- תזכיר טיוטת עקרונות ועיקרי מדיניות לתיקון פקודת הסטטיסטיקה

נייר מודח! - פירוט המטרות והעקרונות לתיקון פקודת הסטטיסטיקה לצורך קבלת

בשנת 2018 פרסם סטנדרטים וקווים מנחים למדינות בגיבוש חקיקת סטטיסטיקה

מותאמת לעידן המודרני (להלן: "הסטנדרטים").^{^[1]}

הסטנדרטים נועדו לתת מענה לעבודתן של לשכות סטטיסטיות במדינה המודרנית, באופן מותאם להזדמנויות ולאתגרים שמציבה מהפכת המידע הדיגיטלי. הם נועדו לאפשר הפקת סטטיסטיקה יעילה, המאזנת בין צורכי המשתמשים במדינה המודרנית, נטל ההשבה ויכולות הייצור של יצרני הסטטיסטיקה. הסטנדרטים נועדו להבנות מסגרת נורמטיבית מותאמת לקידום איכות הייצור של הסטטיסטיקה הרשמית, הגנה מיטבית על סודיות המידע שבו עושות שימוש לשכות סטטיסטיות לצורך ביצוע תפקידן, שמירת ההתאמה לסטנדרטים ולעקרונות הבין-לאומיים לייצור והפקת סטטיסטיקה.

בעקבות מהפכת המידע ובסיוע אמות המידה שגיבש בעשור האחרון הובילו מדינות

מערביות רבות תיקוני חקיקה משמעותיים בחקיקת הסטטיסטיקה הקיימת, בשאיפה להבטיח עיגון נורמטיבי מיטבי לעבודת הלשכות הסטטיסטיות המודרניות. תיקוני חקיקה כאמור מאפשרים מקסום התועלות להפקת נתונים מהירה, המתאפשרת בזכות מהפכת הדיגיטציה, תוך התמודדות עם הסיכונים הנלווים לעיבוד נתונים משמעותי והרחבת השימוש בהם.

ב. מטרת התיקון

מטרת התיקון המוצע - לעדכן את הפקודה בסוגיות ליבה מרכזיות, כך שתפקידיה הנוספים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה יפורטו בחקיקה ראשית, בהתאם לסטנדרטים המקובלים בסוגיות אלה. הדבר יאפשר ללמ"ס למלא את תפקידיה, תוך מיצוי יכולותיה באופן מותאם להזדמנויות ולאתגרים שיוצרת מהפכת המידע הדיגיטלית, והכל בהתאמה לסטנדרטים המקובלים לחקיקת סטטיסטיקה מודרנית במדינות מערביות ולעקרונות החקיקה המודרנית בישראל, ובאופן שיש בו לטייב את המענים שמספקת הלמ"ס למשתמשים במידע הסטטיסטי.

ג. עקרונות מנחים לתיקון החקיקה

מוצע לקדם עיגון חקיקתי מיטבי לתפקידים המבוצעים על ידי הלמ"ס תוך הבטחת ארבעת העקרונות שלהלן:

1. מקסום התועלות בשימוש בנתוני פרט, לצורך הפקת סטטיסטיקה וקידום מחקר. סטטיסטיקה ומחקר הם כלים מסייעים קריטיים לקידום החלטות מדיניות מבוססות

נתונים, ולכן הם תנאי משמעותי בהבטחת המשך הצמיחה במשק ואמצעי חיוני לקידום זכויות של כלל הציבור בישראל.

מחקרים מבוססי נתונים משמשים אמצעי חיוני לקידום קבלתן של החלטות מדיניות מבוססות נתונים. המחקר הוא אמצעי לקידום הכלכלה והפריון במשק ולקידום מטרות חברתיות, וכלי המסייע במיקוד התערבות שלטונית וקידום זכויות הציבור בישראל. נתונים הם אמצעי המאפשר לארגונים מכל קבוצות הקשת, לנבחרי ציבור ולמבקריהם - ליהנות מהזכות לחיות בחברה מיודעת, לזהות ולהביא בפני מקבלי ההחלטות דרישות ממוקדות המסייעות לקידום הכלכלה והפריון המשקי ולקידום זכויות האדם בחברה הישראלית.

כבר משנת 1995 מתבצעת בלמ"ס הנגשת מידע למחקר, בהתאם לנהלים קפדניים, התואמים סטנדרטים מקובלים לביצוע מחקרים בנתונים סטטיסטיים בלשכות סטטיסטיות בעולם.

בעידן הדיגיטלי, פעולות הנגשת מידע למחקר הופכות לחלק מהותי ומשמעותי יותר בתפקידן של לשכות סטטיסטיות. בשנים האחרונות מתמודדת הלמ"ס עם דרישה הולכת וגדלה לשימוש במידע לצורך מחקר, ובפרט - מחקר ככלי תומך החלטות בקרב מגוון המשתמשים

[ממשלה, גופים ציבוריים וכיו"ב].

כגוף האמון על הפקת נתונים ושימוש מחקרי בהם לתועלת ציבורית, חותרת הלמ"ס להרחיב את השימוש בנתונים לטובת קידום המחקר בכלל תחומי המשק והחברה, באופן שיאפשר קבלת החלטות שלטוניות מבוססת נתונים, מתוך הבנה שקידום מחקר כאמור וקבלת החלטות מבוססות נתונים הם תנאי חיוני להגדלת הפריון במשק, ייעול השימוש בכספי משלמי המיסים, מתן מענה מותאם לבעיות ולאתגרים של קבוצות מוחלשות, וכן לשיפור הגנת זכויות האדם.

על כן מוצע לקדם תיקון חקיקה שיסדיר את העקרונות לפיהם מתבצעת הנגשת מידע למחקר, באופן שיקבע את התנאים והסייגים לביצוע מחקר וייתן מענה נורמטיבי מותאם לתפקידי הלמ"ס, נוכח הזדמנויות ואתגרי מהפכת המידע.

2. הבטחת הגנה נאותה על סודיות המידע בעת שימוש בנתוני הלמ"ט לצורכי מחקר.

אל מול ההזדמנות הטמונה בהרחבת השימוש בנתונים למחקר, יש לתת מענה לסיכון שעלול להיות טמון בהרחבת השימוש בנתונים כאמור. לכן, שמה לעצמה הלמ"ס למטרה להבטיח כי בעת קידום הנגשת מידע לצורכי מחקר, תישמר הגנה נאותה על הסודיות הסטטיסטית ועל איכות ההגנה על ביטחון המידע. המהפכה הדיגיטלית גם הרחיבה את אפשרויות הבקרה וההגנה על המידע. לשם כך מבקשת הלמ"ס לרתום לטובת הגנה על סודיות המידע את האמצעים הטכנולוגיים המתפתחים להבטחת שיפור תמידי באמצעי הבטחת הגנת סודיות המידע וביטחון המידע המשמש להפקת סטטיסטיקה ולמחקר.

המידע ובהתאם לשינויים בסטנדרטיזציה הבין-לאומית בתחום עבודת הלשכות הסטטיסטיות בכלל, ובתחומי הנגשת מידע למחקר, בפרט.

עבודת הלשכות הסטטיסטיות בעולם מתבצעת, ככלל, בהתאם לסטנדרטים של מתודולוגיה מקצועית להפקה של סטטיסטיקה,

ההזדמנויות והאתגרים בהפקת סטטיסטיקה במדינה המודרנית עם ריבוי הנתונים וההזדמנויות הטמונות בשימוש בהם למול האתגרים בשמירתם, מעוררים שאלות זהות בכלל הלשכות הסטטיסטיות הממלאות, רובן ככולן, תפקידים דומים במדינה המודרנית. נדרשת יכולת התאמה מהירה לסטנדרטים בין-לאומיים המשתנים מעת לעת, בדומה לגמישות שאומצה בחקיקת הסטטיסטיקה המודרנית של מדינות מערביות אחרות.

כמו כן השינויים המהירים ביכולת, האפשרויות לאבטחת מידע, ולפיתוח דרכים טכנולוגיות חדשות להנגשת מידע ולהבטחת סודיות המידע, מחייבים שמירה מרבית על ניטרליות טכנולוגית שתאפשר גיבוש הסדרים נורמטיביים מותאמים לשינויים המהירים והמבורכים בתחומי הדיגיטציה והטכנולוגיה ולשינוים החלים בעקבותיהם גם בסטנדרטים מקצועיים משתנים לביצוע תפקידי הלשכות הסטטיסטיות.

4. הגברת השקיפות בנוגע לתפקידי הליבה שממלאת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

אמצעי משמעותי נוסף להבטחת שימוש נכון במידע המונגש למחקר ובעבודת הלשכות הסטטיסטיות בכלל, כמו גם לקידום איכות הסטטיסטיקה, טמון בנקיטת אמצעים לקידום שיקוף הולם של עיקרים מתהליכי העבודה ושל הכללים לפיהם מנוהל המידע ולפיהם מתבצעת העבודה בלמ"ס, במקרים המתאימים.

ד. עיקרי התיקונים המוצעים

1. קביעת עקרונות מנחים בחקיקה ראשית לביצוע הנגשת מידע למחקר תומך קבלת החלטות מבוססות נתונים לצורך קידום אינטרסים ציבוריים, והסמכת הסטטיסטיקן הלאומי לקביעת כללים לביצוע הנגשת מידע למחקר בהתאם לסטנדרטים בין-לאומיים מקובלים בחקיקת הסטטיסטיקה המודרנית בעולם ובכלל זה:

א. הגדרת סוג המחקרים המקדמים אינטרסים ציבוריים בתחומים שיש להם זיקה לעבודת הלמ"ס, שלביצועם תתבצע הנגשת מידע למחקר;

ב. קביעת סוג החוקרים וגופי המחקר שיורשו לבצע מחקרים בסביבת המחקר;

ג. אפיון ביטחון המידע וסביבת המחקר - קביעת "עקרונות העל" להנגשת מידע, כגון חובת ביצוע התממה למידע בטרם יונגש למחקר, וגיבוש כללים להבטחת ביצוע הנגשת מידע בסביבה מוגנת ומאובטחת;

ד. הקמת ועדת מחקר שתוסמך לבצע הליך בקרה ואישור של כל פרויקט מחקר תוך איזון מיטבי בין כלל אמות המידה שיקבעו בחקיקה להנגשת מידע למחקר;

ה. קביעת אמצעי פיקוח נאותים לבקרה על הוצאת מידע מסביבת המחקר באופן המבטיח עמידה בכללי הסודיות הקבועים בפקודה;

ו. קביעת אמות מידה שעשויות לשמש לשקילה בידי ועדת המחקר בהחלטה על אישור ואופן הנגשת מידע למחקר, ובכלל זה לעניין חשיבות ביצוע המחקר, סוג הגורם החוקר, דחיפות ביצוע המחקר והחשיבות לעדכניות הנתונים המשמשים לביצועו, עלויות ההנגשה של המידע בדרכים שונות ויוצא בזה;

ז. קביעת חובת פרסום לכללים המקצועיים להנגשת מידע, וחובת שיקוף הפעילות המתבצעת בחדרי מחקר לציבור.

הציבור מוזמן להתייחס לסוגיה זו, לרבות - זהות הגורמים שלדעתו יש לאפשר להם לבצע מחקר בנתוני למ"ס מותממים, סוגי המחקר המקדמים אינטרסים ציבוריים שיש לאפשר, אמצעים שיש לנקוט להגנת סודיות המידע ולמניעת שימוש לרעה בו, אמצעי אבטחת המידע ושמירת סודיות המידע, אמות המידה לאישור מחקר ולקביעת אופן הנגשת המידע למחקר, וכל הערה נוספת הנוגעת לעיצוב החקיקה הראשית ולגדר הסמכות לקבוע את פרטי ההסדרים הנוגעים להנגשת מידע למחקר בחקיקת משנה.

2. קביעת האמצעים לקידום ולפיתוח עקרונות לייצור סטטיסטי במערכת הסטטיסטית הלאומית בהתאם לעקרונות וסטנדרטים בין-לאומיים מקובלים לייצור סטטיסטיקה ולפרסומה, אשר ינחו מקצועית יצרנים סטטיסטיים בעת ייצור סטטיסטיקה, בהתחשב בשלבים של הפקת הסטטיסטיקה ופרסומה.

הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה רואה בהטמעת שיטות עבודה לפי עקרונות לייצור סטטיסטי, המקובלים בארגונים סטטיסטיים בין-לאומיים, אמצעי חיוני להעלאת האיכות של הסטטיסטיקה המופקת במערכת הסטטיסטית הלאומית במדינת ישראל.

לפי הפקודה, הסטטיסטיקן הלאומי מוסמך להנחות את המערכת הסטטיסטית הלאומית (המס"ל). מוצע לבחון קביעה של אמצעים נוספים בחקיקה להקניית הכלים המקצועיים להשבחת תהליכי הפקת הסטטיסטיקה, תוך מתן משקל מותאם לסוג הפרסום, להקשר ולמשקל הפרסום הסטטיסטי, לפי העניין.

לשם כך מוצע לבחון את האפשרות לקדם בחקיקה בהתאם לסטנדרטים המקובלים בעולם, דרכים להטמעת העקרונות לייצור סטטיסטי במס"ל. במסגרת עקרונות אלה נכללים החובה לשמר את עצמאות שיקול הדעת בתהליכי הפקת סטטיסטיקה, החובה להפקת סטטיסטיקה בלתי מוטת, שמירת מהימנות, אובייקטיביות ושוויוניות בכל שלב בייצור ובפרסום סטטיסטיקה; התחייבות לשמירת סודיות הפרטים שהמידע על אודותם ולקידום הפקת סטטיסטיקה יעילה, אקטואלית רלוונטית ואיכותית.

מוצע לבחון את האמצעים והאופן לקידום הטמעת עקרונות אלה בכל שלב של תהליכי הפקת הסטטיסטיקה במערכת הסטטיסטית הלאומית.

הציבור מוזמן להעביר את הערותיו על האפשרות לקבוע אמצעים לקידום העקרונות המוצעים להפקת סטטיסטיקה, לסוגי הפרסומים הסטטיסטיים שעליהם כדאי להחיל אמצעים שיקבעו ולהשפעה הצפויה לקביעת כללים על עבודת היצרנים הסטטיסטיים במערכת הסטטיסטית הלאומית, ובכלל.

3. פישוט וייעול עבודת המועצה הציבורית לסטטיסטיקה ועיגון נורמטיבי של תפקידן המקצועי של ועדות מקצועיות הפועלות במסגרתה. הסמכת המועצה לסטטיסטיקה להקים ועדות משנה מינהליות ומקצועיות ועיגון סמכות המועצה להסמיכן לגבש מטעם המועצה עמדה בסוגיות נבחרות שהמועצה העבירה לוועדות אלה את הטיפול בהן.

המועצה הציבורית לסטטיסטיקה מהווה נקודת מפגש לליבון מקצועי ותיאום בין כלל היצרנים והמשתמשים בסטטיסטיקה. ככזו, המועצה היא גוף רחב המונה מספר חברים גדול, ותפקידו לסייע ולייעץ לסטטיסטיקן הלאומי וללשכה המרכזית לסטטיסטיקה בביצוע תפקידיהם. גופים מייעצים דומים קיימים גם במרבית חקיקות הסטטיסטיקה בעולם.

לצד חשיבות שימור תפקודה של המועצה בהרכבה המלא, יש חשיבות להבטיח עבודה מעשית יעילה של צוותים רלוונטיים מבין חבריה ומומחים רלוונטיים מקרב הציבור, על מקטעי תהליכים בעבודה הסטטיסטית המצריכים מומחיות מיוחדת. במקרים רבים עולה הצורך לליוויי מטעם המועצה של תהליכים מקצועיים הנוגעים לייצור הסטטיסטי בהיבטי מומחיות צרים אשר אינם נוגעים לכלל חברי המועצה. לפיכך, מוצע לקבוע בחקיקה מפורשת את דפוס העבודה הנוהג ולאפשר למועצה למנות ועדות מומחים מקצועיות וכן ועדה מרכזת. כמו כן ניתן להסמיך ועדות כאמור על מנת שתגבשנה המלצות מטעם המועצה בתחומי תוכן מסוימים לפי מומחיותן. מוצע כי המועצה תהא מוסמכת להטיל על הוועדות לקבוע את עמדת המועצה בתחומים שהוטלו עליהן.

כיום, לפי תקנון המועצה הציבורית לסטטיסטיקה, מוקמות ועדות מלוות נושאיות בתחומים עליהם מחליטה המועצה וכן פועלת בה ועדת מרכזת. ואולם המלצות ועדות אלה מחייבות דיון חוזר במועצה במליאתה הרחבה. על מנת ליעל ולמקד את דיוני המועצה, בנושאים שבהם היא רואה צורך בקיום דיון מהותי, מוצע לאפשר למועצה להסמיך את הוועדות בחקיקה הראשית, בהתאם לסטנדרטים, ולגבש המלצותיהן בשמה, במקרים שתמצא לנכון.

הציבור מוזמן להעביר הערותיו להצעה זו.

4. קביעת עקרונות להגבלת הסודיות הסטטיסטית, החלה כיום, ביחס לפעילות של תאגידים המבוצעת במימון גופים שלטוניים, באופן שלא יהיה בה להקשות על הממשלה את האפשרות למדוד את האפקטיביות של השירותים הציבוריים שהיא מספקת לציבור;

נוכח מציאות במסגרתה פעילות שלטונית רבה שבוצעה בעבר בידי הממשלה במישרין, מבוצעת בעשורים האחרונים בידי גופים פרטיים, נוצר קושי ממשי לבחון את האפקטיביות של שירותים הניתנים לציבור, במקרים שבהם השירות מסופק לציבור בפועל על ידי עמותות או חברות פרטיות. פקודת הסטטיסטיקה מסייגת את הסודיות הקבועה בה וקובעת כי הלמ"ס רשאית לספק מידע מזוהה ככל שהוא נוגע למוסדות המדינה עצמם. כך שעשייתם הציבורית של מוסדות המדינה מותרת למדידה ולפרסום, והם אינם נהנים מהסודיות הסטטיסטית המובטחת לגופים פרטיים.

ואולם סייג זה אינו חל במקרים שבהם המדינה מבצעת את תפקידה במיקור חוץ ואם מדידת השירות עלולה להוביל לגילויי מידע על אודות תאגיד המספק אותו.

במצב המשפטי הקיים, פרסום נתונים על אודות השירות הניתן על ידי גופים פרטיים, מתאפשר רק לאחר קבלת הסכמת הגופים המספקים שירות כאמור, וזאת במקרים שבהם יש חשש כי הפרסום על אודות השירות עלול להוביל לזיהוי של הגוף שסיפק את השירות מטעם הממשלה; על מנת להבטיח שגם בעת מתן שירותים שלטוניים כאמור, פעילות שלטונית תיוותר כזו הניתנת למדידה לצורך הבטחת המשך השיפור בשירותים הניתנים לציבור, מוצע לבחון צמצום תחולת הסודיות הסטטיסטית ביחס לפעולות שמבצעים מוסדות המדינה לטובת הציבור באמצעות גופים פרטיים, וכי הסודיות ממנה נהנים גופים פרטיים בדרך כלל, לא תחול לעניין פרסום על אודות אפקטיביות של פעולות שביצעו מטעם גופים שלטוניים כאמור.

הציבור מוזמן להעיר אם לאפשר פרסום נתונים אלה, ואם כן באילו תנאים ואם צריכים להיקבע סייגים לפרסום נתונים כאמור בעת הסדרת הנושא.

5. קביעת אמות מידה להגבלת הסודיות הסטטיסטית באופן שיאפשר פרסום נתונים על משאבי טבע, אקלים ומדדים בני-קיימה, בהתאם לסטנדרטים בין-לאומיים מקובלים לפיהם נמדדים משאבים כאמור בקהילה הגלובלית;

כיום, בשל מגבלות הסודיות הסטטיסטית, מנוע הלמ"ס מלפרסם נתונים מסוימים על אודות משאבי הטבע ומצב האקלים, אם יש בהם כדי לגלות מידע מזהה על אודות גוף מסוים. מגבלה זו קיימת במקרים בהם במשק הריכוזי בישראל, פועלים רק עוסקים אחדים בתחום, כך שפרסום הנתונים, עלול באופן סביר לגלות מידע על אודותם, גילוי שהוא אסור בשל הסודיות הקבועה בפקודה. בסעיף 18 לפקודה קיים מנגנון לפיו רשאי ראש הממשלה להוציא היתר לפרסום מידע על ענפים כלכליים מסוימים, ואולם מדובר במנגנון שתחולתו מוגבלת, והוא ארוך ומסורבל ולכן קשה ליישום. הלכה למעשה, המנגנון אינו מאפשר ללמ"ס לעמוד בדרישה לפרסום נתונים הנמדדים בקהילה הבין-לאומית בהתאם לאמנות ולשיתופי פעולה מקובלים [ראו למשל את דרישות המדידה המותאמות והמקובלות לפי SDG - sustainable development goals]. מוצע לקבוע אמות מידה בחוק שבהתקיימן תוסמך הלמ"ס לפרסם מדדים במקרים שבהם קיימת דרישה לפרסום של מדדים אלה לפי סטנדרטים בין-לאומיים מקובלים בעולם, מבלי שמאפיינים של ריכוזיות משקית, יפגעו ביכולת מדינת ישראל לעמוד בסטנדרטים בין-לאומיים מקובלים למדידה ופרסום תוצאותיה.

הציבור מוזמן להעיר אם לאפשר פרסום נתונים אלה, באילו תנאים, ומה הם הסייגים שצריכים לחול על פרסום נתונים כאמור בעת הסדרת הנושא.