טיוטת תקנות

 

א. שם התקנות המוצעות

תקנות סדר הדין האזרחי (תיקון), התשפ"ב-2022.

 

 

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

בעקבות הערות שהתקבלו בנוגע לתוספת השלישית בתקנות לרבות סכומי הערובה כפי שנקבעו בה, מוצע לערוך בתקנות מספר תיקונים, כפי שיפורט להלן.

במסגרת הטיוטה המוצעת, מוצע לתקן את אופן קביעת ערובה בהליכים מינהליים לפי חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: "חוק בתי משפט לענינים מינהליים"), באופן אשר ייתן ביטוי לרציונאליים העומדים בבסיסם של הליכים מינהליים ולמאפייניהם, ולשוני בינם לבין הליכים אזרחים. ככלל, בכל הנוגע להליכים מינהליים נראה כי נכון לקבוע סכומי ערובה נמוכים יותר מאשר בהליכים אזרחיים, וזאת, בין היתר, בשים לב לפערי הכוחות שקיימים ממילא בהליכים בין הפרט לבין רשויות המדינה ורשויות ציבוריות, בשים לב לעובדה שלא פעם מדובר בהליכים אשר עוסקים בטענות לפגיעה בזכויות או מעלים שאלות בעלות חשיבות ציבורית, וכן בשים לב להוצאות המשפטיות שנפסקות בהליכים אלו בפועל. משכך, מוצע לחלק את הפרטים המנויים בתוספות לחוק בתי משפט לענינים מינהליים לשלוש קטגוריות, כאשר לכל אחת מהקטגוריות יקבע סכום ערובה שונה, בהתאם למאפייניה: קטגוריה כלכלית, קטגוריה כללית (שיורית) וקטגוריה הומניטארית-סוציאלית.

כמו כן מוצע לערוך מספר תיקונים נוספים בתוספת השלישית בין היתר לעניין הפרטים המסדירים את הערובה שתחול על ערעורים בהליכים לפי חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי התשע"ח-2018 ועל ערעורים בהליכים שהיו תלויים ועומדים ערב כניסת הרפורמה בחדלות פירעון לתוקף. בנוסף, במסגרת התיקון מוצע, בין השאר, להתוות את שיקול דעת בית המשפט בעת מתן פטור או שינוי סכום הערובה במטרה לייצר ודאות ואחידות בכל הנוגע לשיקולים שבית המשפט נדרש לשקול בעת קבלת החלטה כאמור.

 

 

 

 

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

 

טיוטת תקנות מטעם משרד המשפטים:

טיוטת תקנות סדר הדין האזרחי (תיקון), התשפ"ב-2022

 

 

___ ב________ התשפ"ב (___ ב________ 2022)

 (חמ _____-3)

 

 

__________________

גדעון סער

שר המשפטים

 

 

דברי הסבר

תקנה 135

תקנת משנה (א) – מלשון התקנה שנוקטת במונח "ערובה" עולה כי ניתן להפקיד גם ערבות צד שלישי בהתאם להגדרת המונח "ערובה" בתקנה 6 לתקנות העיקריות. אולם, בהלכה הפסוקה נקבע לא אחת כי ערבות צד ג' אינה חלופה שוות ערך להפקדת סכום הערובה בקופת בית המשפט, וכי יש לנמק את הבקשה להפקיד כתב ערבות צד ג' כחלופה להפקדת סכום הכסף בקופת בית המשפט, או מתן ערבות בנקאית כפי שנקבע בתקנות (תקנה 428 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984).

כך למשל בע"א 1203/14 חוג'יראת נ' חוג'יראת (פורסם באר"ש 31.12.2014) נקבע כי "ערבות צד שלישי היא בטוחה פחותת-ערך בהשוואה לעירבון במזומן או בערבות בנקאית, ולכן התנאים להמרת העירבון בבטוחה כזו דומים לתנאים למתן פטור (מלא או חלקי) מהפקדת עירבון, לאמור: הוכחת חוסר יכולת כלכלית וקיומם של סיכויים טובים להצלחת ההליך. מעבר לכך, כאשר בעל-דין מציע להפקיד ערבות צד ג, מצופה שיציג פרטים רלוונטיים לגבי אותו צד ג" (ראו בקשר זה ע"א 5140/16 נעמי לביא עו"ד נ' מידרוג בע"מ (פורסם באר"ש 29.8.2016); ע"א 335/12 לנקרי נ' שורשי נדלן ייזום (פורסם באר"ש 1.2.2012); ע"א 4829/18 תאוהמי נ' חן, עמוד 2 (פורסם באר"ש 16.9.2018)).

לפיכך, מוצע לתקן תקנה זו ולהבהיר שניתן להפקיד כערובה להבטחת הוצאות המשיבים בערעור רק סכום כסף בקופת בית המשפט או ערבות של מוסד פיננסי. יחד עם זאת, ובדומה לתקנה 429 לתקנות הישנות, בית המשפט רשאי להורות על הפקדת ערובה אחרת מסוג של ערבות צד שלישי אם השתכנע כי מדובר בחלופה ראויה בנסיבות הענין ולפי אותם השיקולים שהוא שוקל בעת החלטה בעניין שינוי סכום הערובה.

תקנת משנה (א1) – ישנם מצבים שבהם הערעור כולל מספר עניינים ולא עניין אחד, ומשכך תואם למספר פרטים המפורטים בתוספת השלישית. במטרה לייצר ודאות, מוצע לקבוע כי הערובה תשולם לפי פרט אחד בלבד מבין הפרטים המתאים לאותו הליך, וכי על המערער יהיה לשלם את סכום הערובה הגבוה מבין הסכומים השונים נדרש לשלם. הוראה זו דומה לאופן שבו מחויב בעל דין באגרה, בהתאם לתקנה 2(ב) לתקנות בתי המשפט (אגרות), התשס"ז-2007.

תקנת משנה (ב) – במטרה ליצור אחידות, ודאות דיונית ועמידה במטרות התקנות לקיום הליך הוגן ויעיל, נקבע בתוספת השלישית לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018, סכום הערובה שיש להפקיד בבית המשפט לפי סוג העניין הנדון. יחד עם זאת, ניתן לבית המשפט שיקול דעת לפטור או להפחית את סכום הערובה במקרים המתאימים לכך.

כעת, מוצע להתוות את שיקול דעת בית המשפט בעת מתן פטור או שינוי סכום הערובה וכן להוסיף את האפשרות שלפיה בית המשפט יקבע ערובה גם אם זו לא נקבעה בנוגע להליך מסוים בתוספת השלישית. הצורך בקביעת ערובה מקום שזו לא נקבעה בתוספת השלישית נעוץ בכך שהגם שככלל סבר מחוקק המשנה שאין לחייב את המערער בהפקדת ערובה בנוגע לאותו סוג עניין, ישנם מקרים שבהם בית המשפט מזהה כי הדבר נדרש נוכח המאפיינים הספציפיים של התיק שכן החשש מפני העדר יכולת לגבות את הוצאות המשיב עולה על הצורך לאפשר הגשת הליכים מאותו הסוג ללא הפקדת ערובה מראש. כך למשל, בהליכי הטרדה מאיימת, שאין מחייבים בעניינם הפקדת ערובה משום אופי ההליך, הדחיפות, הרגישות והעובדה כי אין מדובר בעניין כספי, נמצא כי ישנם מקרים שבהם בית המשפט מזהה כי סיכויי הערעור אינם גבוהים ושלצורך הבטחת הוצאות המשיב, יש לחייב את המערער בהפקדת ערובה. לשם כך, נדרשת גמישות זו כך שיינתן לבית המשפט שיקול דעת לפעול בהתאם למקרה שלפניו.

אשר למתן פטור מערובה – בהתאם למבחנים שנקבעו בפסיקה, בית המשפט נדרש להעריך את יכולתו הכלכלית של המערער להפקיד ערובה ואת סיכויי ההצלחה בהליך (ראו למשל: ע"א 5866/08 עו"ד ישי בית-און – נאמן ממונה נ' עיריית תל אביב (פורסם באר"ש, 23.10.2008); רע"א 3704/17 מימוני נ' ש. שלמה רכב בע"מ (פורסם באר"ש, 10.5.2017); בשג"ץ 4934/14 גורנשטיין נ' כנסת ישראל (פורסם באר"ש 21.7.2014)). בכל הנוגע לתנאי הראשון, אין די בכך שיוזם ההליך יוכיח כי אין באפשרותו הכלכלית להפקיד את הערובה. מוטל עליו גם להוכיח כי אין באפשרותו לגייס את הממון הנדרש ממעגל קרוביו. כאשר מבקש הפטור הוא גוף מאוגד, עליו להוכיח שלא עלה בידיו לגייס את הכספים, בין היתר, ערובה מבעלי מניותיו. בנוסף בית המשפט צריך להביא בחשבון במתן הפטור גם את מקום מושבו של המערער, קרי האם הוא תושב או אזרח ישראל תוך הנחה שאם מקום מגוריו הוא בחו"ל, יהיה קשה יותר להיפרע ממנו אם לא תופקד ערובה.

אשר לשינוי סכום הערובה – בהתאם למבחנים שנקבעו בפסיקה (ראו למשל: רע"א 7399/09 סוסנוביק נ' הנהלת בתי משפט (פורסם באר"ש, 6.12.2009); ע"א 5866/08 עו"ד ישי בית-און – נאמן ממונה נ' עיריית תל אביב (פורסם באר"ש, 23.10.2008); בש"א 367/89 הול נ' דננברג, פ"ד מג(4) 186 (1989); ה"מ 900/72 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, חיפה נ' דרורי, פ"ד כז(1) 122 (1972)‏‏; רע"א 4763/12 ויסולי נ' שלק נדל"ן בע"מ (פורסם באר"ש 8.7.2012)‏‏‏‏), בית המשפט נדרש לבחון את השיקולים האלה: סכום התובענה בערעור, סכום ההוצאות שנפסקו בבית משפט קמא, מורכבות ההליך והיקפו, מספר המשיבים, וקיומו של ייצוג נפרד לבעלי הדין.

לסיכום, התיקונים המוצעים נועדו לייצר ודאות מבחינת הקריטריונים שבית המשפט נדרש לשקול בעת הגשת בקשה לבית המשפט לפטור ממתן ערובה או לשינוי סכומה.

 

תוספת שלישית

בכל הנוגע לפרטים בתוספת אשר נוגעים להליכים לפי חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי התשע"ח-2018 (להלן – חוק חדלות פירעון), מוצע לקבוע כי הוראות אלו יחולו באותו האופן גם על הליכים רלוונטיים שמוגשים מכוח חוק החברות, התשנ"ט-1999, פקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג-1983, ופקודת פשיטת הרגל [נוסח חדש], התש"ם-1980, וזאת משום שישנם עדיין הליכים לא מעטים שממשיכים להתנהל בבתי המשפט לפי דברי חקיקה אלה בהתאם להוראת המעבר שנקבעה בסעיף 373(ב) לחוק חדלות פירעון.

באשר לסכומי הערובה שנקבעו בעניינם של הליכים אלו, מוצע לקבוע סכומי ערובה שונים בכל הנוגע להליכים המוגשים לבית המשפט המחוזי, בהתאם לזהות מגיש הליך.

כן מוצע לקבוע ביחס לערעור על החלטת נאמן לפי חוק חדלות פירעון, הסדר דומה לזה שקיים ביחס לערעור שמוגש על החלטת ממונה לפי החוק האמור, זאת לאור הדמיון בין מאפייני שני סוגי ההליכים.

 

בכל הנוגע לפרטים בתוספת אשר נוגעים להליכים אזרחיים, מוצע להבהיר כי ערעורים המוגשים לפי חוק אמנת האג (החזרת ילדים חטופים), התשנ"א-1991, לפי חוק אכיפת פסקי חוץ, התשי"ח-1958 בעניין מזונות, ולפי חוק הטבות לניצולי שואה, התשס"ז-2007, יהיו פטורים מחובת הפקדת ערובה בהתאם להוראות הדין בעניין זה. כן מוצע לקבוע כי בקשת רשות ערעור על החלטה אחרת שניתנה על ידי בית המשפט המחוזי במסגרת ערעור לפי חוק הסיוע המשפטי, התשל"ב-1972, תהא פטורה מחובת הפקדת ערובה בהתאם להוראות החוק האמור.

 

בכל הנוגע לתיקון סכומי הערובה לעניין הליכים מנהליים, ככלל, מוצע לתקן את אופן קביעת ערובה בהליכים מנהליים לפי חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: "חוק בתי משפט לענינים מינהליים"), באופן אשר ייתן ביטוי לרציונאליים העומדים בבסיסם של הליכים מנהליים ולמאפייניהם, ולשוני בינם לבין הליכים אזרחים. ככלל, בכל הנוגע להליכים מנהליים נראה כי נכון לקבוע סכומי ערובה נמוכים יותר מאשר בהליכים אזרחיים, וזאת, בין היתר, בשים לב לפערי הכוחות שקיימים ממילא בהליכים בין הפרט לבין רשויות המדינה ורשויות ציבוריות, בשים לב לעובדה שלא פעם מדובר בהליכים אשר עוסקים בטענות לפגיעה בזכויות או מעלים שאלות בעלות חשיבות ציבורית, וכן בשים לב להוצאות המשפטיות שנפסקות בהליכים אלו בפועל. משכך, מוצע לחלק את הפרטים המנויים בתוספות לחוק בתי משפט לענינים מינהליים לשלוש קטגוריות, כאשר לכל אחת מהקטגוריות יקבע סכום ערובה שונה, בהתאם למאפייניה:

א.  קטגוריה כלכלית – קטגוריה זו, תכלול ערעורים מנהליים בנושאים בעלי אופי כלכלי יותר, כדוגמת מכרזים והליכי תכנון ובנייה. הליכים אלו קרובים יותר, באופיים, להליכים אזרחיים וכרוכים לרוב באינטרסים כלכליים. משכך, נראה שניתן להותיר את גובה הערובה הקבוע כיום לערעור עתירה מנהלית על כנו (30,000 ש"ח);

יצוין, כי מוצע להותיר את גובה הערובה בערעור על פסק דין בתובענה מנהלית על סך של 30,000 ש"ח, בשים לב לכך שהליך זה דומה במהותו להליך האזרחי, ולפי תקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 מוגש על דרך הגשת כתב תביעה והדיון בו יתקיים ככלל לפי תקנות סדר הדין האזרחי;

ב. קטגוריה כללית (שיורית) – קטגוריה זו כוללת את מרבית ההליכים המנהליים, ובהם ארנונה, חינוך, הסדרת עיסוק ועוד. נוכח האמור לעיל מוצע להפחית את סכום הערובה הקבוע כיום כברירת מחדל לערעור עתירה מנהלית;

ג.  קטגוריה הומניטארית-סוציאלית – כבר כיום נקבע סכום ערובה מופחת להליכים בעלי רגישות מיוחדת. נראה, כי ישנם פרטים נוספים בתוספות לחוק בתי משפט לענינים מינהליים בהם ישנה הצדקה לקבוע סכומים מופחתים, הן מכיוון שמדובר בהחלטות מנהליות בעניין אוכלוסיות מוחלשות והן נוכח הרגישות הרבה שכרוכה בהליכים אלו. הליכים אלו כוללים עניינים כדוגמת דיור ציבורי, הטבות וסיוע לנכים ולמשפחות חיילים שנספו במערכה, עתירות בעניין מינהל אוכלוסין, ועוד. בהליכים מסוג זה, מוצע להעמיד את גובה הערובה על סכום נמוך של אלפים בודדים ובחלק מהפרטים אף נכון לקבוע פטור מלא מהפקדת ערובה.

בשים לב לחלוקה האמורה, מוצע לתקן את הפרטים בתוספת השלישית אשר עניינם ערעור עתירה מנהלית, את הפרטים שעניינם בקשות רשות ערעור מנהלי וכן את הפרטים שעניינם ערעורים מנהליים שנדונים בבתי המשפט המחוזיים, בשבתם כבית משפט לעניינים מנהליים.

בכל הנוגע לבקשת רשות מנהלי, יצוין כי מוצע להבחין בין בקשת רשות ערעור על החלטות ביניים לבין בקשת רשות ערעור על פסק דין (ראו נוסח מוצע לפרטים 27 ו-27א לתוספת השלישית), וזאת בדומה להבחנה הקיימת כבר כיום בתקנות העיקריות בכל הנוגע לבקשות רשות ערעור בהליכים אזרחיים (ראו פרטים 6 ו-7 לתוספת השלישית לתקנות העיקריות).