טיוטת תקנות

א. שם התקנות המוצעות

תקנות תכנון משק החלב (קביעת מכסות חלב) (הוראת שעה), התשפ"ב–2022.

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

סעיף 12(א) לחוק תכנון משק החלב, התשע"א–2011 (להלן – החוק), מסמיך את שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן – שר החקלאות), בהתייעצות עם מועצת החלב ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, לקבוע הוראות בעניין מכסות חלב, ובין השאר בעניין עקרונות כלליים ודרכים לקביעת אמות מידה לחלוקה ולקביעה של מכסות חלב ליצרנים קיימים ולמבקשי מכסות חדשים, ובלבד שחלוקת המכסות תיעשה על בסיס חלוקת המכסות בשנים הקודמות, לשם השגת מטרות החוק ועל פי שיקולים נוספים לרבות פריסת ההתיישבות ופיתוח הכפר וצמצום פערי מכסות בין יצרנים.

בהתאם, הותקנו בשנת 2014 תקנות תכנון משק החלב (קביעת מכסות חלב), התשע"ד–2014 (להלן – התקנות).

בטיוטת התקנות מוצע לקבוע אמות מידה להקצאת מכסות חלב ליצרנים חדשים מתוך היקף הייצור הכולל שנקבע בצו תכנון משק החלב (קביעת היקף הייצור המקומי הכולל לשנת 2022), התשפ"ב – 2022 ואשר לא חולקו עד כה ליצרנים קיימים.

מדובר במכסות שיועדו והוקצו בעבר ליצרנים חדשים (בהתאם לתקנות תכנון משק החלב (העברת מכסות בשנים 2014 עד 2016 ומדיניות הפיתוח לשנת 2014 בענף הבקר) (הוראת שעה), תשע"ד-2014, תקנות תכנון משק החלב (מדיניות הפיתוח לשנת 2016 בענף הבקר) (הוראת שעה), תשע"ו- 2016, תקנות תכנון משק החלב (מדיניות הפיתוח לשנת 2017 בענף הבקר ובענפי הצאן) (הוראת שעה), תשע"ז-2017, או תקנות תכנון משק החלב (מדיניות הפיתוח לשנת 2018 בענף הבקר ובענפי הצאן) (הוראת שעה), תשע"ח-2018 – שתוקפן פקע) אך זכאותם בוטלה עקב אי עמידה בתנאי ההקצאה. לפיכך, יש צורך לקבוע אמות מידה להקצאתן מחדש, בשנת 2022.

מוצע לתעדף בקביעת זכאות למכסה שלוש קבוצות אוכלוסייה:

1. מבקשים מיישובי עוטף עזה - בהתאם להחלטת ממשלה מספר 566, מיום ו' בחשוון התשפ"א (22 בנובמבר 2020), במסגרתה נקבע כי שר החקלאות יפעל לעיגון הוראות בדבר מתן עדיפות בהקצאת מכסות חלב ליצרנים חדשים שיקימו את רפתותיהם ביישובי עוטף עזה, בשנים 2022-2021.

2. מבקשים מיישובים בעלי עדיפות לאומית - בהחלטת ממשלה מספר 1371, מיום ט' בניסן התשפ"ב (10 באפריל 2022) נקבע כי שר החקלאות רשאי לקבוע קריטריונים למתן עדיפות לאזורי העדיפות הלאומית במפה הכללית, תוך נימוק מקצועי מתאים, במטרה לחזק את הבסיס הכלכלי, התעסוקתי והחברתי של יישובים חקלאיים או ישובים כפריים או לצורך ייסוד פעילות חקלאית באזורי העדיפות. בהתאם ובהתייחס לעובדה שהיכולת להתפרנס מענף החלב, שהוא ענף מתוכנן, כמעט וודאית ומאפשרת בטחון כלכלי, מוצע לתעדף בקביעת זכאות למכסה מבקשים מישובים באזורי העדיפות.

3. מבקשים מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית - עקרון השוויון מחייב גישה שוויונית בחלוקת משאבים ציבוריים. כדברי כ' השופטת ד' ברק-ארז בבג"ץ 3815/08 איאד מג'ס ואח' נ' שר החקלאות ואח', שוויון אמור להיבחן בהתאם לאמת מידה תוצאתית, כאשר ישנם מצבים בהם יש לנקוט במדיניות של העדפה מתקנת ביחס לקבוצות שלא נהנו בעבר מחלוקת המשאבים בעבר שוויוני. בענייננו, כחלק מתהליך הדרגתי, מזה מספר שנים נקבעת הקצאה ייעודית לחקלאים בני האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית, הן בענף החלב והן בענף ההטלה – שגם הוא ענף מתוכנן. עדיפות בקביעת מכסות בדומה למוצע בתקנות אלה, נקבעה לאחרונה בתקנות המועצה לענף הלול (כללים בדבר מכסות לייצור ביצי מאכל לשיווק בשנת 2022), התשפ"ב – 2021.

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

תקנות תכנון משק החלב (קביעת מכסות חלב) (הוראת שעה), התשפ"ב–2022

בתוקף סמכותי לפי סעיפים 12(א) ו-38 לחוק תכנון משק החלב, התשע"א–2011[1] (להלן – החוק), בהתייעצות עם מועצת החלב, ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, אני מתקין תקנות אלה:

הוספת פרק ח' – הוראת שעה

בתקופה של שנה מיום תחילתן של תקנות אלה יקראו את תקנות תכנון משק החלב (קביעת מכסות חלב), התשע"ד - 2014[2], כך שאחרי פרק ז' יבוא:

"פרק ח': חלוקת מכסות ליצרנים חדשים שלא עקב שינוי בהיקף הייצור הכולל – הוראת שעה

סימן א': הגדרות

הגדרות

44.

בפרק זה –

"היקף הייצור הכולל" – היקף הייצור הכולל לחלב בקר, חלב כבשים וחלב עיזים שנקבע בצו תכנון משק החלב (קביעת היקף הייצור המקומי הכולל לשנת 2022), התשפ"ב – 2022[3];

"חוק ההתייעלות הכלכלית – "חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט – 2009[4];

"יישובי עוטף עזה" – כהגדרתם בסעיף 1 להחלטת ממשלה מספר 566, מיום ו' בחשוון התשפ"א (22 בנובמבר 2020) שהתקבלה לפי פרק כ"ו לחוק ההתייעלות הכלכלית;

"יישוב בעל עדיפות לאומית" – כמשמעותו בסעיף 1 להחלטת הממשלה מס' 1371 מיום ט' בניסן התשפ"ב (10 באפריל 2022), שהתקבלה לפי פרק כ"ו לחוק ההתייעלות הכלכלית;

"מבקש מכסה מושבי" – מבקש שאינו מבקש מכסה שיתופי, בית ספר חקלאי או מכון מחקר חקלאי;

"מבקש מכסה לייצור חלב צאן" – מבקש מכסה מושבי או מבקש מכסה שיתופי המבקש לקבל זכאות למכסה לייצור חלב כבשים או חלב עיזים, לפי העניין;

"מבקש מכסה שיתופי" – קיבוץ שיתופי או קיבוץ מתחדש או מושב שיתופי כמשמעותם בתקנה 2 לתקנות האגודות השיתופיות (סוגי אגודות), התשנ"ו–1995^{^[5]};

"השנה השוטפת" – השנה שבה נבחנת הבקשה או נדון הנושא, לפי העניין;

סימן ב': חלוקת מכסות חדשות

חלק א': מכסות חלב בקר

שמירת היחס הקיים בין סוגי יצרנים

45.

בפעולותיה לפי סימן זה, תשמור ועדת המכסות על היחס הקבוע בין סך כל מכסותיהם של היצרנים המושביים לסך כל מכסותיהם של היצרנים השיתופיים, מתוך היקף הייצור הכולל המוקצה למגזרים אלה, כמפורט להלן:

(1) סך כל מכסותיהם של היצרנים המושביים – 42%;

(2) סך כל מכסותיהם של היצרנים השיתופיים – 58%.

הקצאת מכסה למבקשי מכסה מושביים חדשים

46.

(א) ועדת המכסות תקבע זכאות למכסה לתשעה מבקשי מכסות מושביים, בהיקף של 600 אלף ליטרים כל אחת.

(ב) זכאות למכסה לפי תקנת משנה (א) תקבע רק למבקש שמתקיימים לגביו התנאים הבאים:

(1) משקו מצוי ביישוב בעל עדיפות לאומית;

(2) קיימת היתכנות להקמת רפת במשקו;

(3) לא נקבעה לו או לבן זוגו מכסה לייצור חלב בקר או צאן, או זכאות למכסה כאמור, בעשר השנים שקדמו לשנה השוטפת, למעט יצרן שקיבל מכסה לייצור חלב צאן במשק סגור, לפי תקנה 36;

(4) הוא או בן זוגו אינו בעל מכסה לייצור ושיווק ביצי מאכל לפי חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד – 1963.

(ג) עלה מספר מבקשי מכסה מושביים העומדים בתנאי הסף הקבועים בתקנת משנה (ב) על תשעה -

(1) תקבע תחילה מכסה לשני מבקשים מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית ולשלושה מבקשים מיישובי עוטף עזה; עלה מספר המבקשים מקרב כל אחת מהאוכלוסיות האמורות על מספר המכסות שנקבעו לה, ועדת המכסות תערוך הגרלה בין המבקשים מאותה אוכלוסייה, ותקבע זכאות למכסה לזוכים בהגרלה;

(2) שאר המכסות לפי תקנת משנה (א), בתוספת מכסה שלא נקבעה לפי פסקה (1) יקבעו בדרך של הגרלה לכלל המבקשים.

הקצאת מכסה למבקשי מכסה שיתופיים חדשים

47.

(א) ועדת המכסות תקבע זכאות למכסה לשני מבקשי מכסות שיתופיים, בהיקף של 3.5 מיליון ליטרים כל אחת.

(ב) זכאות למכסה לפי תקנת משנה (א) תקבע רק למבקש שמתקיימים לגביו התנאים הבאים:

(1) משקו מצוי ביישוב בעל עדיפות לאומית;

(2) קיימת היתכנות להקמת רפת במשקו;

(3) לא נקבעה לו מכסה או זכאות למכסה לייצור חלב בקר, בעשר השנים שקדמו לשנה השוטפת.

(ג) עלה מספר מבקשי מכסה שיתופיים העומדים בתנאי הסף הקבועים בתקנת משנה (ב) על שניים -

(1) תקבע תחילה מכסה למבקש מיישובי עוטף עזה; עלה מספר המבקשים מקרב אוכלוסייה זו על אחד, ועדת המכסות תערוך ביניהם הגרלה ותקבע זכאות למכסה לזוכה בהגרלה;

(2) שאר המכסות לפי תקנת משנה (א), בתוספת מכסה שלא נקבעה לפי פסקה (1) יקבעו בדרך של הגרלה לכלל המבקשים.

חלק ב': מכסות חלב כבשים וחלב עיזים

הקצאת מכסה למבקשי מכסה חדשים לייצור חלב צאן

48.

(א) ועדת המכסות תקבע זכאות למכסה לארבעה מבקשי מכסות לייצור חלב כבשים, בהיקף של 100,000 ליטרים כל אחת, ולשלושה מבקשי מכסות לייצור חלב עיזים בהיקף של 160,000 ליטרים כל אחת.

(ב) זכאות למכסה לפי תקנת משנה (א), תקבע רק למבקש שמתקיימים לגביו התנאים הבאים:

(1) ניתן להקים במשקו דיר לייצור חלב צאן, בהיקף שלא יפחת מהמכסה האמורה בתקנת משנה (א);

(2) לא נקבעה למבקש או לבן זוגו מכסה לייצור חלב בקר או צאן, או זכאות למכסה כאמור, בעשר השנים שקדמו לשנה השוטפת, למעט יצרן שקיבל מכסה לייצור חלב צאן במשק סגור, לפי תקנה 36;

(3) הוא או בן זוגו אינו בעל מכסה לייצור ושיווק ביצי מאכל לפי חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד – 1963.

(ג) עלה מספר מבקשי מכסה לייצור חלב כבשים העומדים בתנאי הסף הקבועים בתקנת משנה (ב) על ארבעה -

(1) תקבע תחילה מכסה אחת למבקש מיישובי עוטף עזה; עלה מספר המבקשים מקרב אוכלוסייה זו על אחד, ועדת המכסות תערוך ביניהם הגרלה ותקבע זכאות למכסה לזוכה בהגרלה;

(2) שאר המכסות למבקשי מכסה לייצור חלב כבשים לפי תקנת משנה (א), בתוספת מכסה שלא נקבעה לפי פסקה (1), יקבעו למבקשים בהתאם לדירוגם מהגבוה לנמוך לפי פסקה (3); נותרה מכסה לחלוקה למבקשים בדרוג זהה תיערך ביניהם הגרלה;

(3) מבקשי מכסה לייצור חלב כבשים ידורגו בהתאם לניקוד המצטבר שיקבע להם בהתאם למפורט להלן:

(א) מבקש שיש במשקו דיר והוכח להנחת דעתה של ועדת המכסות כי הוא יכול להתחיל בייצור חלב בתוך 3 חודשים מהקצאת המכסה – 5 נקודות;

(ב) מבקש שהורשה להחזיק בקרקע לצרכי רעייה על-ידי רשות מקרקעי ישראל - 2 נקודות;

(ג) מבקש מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית – 2 נקודות.

(ד) עלה מספר מבקשי מכסת צאן לייצור חלב עיזים העומדים בתנאי הסף הקבועים בתקנת משנה (ב) על שלושה -

(2) שאר המכסות למבקשי מכסה לייצור חלב עזים לפי תקנת משנה (א) בתוספת מכסה שלא נקבעה לפי פסקה (1), יקבעו למבקשים בהתאם לדירוגם מהגבוה לנמוך לפי פסקה (3); נותרה מכסה לחלוקה למבקשים בדרוג זהה תיערך ביניהם הגרלה

(3) מבקשי מכסה לייצור חלב עזים ידורגו בהתאם לניקוד המצטבר שיקבע להם בהתאם למפורט להלן:

(א) מבקש מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית – 2 נקודות.

(ב) מבקש שהורשה להחזיק בקרקע לצרכי רעייה על-ידי רשות מקרקעי ישראל – 1 נקודה;

חלק ג': שונות

הגרלות

49.

הגרלות לפי פרק זה יערכו בפיקוח יושב ראש ועדת המכסות או חבר ועדת המכסות שהוא הסמיך לכך, ויוזמנו אליה כל המבקשים הרלוונטיים להגרלה; הוועדה תערוך רשימה של כל המבקשים כאמור בהתאם לתוצאות ההגרלה.".

_____ ב______ התשפ"ב (___ ב________ 2022)

__________________

עודד פורר

שר החקלאות ופיתוח הכפר

דברי הסבר

כללי

בהתאם, הותקנו בשנת 2014 תקנות תכנון משק החלב (קביעת מכסות חלב), התשע"ד–2014 (להלן – התקנות).

מדובר במכסות שיועדו והוקצו בעבר ליצרנים חדשים (בהתאם לתקנות תכנון משק החלב (העברת מכסות בשנים 2014 עד 2016 ומדיניות הפיתוח לשנת 2014 בענף הבקר) (הוראת שעה), התשע"ד-2014, תקנות תכנון משק החלב (מדיניות הפיתוח לשנת 2016 בענף הבקר) (הוראת שעה), התשע"ו- 2016, תקנות תכנון משק החלב (מדיניות הפיתוח לשנת 2017 בענף הבקר ובענפי הצאן) (הוראת שעה), התשע"ז-2017, או תקנות תכנון משק החלב (מדיניות הפיתוח לשנת 2018 בענף הבקר ובענפי הצאן) (הוראת שעה), התשע"ח-2018 – שתוקפן פקע) אך זכאותם בוטלה עקב אי עמידה בתנאי ההקצאה. לפיכך, יש צורך לקבוע אמות מידה להקצאתן מחדש, בשנת 2022.

מוצע לתעדף בקביעת זכאות למכסה שלוש קבוצות אוכלוסייה:

1. מבקשים מיישובי עוטף עזה - בהתאם להחלטת ממשלה מספר 566, מיום ו' בחשוון התשפ"א (22 בנובמבר 2020), במסגרתה נקבע כי שר החקלאות ופיתוח הכפר יפעל לעיגון הוראות בדבר מתן עדיפות בהקצאת מכסות חלב ליצרנים חדשים שיקימו את רפתותיהם ביישובי עוטף עזה, בשנים 2022-2021.

3. מבקשים מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית - עקרון השוויון מחייב גישה שוויונית בחלוקת משאבים ציבוריים. כדברי כ' השופטת ד' ברק-ארז בגץ 3815/08 איאד מג'ס ואח' נ' שר החקלאות ואח', שוויון אמור להיבחן בהתאם לאמת מידה תוצאתית, כאשר ישנם מצבים בהם יש לנקוט במדיניות של העדפה מתקנת ביחס לקבוצות שלא נהנו בעבר מחלוקת המשאבים בעבר שוויוני. בענייננו, כחלק מתהליך הדרגתי, מזה מספר שנים נקבעת הקצאה ייעודית לחקלאים בני האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית, הן בענף החלב והן בענף ההטלה – שגם הוא ענף מתוכנן.

עדיפות בקביעת מכסות בדומה למוצע בתקנות אלה, נקבעה גם בתקנות המועצה לענף הלול (כללים בדבר מכסות לייצור ביצי מאכל לשיווק בשנת 2022), התשפ"ב – 2021.

לתקנה 1

מהטעמים המפורטים לעיל, מוצע להוסיף לתקנות את פרק ח', כהוראת שעה, ולקבוע בו הוראות לקביעת המכסות, שיועדו והוקצו בעבר ליצרנים חדשים שזכאותם בוטלה עקב אי עמידה בתנאי ההקצאה, מתוך היקף הייצור הכולל.

לתקנה 45 לתקנות כנוסחן בהתאם לתיקון המוצע - בדומה להוראות שעוגנו בתקנות שהותקנו מכוח החוק בעבר, מוצע להבחין בין יצרן שיתופי לבין יצרן מושבי, בענף הבקר, ולקבוע כי ההכרה ביצרנים חדשים תהא בהיקפי מכסה אשר ישמרו על היחס הקיים בין מכסות החלב המחולקות לכל אחד מסוג היצרנים - 42% למגזר המושבי ו- 58% למגזר הקיבוצי מתוך היקף הייצור הכולל המוקצה למגזרים אלה.

לתקנה 46 לתקנות כנוסחן בהתאם לתיקון המוצע - מוצע לקבוע כי 9 מכסות חלב לבקר יקבעו למבקשי מכסה מושביים חדשים מישובים בעלי עדיפות לאומית. זאת בהתאם להחלטת הממשלה מספר 1371, ומהטעמים שפורטו לעיל בנוגע ליכולת הפרנסה ממכסת חלב, ובמטרה לחזק את הבסיס הכלכלי, התעסוקתי והחברתי של יישובים אלו. בשל הצפי שמספר המבקשים אשר יעמדו בתנאי הסף יעלו על מספר המכסות לחלוקה, מוצע לקבוע עדיפות בהקצאה למבקשים מיישובי עוטף עזה ולמבקשים מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית, וכן לקבוע כי במידת הצורך תיערך הגרלה בין המבקשים. עדיפות בהקצאת המכסה למבקשים מיישובי עוטף עזה היא בהתאם להחלטת הממשלה מספר 566, כמפורט לעיל. מתן עדיפות בהקצאה למבקשים מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית נועד

כדי לתקן מצב תוצאתי בו לאוכלוסייה זו לא נקבעו בעבר מכסות. מדיניות זו באה לידי ביטוי גם בתקנות נוספות מכוח החוק וכן בענף ההטלה, שגם הוא ענף מתוכנן.

לתקנה 47 לתקנות כנוסחן בהתאם לתיקון המוצע – מוצע לקבוע כי שתי מכסות חלב לבקר יקבעו למבקשים שיתופיים מישובים בעלי עדיפות לאומית. גם במקרה זה, מוצע לתעדף מבקשים מיישובי עוטף עזה, מהטעמים שפורטו לעיל, ולערוך הגרלה בין המבקשים העומדים בתנאי הסף, במידת הצורך.

לתקנה 48 לתקנות כנוסחן בהתאם לתיקון המוצע - מוצע לקבוע ארבע מכסות לייצור חלב כבשים ושלוש מכסות לייצור חלב עיזים, בהיקף של 100,000 ליטרים, ו-160,000 ליטרים כל אחת, בהתאמה.

נוכח מחסור בחלב צאן, מוצע לקבוע במסגרת תנאי סף כי זכאות למכסה כאמור תקבע למי שניתן להקים במשקו דיר לייצור חלב צאן בהיקף המכסה שתקבע.

בנוסף, בהתחשב בכך שגם במקרה זה ייתכן מצב בו הביקוש למכסה יעלה על מספר המכסות לחלוקה, מוצע כי המבקשים ינוקדו בהתאם לפרמטרים המשקפים את מדיניות המשרד בעניין קביעת מכסה למבקשים מקרב האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והצ'רקסית וקביעת מכסה למגדלים במרעה, בשל התועלות הציבוריות הנוספות שיש למרעה לשמירה על שטחים פתוחים וככל שמדובר בייצור חלב כבשים, למגדל שיש במשקו דיר והוכח להנחת דעתה של הוועדה כי הוא יכול להתחיל בייצור בתוך 3 חודשים.

גם במקרה זה, מוצע לקבוע מכסה ייעודית למבקשים מיישובי עוטף עזה בהתאם להחלטת ממשלה מספר 566 אולם, בהתחשב במספר המכסות לחלוקה, הוחלט שלא לקבוע במסגרת תנאי הסף כי המכסה תקבע למגדלים ביישובים בעלי עדיפות לאומית.

עוד מוצע לקבוע כי במידת הצורך תיערך הגרלה בין המבקשים.

לתקנה 49 לתקנות כנוסחן בהתאם לתיקון המוצע - כאמור לעיל, ניסיון העבר מלמד שמספר המבקשים גדול ממספר המכסות להקצאה. מטעם זה נקבע כי תיערך הגרלה בין העומדים בתנאי הסף ובהתאם לתיעדוף המוצע. בתקנה זו מוצע להסדיר את אופן ביצוע ההגרלות.

[5] ק"ת התשנ"ו, עמ' 246; התשס"ו, עמ' 188.