טיוטת תקנות

 

א. שם התקנות המוצעות

תקנות פסיקת ריבית והצמדה (קביעת שיעור הריבית ודרך חישובה)(תיקון), התשפ"ג-2023.

 

 

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן  

תקנות פסיקת ריבית והצמדה (קביעת שיעור הריבית ודרך חישובה), התשס"ג-2003 (להלן – התקנות), הותקנו מכוחו של חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן – חוק פסיקת ריבית), והן קובעות את שיעורי הריביות השונים ודרך חישובן. לשם הגשמת תכלית חוק פסיקת ריבית, כפי שמוצע לתקנו במסגרת הצעת חוק פסיקת ריבית והצמדה (תיקון מס' 9), התשפ"ב-2022 (להלן – הצעת החוק), ובהתאם להמלצות הוועדה לבחינת מנגנוני הריביות בחוק פסיקת ריבית, מוצעים מספר שינויים בתקנות. במסגרת השינויים מוצע לקבוע מנגנונים חדשים לחישוב ריבית הבסיס (הריבית השקלית והריבית הצמודה) ודמי הפיגורים.

 

התקנת התיקון המוצע כפופה לחקיקתה של הצעת החוק והן יכנסו לתוקף רק לאחר מועד תחילתו של התיקון המוצע בחוק פסיקת ריבית.

 

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

 

טיוטת תקנות מטעם משרד האוצר:

טיוטת תקנות פסיקת ריבית והצמדה (קביעת שיעור הריבית ודרך חישובה) (תיקון), התשפ"ג-2023

 

 

 

___ ב________ התשפ"ג

(___ ב________ 2023)                                       

(חמ _____-3)

 

                                                                                       בצלאל סמוטריץ'

                                                                                          שר האוצר                   

 

דברי הסבר

כללי           הריבית במשק הישראלי והעולמי היא בעלת תפקיד מרכזי בהסדרת מגוון מערכות היחסים הכלכליות במשק, ובעלת השפעה נרחבת על הכלכלה והחברה. הריבית משקפת את מחיר הכסף ומשמשת, בין היתר, לשם היוון תזרימי מזומנים ותמחור עסקאות פיננסיות.

חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן – חוק פסיקת ריבית), מסדיר את המסגרת בעבור מנגנוני הריבית וההצמדה שיחולו על סכומים שנפסקו בפסקי דין של רשויות שיפוטיות. היקף תחולתו של החוק, אשר חל בתחילה רק על פסקי דין, התרחב מאוד וכיום חל על מגוון רחב של סוגי חובות, וכן מוחל על ידי השוק כברירת מחדל במגוון התקשרויות וחיובים. כך, אומץ מנגנון הריבית שבחוק במסגרת כ-100 חוקים ביחס לחיובים הקבועים בדין, וכן מאומץ וולונטרית במסגרת התקשרויות וחוזים פרטיים, כמעין מנגנון ברירת מחדל במשק. מנגנון הריבית ושיעורה משמשים גם לחישוב הריביות בחובות רבים הנגבים בהוצאה לפועל. השימוש הנרחב בחוק מעיד על מרכזיותו עבור המשק הישראלי ועל ההשפעה שיש לחוק על מיליוני חייבים, נושים וחברות ומשרדי הממשלה השונים.

מנגנוני הריבית, כפי שקבועים בתקנות תקנות פסיקת ריבית והצמדה (קביעת שיעור הריבית ודרך חישובה), התשס"ג-2003 (להלן – התקנות) שהותקנו מכוח החוק, מסדירים את שיעורי הריבית ודרך חישובה. מנגנונים אלו עודכנו לאחרונה בשנת 2003 ומשכך נדרשה בחינה מחודשת שלהם. מוצע לתקנם ולעדכנם בכדי להבטיח, על אף חלוף הזמן, כי הריביות יממשו את תכליות החוק, כל זאת תוך שמירה על האיזון בין האינטרסים של הנושים והחייבים. לפיכך, מונתה על ידי שר האוצר ושרת המשפטים (דאז), בשנת 2018, הוועדה הבין משרדית לבחינת הריביות לפי חוק פסיקת ריבית (להלן – הוועדה). על הוועדה הוטל לבחון את מנגנוני חישוב הריבית בחוק ולוודא, בראי השינויים שחלו במשק בשני העשורים האחרונים, את התאמתם למאפייני המשק. בנוסף, נתבקשה הוועדה להמליץ על המנגנונים הראויים לחישוב הריבית שבחוק, לקדם מדיניות חקיקה ממשלתית בנושא ומתן המלצות ליישומן. דו"ח הועדה הסופי פורסם ביום כ"א מרחשוון התשפ"ב (27 באוקטובר 2021) ונגיש לציבור באתר החשב הכללי.

ביום כ"ב באייר התשפ"ב (23 במאי 2022) פורסמה הצעת חוק פסיקת ריבית והצמדה (תיקון מס' 9), התשפ"ב-2021 (להלן – הצעת החוק), המביאה לידי ביטוי את מסקנות הועדה, ביניהן הותרת שתי חלופות לחישוב ריבית הבסיס, ריבית שקלית וריבית צמודה המתווספת להפרשי הצמדה למדד המחירים לצרכן, תוך קביעת הריבית השקלית כריבית ברירת מחדל; שינוי מנגנון ריבית הפיגורים, בשל התכליות השונות של מנגנון הריבית והמנגנון התמריצי לתשלום החוב, כך שיופרדו השניים ויבנה מנגנון נפרד מהריבית שייקרא "דמי פיגורים"; זקיפת דמי הפיגורים לחוב אחת לרבעון, במקום ברמה יום-יומית; ביטול החלת מנגנון "ריבית דריבית" על דמי הפיגורים; וביטול ריבית מטבע החוץ הקבועה כיום בחוק.

בתיקון התקנות המוצע נוגע למנגנון חישוב הריבית השקלית, הריבית הצמודה, ודמי הפיגורים, כמפורט להלן, והתקנתו כפופה לחקיקתה של הצעת החוק.

תקנה 1      מוצע לתקן את סעיף ההגדרות בתקנות לצורך יישום מסקנות הוועדה והסיכומים בין החשב הכללי לבנק ישראל. כך לדוגמא, מוצע למחוק את ההגדרה לאג"ח סחירות, מק"מ, וההגדרות הנגזרות מהן דוגמת תשואה צמודה יומית משוקללת וכדומה, כיוון שהן מתייחסות לאופן חישוב הריבית השקלית או הצמודה בטרם התיקון, באמצעות חישוב המבוסס על ריביות אג"ח או תשואת מק"מ. בנוסף, מוצע למחוק את ההגדרה לריבית ליבור, כיוון שזו צפויה לצאת משימוש במשק, כאמור בתזכיר החוק. חלף הגדרות אלה, מוצע להוסיף הגדרות של רכיבים לפיהם יבוצע החישוב החדש של הריבית השקלית והריבית הצמודה, כפי שיפורט בהמשך.

תקנה 2      מוצע לתקן את תקנה 2 לתקנות פסיקת ריבית, כדי לקבוע מנגנון חדש לחישוב שיעור הריבית הצמודה. על פי התיאוריה הכלכלית, ריבית צמודה היא למעשה הריבית השקלית בניכוי ציפיות האינפלציה משוק ההון. הוועדה מצאה כי ציפיות האינפלציה לשנה בממוצע שנתי אחורה, המחושבות כיום על ידי בנק ישראל ומפורסמות באתר האינטרנט שלו, משקפות בצורה סבירה את ציפיות האינפלציה בצורה שמנטרלת תצפיות אשר לא מסבירות את סיכון האשראי של הנושים.

תקנה 3      מוצע לתקן את תקנה 3 לתקנות פסיקת ריבית, כדי לקבוע מנגנון חדש לחישוב שיעור הריבית השקלית, המשקף את עלויות המימון של נושים, כדי שהריבית תפצה את הנושה על חלוף הזמן ותעמיד את הנושה במצב בו היה אלמלא החוב והצורך לייצר מימון אלטרנטיבי. זאת, חלף המנגנון המעוגן בתקנות הקיימות כיום, המתבסס על תשואת מק"מים בתוספת מרווח קבוע של 2% על פיו מחושבת הריבית השקלית כיום. לאחר בדיקה וניתוח של הוועדה, נמצא כי בהתחשב בעובדה שאין נתונים המייצגים את התפלגות אוכלוסיית הנושים בערכאות משפטיות, יש להתבסס על אוכלוסיית הזוכים בהוצאה לפועל, נוכח העובדה כי כיום מתנהלים בהוצאה לפועל יותר מ- 1.5 מיליון תיקים המשוערכים על פי הריביות המופיעות בחוק. השימוש הנרחב בריביות, מאפשר לבחון ולהיעזר בנתוני רשות האכיפה והגבייה לשם אפיון הצדדים בתיק והתנהלותו. כמו כן, הנתונים האמורים מתעדכנים על בסיס יומי, נחקרים, נלמדים ומפורסמים לציבור. בהתאם להערכת הוועדה, כ-25% מאוכלוסיית נושים זו מתממנים באמצעות הנפקת אגרות חוב בשוק ההון וכ-75% מהנושים מתממנים באמצעות המערכת הבנקאית. הוועדה המליצה כי בהתאם למשקולות האמורות, המייצגות את אופן המימון בקרב אוכלוסיית הנושים האמורה, תחושב הריבית השיקלית, כך שהמשקולות המייצגות את אוכלוסיית הנושים תוכפלנה בעלות המימון בהתאם לסוג ההתממנות (הנפקת אג"ח או הלוואה מהמערכת הבנקאית). לעניין עלויות המימון בשוק ההון, שמשקלן רבע משיעור הריבית השקלית, החליטה הוועדה להשתמש בממוצע התשואה היומית ברוטו, לשלושים ושש החודשים האחרונים, של אג"ח קונצרני סחיר למח"מ של שנה, של כלל החברות המנפיקות אג"ח קונצרני סחיר בבורסה, בעלות דירוגי אשראי דירוג באחת מארבע הדרגות הגבוהות ביותר בסולם הדירוג של חברה מדרגת. נכון להיום יש שתי חברות מדרגות להן יש רישיון. חברות מעלות בה ארבעת דרגות האשראי הגבוהות ביותר הן -AA, AA, AA+, AAA וחברת מידרוג בה דרגות האשראי הגבוהות הן Aaa, Aa1, Aa2, Aa3. ככל שקיים דירוג אצל שתי החברות המדרגות, יילקח הדירוג הנמוך מביניהם. הוועדה מצאה כי על מנת למנוע רעשי רקע שלא משקפים את סיכון אשראי, נכון לקחת ממוצע יומי של התשואה ברוטו למשך 3 שנים אחורה, לאג"חים בעלי משך חיים ממוצע של שנה. לעמדת הוועדה שימוש בממוצע התשואה היומית ברוטו למשך שלושת השנים האחרונות במח"מ של שנה ובדירוגי חברות כפי שתוארו לעיל משקף, מחד, את עלויות המימון בשוק ההון, ומאידך אינו מייצר תנודות הנובעות מהשפעות שאינן משקפות את סיכון האשראי של הנושים.

לעניין עלויות המימון באמצעות המערכת הבנקאית, שמשקלן שלושה רבעים משיעור הריבית השקלית, הוועדה סבורה כי ניתן להשתמש בממוצע עלות האשראי המשתנה שניתן מהמערכת הבנקאית למגזר העסקי ולמגזר הפרטי, ללא הלוואות לדיור המחושב על ידי בנק ישראל. הוועדה מצאה כי תקופת ריבית של שלושה חודשים לתקופה של שלושה חודשים משקף, מחד, את עלויות המימון במערכת הבנקאית, ומאידך אינו מייצר תנודות הנובעות מהשפעות שאינן משקפות את סיכון האשראי של הנושים. שלושת החודשים להם יחושב הממוצע הם שלושת החודשים קיימים נתוני ריבית ביום האחרון שלפני תחילתו של הרבעון שבו חל מועד חישוב הריבית השקלית וזאת מפני שנתונים אלו מחושבים על ידי בנק ישראל עד לסוף החודש העוקב לחודש לגביו נערך חישוב הריבית.

תקנה 4      מוצע למחוק את תקנה 4 לתקנות, הקובעת ריבית במטבע חוץ. ריבית זו נועדה לתת מענה למקרים שבהם התשלומים הנגבים הם במטבע חוץ, אולם בפועל לא נעשה שימוש בריבית זו. יתר על כן, ריבית זו מבוססת על ריבית הליבור אשר עתידה לצאת משימוש עד סוף שנת 2021.

תקנה 5  מוצע לתקן את תקנה 5 לתקנות פסיקת ריבית, העוסקת בשיעור ריבית הפיגורים ולשנות את שם התקנה לשיעור "דמי פיגורים", משום שהמונח דמי פיגורים נועד לבטא את העובדה כי לא מדובר בריבית כלל, כלומר, לא מדובר בסכום שמטרתו פיצוי הנושה על הנזק שנגרם לו, אלא סכום שמטרתו הנעת החייב לביצוע תשלום החוב. זאת, בהמשך לתיקונים שבוצעו בתזכיר החוק. יודגש כי בהתאם לקבוע בחוק דמי הפיגורים יהיו שיקליים. זאת, גם במקרה שבו הריבית שנפסקה היא ריבית צמודה בתוספת להפרשי הצמדה.

מוצע לקבוע מנגנון חדש לקביעת דמי הפיגורים, כך ששיעור דמי הפיגורים יהיה השיעור הנמוך מבין השיעורים הבאים: (א) שיעור של 2% בתוספת חצי משיעור הריבית השקלית; (ב) שיעור של 6%. המנגנון החדש קובע, חלף שיעור גבוה וקבוע של 6.5%, שיעור יחסי ומידתי יותר, המשקף יותר את תנאי השוק בכל חישוב של דמי הפיגורים מפני שהם תלויים בריבית הבסיס.

תקנה 6  מוצע לתקן את תקנה 6 כך שעל החשב הכללי תוטל חובה לפרסם, נוסף לשיעורי ריבית הבסיס (השקלית והצמודה), גם את ממוצע תשואת האג"ח הקונצרני, ממוצע הריבית מאשראי במערכת הבנקאית, וממוצע שנתי של ציפיות האינפלציה לשנה הקרובה, לכל רבעון. לצד האמור, על החשב הכללי תוטל חובה לפרסם את שיעור דמי הפיגורים. בנוסף, מוצע לתקן את התקנה כך שחישוב הריבית לרבעון יעשה עד 5 ימי עסקים שלאחר תחילת הרבעון חלף 10 ימים כיום, לחשב ולפרסם את הרכיבים שפורטו.  

תקנה 7  מוצע כי תחילת התקנות תהא במקביל לתחילת תיקון מס' 9 לחוק פסיקת ריבית.