טיוטת תקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות)(תיקון) [נלווה לתקנות רישוי פקחי טיסה ], התשפ"ג-2023

א. שם התקנות המוצעות

תקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות)(תיקון), התשפ"ג-2023.

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

רת"א מקדמת תקנות לאימוץ התקנה האירופית בדבר רישוי פקחי טיסה ובתי ספר לפיקוח טיסה - הצעת תקנות הטיס (רישיונות לפקחי טיסה ובתי ספר לפיקוח טיסה), התשפ"ג-2023 (להלן - תקנות רישוי פקחי טיסה החדשות), וזאת במקום ההסדרים החלים כיום בפרק השני לחלק ה' והפרק השני לחלק ו' לתקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס), התשמ"א - 1981.

תיקון תקנות זה מהווה מהלך משלים להתקנת תקנות רישוי פקחי טיסה החדשות - ומהותו החלת דרישה לקיום מערכת ניהול בטיחות לפי תקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות), התשע"ח - 2017, על בית ספר לפיקוח טיסה המורשה לספק קורס הסמכת יחידה והדרכה תקופתית.

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

 

 

דברי הסבר

כללי

רת"א החלה בפרויקט תיקון תקנות הטיס (רישיונות פקחי טיסה ובתי ספר לפיקוח טיסה), (להלן - תקנות רישוי פקחי טיסה החדשות), שיתבססו על התקנה האירופית לנושא רישוי פקחי טיסה ובתי ספר לפיקוח טיסה: תקנת הנציבות האירופית מס' 2015/340 מ-20 בפברואר 2015, הקובעת דרישות טכניות והליכים מינהליים הקשורים ברישיונות ותעודות לפקחי טיסה, שקישור אליה נתון באתר האינטרנט של הרשות (להלן - התקנה האירופית).

במקביל לתיקון תקנות רישוי פקחי טיסה החדשות, נדרש לבצע תיקון נילווה לתקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות), התשע"ח-2017 (להלן - התקנות העיקריות), שמהותו הגדרת בית ספר לפיקוח טיסה כספק שירות הנדרש לקיים מנ"ב. זאת על מנת לעמוד בהוראות סעיף 3.3.2.1(a) לנספח 19 לאמנה:

כלומר, נדרש לתקן את הגדרת "ספק שירות", שנדרש לקיים מערכת ניהול בטיחות לפי תקנות המנ"ב, כך שתהיה תואמת לסעיף האמור בנספח 19.

 

לעניין הסמכות לקבוע את התקנות:

סעיף 166 לחוק הטיס שכותרתו "תקנות להחלת אמות מידה, נהלים או הליכים לפי סעיף 37 לאמנה" קובע:

"(א) השר רשאי לקבוע הוראות לשם החלה או יישום, בישראל או לגבי כלי טיס ישראלי, של אמות מידה, נהלים או הליכים שארגון התעופה הבין-לאומי קבע או המליץ עליהם לפי סעיף 37 לאמנה, והכל בסייגים או בלא סייגים.

(ב) תקנות לפי סעיף זה לעניין יירוט או הגנה וזיהוי של כלי טיס, וכן תקנות כאמור העשויות להשפיע על השימוש במרחב הפיקוח התעופתי של ישראל שהוקצה לתעופה הצבאית לפי סעיף 80, יותקנו בהסכמת שר הביטחון.

(ג) לא יתקין השר תקנות לפי סעיף זה, אלא באותם עניינים שלגביהם הוא מוסמך לעשות כן לפי הוראות אחרות בחוק זה ובהתאם לסמכות הנתונה לו לפי אותן הוראות, וכל עוד בהתאם לאמור באותן הוראות, התקנות לפיהן אינן טעונות אישור של הוועדה לפי חוק זה.

(ד) לא תהיה ענישה פלילית על הפרת הוראות שנקבעו לפי סעיף זה."

לעניין סעיף קטן (א): "אמות מידה, נהלים או הליכים שארגון התעופה הבין-לאומי קבע או המליץ עליהם לפי סעיף 37 לאמנה" כוללים, בין השאר, את הסטנדרטים וההמלצות שנקבעו בנספחי האמנה.

הואיל והתקנות המוצעות באות ליישם את הוראות סעיף 3.3.2.1(a) לנספח 19 לאמנה, הרי שמדובר בתקנות שעניינן "החלה או יישום, בישראל או לגבי כלי טיס ישראלי, של אמות מידה, נהלים או הליכים שארגון התעופה הבין-לאומי קבע או המליץ עליהם לפי סעיף 37 לאמנה...".

לעניין סעיף קטן (ב): התקנות המוצעות אינן עוסקות ביירוט או הגנה וזיהוי של כלי טיס, ואינן עשויות להשפיע על השימוש במרחב הפיקוח התעופתי של ישראל שהוקצה לתעופה הצבאית לפי סעיף 80, ומשכך אינן טעונות את הסכמת שר הביטחון.

לעניין סעיף קטן (ג): הסמכות להתקין תקנות בעניינים הכלולים בתקנות המוצעות קבועה, בין היתר, בסעיף 15 לחוק, לעניין "חובות בעל רישיון להפעלת בית ספר לעובדי טיס"; בסעיף 46 לחוק, לעניין "חובות הגבלות ותנאים החלים על בעל רישיון"; בסעיף 47 לחוק, לעניין "תקנות לעניין רישיונות"; ובסעיף 168 לחוק, לעניין "ביצוע ותקנות" (ובאופן פרטני לעניין "יישום הוראות האמנה" בסעיף 168(א)(7)).

הוראות סעיפים 15, 46, 47 ו- 168(א)(7) לחוק לעניין זה אינן דורשות את אישור ועדת הכלכלה להתקנת תקנות לפיהם (למעט לגבי הסיפה לסעיף 47(1): "תנאים המביאים בחשבון את עברו הפלילי של המבקש או ביטול הגבלה או התליה קודמים של רישיון שניתן למבקש". תנאים מסוג זה לא מוזכרים בתקנות המוצעות, ולכן אין כלל דרישה לאישור ועדת הכלכלה לגבי התקנות המוצעות).

ייחודן של תקנות שנקבעו לפי סעיף 166 לחוק הוא בשני עניינים עיקריים:

בסעיף קטן (ד) שבו נקבע כי "לא תהא ענישה פלילית על הפרת הוראות שנקבעו לפי סעיף זה.";

בנוסף, העיצום הכספי על הפרת הוראות שנקבעו מכוחו הוא מופחת יחסית: בסעיף 148(14) לחוק הטיס, נקבע כי העיצום הכספי להפרת הוראות שנקבעו לסעיף 166 הינו 25% מהסכום הבסיסי (זאת לעומת עיצום כספי של 50% מהסכום הבסיסי, אותו ניתן היה להטיל לפי סעיף 147 לחוק, בשל הפרת תקנות באותם עניינים, אילו לא היו נקבעות מכוח סעיף 166 לחוק).

מהוראת סעיף 166(ד) נובע כי תקנות שנקבעו מכוח סעיף 166 לחוק אינן טעונות אישור ועדה מוועדות הכנסת לפי סעיף 21א(א) לחוק יסוד: הכנסת ולפי סעיף 2(ב) לחוק העונשין, התשל"ז-1977. משמע, הליך התקנתן מהיר יותר מהליך ההתקנה של תקנות באותן עניינים שייקבעו מכוח סעיפי ההסמכה העיקריים (במקרה דנן: סעיפים 15(3), 46(א) ו- 47 לחוק).

נזכיר כי המטרה של קביעת מנגנון החקיקה הייחודי בסעיף 166 לחוק הייתה לאפשר את התאמת תקנות הטיס הישראליות לסטנדרטים הבינלאומיים בהליך חקיקה מהיר יחסית.

לפיכך, מבוקש להתקין את התקנות בתוקף סמכותו של השר לפי סעיף 166 לחוק.

לתקנה 1 המוצעת - תיקון תקנה 1 לתקנות העיקריות (הגדרות)

תקנות הטיס (מערכת ניהול בטיחות), התשע"ח - 2017 (להלן - התקנות העיקריות) מחילות על ספקי שירות כהגדרתם בתקנה 1 לתקנות המנ"ב, חובה לקיים מערכת לניהול בטיחות (מנ"ב).

מערכת ניהול בטיחות (מנ"ב) היא מערכת שנדרשת לפי נספח 19 לאמנה, ונועדה להשיג שיפור מתמיד בבטיחות התעופה האזרחית באמצעות ניהול אפקטיבי של סיכוני בטיחות ברמת ספק השירות הספציפי.  חובת קיום מנ"ב חלה על מפעילים תעופתיים אשר השירותים / המוצרים התעופתיים שהם מספקים קשורים לבטיחות הטיסה.

ככלל, לב המנ"ב הוא יישום סדור של תהליכי ניהול סיכונים הכוללים זיהוי מפגעי בטיחות אצל ספק השירות הספציפי, איסוף וניתוח מידע (לא רק מידע פנימי אלא גם מידע חיצוני - כגון שינוי בחוקים ובתקנות, מידע סטטיסטי לגבי תקריות בטיחות מסוגים שונים), מיסוד אמצעים מגוונים לאיפחות סיכונים הנובעים ממפגעים שאותרו, באופן פרואקטיבי, עוד בטרם יתממשו והערכה מתמדת של ביצועי הבטיחות בפועל במהלך הספקת השירותים או המוצרים התעופתיים על ידו במטרה להשיג שיפור מתמיד בביצועי הבטיחות של ספק השירות.

בפרק 3 לנספח 19 לאמנה, נקבע בסטנדרט 3.3.2.1 כי כל מדינה תדרוש ממפעילים תעופתיים שפורטו באותו סטנדרט ליישם מערכת לניהול בטיחות. בין השאר נמנו גם בתי ספר לעובדי טיס, בהתאם לנספח 1 לאמנה, החשופים לסיכוני בטיחות המשוייכים להפעלת כלי טיס, בעת הספקת שירותיהם (that are exposed to safety risks related to aircraft operations during the provision of their services).

 

אנו סבורים כי בהקשר בית ספר לפיקוח טיסה, הרכיבים שניתן להגדירם כחשופים ל- "סיכוני בטיחות המשוייכים להפעלת כלי טיס" הם אותם רכיבים בתהליך הכשרת פקח הטיסה ושמירה על כשירותו שמבוצעים על ידי בית הספר ביחידת הנת"א עצמה, ובזיקה ישירה לפעילות היחידה, המרחב האווירי הנתון לפיקוחה, שירותי פיקוח הטיסה שהיא מספקת, הנהלים, הציוד המשמש את פקחי הטיסה וכיוב':

-  קורס הסמכת יחידה - במסגרת קורס זה הפקח המתלמד, או פקח טיסה בתהליך רכישת הגדר, נותנים את שירותי פיקוח טיסה לכלי טיס בזמן אמת, מעמדות ניהול תעבורה אווירית (להלן -נת"א) מבצעיות, באותו מרחב אווירי שעמדת הנת"א משרתת ברגיל, והכל תחת השגחה של מדריך מטעם בית הספר. כלומר במסגרת פעילות בית הספר ניתנים שירותי נת"א בזמן אמת, בסביבה מבצעית פעילה, ולכן כרוכים בפעילות זו של בית הספר סיכונים לבטיחות הטיסה.

-  הדרכה תקופתית - על פי תקנה ATCO.D.075 לתקנה האירופית, הדרכה תקופתית כוללת רכיב של הדרכת רענון על נושאים נבחרים באופן מחזורי (גם אם לא היה בהם שינוי), וכן הדרכה לגבי שינויים; יש לציין כי מדובר לאו דווקא בהדרכה תיאורטית אלא ייתכן שחלקה תהיה של הדרכה מעשית במדמה פיקוח טיסה או בעמדת נת"א "חיה". בשל מיידיות ההשפעה של הדרכה תקופתית על פעולות פקח הטיסה (אפילו בהפרש של כמה שעות בין ההדרכה ליישום בפועל, ללא השגחה נוספת)  הרי שמדובר בפעילות החשופה לסיכון המשוייך להפעלת כלי טיס, כאשר טעויות בהדרכה תקופתית עלולות להתבטא באופן ישיר ומיידי בסיכון לבטיחות הטיסה.

 

לפיכך, בתקנה 1 לתקנות העיקריות, שעניינה "הגדרות", בהגדרה "ספק שירות" (אשר מגדירה את הגורמים החייבים במנ"ב לפי תקנות המנ"ב), לאחר פסקה (4), מבוקש להוסיף פסקה חדשה, פסקה (5):

"בעל רישיון בית ספר לפיקוח טיסה שניתן לפי תקנות הטיס (רישיונות לפקחי טיסה ובתי ספר לפיקוח טיסה), התשפ"ג-2023, המורשה, במסגרת רישיונו, לספק קורס הסמכת יחידה או הדרכה תקופתית, כהגדרתם בתקנות האמורות;".

 

לתקנה 2 המוצעת  - תיקון תקנה 2 לתקנות העיקריות (חובת קיום מנ"ב)

לפי תקנה 2(א) לתקנות העיקריות, אחת שגוף מסויים נכנס לגדר הגדרת "ספק שירות" עליו לקיים מנ"ב לגבי "כלל סיכוני הבטיחות הקשורים לפעילות שהוא מקיים הקשורה להפעלה בטוחה של כלי טיס".

במטרה לתחום את המנ"ב של מחזיק רישיון בית ספר לפיקוח טיסה רק לאותם תחומי פעילות כמוסבר לעיל בתיקון תקנה 1, ובמטרה למנוע פרשנות מרחיבה לפיה המנ"ב של בית ספר כאמור צריכה לחול גם על  פעילות של קורס הדרכה בסיסי כמשמעותו בתקנה האירופית (שכן ניתן היה לטעון כי אם הפקחים לא יוכשרו נכונה תהיה פגיעה בבטיחות הטיסה, אך זוהי פגיעה עקיפה שהמנ"ב לא נועדה לטפל בה, אלא מערכת האיכות של מחזיק הרישיון), מוצע לקבוע באופן ברור את היקף המנ"ב הנדרש מבית ספר כאמור:

"מנ"ב של ספק שירות כאמור בפסקה (5) להגדרת ספק שירות,  תהיה לפחות לגבי כלל סיכוני הבטיחות הקשורים לקורס הסמכת יחידה או קורס הדרכה תקופתית שהוא עורך, כאמור בפסקה (5) האמורה.".

לתקנה 3 המוצעת - תחילה

התיקון המוצע לתקנות המנ"ב הוא נגזרת של התקנות העיקריות.

לפיכך מבוקש לקבוע את תחילת התיקון במקביל לתחילת התקנות העיקריות, וזאת לצורך שלמות התמונה ומניעת מצב דברים של יתר/חסר באסדרה.