כל הבנקים יוגדר כשירות אוניברסאלי, וזאת גם אם נותן השירות דורש כי הלקוחות יפתחו אצלו חשבון תשלום (שאינו חשבון עובר ושב בנקאי) לצורך שליחה או קבלה של כספים במסגרת שירות ההעברות ה-P2P. לצד האמור, אם החלופה היחידה שנותן שירות העברות P2P קטן יוכל להציע למשלמים באמצעותו הוא העברת כספים לנותני שירות העברות P2P הגדולים, הדבר עלול דווקא לחזק את הכוח של היישומונים הגדולים, בדרך של הגדלת הממשק של המוטבים עם היישומון המתחרה. משכך, מוצע לתת ליישומונים חלופה נוספת, שהיא העברת התשלומים ישירות לחשבונות התשלום של המוטבים, שלא באמצעות היישומון האוניברסלי המתחרה. לשם כך, מוצע להטיל על מנהלי חשבונות תשלום בעלי היקף פעילות רחב חובה לאפשר ללקוחותיהם לקבל כספים מאת משלם שהוא לקוח של נותן שירות העברות P2P, באמצעות פרט מזהה.

כמו כן, וכצעד צרכני, מוצע לחייב מנהל חשבון תשלום בעל היקף פעילות רחב לאפשר ללקוח שהוא מוטב לקבל כספים ממשלם שהוא לקוח של מנהל חשבון תשלום אחר, על סמך פרט מזהה.

בסעיף 7(ב) מוצע לקבוע את סמכות שר האוצר לדחות את תחילתו של סעיף 4 המוצע בשישה חודשים מיום התחילה, לכל היותר, היינו: עד ליום 1 בדצמבר 2024. 

לסעיף 5

לפי סעיף 39(י) לחוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013 (להלן – חוק לצמצום ריכוזיות) - "(1) בתום שש שנים מיום הפרסום יוקם צוות לבחינת יישום הוראות פרק זה, והשפעתו של פרק זה על מידת הריכוזיות במשק; (2) חברי הצוות יהיו ראש המועצה הלאומית לכלכלה הפועלת לפי החלטת הממשלה, יושב ראש רשות ניירות ערך, המפקח על הבנקים, הממונה על התחרות, המנהל הכללי של משרד האוצר והממונה על שוק ההון; (3) הצוות יגיש את מסקנותיו והמלצותיו לוועדת הכספים של הכנסת".

נוכח זאת, בחודש דצמבר 2020 התכנס הצוות לראשונה בהובלת מנכ"ל משרד האוצר, ובחודש ספטמבר 2022 השלים את עבודתו ופרסם את מסקנותיו והמלצותיו (להלן – דוח הצוות).

בסעיף 5.1 לדוח הצוות נקבע כך: "לפי סעיף 29(א) לחוק רשימת הגופים הפיננסיים המשמעותיים תכלול גופים פיננסיים שמתקיים בהם אחד מאלה:

"(1) שווי כלל נכסיו של הגוף הפיננסי עולה על 40,996,849,966.34 שקלים חדשים; לעניין זה יחושב שווי כלל הנכסים של גוף פיננסי כשווי כלל הנכסים שלו ושל כל הגופים הפיננסיים שבשליטתו ושבשליטת השולט בו, ולעניין השולט יחד עם אחרים – ייוחס שווי כלל הנכסים כאמור לכל אחד ואחד מהשולטים בנפרד; לעניין פסקה זו לא יראו במדינה בעלת שליטה;

      (2) הגוף הפיננסי הוא סולק בעל היקף פעילות רחב כהגדרתו בסעיף 36יב(א) לחוק הבנקאות (רישוי)."

כלומר, עבור כלל הגופים הפיננסיים נקבע סף מסוים. כאשר שווי כלל נכסיו של גוף פיננסי עולה על סף זה, הוא מוגדר כגוף פיננסי משמעותי. אולם עבור סולקים נקבעה חלופה נוספת, והיא שסולק שמוגדר כסולק בעל היקף פעילות רחב בהתאם לסעיף 36יב(א) לחוק הבנקאות (רישוי), קרי סולק שסלק 20 אחוזים או יותר ממספר העסקאות בכרטיסי חיוב שנסלקו בישראל בידי סולקים, או מסכום התמורה הכולל ששולם לבתי עסק בישראל בידי סולקים, יהיה גוף פיננסי משמעותי, גם אם שווי נכסיו נמוך מארבעים מיליארד ש"ח.

נכון למועד פרסום דוח זה, התנאי בסעיף 29(א)(2) לחוק הוא בעל משמעות אפקטיבית, היינו, ישנם סולקים ששווי כלל נכסיהם אינו עולה על הסף שנקבע בחוק, כארבעים מיליארד ש"ח, אולם הם מוגדרים כגופים פיננסיים משמעותיים בשל היותם סולקים בעלי היקף פעילות רחב, ועל כן הם כלולים ברשימת הגופים הפיננסיים המשמעותיים.

במסגרת התייחסות הציבור לקול הקורא שפרסם הצוות, נטען כי הגדרת סולק בעל היקף פעילות רחב, ששווי כלל נכסיו אינו עולה על הסף הקבוע בסעיף 29(א)(1), כגוף פיננסי משמעותי אינו מוצדק ומהווה נטל על הסולקים.

בבחינה שנערכה על ידי הצוות עלו שני מאפיינים המייחדים את פעילותם של סולקים משאר הגופים הפיננסיים האחרים: סולקים נותנים שירות תפעולי הכרחי לבתי העסק הקמעונאיים בישראל; בידי הסולקים מידע אודות העסקאות ששולמו באמצעות כרטיסי אשראי בבתי העסק שהתקשרו עם הסולק. מעיון בדוח הביניים של הוועדה להגברת התחרותיות במשק עולה כי המאפיין השני, קרי המידע אליו חשופים הסולקים, לצד העובדה ששוק הסליקה מתאפיין בריכוזיות גבוהה יחסית, הוא שהוביל את הוועדה להמליץ כי ייקבע לעניין סולקים, כי גם סולק בעל היקף פעילות רחב, כלומר שנתח השוק שלו בשוק הסליקה בישראל הוא משמעותי, ייחשב כגוף פיננסי משמעותי.

לעמדת הצוות, התכלית העיקרית שבהפרדה שבין תאגידים ריאליים משמעותיים לגופים פיננסיים משמעותיים נעוצה בחשש מפני הקצאת אשראי לא יעילה. על כן, נכון לקבוע את ההפרדה לגבי אותם גופים שהחשש בעניינם גדול יותר. ובענייננו, הפרמטר העיקרי שיש לבחון לגבי סולק צריך להיות דומה לפרמטר שבאמצעותו נבחנים יתר הגופים, דהיינו: סך נכסיו. על אף ששוק הסליקה מאופיין ברמת ריכוזיות גבוהה, לא נראה כי יש בכך כשלעצמו כדי להביא למימוש חששות שהוראות פרק זה נועדו לתת להם מענה. החשש לעיוות הקצאת אשראי במשק אינו צפוי להתקיים מעצם הפעילות של הסולק שאינו מגיע לרף האשראי הקבוע בחוק. באשר לחשש שעולה מגישת הסולקים למידע עסקי, קיימים גופים נוספים שיש להם מידע רב על לקוחותיהם ולא נראה כי קיימת לסולקים בעלי היקף פעילות רחב ייחודיות בהיבט זה המצדיקה התייחסות שונה אליהם מאשר לגופים פיננסיים אחרים.

נוכח האמור, הצוות ממליץ להסיר את החלופה של סולק בעל היקף פעילות רחב מהגדרת הגופים הפיננסיים המשמעותיים, ולקבוע כי סולק יוגדר כגוף פיננסי משמעותי בדומה לשאר הגופים הפיננסיים, כלומר, לפי שווי נכסיו ולא לפי נתח השוק שלו בשוק הסליקה בישראל."

בסעיף זה מוצע ליישם את המלצת הצוות ולבטל את החלופה של סולק בעל היקף פעילות רחב מהגדרת הגופים הפיננסיים המשמעותיים