תוכן עניינים

א. שם החוק המוצע. 2

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו. 2

ג. עיקרי החוק המוצע. 2

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים.. 2

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה. 2

ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי. 3

ז. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע. 3

הצעת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 13). 3

1. הוספת סעיף 3א1. 3

דברי הסבר. 6

 

תזכיר חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 13)

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 13).

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

מוצע לתקן את חוק-יסוד: משק המדינה (להלן – חוק היסוד) ולקבוע בו כי בשנה שבה הונחה הצעת תקציב המדינה במועד המוקדם משישה חודשים מתחילת שנת הכספים שאליה מתייחס חוק התקציב (להלן – שנת התקציב), ייקבע בחוק התקציב לאותה שנה תקציב התאמות ששיעורו ייקבע בחוק, אשר ישמש את הממשלה לצורך התמודדות עם תרחישים המשפיעים על תקציב המדינה אשר לא היו ידועים בעת הנחת התקציב על שולחן הכנסת. תקציב ההתאמות מאפשר לשפר את כושר ההתמודדות של הממשלה עם חוסר ודאות הנגרמת בשל גיבוש תקציב בלוחות זמנים מוקדמים, והוא חשוב במיוחד כאשר הממשלה ניצבת בפני תנודתיות במצב הכלכלי, לאור החרפת הקושי בגיבוש הנחות ותחזיות עם מידה סבירה של ביטחון בתקופות אלו.

ג. עיקרי החוק המוצע

בהתאם למוצע בשנה שבה הניחה הממשלה את הצעת חוק התקציב לשנה מסויימת במועד המוקדם משישה חודשים לפני תחילת שנת התקציב, יחולו הוראות אלו:

1.  ייקבע בחוק התקציב תקציב התאמות ששיעורו ייקבע בחוק;

2.  השימוש בתקציב ההתאמות יתבצע בהתאם לדוח שתאשר הממשלה לפי הצעת שר האוצר, הכולל את נתוני המקרו המעודכנים ביחס לאותה שנת תקציב;

3.  במידה שעל פי דוח ההפרשים יש הפרש הוצאות או הפרש גירעון ולא די בתקציב ההתאמות כדי לכסות על הגבוה מבין ההפרשים האמורים, הממשלה, לפי הצעת שר האוצר, תגבש תכנית מאזנת לכיסוי ההפרשים;

4.  אם הוגשה תכנית מאזנת והממשלה לא הניחה על שולחן הכנסת את אישורה על כך שבוצעו כל הפעולות לפי התכנית המאזנת, תנהג הממשלה באותה שנת תקציב, ועד להנחת האישור כאמור, לפי סעיף 3ב לחוק היסוד, היינו: במתכונת של תקציב המשכי;

5.  הממשלה תהיה רשאית לאשר כי בוצעו הפעולות בתכנית המאזנת או להגיש חוק תקציב חדש לאותה שנת תקציב, בתקופה האמורה בסעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת, ואם לא עשתה זאת בתקופה האמורה יחול האמור בסעיף 36א לחוק יסוד: הכנסת.

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים

תיקון חוק-יסוד: משק המדינה

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה

ייקבע בחוק התקציב לשנת 2024 תקציב התאמות בשיעור שייקבע בחוק.

 

ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי

אין.

ז. להלן תזכיר החוק המוצע

 

תזכיר חוק יסוד מטעם משרד האוצר:

הצעת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 13)

 

דברי הסבר

 

כללי           החל משנת 2009 הניחה הממשלה הצעות חוק תקציב דו-שנתיים עבור השנים 2010-2009, 2012-2011, 2014-2013, 2016-2015 ו-2018-2017. מכל הצעות התקציב האמורות, חוק התקציב עבור השנים 2012-2011 ו-2018-2017 הונחו על שולחן הכנסת בסמיכות לתחילת שנת התקציב הראשונה מבין השתיים. כך, התחזיות הכלכליות שנערכו עבור שנת התקציב השנייה התבססו על מידע פחות ודאי מאשר התחזיות הכלכליות שנערכו עבור שנת התקציב השנייה בתקציבים הדו-שנתיים שהונחו על שולחן הכנסת בסמיכות לתחילת שנת הכספים השנייה מבין השתיים. למאפיין זה ישנן השלכות משמעותיות על התאמת התקציב לצרכי המשק בראי המצב הכלכלי בשל השונות הגבוהה המאפיינת את התפתחות הכלכלה המקומית אשר מושפעת ממגוון רחב של משתנים.

לגיבוש הנחות ותחזיות מדויקות נודעת חשיבות רבה בעת גיבוש תקציב המדינה, לדוגמה חיזוי קצב גידול הכנסות המדינה ממסים המשפיע במישרין על גובה הגרעון, גובה האינפלציה המשוער בסוף שנת הכספים אשר קובע את שיעור ההצמדה של הוצאות שונות כגון קצבאות שונות וכן התפתחויות בתחום השכר הממוצע בכלל והציבורי בפרט. לצד הנחות מקרו-כלכליות מעין אלו, ישנה סדרה של הנחות לצורך ביצוע תחזית הוצאות מפורטת בדבר קצב מימוש תכניות ממשלתיות שונות, ביצוע פרויקטי תשתיות ארוכי טווח וצעדי מדיניות נוספים שעלותם אינה קבועה משנה לשנה. משתנים אלו משפיעים הן על קביעת גובה ההוצאה התקציבית, בכך שתחזית ההוצאה המחויבת מושפעת מהנחות שונות לגבי התפתחות ההוצאה, והן על אופן הקצאת התקציב בין משרדים שונים ופעילויות שונות, אשר נועד בראש ובראשונה לשקף הוצאה מחויבת על פי סדר העדיפויות הממשלתי. לחוסר דיוק משמעותי בגיבוש התחזיות לצורך בניית התקציב ישנן השלכות שבאות לידי ביטוי בגובה הגרעון כאשר ישנה סטייה במשתנים המקרו-כלכליים מהתחזית, וכן בהיקף השינויים התקציביים בין תחומי הוצאה שונים.

מאליו מובן כי ההשלכות של שגיאה בתחזית המקרו-כלכלית אינן סימטריות. בעוד חריגה מהתחזיות שמשמעותה גידול גבוה מהצפוי בצמיחת התוצר או בהכנסות המדינה אינן בהכרח תורמות באופן ישיר להיקף גיוס החוב, לשיעור הריבית על החוב הממשלתי או על אמון השווקים בממשלה, הרי שאי-עמידה בתחזיות בשל הכנסות נמוכות וצמיחה מועטה עלולות בסבירות גבוהה לגרור גיוס חוב בקצב מוגבר ובריבית גבוהה יותר תוך הכבדת נטל שירות החוב על הציבור לשנים רבות בעתיד.

בעת גיבוש תקציב המדינה לשנים 2012-2011 הונח כי התאוששות המשק הישראלי והכנסות המדינה מהשפעות המשבר הפיננסי העולמי שפרץ בשנת 2008 תהיה מהירה יחסית. אולם כבר במהלך 2011 התברר כי ההנחות היו אופטימיות יתר על המידה וכי הגרעון צפוי להיות גבוה מתקרת הגרעון באופן ניכר. על אף שהמגמה הייתה ברורה עוד לפני שהחלה שנת הכספים 2012, הממשלה נמנעה מלבצע שינויים במדיניות הפיסקלית על מנת לצמצם את הנזקים שהיו צפויים להיגרם בשל התרחבות הגרעון. כפועל יוצא, בתקציב הבא נאלצה הממשלה להציע שורה של צעדי ריסון משמעותיים לרבות קיצוץ הוצאות והעלאת מסים, ככל הנראה בהיקף גדול משהיה נצרך אילו הייתה מגבשת תכנית לריסון הגרעון כבר לקראת שנת 2012.

כלקח מתקציב המדינה לשנים 2012-2011, ובעקבות דו"ח של מבקר המדינה בנושא, נערכו במשרד האוצר מספר שינויי מדיניות, חלקם נוגעים לחידוד המבנה הארגוני ולבניית יכולות חיזוי משופרות, לדוגמה על ידי יצירת אגף הכלכלן הראשי, וחלקם על ידי בחינת צעדים מתאימים לניהול הסיכונים הפיסקליים בתקציבים דו-שנתיים. הצעד הבולט לצורך ניהול סיכונים מותאם לתקציב שמסתמך על תחזיות מוקדמות מהרגיל הוא תקציב ההתאמות, שיועד לשמר גמישות לקראת התבררות התנאים המקרו-כלכליים והסיכונים הפרטניים הרלוונטיים לשנת התקציב לקראת פתיחת שנת הכספים.

בחוק התקציב לשנים 2018-2017, נקבע תקציב התאמות שעוגן בחוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 ובחוק תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018, התשס"ז-2016, על פי מנגנון בעל העקרונות הבאים:

1.  תקציב ההתאמות יעמוד על כ-1% ממגבלת ההוצאה לשנת 2018;

2.  לקראת שנת הכספים 2018 יוגש לכנסת דיווח מעודכן אודות תחזית ההכנסות, תחזית ההוצאות והנחות מקרו-כלכליות נוספות;

3.  תקציב ההתאמות יוקצה לצורך צמצום חריגות בהוצאה או פערים בהכנסות ככל שישנם פערים מסוג זה;

4.  ככל שאין בתקציב ההתאמות כדי לכסות את הפערים כאמור תנקוט הממשלה בצעדים משלימים לכיסוי יתרת הפערים;

5.  ככל שאין בידי הממשלה לכסות את הפערים כאמור, התקציב לשנת 2018 לא יכנס לתוקפו ויראו בכך כאילו לא נתקבל חוק תקציב לשנה זה, בשים לב להשלכות של קביעה זו הנובעות מחוק יסוד: משק המדינה ומחוק יסוד: הכנסת לעניין תקציב המשכי ופיזור הכנסת בהתאמה.

כעת, בראשית שנת 2023, דנה הממשלה בחוקי התקציב לשנים 2023 ו-2024. על רקע המועד המוקדם שבה הממשלה מבקשת להניח את הצעת חוק התקציב לשנת 2024 וביתר שאת לאור התנודתיות הכלכלית בתקופה זו, שיש בה כדי להגביר את הקושי בגיבוש הנחות מקרו-כלכליות יציבות, כפי שיורחב להלן, יש צורך כלכלי באימוץ תקציב התאמות לצורך ניהול מדיניות פיסקלית אחראית.

בשנים האחרונות, הכלכלה הגלובלית, ובתוכה המשק הישראלי, עוברים שורה של טלטלות מקרו-כלכליות. החל בשיתוק הזמני של הפעילות הכלכלית בשל התפרצות מגיפת הקורונה בראשית שנת 2020 לצד הגברת ההוצאה הציבורית בכלל והרחבת תשלומי ההעברה לציבור בפרט, דרך הסתגלות המשק לפעילות תוך כדי גלי המגיפה, לרבות עבודה מרחוק, התרחבות הפעילות האינטרנטית ותמורות כלכליות נוספות וכלה בגל האינפלציה שהחל לפקוד את העולם בשלהי 2021 והביא עמו עלייה חדה בשיעור הריבית לאחר יותר מעשור של משטר ריביות נמוכות בשווקים. ההתפתחויות הכלכליות הללו לוו בשורה של שינויים ביחס לתחזיות, ראשית בצמיחה ריאלית שלראשונה היתה שלילית בשנת 2020, ולאחר מכן בהתאוששות המהירה מהצפוי בצמיחה בשנים 2021 ו-2022 ובזינוק חד בהכנסות המדינה מעבר לשיעור הגמישות שניתן היה לחזות על פי נתוני העבר. כעת, ניכרים סימני האטה בארץ ובעולם במדדים רבים, כגון קצב גידול ההכנסות, אולם לפי מדדים אחרים אין האטה משמעותית בפעילות המשק, כגון שוק העבודה. לאור הקושי בחיזוי ההתפתחויות הכלכליות בשנים האחרונות, ולאור הסיכונים המקרו-כלכליים בעולם, טווח התחזיות הסבירות רחב במיוחד. במצב זה, מדיניות אחראית מחייבת הקצאת תקציב התאמות בדומה לעבר.

בהתאם לכך מוצע לתקן את חוק יסוד: משק המדינה (להלן – חוק היסוד) ולקבוע בו כי בשנה שבה הונחה הצעת תקציב המדינה במועד המוקדם משישה חודשים מתחילת שנת הכספים שאליה מתייחס חוק התקציב (להלן – שנת התקציב), ייקבע בחוק התקציב לאותה שנה תקציב התאמות ששיעורו ייקבע בחוק, אשר ישמש את הממשלה לצורך התמודדות עם תרחישים המשפיעים על תקציב המדינה אשר לא היו ידועים בעת הנחת התקציב על שולחן הכנסת. תקציב ההתאמות הינו מנגנון לשיפור כושר ההתמודדות של הממשלה עם חוסר ודאות הנגרמת בשל גיבוש תקציב בלוחות זמנים מוקדמים, והוא חשוב במיוחד כאשר הממשלה ניצבת בפני תנודתיות במצב הכלכלי, לאור החרפת הקושי בגיבוש הנחות ותחזיות עם מידה סבירה של ביטחון בתקופות אלו. תקציב ההתאמות אומץ במתכונת משתנה על פני העשור הקודם בתקציבים דו-שנתיים ובתקציבים שקודמו בלו"ז מוקדם.

סעיף 1

לפסקת משנה (1) בסעיף 3א1(א) המוצע - מוצע, כתלות במועד שבו הונחה הצעת תקציב המדינה על שולחן הכנסת – במועד המוקדם משישה חודשים לפני תחילת שנת תקציב מסויימת, כי ייקבע בחוק התקציב לאותה שנה תקציב התאמות ששיעורו ייקבע בחוק, וזאת מהטעמים שפורטו בחלק הכללי. שיעור תקציב ההתאמות והוראות לעניין השימוש בו ייקבעו בחוק.

לפסקת משנה (2) בסעיף 3א1(א) המוצע – מוצע כי ההמשלה תגיש לכנסת בתקופה שבין 1 בנובמבר ל-15 בנובמבר  של השנה שלפני שנת התקציב שאליה מתייחס חוק התקציב, דוח לעניין קיום או אי-קיום הפרש הוצאות או הפרש גירעון (להלן – דוח הפרשים) הצפויים לשנת הכספים אשר יכלול את התחזיות המעודכנות ביחס לשנת התקציב. דוח ההפרשים יגובש על ידי גורמי המקצוע במשרד האוצר האמונים על גיבוש התחזיות ויובאו לאישור הממשלה על ידי שר האוצר. פרק הזמן להגשת דוח ההפרשים נקבע בשים לב לצורך בהגשת תחזיות עדכניות ביותר תוך מתן שהות מספיקה לממשלה ולכנסת לאשר צעדי ההתכנסות ככל שהדבר נדרש.

לפסקת משנה (3) בסעיף 3א1(א) המוצע – במידה שעל פי התחזיות המעודכנות שבדוח ההפרשים, צפוי בשנת התקציב, הפרש בין תחזית ההוצאה הממשלתית לשנת התקציב לסכום ההוצאה הממשלתית המאושרת לשנת התקציב (להלן – הפרש הוצאות) או ההפרש שבין תחזית הגירעון לשנת התקציב לסכום הגירעון המותר לשנת התקציב (להלן – הפרש גירעון), ואין די בתקציב ההתאמות שנקבע כד לכסות את ההפרשים האמורים, שר האוצר יגיש לאישור הממשלה תכנית אשר תכלול את הצעדים הנדרשים לצורך כיסוי ההפרש (להלן – תכנית מאזנת). מוצע כי הוראות לעניין הכנת תכנית מאזנת והפרטים שייכללו בה ייקבעו בחוק.

לפסקת משנה (4) בסעיף 3א1(א) המוצע – מוצע לקבוע כי הממשלה תידרש להניח את אישורה כי בוצעו כל הפעולות לפי התכנית המאזנת עד ליום 30 בדצמבר שלפני תחילתה של שנת התקציב, וזאת על מנת לייצר בהירות ביחס למצב הדין שיחול ביום 1 בינואר של שנת התקציב.

לפסקת משנה (5) בסעיף 3א1(א) המוצע – מוצע כי בחוק התקציב ייקבע כי תחילתו ביום 1 בינואר של שנת התקציב. ואולם – במידה שהממשלה לא הגישה דוח הפרשים לפי סעיף 3א1(ב) המוצע, או שלא אישרה תכנית מאזנת לפי סעיף 3א1(ג) המוצע, ככל שנדרשת אישורה של תכנית מאזנת בהתאם לדוח ההפרשים, או שלא אישרה כי בוצעו כל הפעולות בתכנית המאזנת, המשמעות היא, הלכה למעשה, שחוק התקציב שאושר לאותה שנה איננו רלוונטי עוד ואינו משקף את המצב הפיסקלי הנכון לאותה עת בפער משמעותי, ועל כן שחוק התקציב לאותה שנה לא ייכנס לתוקפו ויחולו הוראות סעיף 3ב לחוק היסוד הנוגעות להתנהלות בשנה שלא אושר לגביה חוק תקציב (תקציב המשכי). לממשלה תהיה שהות בתקופה במהלך התקופה האמורה בסעיף 36א לחוק יסוד: הכנסת לפעול להגשת דוח ההפרשים ואישור התכנית המאזנת ולכינוס התקציב. ככל שהממשלה לא אישרה, במהלך התקופה האמורה בסעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת כי בוצעו כל הפעולות לפי התכנית המאזנת ולא נותר הפרש הוצאות או הפרש גירעון יבוטל חוק התקציב לשנת הכספים ויחול האמור בסעיף 36א לחוק היסוד: הכנסת.